董 勤 熊 猛

上海公安學(xué)院法律教研部，上海 200137

筆者以街面警力同質(zhì)為研究對(duì)象，對(duì)智慧公安背景下，街面執(zhí)法流程再造提高執(zhí)法效率進(jìn)行探討，并提出變革警務(wù)模式的參考建議。

一、街面警力同質(zhì)化內(nèi)容

街面警力同質(zhì)化是指所有街面一線執(zhí)勤警力打破警種限制，按照法律賦予的警察權(quán)限，能夠依照法律和程序應(yīng)對(duì)和處理街面發(fā)生的各類基礎(chǔ)性警情任務(wù)。警力同質(zhì)是為了打破警種限制，實(shí)現(xiàn)職權(quán)貫通，不斷提高公安工作的效率，屬于素質(zhì)強(qiáng)警的方法之一，并為全科警察提供理論依據(jù)。

街面警力同質(zhì)的目標(biāo)，街面警力應(yīng)當(dāng)熟悉街面職責(zé)和處置要求；能夠熟悉轄區(qū)道路，迅速到達(dá)事發(fā)地點(diǎn)；能夠快速準(zhǔn)確判斷案、事件性質(zhì)，如非公安管轄的，告知相應(yīng)救濟(jì)途徑；如需專科警察管轄的，做好前期接報(bào)、排除危險(xiǎn)、初步取證、查明信息、控制嫌疑人等工作，完整移交專科警察；如屬自身管轄的，能夠按照流程迅速處置。最終實(shí)現(xiàn)的是基層警力同質(zhì)，即任何一位民警都有能力處置管轄區(qū)域內(nèi)常見(jiàn)案事件。

二、當(dāng)前街面警務(wù)存在的問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊

目前，街面執(zhí)法警種主要有：交通民警、派出所巡邏民警、特種機(jī)動(dòng)隊(duì)民警和特警，還包括部分偵查民警，都具有街面執(zhí)勤的職責(zé)，其中不少職責(zé)是具有重復(fù)性的。例如，維護(hù)秩序、接受求助、受理案件報(bào)警和交通保衛(wèi)是所有街面警種共同的職責(zé)；應(yīng)急處突職責(zé)是特警和特種機(jī)動(dòng)隊(duì)所共同的職責(zé)；而交通違法查處、交通事故和案件辦理處理則屬于派出所和交警的重合職責(zé)。

（二）職責(zé)權(quán)限不通

街面執(zhí)法警種越多，履職越容易產(chǎn)生矛盾和損耗，權(quán)限不通，容易形成履職阻礙。交警遇到治安案件，或者派出所遇到交警管轄交通事故，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)“就近處警”，“首接首處”是實(shí)現(xiàn)警務(wù)高效的重要方法。職責(zé)不通造成警種協(xié)助需求量大，拉長(zhǎng)了處置時(shí)間。

（三）職責(zé)求助缺乏

隨著科技和法律的發(fā)展，民警執(zhí)勤遇到問(wèn)題的情況越來(lái)越多，通常情況下，民警求助的方式只有逐級(jí)請(qǐng)示一種，不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且效率較慢。情況緊急時(shí)，民警只能自找方法，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）執(zhí)法流程不明

在街面執(zhí)勤執(zhí)法中，一旦遇到不熟悉的職責(zé)任務(wù)，容易不明不白承擔(dān)責(zé)任。民警的執(zhí)法流程，很多不是通過(guò)直接學(xué)習(xí)相關(guān)法律規(guī)定而獲取，而是求教于老民警。街面執(zhí)法日常履職的內(nèi)容，憑借傳統(tǒng)和固化的經(jīng)驗(yàn)，基本可以滿足執(zhí)勤需要，但是，一旦產(chǎn)生錯(cuò)誤，可能會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤牽連現(xiàn)象。

三、街面警力同質(zhì)建議

（一）重構(gòu)警察職責(zé)

