楊芷晴 孔東民

摘 ? 要：現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大改變，突出表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)改變、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動頻繁、資源環(huán)境約束趨緊以及國際競爭日趨復(fù)雜等。在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展的新型目標(biāo)導(dǎo)向下，有必要對我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行全面分析，以構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，應(yīng)適應(yīng)我國勞動力結(jié)構(gòu)變化調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建穩(wěn)定有效的農(nóng)產(chǎn)品市場平衡機(jī)制;搭建農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼激勵(lì)政策體系;充分利用“綠箱”政策，加強(qiáng)農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;糧食生產(chǎn);農(nóng)民收入;農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

中圖分類號：F320 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2020）10-0114-14

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是世界各國在由欠發(fā)達(dá)的二元經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，為避免陷入“李嘉圖陷阱”所普遍采用的一種工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策手段[1]。近年來，伴隨著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展從解決食品供給、農(nóng)民收入問題為主過渡到解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問題的階段[2]，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策所面臨的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了較大變化，突出表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)改變、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動頻繁、資源環(huán)境約束趨緊以及國際競爭日趨復(fù)雜等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策如何應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮政策效果，是新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要理論和現(xiàn)實(shí)問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃就此提出了指導(dǎo)性意見，要求在綠色生態(tài)導(dǎo)向下完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。2019年中央“一號文件”明確提出，要在高質(zhì)量綠色發(fā)展導(dǎo)向下構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。2020年中央“一號文件”提出，要“進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策”。在此背景下，深入分析我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)任務(wù)以及政策效應(yīng)，有助于為下一階段我國新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的完善提供有效路徑，并為我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)提供參考。

一、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的變遷

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財(cái)政對農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移支付，政府通過財(cái)政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易環(huán)節(jié)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。通過調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與其他社會成員、農(nóng)產(chǎn)品供給者與消費(fèi)者之間的利益分配，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠合理配置農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門資源，以達(dá)到增進(jìn)社會福利、提高人民生活水平的目的。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最早起源于20世紀(jì)50年代的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”，后來逐漸擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等。目前，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要以流通環(huán)節(jié)為主，涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、貿(mào)易等多個(gè)環(huán)節(jié)。從補(bǔ)貼的類型來看，自2004年我國逐漸廢除農(nóng)業(yè)稅后，十余年來，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系日臻完善，至今已形成以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼和“三項(xiàng)價(jià)格支持”為主體，涵蓋畜禽良種及規(guī)?；B(yǎng)殖的補(bǔ)貼、化肥淡季商業(yè)儲備利息補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。這里重點(diǎn)對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)和重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度進(jìn)行分析。

（一）WTO框架下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的分類

WTO框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品流通的綜合補(bǔ)貼，包括出口補(bǔ)貼（Export Subsidies）與國內(nèi)支持（Domestic Support）兩大類①。根據(jù)補(bǔ)貼對生產(chǎn)的扭曲程度，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將其分為“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策。其中，“綠箱”政策是指對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易市場沒有影響或者影響非常微弱的政策，如政府對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村水利、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面的投資?！包S箱”政策是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接有關(guān)、容易對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的農(nóng)業(yè)保護(hù)性補(bǔ)貼政策，如對重要農(nóng)產(chǎn)品（如小麥、水稻、玉米、大豆）的價(jià)格支持，以及針對種子、肥料、牲畜、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品的補(bǔ)貼，與種植面積掛鉤的糧食種植補(bǔ)貼以及某些具有補(bǔ)貼性質(zhì)的貸款計(jì)劃等。由于這種政策通常會對市場價(jià)格、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，因而在國際貿(mào)易中受到限制。中國在加入世界貿(mào)易組織談判中作出的關(guān)于農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的承諾包括：一是“黃箱”政策支持不超過基期1986—1988年平均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%（即“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”，低于發(fā)展中國家的10%）;二是中國不享受發(fā)展中國家的三項(xiàng)特殊和優(yōu)惠待遇，即放棄使用“發(fā)展箱”政策?！八{(lán)箱”政策是指一些與生產(chǎn)限制計(jì)劃有關(guān)的直接支付政策，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲作用比較有限。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，“藍(lán)箱”政策支持不需要計(jì)算在國內(nèi)支持總量，也無需承擔(dān)削減義務(wù)。具體來說，在WTO的分類框架下，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策措施如表1所示。

（二）我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的演變及其實(shí)施

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國采取了一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入的補(bǔ)貼政策，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。到2006年時(shí)，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系已相對成熟，形成了以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度。當(dāng)前，在我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)階段性過剩和資源環(huán)境壓力日益趨緊的背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)從過去的“保供給”與“保增收”為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量綠色發(fā)展的新導(dǎo)向，相應(yīng)的政策工具從過去的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（即“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）。

1.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的演變：從“四項(xiàng)補(bǔ)貼”到農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼

我國于2001年起將過去的糧食保護(hù)價(jià)制度改為糧食直接補(bǔ)貼，并于2002年起在吉林、安徽等地進(jìn)行糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，同年啟動大豆良種補(bǔ)貼政策試點(diǎn)工作，之后逐步擴(kuò)大到小麥、水稻等農(nóng)作物。2004年中央“一號文件”提出要深化糧食流通體制改革，建立對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度，并正式推行糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策。2006年，為應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，我國開始實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。由此，我國農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策體系逐漸形成，分別是2002年開始實(shí)行的農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼、2004年開始實(shí)行的糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、2006年開始實(shí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度下，2013年以來我國糧食產(chǎn)量長期穩(wěn)定在6000萬公斤以上，農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長，基本實(shí)現(xiàn)了“保供給”與“保增收”的政策目標(biāo)。

在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展的政策目標(biāo)導(dǎo)向下，2015年起我國啟動農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)改革，將過去“四項(xiàng)補(bǔ)貼”中的良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌用于耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模的經(jīng)營;同年農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳印發(fā)《2015—2017年農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》，規(guī)定直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織繼續(xù)實(shí)施農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。2016年，根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，我國正式全面推開“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的核心內(nèi)容，我國將以支持糧食生產(chǎn)為核心的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾С指氐亓ΡＷo(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營為核心的“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。

2.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金的籌措與發(fā)放

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的資金主要來自糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和中央財(cái)政預(yù)算資金。具體發(fā)放模式如下：先由中央下達(dá)預(yù)算安排撥付補(bǔ)貼資金，各省級財(cái)政部門建立專戶接受補(bǔ)貼資金，并根據(jù)所轄縣（區(qū)）的糧食產(chǎn)量分配補(bǔ)貼額度，縣級財(cái)政部門確定到家戶的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過“一折通”直接發(fā)放給農(nóng)戶，不允許集體代領(lǐng)。

