殷獻滿 朱曙光 王致宣

江蘇省宿遷市宿豫區(qū)人民檢察院，江蘇 宿遷 223800

檢察行政公益訴訟訴前程序（以下簡稱訴前程序）作為檢察機關(guān)提起公益訴訟的重要組成部分，從試點和實際辦案的經(jīng)驗來看，公益訴訟訴前程序取得了良好的效果，成為公益訴訟的主要結(jié)案方式。相對民事公益訴訟而言，訴前程序的運用范圍更廣。

一、行政公益訴訟訴前程序之功能

（一）實現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)的良性互動

司法被稱為社會救濟的最后一道防線，所謂“司法最終裁決”不僅是強調(diào)了司法終局性的權(quán)威，也應(yīng)體現(xiàn)為司法性質(zhì)的補充性和流程的最后性。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一種，不同于審判權(quán)，不能作實體的裁判，但就程序而言，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟也可理解為對公共利益最后的救濟程序。與檢察機關(guān)相比，行政機關(guān)在保護公共利益上具有政策性、專業(yè)性、主動性和及時性等特點，在公共利益的救濟中也有自身的優(yōu)勢。訴前程序再次為行政機關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢、救濟受損的公共利益提供了契機。行政權(quán)對行政行為是第一手介入的，進行行政管理和行政懲處時，監(jiān)督權(quán)僅有在行政行為完成后或者是行政不作為的情況下，社會公共利益遭受破壞時，才能合理地介入其中。檢察機關(guān)既不能過多、過早地介入行政權(quán)的運用，更不能代替行政權(quán)做出決定。訴前程序有利于促進檢察院辦案資源的妥善利用與有效節(jié)省，提高了檢察監(jiān)督效益。

（二）優(yōu)化行政檢察監(jiān)督案件的分流

訴前程序是提起公益訴訟的前置程序，在程序的功能和定位上類似民事訴訟制度，目的在于實現(xiàn)訴訟效率的提高，節(jié)約司法資源，降低訴訟成本，大部分案件在訴前程序就能實現(xiàn)訴訟效果。第一，將行政公益訴訟效果用訴前程序來實現(xiàn)，最大限度地實現(xiàn)了案件的分流。訴前程序能夠督促行政機關(guān)進行二次行政行為或監(jiān)督其作為責(zé)任去彌補修復(fù)公益訴訟的損害，而檢察機關(guān)能夠通過訴前程序去發(fā)現(xiàn)其實施的效果來決定是否提起訴訟，完成了行政目標的同時也維護了公共利益，檢察機關(guān)就能依據(jù)此訴前程序達到的效果而不予提起訴訟，從而將此訴訟終結(jié)在訴前程序中。第二，檢察機關(guān)理應(yīng)在行政機關(guān)窮盡所有解決違法行政行為其他途徑的基礎(chǔ)上，才能啟動行政公益訴訟。訴前程序既達到了檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的目的，也保持了檢察監(jiān)督非終局性的特點，留有余地地實現(xiàn)行政機關(guān)的自我改正。

（三）提高行政機關(guān)履職的能動性

訴前程序能夠在檢察權(quán)的督促下提高行政機關(guān)的履職能動性。原因在于檢察機關(guān)并不對社會綜合管理具有職責(zé)，行政機關(guān)在社會公共事務(wù)的處理上具有法定的職責(zé)，加之現(xiàn)代行政法的幾大原則也能夠運用到行政機關(guān)開展公益訴訟的保護中，故行政機關(guān)在履職能力方面較檢察機關(guān)具有優(yōu)勢。同時檢察機關(guān)是對行政機關(guān)進行行政行為或行政不作為的方面進行合法性審查，缺乏對行政機關(guān)的合理性審查，所以訴前程序的目的就是要使行政機關(guān)有內(nèi)部自省的功能。

二、訴前程序需要重點研究的問題

（一）案件時效

時效制度體現(xiàn)的是法的效益價值，檢察機關(guān)可以對發(fā)生在什么時間段的侵害了國家利益和社會公共利益的行政機關(guān)違法履職行為進行監(jiān)督，是行政公益訴訟需要解決的一個問題。啟動行政公益訴訟的訴前程序，應(yīng)當(dāng)在訴訟時效規(guī)定的范疇內(nèi)考慮，其起算點的規(guī)定以及對時效期間計算的影響都應(yīng)當(dāng)通過司法解釋予以明確，否則會造成濫訴，或者導(dǎo)致公益保護不及時的兩極分化現(xiàn)象。