將街面警種職責(zé)分類整合，更加合理地分配工作任務(wù)和警力資源，重新規(guī)劃基層執(zhí)法的職責(zé)范圍，科學(xué)合理地設(shè)定街面執(zhí)法的職責(zé)。

1.職責(zé)融合。街面執(zhí)勤中遇到的所有警情，不管是交通類的還是治安類的，街面一線執(zhí)勤民警都有處置權(quán)或者部分處置權(quán)。即使遇到案情疑難復(fù)雜、取證要求較高的案件，街面一線執(zhí)勤民警也可以做前期處置，如排除險(xiǎn)情、救護(hù)傷者、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)和簡(jiǎn)單取證等，并及時(shí)通知有處置權(quán)限的警察在規(guī)定時(shí)間內(nèi)“二次出警”，專業(yè)力量到場(chǎng)后，由街面執(zhí)法力量向有處置權(quán)限的警察移交案、事件。實(shí)現(xiàn)職責(zé)融合后，諸如拖拉推諉等內(nèi)耗現(xiàn)象和“站木樁”等警力資源浪費(fèi)現(xiàn)象將不復(fù)存在。警力同質(zhì)后，“首接首處”、“誰(shuí)接誰(shuí)處”、“就近處警”將成為路面執(zhí)勤執(zhí)法常態(tài)，極大地減少了警力資源的損耗。

2.職責(zé)分級(jí)?？筛鶕?jù)街面處置案（事）件的時(shí)間長(zhǎng)短、所需專業(yè)知識(shí)水平和案件疑難復(fù)雜程度，確定具體街面工作的職責(zé)分級(jí)，將處置的民警分為全科警察和?？凭臁Ｈ凭熵?fù)責(zé)秩序維護(hù)、首次接警和案件處置；?？凭熵?fù)責(zé)咨詢、增援和二次出警，?？凭煸谕獬鰰r(shí)遇到基礎(chǔ)警情，享有處置權(quán)限。通過(guò)執(zhí)法手冊(cè)明確職責(zé)分級(jí)，遇有存疑之處，可詢問(wèn)上級(jí)指導(dǎo)部門，拒絕推諉扯皮。案事件的移交工作，如屬于非緊迫性的，由全科警察保全相關(guān)證據(jù)，回到單位后，交由專科警察擇日處置；如具有緊迫性、不可延時(shí)處置的，由?？凭於翁幘?，接受全科警察的移交。

3.職責(zé)求助。按照法律設(shè)立的執(zhí)法手冊(cè)和流程手冊(cè)，與街面執(zhí)法實(shí)踐肯定存在差異。原有組織人員序列必然打亂，重構(gòu)后的警務(wù)職責(zé)需要大量的“警務(wù)通才”，通才實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，應(yīng)設(shè)立職責(zé)求助機(jī)構(gòu)。建議在警務(wù)改革初期，在分（縣）局或派出所層面，組織“基層智庫(kù)”，人員由具有較高法律素養(yǎng)和具有豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的警員組成。針對(duì)街面執(zhí)勤當(dāng)中遇到的各類問(wèn)題，即時(shí)提出相對(duì)專業(yè)和穩(wěn)妥的建議和處置辦法，同時(shí)收集整理街面執(zhí)法疑難問(wèn)題，分類歸并附上建議，上報(bào)上級(jí)公安機(jī)關(guān)，為警務(wù)立法、政策制定和警務(wù)流程再造提供材料和反饋。既可以解決民警執(zhí)法中的燃眉之急，也可以為街面警務(wù)立法、完善執(zhí)法流程提供實(shí)踐探索。

（二）合理打造流程

制定街面警務(wù)流程，其目的就是為了規(guī)范街面執(zhí)勤執(zhí)法工作，保障民警的人身安全，確保民警能夠執(zhí)法有據(jù)、處置有力。民警按照?qǐng)?zhí)法流程履行職責(zé)，產(chǎn)生“民警的執(zhí)法豁免權(quán)”，責(zé)任由民警所在的公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。