根據(jù)《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營的資金來自20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金;用于耕地地力保護(hù)的資金來自80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼資金。而農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金來自中央財(cái)政預(yù)算資金安排，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織在糧棉油糖等主要農(nóng)作物生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)所需機(jī)具實(shí)行定額補(bǔ)貼。中央根據(jù)各省份耕地面積、農(nóng)作物播種面積、主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、購機(jī)需求意向、績效管理考核等因素確定補(bǔ)貼資金規(guī)模，各省份農(nóng)機(jī)化主管部門確定本省份通用類農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的補(bǔ)貼額，并制定非通用類機(jī)具分類分檔辦法?？h級農(nóng)機(jī)化主管部門會同財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)貼資金撥付，采取自主購機(jī)、定額補(bǔ)貼、縣級結(jié)算、直補(bǔ)到卡（戶）的方式。

從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策實(shí)施來看，2000年以來，補(bǔ)貼支持力度逐年增大，有效保障了我國的糧食生產(chǎn)。截至2002年底，財(cái)政部針對農(nóng)業(yè)部門的補(bǔ)貼總額僅為1億元，而到2004年，補(bǔ)貼總數(shù)上升至145億元[3]。到2005年，隨著我國全面廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，資金凈值流動由農(nóng)戶到政府財(cái)政儲備逆轉(zhuǎn)為由政府到農(nóng)戶。2004—2014年，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（按“四項(xiàng)補(bǔ)貼”資金計(jì)）增加10倍以上，年均增長27.7%。其中，2007—2008年增長最快，從513億元增長到1030億元。截至2014年，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已達(dá)1784億元。我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，由2003年的43 070萬噸增加至2014年的60 710萬噸;2003—2014年，農(nóng)民人均純收入從2622元增加到9892元，年均增長12.8%，比1978—2002年的平均增速高出5.3個(gè)百分點(diǎn)，2014年農(nóng)民人均收入直接增加近300元，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平基本穩(wěn)定。2016年，我國主要農(nóng)作物耕種綜合機(jī)械化水平超過65%，良種覆蓋率達(dá)96%，補(bǔ)貼購置各類農(nóng)機(jī)超過3500萬臺，玉米、水稻的機(jī)械化水平超過75%，小麥基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化，測土配方面積9380萬公頃，覆蓋率達(dá)69%[4]。

（三）重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的演變及其改革

糧食市場的發(fā)散型蛛網(wǎng)特征使得糧食價(jià)格在充分市場競爭的條件下容易頻繁波動，難以收斂于均衡狀態(tài)，為此，世界各國都采用了糧食價(jià)格支持政策以維護(hù)市場價(jià)格穩(wěn)定。我國于1993年起啟動了糧食保護(hù)價(jià)制度，并建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和儲備體系。1997年中央出臺了旨在保護(hù)糧食生產(chǎn)者利益的“糧食保護(hù)價(jià)制度”，即由國家按照高于市場價(jià)格的保護(hù)價(jià)，收購農(nóng)民向國家出售的任意數(shù)量的特定產(chǎn)品。2000年后政府逐漸縮小了糧食收購補(bǔ)貼范圍，同時(shí)中央還下調(diào)了谷物的保護(hù)價(jià)。2004年以來，我國逐漸形成了以糧食最低收購、臨時(shí)收儲、目標(biāo)價(jià)格為主體的重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，主要針對小麥、稻谷、玉米、大豆、棉花、油菜籽六種重要農(nóng)產(chǎn)品。2014年以來，多個(gè)中央“一號文件”均提出要推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制改革，我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策正向以市場定價(jià)為基礎(chǔ)、“價(jià)補(bǔ)分離”的機(jī)制進(jìn)行全面改革。

1.糧食最低收購價(jià)政策：從“價(jià)補(bǔ)合一”到糧食價(jià)格形成機(jī)制改革

最低收購價(jià)政策由2004年5月國務(wù)院頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》提出，即指承擔(dān)最低收購價(jià)收購任務(wù)的收儲庫點(diǎn)向農(nóng)民直接收購的到庫價(jià)。當(dāng)市場價(jià)格高于最低收購價(jià)格時(shí)，政策不啟動;而當(dāng)市場價(jià)格低于最低收購價(jià)格時(shí)，按最低收購價(jià)格執(zhí)行。自2004年我國實(shí)施糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策以來，糧食連年增產(chǎn)。隨著糧食產(chǎn)量的提升，糧食價(jià)格下行，“賣糧難”現(xiàn)象一再發(fā)生，一度抑制了農(nóng)民的種糧積極性。為保護(hù)農(nóng)民利益，防止“谷賤傷農(nóng)”，2004年起我國開始在吉林、黑龍江等地對稻谷試行最低收購價(jià)政策，并于2006年在河北、江蘇等地對小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策。2008年以后，針對稻谷、小麥的糧食最低收購價(jià)政策執(zhí)行范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，基本覆蓋了我國的糧食主產(chǎn)區(qū)。

十多年來，“價(jià)補(bǔ)合一”的最低收購價(jià)政策對市場形成較大的干預(yù)，引致糧食供求關(guān)系失衡等諸多問題。2014—2019年，多個(gè)中央“一號文件”都明確提出要推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲制度改革。2017年我國連續(xù)下調(diào)三種稻谷和小麥的最低收購價(jià)格，向市場釋放了強(qiáng)烈的改革信號?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要進(jìn)一步深化重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革，建立以市場定價(jià)為基礎(chǔ)的糧食價(jià)格形成機(jī)制，讓市場在配置農(nóng)業(yè)資源中發(fā)揮決定性作用。

2.臨時(shí)收儲政策：從“價(jià)補(bǔ)合一”到“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”改革

我國的臨時(shí)收儲政策主要針對玉米。2007年，為鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)的玉米種植，我國實(shí)施了玉米臨時(shí)收儲政策。自2013年7月開始，國內(nèi)外玉米價(jià)格開始出現(xiàn)“倒掛”。2015年5月，國內(nèi)外玉米每噸的差價(jià)高達(dá)1000元，導(dǎo)致進(jìn)口玉米及其替代品大量增加，而國內(nèi)玉米庫存堆積，出現(xiàn)了嚴(yán)重的供給過剩。為此，2016年東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時(shí)收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的機(jī)制，實(shí)行“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的改革。改革后的玉米價(jià)格基本回歸到合理水平，國內(nèi)外價(jià)格逐漸統(tǒng)一，改革效果明顯?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和2019年的中央“一號文件”均提出要進(jìn)一步深化玉米收儲制度改革，完善玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

