嚴金明 李儲 夏方舟

摘 ? 要：深化土地要素市場化改革是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序土地市場體系的內(nèi)在要求。改革開放以來，土地要素市場從無到有、從小到大，取得了顯著成效，但仍然面臨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未形成、產(chǎn)業(yè)用地市場化配置效率偏低、存量建設(shè)用地缺乏市場化盤活機制、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的平臺和機制不完善、土地市場化配套體制機制不健全等諸多挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)以堅持土地公有制為改革基礎(chǔ)和底線，重點探索土地“用益物權(quán)”的改革和“擔保物權(quán)”的放活，進一步深化土地要素市場化改革。未來應(yīng)明確提高配置效率、促進有序流動、保障財產(chǎn)權(quán)益、激發(fā)市場活力等戰(zhàn)略目標，把握構(gòu)建“有效市場”、注重“公平效率”、堅持“循序漸進”、強調(diào)“永續(xù)利用”等戰(zhàn)略導向，細化完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、匹配產(chǎn)業(yè)用地供需、盤活存量建設(shè)用地、支撐發(fā)展農(nóng)用地市場和落實配套機制等改革戰(zhàn)略任務(wù)，并實施相關(guān)戰(zhàn)略保障，以期切實推進土地要素市場化改革的深化落實，實現(xiàn)所有土地都有主，所有土地都有價，所有土地流動自主有序、配置高效公平，實現(xiàn)土地市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：要素市場化改革;土地要素;土地制度改革

中圖分類號：F301.2 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）10-0019-14

2020年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要“推進土地要素市場化改革”，充分彰顯了土地要素市場化改革的重大意義，凸顯了土地要素作為經(jīng)濟社會發(fā)展稟賦基礎(chǔ)和空間平臺的重要地位。深化土地要素市場化配置改革，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，是推動高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵動力，是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的內(nèi)在要求，是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度、加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。

改革開放以來，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)產(chǎn)品市場化，然而要素市場化特別是土地要素市場化改革長期處于相對滯后狀態(tài)。由于土地要素本身的基礎(chǔ)性、稀缺性和不可替代性等特點，基于土地資源保護、節(jié)約集約利用、風險管控預防等多方面的考量，政府在土地要素資源配置中長期發(fā)揮著重要作用，相對影響了競爭主體的成長和正常的土地市場競爭秩序的形成。在“后疫情時代”，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)面臨著經(jīng)濟下行、資源環(huán)境約束收緊、收入差距增大、不確定風險增加等多重挑戰(zhàn)，亟須改革現(xiàn)有土地要素資源配置模式，推進土地要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分激發(fā)土地要素市場活力，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新一輪動力。近年來，我國在城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)、農(nóng)用地“三權(quán)分置”、農(nóng)村“三塊地”改革等方面取得了一系列進展，但當前土地要素市場化配置水平依然難以滿足日益高質(zhì)量、高效率和高標準的發(fā)展要求，仍然存在著諸多深層次問題，有待進一步攻堅克難。

一、我國土地要素市場化改革的歷程

新中國成立以來，我國的經(jīng)濟體制逐步實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，土地要素市場也從“無”到“有”、從“小”到“大”，經(jīng)歷了四個發(fā)展時期：土地利用計劃經(jīng)濟時期、土地市場經(jīng)濟體制探索時期、社會主義土地市場經(jīng)濟體制建立時期和社會主義土地市場經(jīng)濟體制完善時期。

（一）1949—1977年土地利用計劃經(jīng)濟時期：“政府主導，計劃配置”

新中國成立以后，農(nóng)村土地經(jīng)歷了從農(nóng)民所有到集體所有的轉(zhuǎn)變過程[1]。1950年頒布的《土地改革法》明確指出，土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。1954年《憲法》正式確立了農(nóng)民的土地所有權(quán)制度。1956年完成了社會主義三大改造，由生產(chǎn)資料私有制向社會主義公有制轉(zhuǎn)變，推動了農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)。在這一時期，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)受到了限制。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！迸c此同時，我國分階段地實現(xiàn)了城市土地的國家所有制，逐步形成了計劃經(jīng)濟體制下的無償、無限期、無流動的城市土地使用制度，未能形成城市土地市場。

（二）1978—1991年土地市場經(jīng)濟體制探索時期：“承包經(jīng)營，有償使用”

1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，拉開了土地市場經(jīng)濟體制探索的序幕，逐步形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)用地市場雛形。1984年中央“一號文件”提出承包地可以轉(zhuǎn)包后，地方紛紛開始探索和允許承包地轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包，實踐中在部分區(qū)域也出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。1988年《憲法修正案》將有關(guān)土地不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。修正后的《土地管理法》指出，“集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，進一步明確了農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。在這一時期，集體土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為宅基地和經(jīng)營性用地現(xiàn)象十分突出，并突破集體范圍發(fā)生了隱性流轉(zhuǎn)。同一時期，以各種形式的有償使用制度為標志，城市土地要素市場化的道路也逐漸得以開辟[2]。1979年頒布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府交納使用費?！?987年12月1日，深圳敲響了新中國歷史上土地拍賣的“第一槌”。1988年9月國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開始對城鎮(zhèn)土地按不同等級征收土地使用稅。1988年修正后的《土地管理法》明確規(guī)定了“國家依法實行國有土地有償使用制度”。自此，我國城市土地正式步入有償、有限期、允許在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的軌道。

（三）1992—2007年社會主義土地市場經(jīng)濟體制建立時期：“初步形成，逐步完善”

1992年黨的十四大正式確立我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。此后，土地要素市場化進程逐漸加速。首先，農(nóng)用地市場逐步建立完善。1993年黨的十四屆三中全會決議指出，允許土地使用權(quán)采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式有償轉(zhuǎn)讓。1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確“發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源再配置中的基礎(chǔ)作用”。2003年《農(nóng)村土地承包法》的實施標志著農(nóng)用地市場真正實現(xiàn)法制化[3]。其次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也經(jīng)歷了從自發(fā)到限制再到放開的過程，從1992年廣東南海在農(nóng)村基層自發(fā)試點流轉(zhuǎn)，到1998年《土地管理法》中嚴格限制流轉(zhuǎn)，再到2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》指出可以依法流轉(zhuǎn)，各地實際上已然展開多種流轉(zhuǎn)模式的探索。最后，城市土地收購—儲備—開發(fā)—出讓機制逐漸形成，招標、拍賣、掛牌逐漸成為城市土地出讓的主流方式。1996年上海成立了我國第一家土地儲備機構(gòu)“上海土地發(fā)展中心”，隨后各地紛紛成立城市土地儲備機構(gòu)。從2001年5月的《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，到原國土資源部2002年發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、2003年發(fā)布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》要求土地協(xié)議出讓必須公開和引入市場競爭機制，再到2004年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，城市土地市場特征逐步顯著，交易規(guī)則基本建立，交易范圍不斷擴大，交易活動日益活躍。