（二）案件范圍

綜觀設(shè)有行政公益訴訟的國家規(guī)定，德國、日本及美國通過列舉的方式確定受案范圍，①試點期間，最高檢規(guī)定的提起行政公益訴訟的范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，這與司法實踐的需要和群眾的期待相比，明顯偏窄。修改后的《行政訴訟法》第二十五條又增加了食品藥品安全領(lǐng)域。雖然列舉的方式限制了行政公益訴訟的受案范疇，有利于防止濫訴，但針對目前我國的實際情況，應(yīng)當(dāng)適度拓展行政公益訴訟的范疇。

（三）行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)的評判

在實踐中，應(yīng)從“行政機關(guān)是否超越了回復(fù)期限”“相關(guān)違法狀態(tài)是否還在持續(xù)”“行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)”三個方面來具體考量。主要包括以下幾種情形：一是行政機關(guān)根據(jù)檢察建議，在規(guī)定期限內(nèi)做出履行了法定職責(zé)或糾正了違法行為。這種情形是行政公益訴訟終結(jié)的常態(tài)，達到了檢察機關(guān)啟動行政公益訴訟訴前程序的目的，形成對案件線索處置的終結(jié)。二是行政機關(guān)在規(guī)定時限內(nèi)書面回復(fù)的，但并未履行法定職責(zé)、糾正違法行為，或者是部分履行的，應(yīng)當(dāng)分別認定為未履行或部分履行，對此，檢察機關(guān)應(yīng)提起行政公益訴訟。如行政機關(guān)收到檢察建議后，將已涉嫌犯罪的行政相對人移送給司法機關(guān)，并回復(fù)已經(jīng)履行職責(zé)。而實際上，其僅履行了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的職責(zé)，并未繼續(xù)履行行政監(jiān)管職責(zé)。對此只能認定其部分履行。三是未在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議的，經(jīng)督促也拒絕回復(fù)的。筆者認為，應(yīng)根據(jù)是否履行了法定職責(zé)或糾正了違法行為分為兩種情況：一種是未回復(fù)，也未履行法定職責(zé)或糾正違法行為的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出行政公益訴訟；另一種是雖未回復(fù)，但履行了法定職責(zé)或糾正違法行為的，則應(yīng)視為已履行。

三、行政公益訴訟訴前程序之構(gòu)建

訴前程序不僅要保障具體的公共利益，還要保障法律適用主體依法正確適用法律。檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，啟動行政公益訴訟訴前程序，必須有細化的程序和規(guī)范的標準來約束。

（一）規(guī)范啟動程序和條件

第一，被訴行政行為在訴訟時效范圍內(nèi)，從檢察機關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道公共利益或者國家利益受到侵害時起算。行政公益訴訟中，因公共利益或者國家利益受侵害的結(jié)果具有潛伏性、滯后性，以及判斷行政行為與損害后果之間具有因果聯(lián)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致檢察機關(guān)確認和判斷公益是否受損、是否需要提起訴訟的難度加大，如果訴訟時效太短，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定在具體行政行為做出后六個月顯然不能滿足檢察機關(guān)的需要；另外，若時間太長或者不加限制，則公共利益或國家利益處于受侵害狀態(tài)又得不到及時補救?？蓞⒄窄h(huán)境污染損害賠償和《民法總則》的規(guī)定將行政公益訴訟的訴訟時效規(guī)定為三年比較適宜。

第二，案件性質(zhì)屬于公益訴訟管轄的范圍。從國家利益和社會公共利益受損情況來看，一些社會高度關(guān)注、百姓反映強烈的領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的行政案件和涉及民政救濟的案件，檢察機關(guān)都可以適當(dāng)拓展作為行政公益訴訟的受案范圍，擴大公共利益和國家利益保護的覆蓋面積。

第三，對行政機關(guān)不依法履職有明確的評判。實踐中行政機關(guān)責(zé)任清單的相互交叉或者不明確，已有的法律法規(guī)對多種多樣的行政行為規(guī)定不周延，勢必消除公益訴訟的適用領(lǐng)域和對象。應(yīng)從立法層面清理行政管理職責(zé)，做到權(quán)責(zé)明確，前后統(tǒng)一，上下對應(yīng)。