3.目標(biāo)價(jià)格政策：從“差價(jià)補(bǔ)貼”到價(jià)格競爭機(jī)制改革

我國的目標(biāo)價(jià)格政策主要針對棉花、大豆、油菜籽。該政策本質(zhì)上是一種差價(jià)補(bǔ)貼，即在市場形成價(jià)格基礎(chǔ)上，當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家根據(jù)價(jià)差和種植面積、產(chǎn)量、銷售量等因素對生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼;當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不發(fā)放補(bǔ)貼。多年來我國實(shí)施的托市收購政策扭曲了玉米和大豆的比較關(guān)系，導(dǎo)致大豆種植收益遠(yuǎn)低于玉米，東北地區(qū)大豆和玉米的種植結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。為扭轉(zhuǎn)這一局面，2014年，我國開始對大豆、新疆棉花實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，實(shí)行市場化收購加補(bǔ)貼的運(yùn)行機(jī)制。目前，新疆的棉花已經(jīng)按照目標(biāo)價(jià)格方向進(jìn)行改革，大豆的價(jià)格機(jī)制仍將繼續(xù)調(diào)整，長江流域的油菜籽也進(jìn)行了相應(yīng)的價(jià)格競爭機(jī)制改革。

二、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效應(yīng)評估

從政策目標(biāo)來看，不論是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策還是價(jià)格支持政策，都是以增加農(nóng)民收入、保障糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價(jià)格、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為主。其中，以良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主要是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼，側(cè)重于前兩項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);以糧食最低收購價(jià)和目標(biāo)價(jià)格為主體的價(jià)格支持政策則更加側(cè)重于后兩項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和資源環(huán)境約束壓力增大，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策目標(biāo)也正在向農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展方向調(diào)整。

（一）促進(jìn)農(nóng)民增收

關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入效應(yīng)的爭論較多，其中的一個(gè)重要爭論就是，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大部分都轉(zhuǎn)變成了對農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，難以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。如何剝離非補(bǔ)貼因素帶來的農(nóng)民收入增長的貢獻(xiàn)，以及現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策本身在多大程度上提高了農(nóng)民收入，尚有待展開進(jìn)一步的實(shí)證研究。

不可否認(rèn)的是，過去的十多年間，我國農(nóng)村居民人均收入顯著提高。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2000年以來，農(nóng)民人均收入持續(xù)上升且不斷加快。2019年我國農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到16 021元，而2008年農(nóng)村居民人均純收入僅為4998.8元。然而，城鄉(xiāng)之間的收入差距呈擴(kuò)大之勢。2000—2015年，農(nóng)村居民人均收入增長相對緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。2000年城鄉(xiāng)居民收入比為2.79∶1，2009年城鄉(xiāng)居民收入比為3.33∶1，2015年城鄉(xiāng)居民收入比降為2.95∶1。從國家統(tǒng)計(jì)局新口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的人均可支配收入來看，2019年我國的城鄉(xiāng)居民收入比為2.64∶1。

表2（下頁）顯示了2000年以來我國農(nóng)民收入及收入不平等的變化。從列（1）來看，2000—2013年，我國農(nóng)民人均耕地面積呈逐年減少趨勢，而農(nóng)村居民的收入依然高度依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從列（2）來看，農(nóng)村居民的家庭經(jīng)營性收入占農(nóng)村居民家庭人均純收入的比重由2000年的63.34%降至2012年的44.63%，但農(nóng)業(yè)勞動依然是主要收入來源。相比之下，農(nóng)業(yè)與工業(yè)實(shí)際生產(chǎn)率比率呈現(xiàn)較高的增長，從2000年的66.88%增加到2015年的257.78%，這說明，過去十多年來，我國農(nóng)業(yè)部門的實(shí)際勞動生產(chǎn)率相對于工業(yè)上漲很多，而農(nóng)民家庭的收入一直維持在非農(nóng)家庭的1/3左右，且在近10年來呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，這意味著農(nóng)民并未享受到農(nóng)業(yè)增長帶來的福利，且農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的相對收入依然很大。

由此可見，以幫助提高農(nóng)民收入尤其是非農(nóng)收入為目的的財(cái)政補(bǔ)貼是有必要的。國家對“三農(nóng)”問題高度重視，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程度不斷加大，通過實(shí)施“三補(bǔ)貼、兩減免”的政策，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長。農(nóng)民人均純收入從2003年的2622元增加到2015年的9892元，年均增長12.8%，比1978—2002年的平均增速高出5.3個(gè)百分點(diǎn)（見表3）。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)揮了積極作用，僅“四項(xiàng)補(bǔ)貼”就使2014年農(nóng)民人均收入直接增加近300元。

（二）保證糧食的生產(chǎn)與供給

我國于2004年起逐漸建立完善主要針對農(nóng)民糧食種植的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”制度，隨后改革形成以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策體系，并繼續(xù)實(shí)施農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。與此同時(shí)，為進(jìn)一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，我國還于2008年起全面啟動糧食最低收購價(jià)政策，農(nóng)民種糧積極性不斷提高。表4（下頁）顯示了2009—2018年我國的糧食播種面積、產(chǎn)量及單產(chǎn)的情況。可以看到，我國的糧食生產(chǎn)與供給保持著穩(wěn)步增長的態(tài)勢。