（四）2008年至今社會主義土地市場經(jīng)濟體制完善時期：“多元探索，持續(xù)改革”

在這一時期，農(nóng)用地市場在產(chǎn)權(quán)改革、金融支撐等方面進一步完善和發(fā)展。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出，“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)兩權(quán)分置并行”。2014年印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置?！苯刂?016年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3067萬公頃，占家庭承包耕地總面積的34.3%，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，全國超過1/3的耕地發(fā)生了流轉(zhuǎn)[4]。同時，承包地經(jīng)營抵押試點不斷推進。2014年中央“一號文件”提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。”截至2018年9月末，232個試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額達520億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964億元。

自黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”后，農(nóng)村建設(shè)用地市場化改革探索也在不斷推進。2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案，拉開了農(nóng)村建設(shè)用地市場化改革大幕。目前，“三塊地”已經(jīng)歷試點啟動、實施、延期、擴圍到上升為法律的發(fā)展歷程[5]。截至2018年底，33個試點縣（市、區(qū)）已實施征地1275宗、1.2萬公頃;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積6000余公頃，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、5600公頃，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元[6]。2020年1月實施的新《土地管理法》在充分總結(jié)“三塊地”改革試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙，完善了農(nóng)村宅基地制度，改革了土地征收制度。

秉持著集約高效的目標，城市土地市場也在不斷優(yōu)化升級。2008年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，2009年原國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》，2016年原國土資源部出臺《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》，2019年自然資源部出臺《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》，通過完善產(chǎn)業(yè)用地政策，因地制宜創(chuàng)新閑置和低效用地再開發(fā)配套措施，不斷推進城市土地市場的完善。此外，2013年黨的十八屆三中全會明確提出要“擴大國有土地有償使用范圍”和“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。2017年1月，北京市房山區(qū)等全國34個市（縣、區(qū)）開展了為期兩年的土地二級市場試點工作。34個試點地區(qū)共轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地38 313宗，面積17.23萬公頃，涉及金額23 022.76億元，形成了可推廣的改革經(jīng)驗。2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，成為我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件，指引著城市土地二級市場的進一步完善。

二、我國土地要素市場化改革面臨的挑戰(zhàn)

在過去數(shù)十年里，土地要素市場化改革不斷探索和前進，取得了較大的成效，有力地支撐了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。然而，相較于勞動力、資金等其他要素市場化改革進程，土地要素市場化改革仍然偏于緩慢，在當前“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期和開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國新征程的“十四五”起點期，面臨著更多新形勢、新要求和新挑戰(zhàn)。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未形成

一是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地除部分試點外仍然難以流轉(zhuǎn)，價格也未顯化，整體市場尚未形成。盡管2020年實施的《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，但入市實踐過程中仍存在諸多問題。第一，就入市對象而言，究竟是只有現(xiàn)有存量，還是包括符合規(guī)劃和用途管制的新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地仍然未明：如果只停留在存量入市，據(jù)原國土資源部數(shù)據(jù)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約占集體建設(shè)用地的10%左右，在中西部比較偏遠的農(nóng)村，可能僅為5%或者更低[7]，實際上難以形成較大的規(guī)模效應(yīng)，可能無法滿足發(fā)展需求;如果允許增量入市，就需要明確相應(yīng)增量范疇。顯然，農(nóng)村集體新增建設(shè)用地與新增國有建設(shè)用地存在競爭，從規(guī)劃制定、調(diào)整到指標落實以及土地的收益、補償、征地、轉(zhuǎn)用等均存在沖突，在具體流轉(zhuǎn)實施中往往限制重重。第二，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的主體復雜性、理論前沿性、學術(shù)探索性與實踐專業(yè)性，政府憑借規(guī)劃管制和規(guī)則制定等職權(quán)不可避免地深度參與甚至主導了入市過程，同時還存在著權(quán)力尋租、市場機制扭曲、效率和公平損害的風險。第三，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具體的市場路徑設(shè)定中，流轉(zhuǎn)主體究竟是農(nóng)民集體、村民委員會、土地股份合作社、村民小組抑或農(nóng)民個體，流轉(zhuǎn)方式究竟是直接自由轉(zhuǎn)讓，或是通過“招拍掛”出讓，還是租賃、入股或抵押等形式，抑或通過整治置換指標入市仍然不盡明晰，流轉(zhuǎn)利益分配中地方政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民的利益分配比例也缺乏相對明確的規(guī)定[8]，容易引發(fā)矛盾沖突。

二是宅基地流轉(zhuǎn)大部分為隱性或自發(fā)，面臨著退路保障和資產(chǎn)盤活矛盾。其一，當前宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能仍不完整，缺乏自由的處分權(quán)，無法進行抵押。1999年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，首次明確“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。2020年5月通過立法的《民法典》第三百九十九條規(guī)定：宅基地的土地使用權(quán)不得抵押。其二，宅基地“最后退路保障”和“資產(chǎn)盤活流動”之間相互沖突，流轉(zhuǎn)還是持有難以抉擇[9]。在新冠肺炎疫情沖擊之下，宅基地作為農(nóng)民“最后退路保障”的功能更加彰顯。在農(nóng)村逐步空心化、老齡化和職業(yè)化的大環(huán)境下，如何平衡資產(chǎn)盤活和退路保障，針對不同農(nóng)民的需求，有針對性地選擇或者兼顧宅基地“居住”或“資產(chǎn)”雙向功能，仍是各地實踐中亟待解決的重要問題[10]。

三是土地征收中的成片開發(fā)范圍界定不清，潛在矛盾沖突等問題突出。新《土地管理法》中對成片開發(fā)等概念的內(nèi)涵和外延仍然未能作出明確界定，在經(jīng)濟下行壓力變大、地方債務(wù)激增的背景下，征地成片開發(fā)范圍的科學界定容易受到掣肘和牽制[11]。究竟何種開發(fā)建設(shè)情形屬于“成片開發(fā)”，其內(nèi)涵界定是“宜寬”還是“宜窄”，條件標準是“宜松”還是“宜緊”，是否要限制“最小規(guī)模”、“公益占比”和“總體規(guī)?！钡葐栴}仍然亟待探討和確定。此外，征地過程中不可避免地涉及“個人意愿”和“群體意愿”、“個人利益”和“公共利益”、“流轉(zhuǎn)”和“征收”等矛盾沖突。在面對矛盾沖突時，“暴力”實施征地拆遷、村民之間分配爭議、農(nóng)民失地又無社會保障等問題仍有發(fā)生[12]。特別是在征地和入市之間互為補充的同時，也存在著此消彼長的矛盾沖突。面對仍然存在的公益性用地征地訴求，究竟哪些土地需要征收、哪些土地可以直接流轉(zhuǎn)？集體建設(shè)用地入市是否會造成征地拆遷的難度進一步提升？如何平衡征地補償和直接入市收益之間的矛盾？這些問題仍然有待解決。

