明杰穗 袁希欽

懷化學(xué)院，湖南 懷化 418000

一、監(jiān)察委員會和監(jiān)察權(quán)的法律性質(zhì)

（一）監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)

監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐機(jī)構(gòu)，在一府一委兩院的新格局下，是獨(dú)立于一府兩院的新型監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會在法律上的定位應(yīng)當(dāng)是在全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立于“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)。

（二）監(jiān)察權(quán)的法律性質(zhì)

監(jiān)察權(quán)指的是，監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會行使的反腐性國家權(quán)力，即針對國家公職人員腐敗的國家公權(quán)力。監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)之外的國家權(quán)力，監(jiān)察權(quán)作用的對象是國家公職人員，監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容不僅包括國家公職人員的職務(wù)違法犯罪行為還包括違反道德的行為，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性來源于監(jiān)督的需要，只有監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察對象在職能、地位、權(quán)力方面分離開來，才能更好地行使監(jiān)督職能。因此，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性能夠使其在權(quán)力運(yùn)行過程中免受各級政府、各類團(tuán)體和公民個人的干涉。

二、檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的法律性質(zhì)

（一）檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)

我國現(xiàn)行憲法第129條和131條明確規(guī)定，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受各級政府、各類團(tuán)體和公民個人的干涉。

（二）檢察權(quán)的性質(zhì)

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)職能難以界定其性質(zhì)，一般來說，中國檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力可以分為三種：第一，部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)；第二，訴訟監(jiān)督權(quán)，對偵查機(jī)關(guān)、法院、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督；第三，公訴權(quán)。

第一種權(quán)力，部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)屬于執(zhí)行法律的權(quán)力，可以劃分為行政權(quán)的范疇；第二種權(quán)力，在性質(zhì)上難以界定，其中抗訴權(quán)在性質(zhì)上屬于公訴權(quán)，而對于公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，接近于行政權(quán)；第三種權(quán)力，有的學(xué)者定性為行政權(quán)，有的學(xué)者定性為司法權(quán)。一直以來對檢察權(quán)的性質(zhì)很有爭議，最后有一個相對的主流意見就是檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)。

三、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)協(xié)調(diào)中存在的不足

（一）監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)界限不清晰

在權(quán)力適用范圍方面，檢察權(quán)對公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會移送的案件進(jìn)行審查再決定是否起訴，另外還進(jìn)行偵察監(jiān)督和審判及執(zhí)行監(jiān)督；監(jiān)察權(quán)的適用范圍包括所有國家公職人員的職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪問題、職業(yè)道德和作風(fēng)問題、違反黨規(guī)黨紀(jì)問題等，其適用范圍包括部分檢察權(quán)，與檢察權(quán)的職權(quán)存在部分交叉。因此，兩種權(quán)力在行使時，難免存在內(nèi)容上的交叉重疊。

從監(jiān)督對象來看，監(jiān)察委員會有權(quán)對所有公職人員和相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察，當(dāng)然有權(quán)監(jiān)督檢察院的公職人員。檢察院也有法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察委員會行使調(diào)查職務(wù)犯罪的權(quán)力應(yīng)受法律監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)呈現(xiàn)相互監(jiān)督的情況。但檢察院的法律監(jiān)督權(quán)監(jiān)督監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)在實(shí)踐中存在一定的困難，究其原因是檢察院的犯罪職務(wù)偵查權(quán)及職務(wù)犯罪立案調(diào)查權(quán)移交監(jiān)察委員會以后，其法律監(jiān)督職能受到一定影響，所以檢察院對監(jiān)察委員會的合法性監(jiān)督將會是其監(jiān)督職能的重點(diǎn)。

（二）監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的銜接制度不健全

檢察院負(fù)責(zé)對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)違法案件決定是否移送起訴，所以在移送起訴時，檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)在銜接問題上存在必然性。監(jiān)察委員會對于職務(wù)犯罪的調(diào)查完成后，仍然要移送檢察院審查起訴，這說明，監(jiān)察委員會的調(diào)查處置權(quán)的性質(zhì)并非屬于終局性的權(quán)力，而是屬于程序性權(quán)力。檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)移交給監(jiān)察委員會后，其仍然要在審查起訴中訊問犯罪嫌疑人，詢問證人、被害人，核實(shí)證據(jù)，補(bǔ)充證據(jù)，同時，監(jiān)察委員會在進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，也會對被調(diào)查人進(jìn)行調(diào)查，收集證據(jù)，也就是說，監(jiān)察委員會和檢察院在這部分工作內(nèi)容存在重疊，在一定程度上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察委員會調(diào)查處置和檢察院實(shí)質(zhì)審查的銜接力度，節(jié)約資源。

監(jiān)察委員會擁有留置的權(quán)力，有權(quán)對被調(diào)查人采取留置措施，這種措施實(shí)際上會限制被調(diào)查人的人身自由，監(jiān)察委員會將案件移送檢察院，審查起訴時，要取消留置措施，檢察院視情況采取對人身強(qiáng)制措施的適用，這必然會引起留置和強(qiáng)制措施適用的銜接問題，如果不處理好這部分銜接問題，勢必會侵害犯罪嫌疑人的權(quán)利。