然而，從實(shí)證研究來看，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)關(guān)系的問題，現(xiàn)階段大部分學(xué)者都認(rèn)為多年來的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已內(nèi)化為農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，可能并不會直接影響農(nóng)戶的糧食種植行為。比較有代表性的觀點(diǎn)是黃季焜等利用全國大樣本農(nóng)戶調(diào)查的面板數(shù)據(jù)所作的實(shí)證研究[5]。該研究以占補(bǔ)貼總量70%以上比重的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為例，考察了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的響應(yīng)。調(diào)查結(jié)果表明，不少農(nóng)戶根本不清楚獲得的補(bǔ)貼金額，也不清楚獲得補(bǔ)貼的具體類型，大部分農(nóng)戶表示糧食補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)決策無關(guān)。還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅對糧食生產(chǎn)沒有正向激勵(lì)，反而還帶來了資源效率的損失和經(jīng)濟(jì)效益低下[6-7]。這一觀點(diǎn)在政府干預(yù)的產(chǎn)業(yè)中也得到了證實(shí)。Heo & Kim在對日本和韓國政府重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，在政府干預(yù)前后，這些產(chǎn)業(yè)的全要素生產(chǎn)率并沒有出現(xiàn)明顯的變化[8]。不過，也有學(xué)者基于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)行為存在關(guān)聯(lián)的假設(shè)，分析了以上兩個(gè)變量之間的關(guān)系，并得出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對糧食生產(chǎn)存在的正向作用[9]。在此基礎(chǔ)上，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式如何調(diào)整的問題在近期得到較多的討論。如Tian et al.利用調(diào)查數(shù)據(jù)提出，相比于現(xiàn)行的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供糧食直補(bǔ)的政策，選擇對農(nóng)民土地經(jīng)營的長期租賃行為給予補(bǔ)貼，將會更有效（更高的生產(chǎn)效率和更少的損失），并且有助于耕地質(zhì)量較差地區(qū)的福利改善[10]。黃季焜等也建議國家將農(nóng)業(yè)各種補(bǔ)貼合并為農(nóng)民的收入支持，同時(shí)加大對提高糧食生產(chǎn)力的投入[5]。

（三）維護(hù)糧食價(jià)格穩(wěn)定

維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定是世界各國政府制定農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重要目標(biāo)。價(jià)格支持政策通過改變產(chǎn)品價(jià)格會促成新的均衡，這會造成市場價(jià)格信號的扭曲，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈，同時(shí)還會帶來無謂損失，被世界貿(mào)易組織認(rèn)定為“黃箱”政策的約束范圍。

從文獻(xiàn)研究來看，關(guān)于價(jià)格支持政策的實(shí)施及其效果方面的研究在學(xué)術(shù)界爭論較多。其中的一個(gè)爭論焦點(diǎn)在于價(jià)格支持政策的必要性問題。有研究認(rèn)為，對于農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格支持政策不會帶來價(jià)格的扭曲。這是因?yàn)?，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的短期供給彈性非常低，因而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出更多地依賴于生產(chǎn)率的變化和投入品的供給，而非實(shí)際的產(chǎn)品價(jià)格。但更多的研究表明，價(jià)格扭曲對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的負(fù)面影響很大，它同時(shí)還會通過破壞激勵(lì)機(jī)制影響教育、研究、農(nóng)業(yè)要素供給等。也有學(xué)者對價(jià)格支持政策應(yīng)在何種情況下使用的問題進(jìn)行了研究。如Johnson較早地從補(bǔ)償支付的視角研究提出，當(dāng)市場價(jià)格低于期貨價(jià)格的10%時(shí)，有必要給農(nóng)民額外的價(jià)格支持。如果價(jià)格支持政策能夠幫助農(nóng)民形成穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，而不是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的平均水平，那么價(jià)格政策就能夠改善農(nóng)業(yè)資源的使用效率。對此，也有學(xué)者從國際價(jià)格穩(wěn)定的視角提出，追求國內(nèi)價(jià)格穩(wěn)定性的同時(shí)會增加國際市場價(jià)格的不穩(wěn)定性[11]。富國實(shí)現(xiàn)國內(nèi)價(jià)格穩(wěn)定，往往是以增加那些依賴進(jìn)出口的發(fā)展中國家的價(jià)格不穩(wěn)定為代價(jià)的。而通過實(shí)施控制進(jìn)出口的價(jià)格支持政策來維持國內(nèi)價(jià)格的穩(wěn)定，會導(dǎo)致其他國家被迫吸收需求和供給的變化，從而給其他國家的經(jīng)濟(jì)帶來很大的不穩(wěn)定性。也有文獻(xiàn)指出，若一個(gè)國家使用單純的價(jià)格支持政策工具（而不輔之以補(bǔ)貼或稅收的方式）將會帶來價(jià)格的穩(wěn)定[12]。針對中國的研究普遍認(rèn)為，對農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持政策扭曲了市場的價(jià)格信息，同時(shí)還可能放大價(jià)格波動對市場的影響[13]。但就其對于提高糧食積極性的問題上，不少學(xué)者根據(jù)實(shí)證分析提出價(jià)格支持政策對糧食增產(chǎn)的效果比糧食直補(bǔ)更好，同時(shí)有利于強(qiáng)化農(nóng)戶在重要農(nóng)產(chǎn)品種植上的增收作用。也有學(xué)者提出，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與農(nóng)資價(jià)格之間的聯(lián)動關(guān)系，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持對農(nóng)民的這一增收效果很有可能會被農(nóng)資價(jià)格的上漲所抵消[14]。

從我國的實(shí)施情況來看，“價(jià)補(bǔ)合一”的政策不僅造成我國糧食市場供求關(guān)系失衡，而且導(dǎo)致中央財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，至少帶來了三方面的經(jīng)濟(jì)后果：第一，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策的托市收購功能，導(dǎo)致“政策價(jià)”替代“市場價(jià)”，政府收購擠壓市場交易，干預(yù)了正常市場機(jī)制發(fā)揮作用。以玉米、大豆為例，“政策價(jià)”人為抬高了玉米和大豆比價(jià)，導(dǎo)致大豆和玉米臨儲價(jià)格比從2008年的2.5∶1降至2014年的2.1∶1，近5年均低于2.4～2.8的合理區(qū)間，過度刺激玉米生產(chǎn)，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，大豆主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民減大豆、擴(kuò)玉米，大豆面積和產(chǎn)量逐年萎縮，進(jìn)口持續(xù)增加。第二，糧食上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系紊亂。2006—2015年，我國稻谷消費(fèi)量的年均增速僅為1.51%，而同期入統(tǒng)全國糧油加工企業(yè)的大米產(chǎn)量年均增速為16.31%，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡?！暗緩?qiáng)米弱”導(dǎo)致加工企業(yè)經(jīng)營異常困難，行業(yè)普遍性虧損，中小企業(yè)停產(chǎn)，規(guī)模企業(yè)開工率只有20%～40%，市場化購銷大幅減少。而政策性收儲需要中央財(cái)政負(fù)擔(dān)大量的收購費(fèi)和保管費(fèi)，加之連年上漲的收購價(jià)格使農(nóng)民形成“只漲不跌”的價(jià)格預(yù)期，導(dǎo)致“政策糧”主導(dǎo)市場。在最低收購價(jià)政策影響下，2017年8月我國大米平均價(jià)格已經(jīng)比進(jìn)口到岸完稅成本價(jià)高出33.5%，致使入庫稻谷難以順價(jià)銷售，面臨銷不出、存不下、購不進(jìn)的局面。第三，糧食大量過剩，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012—2014年，我國玉米臨時(shí)收儲量從3083萬噸增加到8330萬噸，占當(dāng)年玉米產(chǎn)量的比例從14.8%提升到38.6%;收購資金從610億元增加到1866億元，分別占三大谷物總收購量和金額的58.0%和52.3%。這進(jìn)一步提高了糧食價(jià)格，還造成糧食大量過剩和巨額糧管赤字。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，偏離市場均衡價(jià)格幅度過大的價(jià)格干預(yù)政策，在市場規(guī)律作用下會讓政策效果適得其反，帶來巨大的社會福利損失。與此同時(shí)，收儲費(fèi)用還將伴隨收儲規(guī)模擴(kuò)大、儲存時(shí)間加長而大幅增長，進(jìn)一步加重中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，糧食價(jià)格支持政策已經(jīng)難以為繼。