（二）產(chǎn)業(yè)用地市場化配置效率偏低

產(chǎn)業(yè)用地特別是工業(yè)用地的出讓相對缺乏彈性和靈活性，導致市場配置效率偏低。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，工業(yè)用地出讓最高年限規(guī)定為50年，且在實際出讓中工業(yè)用地出讓年期也多定為50年，難以和企業(yè)生命周期緊密匹配。企業(yè)生命周期與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)類型等因素密切相關(guān)，例如，江蘇省企業(yè)生命周期范圍為5—30年，平均生命周期僅為15.5年，經(jīng)營30年以上企業(yè)數(shù)量較少，通常而言更難以持續(xù)50年。這就意味著當企業(yè)到達其生命周期的消亡階段，但由于土地使用權(quán)證書尚未到期，企業(yè)依然可以占據(jù)該地塊，從而可能導致該地塊被低效利用甚至閑置?？偠灾煌?guī)模、不同行業(yè)間企業(yè)生命周期和用地訴求存在差異，而目前仍為固定的全行業(yè)統(tǒng)一供應(yīng)年限和供應(yīng)方式，難以滿足各類行業(yè)差異化需求。

（三）存量建設(shè)用地缺乏市場化盤活機制

由于企業(yè)流轉(zhuǎn)和持有土地的成本收益存在明顯差別，存量流轉(zhuǎn)或再開發(fā)的意愿偏弱。一方面，企業(yè)生命周期結(jié)束后建設(shè)用地退出機制不盡明確，雖然土地使用權(quán)出讓設(shè)置了年限，但是續(xù)期費用、逾期處置等問題不盡明朗，沒有相應(yīng)較為容易操作的政策規(guī)定，導致低效、閑置土地難以流通。同時，由于企業(yè)普遍對土地未來轉(zhuǎn)讓收益存在較高預期，加之土地持有成本低，為了獲取最大土地增值收益，企業(yè)主動騰退存量建設(shè)用地積極性不高。另一方面，土地轉(zhuǎn)讓成本過高，使得企業(yè)轉(zhuǎn)讓存量建設(shè)用地的積極性大受影響。目前土地轉(zhuǎn)讓在交易環(huán)節(jié)涉及繳納的稅種包括流轉(zhuǎn)稅類（增值稅和附征的城建稅、教育費附加等）、所得稅（根據(jù)納稅主體分為企業(yè)所得稅和個人所得稅）、財產(chǎn)行為稅類（土地增值稅、契稅、印花稅等），稅種多達10余種。土地增值稅稅率根據(jù)增值額測算，比例為30%—60%不等，增值稅征收率為5%，過高的轉(zhuǎn)讓稅費影響了存量建設(shè)用地的再次盤活。由于缺乏統(tǒng)一的交易平臺，存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為零星自發(fā)的交易，嚴重影響了土地要素的再次配置效率。此外，存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓時如涉及用途變更的增值收益分配機制仍然模糊不清[13]，難以通過二級市場轉(zhuǎn)讓或再開發(fā)促進存量建設(shè)用地盤活。

（四）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的平臺和機制不完善

盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)在我國已經(jīng)逐漸推開，但是交易場所和交易平臺仍然不盡完善。大多數(shù)區(qū)域農(nóng)村農(nóng)民作為流出方不知道如何流轉(zhuǎn)、去哪兒流轉(zhuǎn)，流入方不知道人在何方、地在何處，這就導致供給和需求信息難以流通和匹配，造成了“有地無市”與“有市無地”并存的流轉(zhuǎn)困境[14]。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然缺乏健全的市場機制，例如，尚未形成規(guī)范的全國性指導價格標準，第三方土地估價平臺還有待發(fā)展完善，使得農(nóng)戶在實際流轉(zhuǎn)中面臨價值估計偏離的困境，導致了低價流轉(zhuǎn)、租金價格增值損失等“價格陷阱”的出現(xiàn)。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場缺乏有效保障和監(jiān)管機制。如部分村民流轉(zhuǎn)土地時只有口頭協(xié)議，在土地確權(quán)或征用時容易發(fā)生毀約;又如，土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不規(guī)范、簽訂程序不完整等問題，不僅容易導致糾紛，而且容易對調(diào)解過程造成困擾;再如，土地流轉(zhuǎn)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營不善，或因自然災(zāi)害、突發(fā)風險等原因?qū)е绿潛p，無法兌現(xiàn)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)費用，甚至發(fā)生毀約和跑路的現(xiàn)象。

（五）土地市場化配套體制機制不健全

一是土地要素供給機制不盡完善。長期以來，地方政府壟斷一級市場的土地要素供給，相對缺乏供地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的統(tǒng)籌優(yōu)化。地方政府不僅決定了城市土地在一定時期內(nèi)的供給總量和不同時點的供應(yīng)流量，而且決定了土地的供給結(jié)構(gòu)和方向。在有限的土地資源總量約束下，部分地方政府在工業(yè)、商服和住宅用地之間不合理的供給規(guī)模、時點和結(jié)構(gòu)偏好，容易導致土地供應(yīng)緊張與閑置浪費并存等現(xiàn)象。此外，在單一供給主體管控之下，土地要素供給總量和供給結(jié)構(gòu)等缺乏精準的匹配和控制，僅僅通過土地利用計劃指標的供給，難以精準滿足土地要素分異需求。土地市場供給完全由政府掌握，對地塊的價格、用途、規(guī)模、容積率以及用途的改變等都具有絕對的決定權(quán)，不僅難以滿足真實市場的需要，導致區(qū)域訴求、產(chǎn)業(yè)需求與空間供給脫節(jié)，而且容易引發(fā)信息不對稱，使得監(jiān)管困難，并在一定程度上為政府的權(quán)利尋租提供了空間，容易產(chǎn)生腐敗問題。