（三）檢察權(quán)對于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制不健全

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)違法和犯罪行為，有如下處理方式：可以對違法情況提出監(jiān)察建議；也可以對違紀(jì)人員進(jìn)行問責(zé)處分，構(gòu)成犯罪的直接移送起訴。這是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本工作方式，檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行法律監(jiān)督，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)行使過程中，檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的律師及近親屬均不能介入干涉調(diào)查，這就給當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)留下了空白。正是由于監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)不能受到包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督和制約，導(dǎo)致被調(diào)查人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)難以得到有效保護(hù)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作人員有可能出現(xiàn)徇私枉法的現(xiàn)象，對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查進(jìn)行干預(yù)，處理成職務(wù)違法案件，將大概率以內(nèi)部處分來處理終結(jié)，以此來避免刑事審判，在這種監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失靈的情況下，檢察權(quán)對于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約至關(guān)重要。

四、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的協(xié)調(diào)途徑

（一）通過修憲和立法明確監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的界限

國家監(jiān)察委職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使后，檢察院的法律監(jiān)督權(quán)才開始介入，檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)存在時間上的界限，檢察權(quán)的行使一旦滯后，就可能出現(xiàn)監(jiān)察權(quán)過度行使，侵害被調(diào)查人人身權(quán)利的情況，因此應(yīng)當(dāng)通過修憲和立法來明確監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的界限，劃分好二者運(yùn)行的區(qū)域。

在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時，監(jiān)察委員會應(yīng)該只對自己做出的決定或者建議負(fù)責(zé)。同時，監(jiān)察委員會也應(yīng)對檢察院不提起公訴理由進(jìn)行監(jiān)察，因?yàn)樵谶@個時候監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上處在偵查機(jī)關(guān)的位置，其提供的構(gòu)成職務(wù)犯罪的證據(jù)不足，此時就應(yīng)對被監(jiān)察對象再一次進(jìn)行監(jiān)督、檢查和調(diào)查。

檢察院應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)姆杀O(jiān)督途徑，在司法過程中對監(jiān)察委員會進(jìn)行法律監(jiān)督，盡量避免直接干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動，應(yīng)以事后監(jiān)督和起訴裁量權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)。例如，檢察院在處理刑事案件時是否應(yīng)該提起公訴的問題，首先要對案件性質(zhì)進(jìn)行判斷，如果符合提起公訴的條件，就應(yīng)提起公訴；如不符合提起公訴的條件，應(yīng)回復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定或者建議，并且要說明不提起公訴的原因。鑒于我國現(xiàn)在實(shí)行案件辦理人員對案件終身負(fù)責(zé)制，如檢察人員對案件沒有進(jìn)行認(rèn)真審查而造成冤假錯案，則須由檢察人員本人負(fù)責(zé)。

（二）完善檢察院與監(jiān)察委員會工作銜接制度

職務(wù)犯罪案件的處理程序十分明晰：第一步是監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)，第二步是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束后移送監(jiān)察機(jī)關(guān)審查提起公訴，第三步是審判機(jī)關(guān)審理判決。若要對涉嫌職務(wù)違法犯罪的國家公職人員做出犯罪評價，必須圍繞證據(jù)，固定違法犯罪證據(jù)，檢察院應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會移送審查起訴時提交的證據(jù)進(jìn)行篩選和核查，為了避免監(jiān)察委員會收集的證據(jù)不能作為審查起訴的材料，檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察委員會的銜接工作，保證監(jiān)察委員會調(diào)查方式正確，手段合法。

監(jiān)察機(jī)關(guān)可能會對于被調(diào)查人員采取或輕或重的處置措施，移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入司法程序后，這部分處置措施，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)在移送法院審查起訴時，附上相關(guān)處理意見，以此來監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)的行使，也不至于對被調(diào)查人二次追責(zé)，重復(fù)處理。

（三）健全對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約制度，發(fā)揮檢察權(quán)的監(jiān)督功能

《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，可以分為對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的調(diào)查權(quán)，調(diào)查權(quán)的行使過程過于封閉，將對被調(diào)查人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生極大的威脅，要將調(diào)查權(quán)拉入權(quán)利制衡的權(quán)利構(gòu)造中，就必須發(fā)揮檢察院的監(jiān)督功能，被調(diào)查人的近親屬有申訴的權(quán)利，但是申訴的周期過長，難以及時保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)賦予檢察院一定的權(quán)利，可以對監(jiān)察委員會調(diào)查過程中的違法措施予以糾正，并且讓檢察院處理被調(diào)查人近親屬的申訴，這樣可以及時糾正違法措施，盡快保障被調(diào)查人的權(quán)利，盡可能避免程序缺乏正義。

五、結(jié)語

監(jiān)察委員會是我國專門監(jiān)察機(jī)關(guān)，對于預(yù)防職務(wù)違法和職務(wù)犯罪具有重大作用，有助于深化監(jiān)察體制改革。成立監(jiān)察委員會有利于加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于實(shí)現(xiàn)對公職人員職務(wù)違法、犯罪或者道德品行的全面監(jiān)察，進(jìn)一步鞏固反腐敗工作成果，實(shí)現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)在行使過程中沒有受到外部機(jī)關(guān)的有效制約，因此要加強(qiáng)檢察權(quán)對于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約，明確權(quán)利的銜接制度和界限，通過有效的制度安排，協(xié)調(diào)監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)。