（四）推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展正面臨如下矛盾與問題：一是土地資源約束的矛盾。2009年，我國提出要實(shí)施最嚴(yán)格的土地管制制度，并制定了相應(yīng)的耕地保護(hù)政策。與此同時(shí)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，將飯碗牢牢端在自己手上的要求卻并沒有減弱，加之我國目前還缺乏耕地保護(hù)真正的責(zé)任主體，耕地保護(hù)的形勢在短期內(nèi)依然存在著壓力。二是生態(tài)環(huán)境破壞的形勢嚴(yán)峻，基礎(chǔ)薄弱。研究表明，農(nóng)村面源污染正逐漸成為最為重要且分布最廣的污染形式，其環(huán)境損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于點(diǎn)源污染。這種損失進(jìn)一步反過來影響耕地質(zhì)量和勞動力健康，從而降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，使貧困家庭陷入“貧困—污染—貧困”的陷阱之中。加之不完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度導(dǎo)致農(nóng)戶喪失對耕地保護(hù)的積極性，這將進(jìn)一步加劇耕地質(zhì)量的破壞和土壤長期肥力的保持[15]。

在資源環(huán)境約束的背景下，2015年以來，我國開始啟動以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，政策目標(biāo)突出糧食適度規(guī)模經(jīng)營和耕地地力保護(hù)，并于2016年全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作。2016年中央“一號文件”提出要推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施并完善農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了第一個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的文件——《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，明確提出了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的總體目標(biāo)和意見等，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給、農(nóng)民收入和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面的重要作用，主要取決于農(nóng)戶對政策的響應(yīng)行為。農(nóng)戶的種植方式、要素投入、技術(shù)選擇以及土地利用與管護(hù)等行為與其收入、風(fēng)險(xiǎn)偏好、預(yù)期收益、信貸約束、受教育水平等因素有關(guān)。以上因素都能夠通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及相關(guān)政策的搭配使用得以改變。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策綠色發(fā)展效應(yīng)的問題上，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從要素投入的視角展開的。如Ben et al.提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施增加了農(nóng)戶對于化肥的使用。Goodwin & Hennessy的研究表明，與生產(chǎn)脫鉤的直接收入支付政策通過改變農(nóng)戶的信貸約束、風(fēng)險(xiǎn)偏好以及收入水平，最終影響農(nóng)戶的要素投入行為。也有學(xué)者對農(nóng)戶的種植決策進(jìn)行了研究，如Goodwin & Mishra采用面積反應(yīng)模型實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)靈活性合同對農(nóng)戶的大豆、小麥以及大麥種植面積有顯著的正影響。John Lingard認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改變市場產(chǎn)品價(jià)格信號可能會造成農(nóng)民污染投入替代品的增加，甚至轉(zhuǎn)而只生產(chǎn)高收入的產(chǎn)品替代產(chǎn)出相對較少的谷物。但也有學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼可能會擴(kuò)張農(nóng)地需求從而增加環(huán)境壓力。侯玲玲等研究發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在補(bǔ)貼后農(nóng)戶并沒有增加單位面積上的化肥使用，這說明補(bǔ)貼前化肥使用量等于或者高于最優(yōu)使用水平[16]。但是，這并不能表明我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對環(huán)境和資源沒有扭曲作用，只能說明沒有加重現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染。

三、我國新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建

（一）適應(yīng)勞動力結(jié)構(gòu)變化調(diào)整補(bǔ)貼政策

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對象主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，而當(dāng)前我國的農(nóng)村勞動力供給結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。第六次全國人口普查顯示，我國農(nóng)村55歲以上人口占農(nóng)村人口總數(shù)的比例為14.98%，高于城鎮(zhèn)相應(yīng)比例，隨著新生代農(nóng)村勞動力逐步向城市二三產(chǎn)業(yè)流動，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)更加明顯的代際分化特征。我國農(nóng)村勞動力供給結(jié)構(gòu)的變化，除了城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀推動之外，財(cái)政管理制度改革的因素也不容忽視。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力減弱，一定程度上造成了我國農(nóng)村地區(qū)沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。一方面，為推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村級政府必須想辦法籌集資金，而村鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)預(yù)算和各種費(fèi)用都主要是通過征稅方式向農(nóng)民收取而來的[17-18]。另一方面，農(nóng)民還需要交納以“三提五統(tǒng)”①為代表的龐大的農(nóng)業(yè)性收費(fèi)，以支持農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)公益項(xiàng)目。在一些村鎮(zhèn)，低收入農(nóng)戶甚至要將年收入的30%以上用于支付各項(xiàng)費(fèi)用和征稅[19]。這導(dǎo)致了兩方面的結(jié)果：一方面，經(jīng)濟(jì)窘迫而又年富力強(qiáng)的年輕農(nóng)民離開土地，進(jìn)入城市從事非農(nóng)生產(chǎn)性活動。而這部分遷移農(nóng)民的后代可能不會回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動。另一方面，留在農(nóng)村的那部分農(nóng)民種糧積極性下降，加上糧價(jià)低迷等多方因素，使得我國糧食單產(chǎn)及總產(chǎn)量在上世紀(jì)之交雙雙降低。糧食單產(chǎn)從1998年的4954.05公斤/公頃下降到2000年的4756.35公斤/公頃，糧食總產(chǎn)量從1999年的5.1億噸下降到2003年的4.3億噸，極大地影響了我國的糧食供給和糧食安全穩(wěn)定。而農(nóng)業(yè)性活動投入相對不足客觀上會改變既定價(jià)格水平上的勞動力供給量，從而造成農(nóng)村勞動力市場上供給曲線向內(nèi)移動，帶來市場均衡的變動，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動成本進(jìn)一步升高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進(jìn)一步減少。因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)以及勞動力職業(yè)自由選擇余地?cái)U(kuò)大的大背景下，依然有必要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施正向的激勵(lì)，以對沖農(nóng)村勞動力市場上的供給短缺和供給質(zhì)量下降的問題。