二是增值收益分配機制的公平性和科學性難以保障。在土地增值收益分配過程中，政府、企業(yè)、市民、村集體和農(nóng)民等利益相關(guān)主體均有較大收益期望。對于土地增值收益的分配，主要有三種觀點——“漲價歸公”、“漲價歸私”和“公私兼顧”。盡管“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的增值收益分配邏輯已逐步形成共識，然而在實際執(zhí)行中仍存在諸多困難。第一，現(xiàn)實中政府作為社會全民的代理人，這部分土地增值收益由政府代為管理，最終可能逐漸異化為“漲價歸政府”，原土地所有者（或使用者）得到的補償僅僅是損失的實物價值，隱性的價值損失或無法準確估算的價值并未得到補償。第二，對于政府、集體、個人應(yīng)當參與分配哪一部分收益，如何進行收益分配，收益分配的比例等關(guān)鍵性問題，仍然沒有形成一套達成共識、可供推廣的分配標準。其中，增值收益分配的理論支撐也有待形成共識。在征地過程中，政府是否應(yīng)當享有的土地用途轉(zhuǎn)換引起的效益性增值（級差地租I）和土地整理再開發(fā)的人工增值（級差地租Ⅱ），農(nóng)民集體和農(nóng)民是否應(yīng)當享有因所有權(quán)和承包權(quán)而產(chǎn)生的資產(chǎn)價值等問題也遠遠沒有達成共識。此外，增值收益分配比例在實踐中缺乏依據(jù)。各試點實踐中增值收益分配比例差異巨大，缺乏堅實的理論支撐、科學依據(jù)和廣泛共識。例如，按照《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》第六條規(guī)定，調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%—50%征收。2019年《土地增值稅法（征求意見稿）》將集體房地產(chǎn)納入了征稅范圍，擬取消土地增值收益調(diào)節(jié)金，但是按照四級累進稅率實際上是增值收益的30%—60%。就各主體分配比例而言，有觀點認為增值收益由農(nóng)民、集體、政府按照31%∶16%∶53%的比例分配[15]，也有觀點認為應(yīng)按拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民和政府按82.1%∶10.7%∶7.2%的比例分配[16]，各種觀點莫衷一是。

三是土地要素市場配套機制多有“缺位”。首先，土地要素交易服務(wù)體系不健全。盡管城市土地交易服務(wù)體系相對完善，服務(wù)平臺有地方政府網(wǎng)站、中國土地市場網(wǎng)、公共資源交易網(wǎng)等，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素有形市場、中介平臺、信息和金融服務(wù)配套機制還未能同步建設(shè)。其次，土地要素價格配套機制不盡完善。尤其是農(nóng)村區(qū)域，未實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準地價全覆蓋，也未能像城市一樣具備地價信息服務(wù)平臺、能夠?qū)崿F(xiàn)地價的實時監(jiān)測，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格常常帶有隨意性和盲目性，普遍存在著價格偏離合理范圍、定價相對隨意、價格差異大等問題，一定程度上影響了我國土地要素市場化有序推進。最后，土地市場監(jiān)管機制有待完善。當前對于市場不正當競爭行為缺乏監(jiān)管和懲罰，也尚未建立完善的信用體系。

三、深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略目標與導向

改革開放四十多年來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革在理論和實踐上都取得了巨大進展，但在土地要素市場化改革上仍帶有計劃經(jīng)濟色彩。對此，應(yīng)根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律和要求，讓市場在土地要素配置中發(fā)揮決定性作用。需要強調(diào)的是，土地要素的“市場化”并不等于土地的“私有化”。深化土地要素市場化改革的前提，是堅持土地公有制度，以維護土地所有權(quán)制度為戰(zhàn)略基礎(chǔ)和改革底線，重點探索土地“用益物權(quán)”的改革和“擔保物權(quán)”的放活。

（一）深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略目標

1.提高土地要素配置效率

遵循“最優(yōu)市場配置”的基本準則，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使得市場在土地資源配置中處于主體地位。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、自由流動、主體齊全的土地市場，完善各環(huán)節(jié)中的價格機制、供求機制、競爭機制、激勵約束機制，通過市場這一“看不見的手”引導激勵土地按照供求關(guān)系自由流動和合理利用，推動土地要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格和市場競爭，實現(xiàn)流動效率效果最佳化和利用效率最優(yōu)化。

2.促進土地要素自主有序流動

明晰不同產(chǎn)權(quán)的主體定位和對應(yīng)的權(quán)能邊界，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)能缺位問題，打通土地要素的流動障礙。同時，通過不動產(chǎn)登記等各類制度充分保護產(chǎn)權(quán)歸屬和合理權(quán)能，保障土地產(chǎn)權(quán)主體的流轉(zhuǎn)意愿不受強迫，支持和鼓勵利益相關(guān)者自愿推進土地要素流動。通過合理的手段核算產(chǎn)權(quán)價值，構(gòu)建信息平臺以減少信息不對稱問題，建立交易平臺提供交易場所，確立劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押等各種形式的交易路徑、交易規(guī)范和監(jiān)管保障機制，構(gòu)建順暢無阻和穩(wěn)定有序的土地要素流動路徑，實現(xiàn)土地要素流動主動化、秩序化和暢通化。

3.有效保障土地要素財產(chǎn)權(quán)益

中國特色社會主義道路的基本形式?jīng)Q定了必須堅持土地所有權(quán)的公有制度，完善國家、集體土地所有制。在深化土地要素市場化改革中，不能忽視國家和集體作為所有權(quán)人的土地要素財產(chǎn)權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，進一步保障各資格權(quán)（承包權(quán)）和使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）人的相關(guān)權(quán)利，明確個體土地要素財產(chǎn)權(quán)益的法律界定和增值收益分配模式，最大程度保障各個利益相關(guān)者的土地要素財產(chǎn)權(quán)益，保障社會財富源泉持續(xù)涌流。

4.激發(fā)土地市場活力推動高質(zhì)量發(fā)展

通過健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，合理破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制制約，有效盤活農(nóng)村沉睡的土地資源，釋放出農(nóng)村土地的價值，有效助力鄉(xiāng)村振興。通過深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革，精準匹配不同產(chǎn)業(yè)的用地需求設(shè)計供給模式，合理降低企業(yè)特別是中小企業(yè)的用地成本，合理引導產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展模式，同時通過推進農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)市場的完善，合理釋放農(nóng)村勞動力，激活現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。通過存量建設(shè)用地盤活，優(yōu)化生產(chǎn)生活空間，拉動投資，提升土地利用效率，以城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化重塑為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。

（二）深化土地要素市場化改革戰(zhàn)略導向

1.構(gòu)建“有效市場”：明確政府邊界，推進簡政放權(quán)

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并不是全面否定政府作用或是要求政府完全退出，而是要政府明確權(quán)能邊界，充分發(fā)揮政府實施宏觀調(diào)控、彌補市場失靈、落實監(jiān)督懲處等重要職能，充分保障價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟規(guī)律作用充分發(fā)揮。因此，“政府退位、市場補位”應(yīng)當是深化土地要素市場化改革的核心價值導向。當然，政府簡政放權(quán)并不是完全放任，而是踐行適度調(diào)控、分類管理、合理監(jiān)管，對于資產(chǎn)屬性強的土地要素配置，市場起決定性作用，而對于資源屬性強的土地要素配置，政府在發(fā)揮主動性的同時積極調(diào)動市場力量，最終建立土地要素市場化領(lǐng)域的“有為政府”和“有效市場”。