第四，公共利益或者國家利益受損。行政公益訴訟制度基于公共利益保護的缺位而設(shè)置。司法實踐中，為單純追求公益訴訟案件的數(shù)量，出現(xiàn)了混淆公益訴訟訴前檢察建議和一般行政檢察監(jiān)督檢察建議的實質(zhì)，不利于對公共利益和國家利益的保護。必須牢牢把握“公益”這個核心，既要有量的標準，也要有質(zhì)的內(nèi)涵，在不同的案件范圍有不同的衡量標準，確保檢察機關(guān)公益訴訟的特性充分體現(xiàn)。

（二）規(guī)范調(diào)查程序和調(diào)查范圍

檢察機關(guān)作為公益訴訟人，在行政公益訴訟案件中的調(diào)查取證是為了證明案件事實取得勝訴，得到人民法院支持其糾正行政機關(guān)違法行使職權(quán)的判決，故必然要盡可能掌握充分的證據(jù)材料和收集證據(jù)。《行政訴訟法》應(yīng)明確人民法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)范圍，人民檢察院履行公益訴訟職能時可以調(diào)取，而不需要在訴訟過程中申請人民法院調(diào)取，以保證通過調(diào)查取證的方式證明行政機關(guān)違法履職。

（三）明確訴前程序的效力

行政公益訴訟訴前檢察建議是為糾正行政機關(guān)執(zhí)法階段，針對實體和程序所暴露出一定的問題而發(fā)表有針對性的意見，敦促行政機關(guān)加以合理改善，從而實現(xiàn)對于行政活動規(guī)制的一種弱對抗的監(jiān)督模式。②檢察建議的效力主要靠行政機關(guān)主動接受，目前沒有規(guī)定行政機關(guān)對檢察機關(guān)的檢察建議必須回復(fù)，也沒有規(guī)定要求行政機關(guān)必須整改。③為了提高訴前檢察建議的執(zhí)行力，就要求檢察建議必須嚴格依據(jù)法律規(guī)定提出糾正違法的理由，做到“證據(jù)分析透徹，法理闡述深入，邏輯論證嚴密，法律適用準確”。

（四）構(gòu)建外部監(jiān)督銜接機制

一是定期向人大機關(guān)報告訴前程序檢察建議落實情況。人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，對行政機關(guān)享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。人大常委會有權(quán)向行政機關(guān)提出詢問并要求按期答復(fù)，也有權(quán)對其提出質(zhì)詢。檢察機關(guān)可以定期向人大常委會報告訴前程序檢察建議回復(fù)和落實情況，與人大監(jiān)督形成合力，督促行政機關(guān)依法履職。二是建立檢察建議定期發(fā)布機制。檢察機關(guān)可以定期通過媒體公開發(fā)布檢察建議內(nèi)容、行政機關(guān)回復(fù)和落實情況，不僅起到檢務(wù)公開的作用，也有利于形成社會輿論對行政機關(guān)的外部監(jiān)督，給相關(guān)行政機關(guān)帶來整改壓力，有利于其依法履行職責(zé)。

（五）規(guī)范終結(jié)程序和標準

行政公益訴訟制度設(shè)定的目的并不是訴訟，而是通過訴訟督促行政機關(guān)糾正違法行為、積極履行職責(zé)。在行政公益訴訟中，訴前程序是檢察監(jiān)督非終局性和審判程序終局性之間的有效銜接，具有獨立的程序價值。從筆者所在地區(qū)乃至全國行政公益訴訟的數(shù)據(jù)來看，訴前程序已成為行政公益訴訟的主要結(jié)案方式。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是法律監(jiān)督職能的延伸，目的是利用檢察權(quán)制約行政權(quán)，重塑檢察機關(guān)與行政機關(guān)的法律關(guān)系。從試點到全面鋪開，無不彰顯頂層設(shè)計對檢察機關(guān)參與行政公益訴訟持有穩(wěn)妥和謹慎態(tài)度。提出訴前建議，必須緊緊圍繞檢察機關(guān)的法律監(jiān)督定位，嚴防盲目和濫訴，在現(xiàn)有框架下，應(yīng)用新思路，建立新機制，努力完善訴前程序統(tǒng)一規(guī)范。

注釋：

①王旭.檢察機關(guān)行政公益訴訟制度研究［D］.北京交通大學(xué)，2017（6）.

②李北辰.檢察機關(guān)行政公益訴訟研究［D］.東北林業(yè)大學(xué)，2016（6）.

③毛斌.論行政公益訴訟前置程序［J］.中國檢察官，2016（6）：44-47.