為應(yīng)對我國農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)變化的沖擊，以及由此可能帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入相對不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低的問題，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系必須認(rèn)清補(bǔ)貼對象的結(jié)構(gòu)性變化形勢，并作出相應(yīng)的政策調(diào)整。具體而言，應(yīng)從如下方面著手：

第一，降低農(nóng)民遷移成本，培育新型農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)回流。在農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性短缺背景下，政策的重點(diǎn)在于提高勞動力質(zhì)量，減少青壯年勞動力的進(jìn)一步流失。一是發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，利用農(nóng)業(yè)季節(jié)性實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移。根據(jù)農(nóng)業(yè)的生長過程和季節(jié)性的變化，創(chuàng)造條件讓中青年農(nóng)民就地能出能回，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移[20]，增加農(nóng)民收入，防止貧困代際傳遞。二是為擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模提供條件。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步變化以及家庭經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)營組織形式多樣化的趨勢，引導(dǎo)農(nóng)民在內(nèi)部的分化和轉(zhuǎn)移，促進(jìn)分工專業(yè)化，同時(shí)要注意發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，增加服務(wù)業(yè)的拉力[21]。三是加大農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)比較收益。培育新型職業(yè)農(nóng)民，提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)比較收益。采取“農(nóng)業(yè)后繼者培訓(xùn)工程”，培養(yǎng)大批新型的職業(yè)農(nóng)民，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定勞動力基礎(chǔ)[22]。

第二，加大農(nóng)村地區(qū)健康人力資本的公共投入，以緩解老齡化帶來的農(nóng)業(yè)投入不足沖擊。研究表明，健康沖擊對農(nóng)村勞動力的影響存在明顯的年齡與性別差異。相較于農(nóng)村青壯年人，農(nóng)村中老年人對疾病沖擊的承受能力更弱。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)勞動投入不足的問題[23]，這一定程度上是我國農(nóng)村勞動力年齡偏大帶來的。健康人力資本是影響農(nóng)業(yè)勞動供給數(shù)量和質(zhì)量的重要因素[24]。身體健康有助于在我國農(nóng)村勞動力年齡偏大的背景下增加勞動時(shí)間，提高勞動生產(chǎn)效率，進(jìn)而提高農(nóng)民收入。因此，有必要加大對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)的供給力度，提高農(nóng)村中老年勞動者的疾病預(yù)防和自我保健能力。

第三，有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在規(guī)模化生產(chǎn)方面的作用。當(dāng)前，我國種養(yǎng)殖行業(yè)中女性勞動力的占比提升，除了農(nóng)村勞動力遷移成本降低等因素之外，也有農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模細(xì)碎化的因素。女性農(nóng)民的勞動時(shí)間更容易受疲勞、中暑以及皮膚病等的影響，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府應(yīng)將性別意識納入決策過程，更多地關(guān)注如何提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化和勞動力的文化素質(zhì)。一要重視農(nóng)村婦女的生活保障，在子女托管、社會保障、基礎(chǔ)教育等諸多方面給予支持，以增加有效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動時(shí)間。二要加快農(nóng)業(yè)科技成果在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。三要增加對農(nóng)業(yè)的投入，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼在糧食適度規(guī)模經(jīng)營方面的作用，可考慮借鑒上海2004年的做法，實(shí)行超額累進(jìn)式的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，更好地發(fā)揮產(chǎn)糧大縣種糧的比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（二）推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建穩(wěn)定有效的農(nóng)產(chǎn)品平衡機(jī)制

我國的價(jià)格支持政策正從對價(jià)格的直接干預(yù)向“不足支付”①改變，與引起市場價(jià)格上升的進(jìn)口限制和政府購入相比，消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)上的損失要少許多。由于我國面對的是處于低位的國際糧價(jià)，而這項(xiàng)調(diào)整尚未觸及三大主糧，并不能從根本上解決問題。

在國際化競爭壓力與大國安全的要求下，我國的價(jià)格支持補(bǔ)貼應(yīng)妥善使用，在恰當(dāng)時(shí)機(jī)發(fā)揮效力。歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，在國際糧食價(jià)格處于低位時(shí)，價(jià)格支持政策應(yīng)該審慎使用，以減少對農(nóng)業(yè)的沖擊。而一旦糧食價(jià)格回升，改革步伐應(yīng)同步加速，在周期內(nèi)完成改革。與此同時(shí)，補(bǔ)貼政策重點(diǎn)應(yīng)該在確保國家糧食安全條件下糾正市場偏差，以促進(jìn)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定，而不應(yīng)以彌補(bǔ)成本上升的損失為目的。如有學(xué)者提出，應(yīng)取消對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，讓農(nóng)資價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格同時(shí)市場化，從而徹底解放對農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格抑制。就糧食最低收購價(jià)政策而言，有學(xué)者提出有必要建立基于生產(chǎn)要素適當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖召弮r(jià)定價(jià)機(jī)制，參照目標(biāo)價(jià)格政策采用“差額直補(bǔ)”的方法予以調(diào)整。當(dāng)前，在制度設(shè)計(jì)上，有必要保持最低收購價(jià)政策框架不變，采取“降低支持價(jià)格水平+種糧收益補(bǔ)貼或目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)”等組合改革方式，盡快消化糧食臨儲庫存，以直接補(bǔ)貼為主體保障農(nóng)民利益。在此基礎(chǔ)上，逐步導(dǎo)入市場機(jī)制，將價(jià)格支持和生產(chǎn)補(bǔ)貼合一的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)外籌資和給付，逐步建立完善農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格制度，即市場購銷完全放開，交易價(jià)格由市場主體自主決定。同時(shí)，要優(yōu)化不同品種、不同品質(zhì)之間的比價(jià)關(guān)系，減少扭曲生產(chǎn)的價(jià)格支持，讓糧食價(jià)格真實(shí)反映市場供求，使麥、稻生產(chǎn)轉(zhuǎn)入注重品質(zhì)、提高效益、按需生產(chǎn)的良性軌道。與此同時(shí)，改革過程中還要注意協(xié)調(diào)好糧食收購市場中多方市場主體的利益。對于貧困人口的糧食供應(yīng)，可以借鑒印度等發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)，通過政府控制的平價(jià)商店供應(yīng)糧食，使他們獲得充足食物。