2.注重“公平效率”：利益分配公平，資源配置有效

土地要素市場化改革不能狹隘地理解為財政收入，也不能片面地理解為資源的優(yōu)化配置，其目標應(yīng)更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[17]。通常來說，“公平”指的是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等地分配，意味著權(quán)利平等、分配合理、機會均等和司法公正。就深化土地要素市場化改革而言，不僅要關(guān)注土地資源資產(chǎn)價值顯化、土地資源財產(chǎn)權(quán)利平等、增值收益分配合理，而且要關(guān)注發(fā)展權(quán)損失補償、土地資源可持續(xù)利用保障、生態(tài)保護、公共利益需求限制下的土地資源發(fā)展機會均等，同時也要強調(diào)監(jiān)管體系的公正廉潔，切實實現(xiàn)“權(quán)利顯化平等，利益分配公平”。在深化土地要素市場化改革中，要盡可能減小交易成本和改革風險，實現(xiàn)改革成本和管理成本最小化。同時，深化土地要素市場化改革更要促使社會經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)并最終作用于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，提高人力、資源、資本等全要素利用效率，充分實現(xiàn)“物盡其利、物合其用”的高質(zhì)量發(fā)展。

3.堅持“循序漸進”：分類精準施策，分時審慎推進

在深化土地要素市場化改革中，必須按照高質(zhì)量發(fā)展需要、現(xiàn)代化建設(shè)訴求和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，堅持安全可控原則，實事求是地針對土地要素流動的各個突出問題系統(tǒng)綜合設(shè)計、分類精準施策，不能貪圖一蹴而就、一勞永逸，也不能盲人摸象、一葉障目。在具體實施中，既要協(xié)調(diào)“政府、村集體、村民”“城市、鄉(xiāng)村”等多元關(guān)系，又要兼顧“公平、效率”“保護、發(fā)展”等多維目標，尊重土地要素利益相關(guān)者的意愿，選擇“穩(wěn)中求進”的實施路徑，穩(wěn)定集體所有制，堅守耕地保護和生態(tài)紅線底線，探索自愿有償進退制度，賦予完整物權(quán)權(quán)能，循序漸進地開展市場化流轉(zhuǎn)，最大可能地防止社會不穩(wěn)定與過度資本化等諸多風險，審慎探討和選擇深化土地要素市場化改革的各個時期具體路徑，切實為推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效率變革提供強大動力。

4.強調(diào)“永續(xù)利用”：堅持長遠發(fā)展，實現(xiàn)永續(xù)利用

一是流轉(zhuǎn)和利用的均衡。杜絕短期利益壓倒長期利益，堅持可持續(xù)利用。土地要素不同于其他要素，其突出特征是稀缺性、不可再生性和保護性，因而在市場化流轉(zhuǎn)的過程中要凸顯尊重自然規(guī)律的重要性，充分強調(diào)土地的合理利用和充分保護，不能因為市場化的流轉(zhuǎn)忽略了土地的投資和投入。要深化土地要素市場化的結(jié)構(gòu)性改革，杜絕在市場化過程中過度利用、破壞性利用等行為，確保土地要素的長遠發(fā)展和永續(xù)利用。二是土地產(chǎn)權(quán)的自動續(xù)期探討。當前，無論是城鎮(zhèn)國有土地還是集體建設(shè)用地或農(nóng)地，其年期均存在“斷崖”問題，應(yīng)從合法、合理和合情出發(fā)，探索到期后自動、有償續(xù)期，基于保障基本權(quán)利與促進社會利益公平分配構(gòu)建“最惠+階梯”的續(xù)繳體系，同時國家法律法規(guī)不對到期后續(xù)期最高年限作出硬性規(guī)定。各類土地使用權(quán)到期續(xù)期在落實過程中應(yīng)當以土地年租制為中心，建立費稅并行的完整繳費體系。

四、深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略任務(wù)與保障

農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)用地配置、存量建設(shè)用地盤活、農(nóng)用地市場優(yōu)化和市場配置機制建設(shè)等問題，不僅本身錯綜復雜，而且彼此交織、互相影響。對此，我國亟須抓住主要矛盾，解決突出問題，深入把握改革的核心戰(zhàn)略任務(wù)，加速落實改革的必要戰(zhàn)略保障措施，既有的放矢而又系統(tǒng)全面地審慎深化土地要素市場化改革進程。

（一）深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略任務(wù)

1.合理放開農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制約，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場

就農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而言，《土地管理法》已然在第六十三條相對確定了其出讓對象、主體、內(nèi)部決策程序和流轉(zhuǎn)路徑。然而，部分細節(jié)仍然需要進一步明確，例如允許增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，明確規(guī)定現(xiàn)有非經(jīng)營性建設(shè)用地能否及如何調(diào)整作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市，等等。當然，由于限制放開后巨大的利益誘惑，不可避免地存在非經(jīng)營性建設(shè)用地“經(jīng)營性化”的沖動，因而應(yīng)當首先推進存量流轉(zhuǎn)，進而嚴守國土空間規(guī)劃和用途管制要求，嚴控增量并監(jiān)管流轉(zhuǎn)，杜絕違法違規(guī)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)生。此外，針對當前農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地受益主體不盡明確、流轉(zhuǎn)路徑不盡明晰的問題，經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)首先完善產(chǎn)權(quán)和登記制度，進而明晰流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)和收益主體，明確流轉(zhuǎn)路徑和收益分配方案，以最大可能保障產(chǎn)權(quán)主體的利益不受侵害，避免損傷農(nóng)民積極性、避免產(chǎn)生矛盾沖突、避免影響市場化改革進程。同時，要進一步明確政府為規(guī)則制定者、平臺提供者和市場監(jiān)督者，嚴格界定土地增值額和項目金額計算方式，細化分類設(shè)置稅率標準，完善征收集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值稅制度，以此逐步替代土地出讓收入并使其成為地方財政收入的重要來源，防止出現(xiàn)地方財政收入驟降、無力承擔城鎮(zhèn)化成本的發(fā)展風險。