1.編制流程手冊(cè)。為改變街面警務(wù)流程繁雜、散見(jiàn)多方的現(xiàn)狀，建議公安機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)梳理街面執(zhí)法職責(zé)任務(wù)及其流程，編制流程手冊(cè)?？砂凑宅F(xiàn)行法律法規(guī)，參考前一年的街面警務(wù)數(shù)據(jù)，增加處警步驟的時(shí)間要求，頂層設(shè)計(jì)公安警務(wù)執(zhí)法流程手冊(cè)。建議按照步驟（操作要求）+法條（認(rèn)定依據(jù)和處罰依據(jù)）+時(shí)間要求（警務(wù)工作效率要求），確保能夠?qū)崿F(xiàn)舉止有度、進(jìn)退合法，著力于證據(jù)和法律，即使提起行政訴訟，也能夠保證證明力足夠獲得法院支持。在編制街面執(zhí)法流程時(shí)，應(yīng)適當(dāng)增加對(duì)執(zhí)法過(guò)程中遇到的自助自救行為和互助互救行為的確認(rèn)環(huán)節(jié)。保護(hù)公安事業(yè)的支持者不受輿論攻擊傷害，無(wú)需承擔(dān)不利的法律后果。

2.流程增刪補(bǔ)改。建議在流程再造完成后，繼續(xù)收集、匯總街面警務(wù)活動(dòng)中的問(wèn)題，收集解決方法和建議；增刪補(bǔ)改流程手冊(cè)。每年結(jié)合上年度警情和問(wèn)題建議，流程完善制度立法。在地方性立法或者全國(guó)法律修訂時(shí)，提出相關(guān)建議和意見(jiàn)。

（三）組織機(jī)構(gòu)保障

街面警力實(shí)現(xiàn)職責(zé)統(tǒng)一后，基層單位建立統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)顯得尤為必要。各業(yè)務(wù)支隊(duì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ髦笇?dǎo)性質(zhì)和面上統(tǒng)籌性質(zhì)，不再具體管理日常街面執(zhí)法?；鶎訄?zhí)法工作由統(tǒng)一的基層組織機(jī)構(gòu)完成。

從各地實(shí)施的警務(wù)改革來(lái)看，基層組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方法大致分為三種：一、建立獨(dú)立的交巡警支隊(duì)，專門負(fù)責(zé)街面執(zhí)勤執(zhí)法工作。例如，山東泰安市公安局，單獨(dú)建立交巡警支隊(duì)，并合機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一街面執(zhí)法。二、統(tǒng)一劃歸派出所管理。例如，福州市公安局即采用街面警種并入派出所編制，統(tǒng)一行使街面基礎(chǔ)警察權(quán)。三、建立新的組織機(jī)構(gòu)。例如，江西新余市實(shí)施的警務(wù)體制改革，實(shí)現(xiàn)“三級(jí)變二級(jí)”的管理模式，將公安分局和派出所撤并為11個(gè)警務(wù)局，統(tǒng)一行使基礎(chǔ)警察權(quán)。無(wú)一例外，都要求有統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)確保政令統(tǒng)一、減少內(nèi)部損耗。

筆者較為贊同統(tǒng)一劃歸派出所管理。一是各地公安機(jī)關(guān)開展的各種大整治工作，派出所民警參與較多，比如，上海市公安局開展的交通大整治活動(dòng)，派出所民警承擔(dān)了大量交通整治任務(wù)，積累了交通管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，基礎(chǔ)警務(wù)中的社區(qū)警務(wù)也一直由派出所履行；二是當(dāng)前公安系統(tǒng)開展的智慧公安的改革中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)，大數(shù)據(jù)運(yùn)用較為成熟，科技最新成果大量運(yùn)用于街面執(zhí)法，警務(wù)執(zhí)法手段更具效率；三是各地機(jī)關(guān)警力下沉，向基層派出所分流，以及招錄了大量的輔警力量輔助執(zhí)法，街面執(zhí)法力量相對(duì)充足。這些都為街面警力同質(zhì)提供了保障。