（三）搭建農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼激勵(lì)政策體系

在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的大背景下，資源環(huán)境約束壓力要求我國建立耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償制度以及綠色金融激勵(lì)機(jī)制，以引導(dǎo)和激勵(lì)生產(chǎn)者加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。具體而言，要采取如下措施：

第一，取消可能使資源退化或衰竭的補(bǔ)貼，減少財(cái)政費(fèi)用和環(huán)境破壞。將農(nóng)業(yè)支持措施調(diào)整為與自然資源的需要和管理相掛鉤，而非與商品的生產(chǎn)掛鉤。如鮑爾·費(fèi)思通過對印度、智利、菲律賓等國的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行實(shí)證分析后提出，一些會導(dǎo)致地下水衰竭的電費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)藥補(bǔ)貼以及其他不利于人體健康的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策都應(yīng)該取消?，F(xiàn)階段，我國有必要減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中與化肥購買直接掛鉤的項(xiàng)目，推進(jìn)化肥要素市場化進(jìn)程，在不犧牲農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的前提下，繼續(xù)推廣環(huán)境友好型施肥技術(shù)，實(shí)施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者化肥減量施用掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對毒性較低的農(nóng)用化學(xué)品給予補(bǔ)貼而對毒性高的予以征稅。與此同時(shí)，財(cái)政資金還應(yīng)著力完善農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目投資，如增設(shè)廢棄物集中處理的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，建立初級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性廢棄物收購市場等。

第二，制定清潔生產(chǎn)技術(shù)的支持與補(bǔ)償政策。一方面，借鑒國外對清潔生產(chǎn)行為實(shí)施補(bǔ)償措施的經(jīng)驗(yàn)，在充分尊重農(nóng)民的意愿和利益的基礎(chǔ)上，以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補(bǔ)貼對象，確定科學(xué)計(jì)量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法，對資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致的損失給予補(bǔ)貼。如歐盟2006年將旨在發(fā)展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼改為兼顧環(huán)境的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼形式，規(guī)定所有從事低碳農(nóng)業(yè)或生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民均可申請鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和環(huán)境管理員證書，獲批的申請者都可以得到政府發(fā)放的補(bǔ)貼。生態(tài)補(bǔ)貼的發(fā)放與農(nóng)戶對環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況掛鉤，若達(dá)不到相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶將難以獲得補(bǔ)貼。另一方面，要加大農(nóng)業(yè)科技投入和研發(fā)支持。綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開科學(xué)技術(shù)，建立高產(chǎn)、低能耗、環(huán)保的綠色農(nóng)業(yè)模式，有必要增加農(nóng)村義務(wù)教育投資，借鑒美國在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)外溢的農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)傾斜，改善作物品種，提高單產(chǎn)和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗病蟲害的能力。

第三，擇機(jī)試行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼。為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)借鑒國外實(shí)行生態(tài)補(bǔ)貼的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擇機(jī)實(shí)施和推廣農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼，制訂對生產(chǎn)者退休計(jì)劃、資源休耕計(jì)劃以及通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整給予補(bǔ)貼的細(xì)則。如對退耕還林還草、土地休耕、生態(tài)農(nóng)業(yè)等進(jìn)行補(bǔ)貼，并探索將農(nóng)戶獲得補(bǔ)貼與其在生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)操作直接掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制。與此同時(shí)，還需要扶持發(fā)展一批社會化服務(wù)組織開展有機(jī)肥的運(yùn)輸服務(wù)等。

（四）充分利用“綠箱”政策，加強(qiáng)農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

從補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)來看，目前我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策依然以價(jià)格支持為主，呈現(xiàn)重“黃箱”輕“綠箱”的結(jié)構(gòu)性特征。有學(xué)者利用生產(chǎn)者等值（PSE，Producer Support Estimate）的方法①估計(jì)了1994—2010年我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策結(jié)構(gòu)，其中生產(chǎn)者補(bǔ)貼（PSE）占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重從1994年的21.5%提高到2000年的81.9%，而一般服務(wù)支持（GSSE）占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重從1994年的73.3%下降到2010年的18.1%。2013年，我國除小麥、稻谷外，玉米、棉花、油菜籽、食糖的“黃箱”補(bǔ)貼水平分別達(dá)到18%、27.7%、18.3%和11.1%，而“綠箱”政策中多項(xiàng)措施未得到使用。與此相對應(yīng)的是，我國農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，外部發(fā)展環(huán)境相對較差。且我國農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多以農(nóng)民投入為主、政府補(bǔ)助為輔，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，導(dǎo)致這些領(lǐng)域的生產(chǎn)價(jià)格較容易傳導(dǎo)到生產(chǎn)成本。

在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》框架下，新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建需要進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和國際競爭力提升。具體而言，要從如下方面著手：

第一，在規(guī)則允許的情況下充分利用“黃箱”補(bǔ)貼。需要注意的是，發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化初期都實(shí)施了以提高農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易為指向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)3000億美元。經(jīng)過70余年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的經(jīng)濟(jì)體制和背景與我國相比差異較大?，F(xiàn)階段，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著來自全球的競爭壓力，而這些競爭群體已經(jīng)經(jīng)歷農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的足夠哺育。因此，“黃箱”補(bǔ)貼政策在規(guī)則允許下依然有必要而且應(yīng)該審慎加以充分利用，要健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持體系。在我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的大背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“黃箱”政策重點(diǎn)應(yīng)傾向于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平和國際競爭力，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、分級分類產(chǎn)品管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測以及原產(chǎn)地保護(hù)等。