就宅基地流轉(zhuǎn)而言，應(yīng)當適度放開對于宅基地的法律法規(guī)限制，加強宅基地使用權(quán)權(quán)能，分階段放開宅基地土地流轉(zhuǎn)制約，推進宅基地財產(chǎn)權(quán)利顯化。由于宅基地兼具福利保障和資產(chǎn)的雙重屬性，基于成員身份的資格權(quán)主要代表了農(nóng)民集體的居住福利保障，然而農(nóng)民的居住及衍生福利應(yīng)視不同階段，探討由農(nóng)民集體、城市政府、市場和社會等部門共同提供;同時，作為農(nóng)民的資產(chǎn)盤活訴求體現(xiàn)，放活宅基地使用權(quán)是市場化資源配置和農(nóng)民財產(chǎn)價值顯化的必然訴求，應(yīng)當在利益訴求和可能風險之間權(quán)衡分析其流轉(zhuǎn)需要及其路徑。在鄉(xiāng)村社會保障未能完全健全時，應(yīng)彰顯宅基地的資格權(quán)，突出顯化土地要素的福利保障屬性，此時農(nóng)村土地要素市場化程度相對偏低;進一步地，可以考慮在部分條件成熟、需求旺盛的地區(qū)設(shè)定農(nóng)村房屋居住權(quán)，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革逐步實現(xiàn)宅基地權(quán)能加強和流轉(zhuǎn)實現(xiàn);隨著社會多元福利保障的完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)時機的逐步成熟，可以考慮實行“四放開”：購買對象放開、購買區(qū)域放開、購買價格放開、購買數(shù)量放開，全社會均可按市場交易原則獲得宅基地使用權(quán)利，并在符合規(guī)劃用途的前提下使用并獲得收益。換言之，未來在鄉(xiāng)村充分發(fā)展、實現(xiàn)充分社會保障的基礎(chǔ)上，可按照平等保護各類產(chǎn)權(quán)的原則，結(jié)合居住權(quán)的設(shè)定，逐步賦予包括宅基地完整的用益物權(quán)，實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”。

就征地制度而言，2020年新《土地管理法》改變了傳統(tǒng)的“統(tǒng)一年產(chǎn)值征地補償標準”，在第四十八條明確提出“征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定”。通過進一步提高區(qū)片綜合地價的科學性和合理性，能夠形成相對較為統(tǒng)一的參考標準，相對縮小征地補償兩級分化差距。同時，可繼續(xù)探索股權(quán)化處置征收補償。將補償權(quán)兌換為抽象的財產(chǎn)權(quán)，不僅可克服安置、現(xiàn)金等補償分配方式的局限，幫助農(nóng)民實現(xiàn)補償利益的長遠資本化，而且可降低征地的現(xiàn)金流資金壓力，相對更有利于助推配置市場化、資產(chǎn)權(quán)益化、利益共同化和收益長期化。此外，就成片開發(fā)標準制定而言，應(yīng)當結(jié)合地方需求和特點，因地制宜地界定實際內(nèi)涵、確定最小和最大規(guī)模，不能一刀切地完全排除經(jīng)營需要，也不能一刀切地制定公益占比、投資額、容積率、密度等指標限制。從當前經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的土地增值收益分配情況來看，不論試點地區(qū)集體土地以何種途徑入市，總體而言流轉(zhuǎn)所獲土地增值收益都超過了征收所得收益。因此，如果土地供應(yīng)轉(zhuǎn)為以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為主，農(nóng)民集體收益可能顯著增加，地方政府收益可能明顯減少，從而導致征地難度增加、地方政府推進集體建設(shè)用地入市的積極性降低，這可能會引發(fā)新的社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。因此，要統(tǒng)籌兼顧土地征收與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中國家、農(nóng)民集體和農(nóng)民的收益分配，根據(jù)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，適當平衡流轉(zhuǎn)和征收的土地收益，從而既保障農(nóng)民利益不受損、增強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市動力，又確保出于公益性目標的征收制度的穩(wěn)定性，以利于“三塊地”改革的統(tǒng)籌推進。

2.加強生命周期用地管理，以差別化模式優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供需匹配

第一，對照企業(yè)生命周期，實行差別化產(chǎn)業(yè)用地供給。實行差異化的產(chǎn)業(yè)用地年期確定機制，通過精準識別各類行業(yè)、各種規(guī)模企業(yè)的生命周期過程，構(gòu)建建設(shè)用地彈性出讓年限的差異化設(shè)定機制，提高企業(yè)生命周期與供地年限的匹配性，降低企業(yè)成本;針對不同企業(yè)年期特征，彈性靈活地制定供地模式，以年期調(diào)節(jié)各類行業(yè)、各種規(guī)模企業(yè)用地所需產(chǎn)業(yè)用地的價格，制定規(guī)模分類、行業(yè)分級的地價年限標準，依據(jù)行業(yè)整體發(fā)展態(tài)勢進行修正，為各地區(qū)設(shè)置產(chǎn)業(yè)用地價格彈性量。針對企業(yè)所處生命周期階段，提供土地出讓、流轉(zhuǎn)過程中的地價修正條款，設(shè)立階段差異化的政策優(yōu)惠清單，以年期調(diào)節(jié)各行業(yè)中處在不同生命階段的企業(yè)購地價格，向處于高速發(fā)展期的企業(yè)提供更加優(yōu)惠、更加長期的產(chǎn)業(yè)用地價格，對衰落期的企業(yè)適當提高產(chǎn)業(yè)用地價格，引導產(chǎn)業(yè)用地的合理流轉(zhuǎn)，提高利用效率。

第二，科學匹配產(chǎn)業(yè)用地供給與需求，推進產(chǎn)業(yè)用地功能混合利用。產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)的數(shù)量結(jié)構(gòu)要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配，供應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)要和產(chǎn)業(yè)區(qū)位相匹配。應(yīng)按照不同企業(yè)的不同用地訴求，以長期租賃、先租后讓、作價出資（入股）、類型轉(zhuǎn)換、混合供給等差別化模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供給和需求配置。如江西省鼓勵各地在繼續(xù)完善工業(yè)用地招拍掛出讓的同時，積極引導企業(yè)以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式取得土地;又如，南京市優(yōu)化土地供應(yīng)模式，引導土地多用途復合開發(fā)利用，允許成片開發(fā)的產(chǎn)城融合體項目搭配不超過15%的配套設(shè)施整體掛牌出讓，逐步推進先租后讓和彈性年限出讓政策。其中，應(yīng)尤為注意推進產(chǎn)業(yè)用地混合利用和彈性用途轉(zhuǎn)換的供給模式改革，以滿足多元化的市場需求，賦予空間更大的彈性“留白”和更為多樣的利用方式。

3.強化盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，市場化引導低效用地再開發(fā)

第一，完善存量建設(shè)用地退出機制。制定低效和閑置土地監(jiān)督、評價和責令退出機制，明確續(xù)期費用、逾期處罰等相關(guān)規(guī)定。同時，以市場為核心，通過自由競爭的要素環(huán)境，引導城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的有序退出，快速實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對于權(quán)屬復雜、資金壓力不大、開發(fā)周期偏長的項目，可考慮實行政府回購收儲，減少權(quán)屬糾紛，更大幅度地提升土地利用效率。此外，還可以配套土地稅費相關(guān)體制機制改革，適當降低土地流轉(zhuǎn)稅費，提升土地長期持有的稅費成本，以稅收手段倒逼存量建設(shè)用地有序退出。

第二，合理控制存量建設(shè)用地盤活成本，積極創(chuàng)新激勵手段引導存量建設(shè)用地盤活。其一，適度放開法律法規(guī)限制。如修改《房地產(chǎn)管理法》第三十九條等規(guī)定，降低交易門檻，促進要素流通。其二，創(chuàng)新激勵手段，合理控制再開發(fā)成本。可以切實立足地方實踐和市場訴求，探索存量用地用途轉(zhuǎn)變或規(guī)劃變更、存量用地改造減免土地出讓金、存量用地改造取得土地優(yōu)先獲得權(quán)、存量用地盤活稅收減免等政策，創(chuàng)新契合發(fā)展實際的有效激勵手段。其三，建立建設(shè)用地盤活增值收益共享機制，使得政府、開發(fā)商、被改造地塊單位和個人分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)和被征地居民積極性，將政府從大包大攬的拆遷中解放出來。其四，以各方訴求為出發(fā)點，充分創(chuàng)新和完善存量建設(shè)用地退出模式，降低退出成本、提升退出收益、加速退出進程，推動存量建設(shè)用地快速再利用。其五，在符合規(guī)劃前提下，原國有和集體土地使用權(quán)人可申請自發(fā)性改造獲得更高土地增值收益，由此可以合理推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，依據(jù)主體意愿完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策落實。當然，盤活出來的農(nóng)村土地資源并非一定要置換入城市，也可以作為現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，平衡就近利用和集聚利用模式，為鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展提供土地要素保障。

4.有序支撐發(fā)展農(nóng)用地市場，強化平臺服務(wù)和價格指引

第一，完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)平臺和中介服務(wù)。探討建立全國性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心平臺，提供完善的登記查詢、信息傳遞、交易促成、地價評估、法律咨詢、金融支撐、糾紛調(diào)解等一系列服務(wù)，充分發(fā)揮平臺資源匯集、資金融通、資產(chǎn)評估、信息公開、風險管理等中介服務(wù)功能。其中，尤應(yīng)強化金融支撐功能，對接農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)，開展以土地經(jīng)營權(quán)抵押為主的土地流轉(zhuǎn)專項貸款，為農(nóng)戶提供低息或免息貸款，以解決流入土地和經(jīng)營農(nóng)業(yè)的資金缺口。此外，可探索增加對農(nóng)戶特別是種植大戶的小額信用貸款，滿足這些農(nóng)民購買種子、肥料、生產(chǎn)工具等方面的資金需求，同時鼓勵轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民進行轉(zhuǎn)產(chǎn)，支撐農(nóng)用地更為長期的規(guī)?；?jīng)營。同時，政府部門應(yīng)基于平臺，做好與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的監(jiān)督和服務(wù)工作，積極監(jiān)督、指導本地的重大農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為等，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害。

第二，充分完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)政府指導價建設(shè)，避免“價格陷阱”。這既可以避免農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中權(quán)益受損，流轉(zhuǎn)價格過低，又能避免在規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的過程中，部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格偏高，不利于規(guī)?；C械化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的合理實施。土地流轉(zhuǎn)政府指導價不僅要考慮不同農(nóng)產(chǎn)品種植收益，而且要根據(jù)土地資源基礎(chǔ)條件，確定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)浮動收益，土地租期在3年以上的，還要根據(jù)物價浮動水平，確定土地流轉(zhuǎn)收益遞增幅度和租金逐年浮動比例。依據(jù)科學合理的政府指導價參考，流出方和流入方能夠更為合理地開展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，從而優(yōu)化農(nóng)用地資源市場化配置，確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

5.合理界定增值收益分配機制，建設(shè)完善市場配套機制

第一，優(yōu)化政府治理機制。政府自然資源管理部門需分離管理者和經(jīng)營者角色，明確其主要職能是明晰土地產(chǎn)權(quán)管理，制定實施空間規(guī)劃和相關(guān)政策，保護土地資源和規(guī)范土地市場運作。與此同時，將資源匯集、資金融通、資產(chǎn)評估、信用創(chuàng)造、清算支付、資本轉(zhuǎn)化、信息公開、風險管理等中介功能支撐交由市場中介服務(wù)機構(gòu)代理。為了合理配置資源、保障市場有序運轉(zhuǎn)，規(guī)避行政干預，一個思路是設(shè)立獨立、專門的城鄉(xiāng)土地銀行[18]，讓土地出讓交易處于充分的市場調(diào)節(jié)之下，政府及其職能部門僅執(zhí)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能。

第二，合理界定土地增值收益分配機制。一要制定土地增值收益的合理分配原則。土地要素市場化改革的本質(zhì)，是土地利用中的權(quán)益關(guān)系在各個社會群體間的制度調(diào)整，涉及國家權(quán)益、地方權(quán)益、群眾權(quán)益、短期權(quán)益和長遠權(quán)益等各類權(quán)益的增減變化[11]。因此，本階段土地要素市場化改革應(yīng)當首先定位“調(diào)誰的權(quán)益”，進而探討“如何調(diào)權(quán)益”。如果其中部分利益相關(guān)者認為當前權(quán)益不足以體現(xiàn)其權(quán)利，必然會帶來權(quán)益關(guān)系變革的訴求;既得利益者必然有可能面臨相應(yīng)的權(quán)益損失，因而會帶來各種阻力。當然，改革不僅僅是對于當前存量權(quán)益的調(diào)整，更可能的是通過改革，盤活沉睡資產(chǎn)，帶來權(quán)益增量，在改革中也可能實現(xiàn)在增進部分利益相關(guān)者權(quán)益的同時不損害其他利益相關(guān)者權(quán)益的帕累托改進。針對當前土地要素市場化過程中出現(xiàn)的問題，改革可能更應(yīng)堅持客觀中允的權(quán)益調(diào)整價值取向，使權(quán)利、責任和利益相匹配，避免社會財富過度向某一群體集中。二要明確區(qū)分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，充分考慮完善土地增值收益社會分享機制，明確土地增值收益的社會化使用方向，由政府監(jiān)管、第三方落實，在保障原土地所有者和使用者獲得公平合理土地增值收益的基礎(chǔ)上，將增值收益更多地投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，進而創(chuàng)造更大的土地增值收益。

第三，完善土地市場運行機制，包括供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制，推進土地要素市場化改革的平穩(wěn)運行。一要建立市場交易平臺，提供土地供需信息線上查詢平臺，完善線下交易場所，制定市場交易規(guī)則。二要完善建立中介機制，健全交易代理、地價評估、法律咨詢等中介服務(wù)，提供交易信息、金融服務(wù)和投資咨詢。三要完善地價評估標準和基準地價體系，統(tǒng)一界定城鄉(xiāng)各用途用地估價概念，統(tǒng)一差異化的估價標準，統(tǒng)一確認土地合理價格，顯化土地潛在價值，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準地價全覆蓋。四要建立全生命周期城鄉(xiāng)土地要素市場監(jiān)測機制，對土地市場的價格波動、違規(guī)行為、風險預兆情況進行長期和實時監(jiān)控，推進城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)健康運行。