第二，用好“綠箱”政策工具，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式調(diào)整。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“綠箱”政策應(yīng)充分考慮到現(xiàn)階段農(nóng)村勞動力的結(jié)構(gòu)性特征，補(bǔ)貼重點(diǎn)應(yīng)該從過去的產(chǎn)品市場調(diào)整到要素市場上來，加大農(nóng)村人力資本建設(shè)和投資的支持。一是對農(nóng)村勞動力的健康人力資本和教育人力資本提升方面給予支持，進(jìn)而降低勞動力遷移成本，消除城鄉(xiāng)障礙。對于農(nóng)地應(yīng)根據(jù)其是否可以長期保存進(jìn)行明確區(qū)分，對前者嚴(yán)格限制，后者可任期轉(zhuǎn)用，并征收一定稅收，以促進(jìn)土地的有效利用，并把具有企業(yè)家能力的人才培養(yǎng)成農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，同時(shí)注重開發(fā)農(nóng)業(yè)新技術(shù)。二是增加農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，如公路、電力、通信等，并因地制宜地采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，増加補(bǔ)貼規(guī)模和力度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲藏、銷售提供良好的發(fā)展環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。與此同時(shí)，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，補(bǔ)貼政策還應(yīng)注重提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，積極引導(dǎo)和推動企業(yè)“走出去”，以“一帶一路”沿線國家為重點(diǎn)，支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)與質(zhì)量提升，并致力于構(gòu)建全方位、共同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)平臺，重視對“一帶一路”沿線國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)產(chǎn)品需求的分析，并依據(jù)相關(guān)分析評估數(shù)據(jù)制定農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易策略，從而引導(dǎo)并支持企業(yè)在生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)确矫娴膰H合作[25]。同時(shí)，應(yīng)該拓寬“綠箱”政策，加大農(nóng)業(yè)科技投入及技術(shù)推廣等。

參考文獻(xiàn)

[1]安德森，速水佑次郎.農(nóng)業(yè)保護(hù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].蔡昉，杜志雄，等，譯.天津：天津人民出版社，1996：35.

[2]蔡昉，王美艷.從窮人經(jīng)濟(jì)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息， 2017（5）：18-19.

[3]財(cái)政部.中央財(cái)政今年3917億用于三農(nóng) 繼續(xù)加大投入力度[EB/OL].（2007-10-06）.http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/wglcwmfw/mtjj/200805/t20080519_27323.html.

[4]李貞.科技創(chuàng)新為農(nóng)業(yè)插上騰飛翅膀[N].人民日報(bào)（海外版），2017-10-22（006）.

[5]黃季焜.農(nóng)產(chǎn)品供求視角下農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和政策前沿問題研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2010（3）：1-7.

[6]GALE F， LOHMAR B T， TUAN F C. Chinas new farm subsidies[J]. Social Science Electronic Publishing， 2005（4）： 1-16.

[7]杜輝，陳池波.中國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的理性反思[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（4）：38-43.

[8]HEO U， KIM S. Financial crisis in South Korea： Failure of the government-led development paradigm[J]. Asian Survey， 2000， 40（3）： 492-507.

[9]周應(yīng)恒，趙文，張曉敏.近期中國主要農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策評估[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題， 2009（5）：4-11.

[10]TIAN Q， HOLLAND， JOHN H， BROWN， DANIEL G. Social and economic impacts of subsidy policies on rural development in the Poyang Lake Region， China： Insights from an agent-based model[J]. Agricultural Systems， 2016， 148： 12-27.

[11]ANDERSON K， TYERS R. Japanese rice policy in the interwar period： Some consequences of imperial self-sufficiency[J]. Japan and the World Economy， 1992， 4（2）： 0-127.

[12]DAWE， D. How far down the path to free trade？ The importance of rice price stabilization in developing Asia[J]. Food Policy， 2001，26（2）： 163–175.

[13]王德文，黃季焜.雙軌制度對中國糧食市場穩(wěn)定性的影響[J].管理世界，2001（3）：127-134.

[14]曹芳.農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策對農(nóng)民收入的影響研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2005.

[15]謝文寶，陳彤，劉國勇.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)戶耕地質(zhì)量保護(hù)技術(shù)采納差異分析[J].改革，2018（11）：117-129.

[16]侯玲玲，孫倩，穆月英.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對農(nóng)業(yè)面源污染的影響分析——從化肥需求的視角[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（4）：173-178.

[17]TAO R， LIN Y， LIU M， ZHANG Q. Rural taxation and government regulation in China[J]. Agricultural Economics， 2004， 31（2-3）： 161-168.

[18]LIU C， ZHANG L， LOU R， ROZELLE S. Infrastructure investment in rural China： Is quality being compromised during quantity expansion？[J]. China Journal， 2009， 61（61）：105-129.

[19]HUANG J， WANGX， ZHI H， et al. Subsidies and distortions in Chinas agriculture： evidence from producer-level data[J]. Australian Journal of Agricultural & Resource Economics， 2011， 55（1）： 53-71.

[20]高小賢.當(dāng)代中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移及農(nóng)業(yè)女性化趨勢[J].社會學(xué)研究，1994（2）：83-90.

[21]蔡弘，黃鸝.誰來種地？——對農(nóng)業(yè)勞動力性別結(jié)構(gòu)變動的調(diào)查與思考[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017（2）：104-112.

[22]方鴻.中國糧食最低收購價(jià)合理確定機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2009（4）：20-25.

[23]賀偉.我國糧食最低收購價(jià)政策的現(xiàn)狀、問題及完善對策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010（10）：32-36.

[24]鮑爾·費(fèi)思.農(nóng)業(yè)政策與可持續(xù)性——印度、智利、菲律賓及美國的實(shí)例研究[M].程偉雪，梁思萃，等，譯.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1995：1-10.

[25]蘇昕，張輝.中國與“一帶一路”沿線國家農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與合作態(tài)勢[J].改革，2019（7）：96-110.

Abstract： The internal and external environment of Chinas agricultural subsidy policy has changed a lot nowadays. This is manifested by the changes in the structure of the rural labor force， frequent fluctuations in agricultural product prices， tightening constraints on resources and the environment， and increasing international competition. Guided by the new goal of high-quality and green agricultural development， it is necessary to conduct a comprehensive analysis of Chinas current agricultural subsidy policy and its economic effects in order to build a new agricultural subsidy policy system. This paper proposed some solutions to optimize Chinas agricultural subsidy policies as follows： firstly， we should adjust agricultural subsidy policies in response to changes in the structure of the labor force. Secondly， it is necessary to promote the formation of food price market mechanism， to build a more stable and effective agricultural products market. Thirdly， an agricultural green subsidy incentive policy system is needed to support the agricultural reform above. Fourth， we should make full use of the“green box” policy to strengthen rural education infrastructure.

Key words： agricultural subsidy policy; food production; farmer income; agricultural green development