（二）深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略保障

1.優(yōu)化更新標準規(guī)程

土地要素市場化改革的時間緊、任務(wù)重，必須有一整套系統(tǒng)完善的標準規(guī)程支持和引導。深化土地要素市場化改革是未來土地管理制度改革的重要舉措，一旦缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)程，將造成土地要素自發(fā)、盲目、無序地進入土地市場，干擾正常的土地市場秩序，最終損害個人、集體和國家權(quán)益。因此，深化土地要素市場化改革戰(zhàn)略的順利實施首先要形成科學合理的標準規(guī)程。當前，《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》已經(jīng)進行最新一輪的修訂，《農(nóng)村集體土地價格評估技術(shù)指引》已于2020年4月發(fā)布，未來還應(yīng)盡快整合匯編涉及城鄉(xiāng)各地類的《土地估價規(guī)程》，加強對土地要素市場化配置的指導。

2.建立信息管理平臺

依托市場和土地管理經(jīng)營機構(gòu)，建立健全土地要素市場化信息管理平臺。構(gòu)建完善的土地要素市場信息數(shù)據(jù)庫，推進落實土地要素確權(quán)登記工作，涵蓋土地自然屬性、社會屬性與經(jīng)濟屬性的各項信息，尤其是土地要素在市場流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利變動、流轉(zhuǎn)價款、權(quán)利變化情況，形成土地要素市場化的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫;建立土地要素流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，構(gòu)建完善多級、全面、公開、透明的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立公共參與和信息公開機制，降低信息不對稱風險。

3.健全監(jiān)控反饋平臺

第一，健全土地要素價格動態(tài)監(jiān)測反饋平臺。通過對土地價格的實時監(jiān)測和對不同時點、不同區(qū)域間地價差異的比較，及時判斷地價與宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)狀況，分析土地要素市場的波動變化并挖掘土地要素市場變化的真實原因。第二，建立市場違規(guī)行為監(jiān)控、管理和懲罰平臺，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，建立投訴反饋實時平臺，及時發(fā)現(xiàn)并叫停不正當市場交易行為，同時配套相應(yīng)的違法違規(guī)懲罰機制，維護市場環(huán)境和交易秩序。第三，建立土地要素相關(guān)信用體系，在市場準入、運行和退出過程中建立相關(guān)信用黑名單機制，將違約、違規(guī)等不誠信行為納入黑名單管理;對于信用良好、循規(guī)守矩的主體，也要建立白名單機制，在市場運行中優(yōu)先考慮并實施相關(guān)獎勵機制。

五、結(jié)論與討論

土地要素市場化改革牽一發(fā)而動全身，是我國改革“四梁八柱”中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。深化土地要素市場化改革要堅持問題導向、目標導向和任務(wù)導向，聚焦更深刻的戰(zhàn)略問題，確立更系統(tǒng)的改革戰(zhàn)略。本文針對當前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未形成、產(chǎn)業(yè)用地市場化配置效率偏低、存量建設(shè)用地缺乏市場化盤活機制、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的平臺和機制不完善、土地市場化配套體制機制不健全等諸多挑戰(zhàn)，明確了土地要素市場化改革的戰(zhàn)略目標與導向，提出了完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、匹配產(chǎn)業(yè)用地供需、盤活存量建設(shè)用地、支撐發(fā)展農(nóng)用地市場和落實配套機制五大改革戰(zhàn)略任務(wù)，并實施相關(guān)戰(zhàn)略保障，以期切實推進土地要素市場化改革的深化落實，由產(chǎn)權(quán)主體決定土地交易方式，由市場決定土地價值，實現(xiàn)所有土地都有主，所有土地都有價，所有土地流動自主有序、配置高效公平，實現(xiàn)土地市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

需要指出并強調(diào)的是，土地要素市場化改革絕不是相對獨立的一項改革，而是與鄉(xiāng)村振興、高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、國土空間規(guī)劃、自然資源產(chǎn)權(quán)制度等多項改革緊密相連，亟須協(xié)調(diào)推進。例如，鄉(xiāng)村振興意味著農(nóng)村土地市場機制更應(yīng)當兼顧蕭條型和發(fā)展型村莊，一分為二地穩(wěn)妥應(yīng)對，新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量利用對土地要素尤其是低效用地及一二級土地市場聯(lián)動提出了更多要求，城鄉(xiāng)融合表明應(yīng)進一步強調(diào)城鄉(xiāng)土地要素的自由流轉(zhuǎn)。又譬如，國土空間規(guī)劃改革與土地要素市場化改革同樣聯(lián)系緊密，既要強調(diào)國土空間規(guī)劃管制與土地要素市場配置的協(xié)調(diào)，又要協(xié)調(diào)考慮國土空間規(guī)劃的剛性、彈性、約束、激勵與土地要素市場化的相互關(guān)聯(lián)。此外，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革與土地要素市場化改革更不可分割，亟須明確界定和體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)能邊界，明晰各類產(chǎn)權(quán)權(quán)能，彰顯各類自然資源資產(chǎn)價值。土地要素市場化改革深刻影響著國計民生，其關(guān)系極為復雜，亟須廣泛試點、再三省察和審慎推進。

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Abstract： Deepening the reform of the marketization of land factor is an inherent requirement for building a unified， open， competitive and orderly land market system. Since the reform and opening-up， the land factormarket has grown from scratch， from small to large， and has achieved remarkable results. However， it is still facing a unified urban and rural construction land market that has not yet formed， the efficiency of market allocation of industrial land is low， and the stock of construction land lacks market activation. There are many challenges such as imperfect mechanisms， platforms and mechanisms for the circulation of agricultural land， and imperfect supporting systems and mechanisms for land marketization. To this end， it is necessary to adhere to the public ownership of land as the basis and bottom line of the reform， and focus on exploring the reform of land "usable property rights" and the deregulation of "secured property rights"， and further deepen the market-oriented reform of land factor. In the future， we should clarify the strategic goals of improving allocation efficiency， promoting orderly flow， protecting property rights and stimulating market vitality. We should grasp the strategic orientation of building an "effective market"， focusing on "fair efficiency"， insisting on "gradual and orderly progress"， and emphasizing "sustainable utilization". Refine and improve the unified urban and rural construction land market， match the supply and demand of industrial land， revitalize the existing construction land， support the development of the agricultural land market， and implement the five reform strategic tasks of supporting mechanisms， and implement relevant strategic guarantees to effectively promote the deep implementation of the market-oriented reform of land factor.Realize the ownership of all land， the price of all land， the autonomous and orderly flow of all land， the efficient and fair allocation， and the modernization of the land market governance system and governance capabilities.

Key words： factor marketization reform; land factor; land system reform