周婷婷 何愛 吳學正

摘要：本文基于廣東省廣州市增城區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的實踐闡述了規(guī)劃統(tǒng)籌的表現(xiàn)與策略，為美麗鄉(xiāng)村建設的模式研究提供一個分析視角。增城規(guī)劃統(tǒng)籌模式的核心是以土地利用規(guī)劃為空間框架，以鄉(xiāng)村體系規(guī)劃、鄉(xiāng)村群規(guī)劃、村莊規(guī)劃等自上而下的規(guī)劃為引領，結合村莊發(fā)展定位和現(xiàn)實需求，以政策資源為導向，以民主議事機制為保障，建立穩(wěn)定的項目庫，推進美麗鄉(xiāng)村建設。該模式突出上層次對下層次規(guī)劃的指導作用，強調規(guī)劃與實施的銜接、部門資金的協(xié)調與整合，對解決美麗鄉(xiāng)村建設存在的問題具有借鑒意義。

關鍵詞：美麗鄉(xiāng)村；規(guī)劃統(tǒng)籌；鄉(xiāng)村振興；廣州市增城區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.004 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）08-0019-09 文獻標識碼：A

An Integrated Planning Mode of Beautiful Villages Construction in Zengcheng District， Guangzhou City

ZHOU Tingting， HE Ai， WU Xuezheng

[Abstract] Based on the practice of beautiful villages construction in Zengcheng District of Guangzhou City， this article expounds the performance and strategy of integrated planning， and provides a new perspective for the research of the model of beautiful villages construction. The core of the integrated planning of Zengcheng is to use land use planning as a spatial framework and village system planning， village group planning， village planning as the guide. Combined with village development positioning and practical needs， with policy resources as the direction and democratic discussion mechanism as the guarantee， a stable project library is established to promote the beautiful villages construction. This model highlights the guiding role of the upper level planning， emphasizing the connection between planning and implementation， and the coordination and integration of departmental funds. This model has significance for solving problems in the beautiful villages construction.

[Keywords] beautiful village； integrated planning； rural revitalization； Zengcheng District in Guangzhou City

引言

美麗鄉(xiāng)村是美麗中國建設宏偉戰(zhàn)略的重要組成部分。自2013年中央1號文件提出建設美麗鄉(xiāng)村的目標以來，如何推進美麗鄉(xiāng)村建設成為規(guī)劃學界關注的重要問題。2017年，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，中共中央國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，為美麗鄉(xiāng)村建設提供了全面的戰(zhàn)略性規(guī)劃指導。該規(guī)劃從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間、優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局、分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展等方面強調了規(guī)劃統(tǒng)籌在美麗鄉(xiāng)村建設工作中的重要性，指出要堅持注重規(guī)劃先行、因勢利導，分類施策、突出重點，體現(xiàn)特色、豐富多彩等基本原則，切實推進鄉(xiāng)村長遠和可持續(xù)發(fā)展。然而，在地方實踐過程中仍存在諸多問題，如鄉(xiāng)村戰(zhàn)略布局欠缺、鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏活力、規(guī)劃項目難以實施、村民參與不足等[1-2]。本文試圖通過總結廣東省廣州市增城區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的實踐經驗，為解決美麗鄉(xiāng)村建設問題提供參考。

目前對美麗鄉(xiāng)村建設模式的研究總體上包括四類。一是介紹發(fā)達國家鄉(xiāng)村建設的主要經驗及其對我國的啟示[3-4]，如日本的“一村一品”[5]模式、韓國的“新村運動”[6]等。二是歸納國內美麗鄉(xiāng)村建設的地方特色，主要從美麗鄉(xiāng)村建設的內容、特色產業(yè)、體制機制等綜合的角度總結地方模式，提出了安吉模式、永嘉模式、高淳模式等[7-8]。三是從鄉(xiāng)村的資源稟賦視角來總結鄉(xiāng)村建設模式，如提出了產業(yè)發(fā)展型、生態(tài)保護型、文化傳承型、漁業(yè)開發(fā)型、高效農業(yè)型等模式，為不同稟賦的鄉(xiāng)村發(fā)展提供參考[9-10]。四是基于地方實踐探討美麗鄉(xiāng)村總體規(guī)劃編制框架[11-12]，為同類規(guī)劃提供借鑒，或者從全域旅游、產村景融合、產業(yè)先行等某一特定視角探索編制美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制方法[13-16]。這些研究為地方推進美麗鄉(xiāng)村建設提供了理論基礎和實踐參考。

現(xiàn)有研究對規(guī)劃統(tǒng)籌的提法并不多見，相關研究較少，在水環(huán)境綜合整治、城市更新和鄉(xiāng)村振興中有所涉及，更多是作為一個籠統(tǒng)的概念來使用[5-6]。本文試圖從規(guī)劃統(tǒng)籌的視角來總結美麗鄉(xiāng)村建設的增城模式，關注通過什么規(guī)劃手段來統(tǒng)籌推進美麗鄉(xiāng)村建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有序、分類和聯(lián)動發(fā)展；通過什么機制來統(tǒng)籌各項鄉(xiāng)村建設資金，保障規(guī)劃項目的高效實施。本文所指的規(guī)劃統(tǒng)籌不僅指規(guī)劃先行、統(tǒng)籌兼顧，從系統(tǒng)和關聯(lián)的視角考慮美麗鄉(xiāng)村建設，而且具有考慮規(guī)劃與實施銜接關系的涵義。例如，通過編制村莊體系規(guī)劃、鄉(xiāng)村群規(guī)劃來謀劃鄉(xiāng)村的系統(tǒng)發(fā)展；通過建立綠道、古驛道與沿線村莊的關系來推動鄉(xiāng)村的串聯(lián)發(fā)展；通過建立項目庫來銜接規(guī)劃與實施。規(guī)劃統(tǒng)籌對利用各項資源、組織各方力量、調動各項資金、推進美麗鄉(xiāng)村有序高質量建設具有重要意義。本文的目的不是通過增城案例來構建美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃統(tǒng)籌模式，而是期望通過對增城美麗鄉(xiāng)村建設實踐的總結，闡述規(guī)劃統(tǒng)籌的表現(xiàn)和策略，為研究美麗鄉(xiāng)村建設模式提供一個新的視角，同時為解決美麗鄉(xiāng)村建設的問題提供經驗借鑒。

1美麗鄉(xiāng)村建設存在的主要問題

1.1美麗鄉(xiāng)村建設缺乏宏觀戰(zhàn)略布局

一些地方對美麗鄉(xiāng)村建設的系統(tǒng)性、關聯(lián)性認識不足，認為美麗鄉(xiāng)村建設只是“搞搞清潔衛(wèi)生、改善農村環(huán)境”，甚至形成美麗鄉(xiāng)村建設只是給農村“涂脂抹粉”的觀念，缺乏從戰(zhàn)略性的高度謀劃美麗鄉(xiāng)村建設，在區(qū)縣層面對美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設提出統(tǒng)一和長期的指引。對應該構建什么樣的鄉(xiāng)村職能體系、如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村的聯(lián)動發(fā)展、如何指導鄉(xiāng)村規(guī)劃編制等問題缺乏關注和研究。

1.2美麗鄉(xiāng)村建設缺乏聯(lián)動發(fā)展

不少地方在美麗鄉(xiāng)村建設中，注重短期的物質設施建設，項目一哄而散，缺乏規(guī)劃引領。一些地方雖進行了規(guī)劃編制，但是缺乏深入挖掘鄉(xiāng)村自身資源稟賦，缺乏考慮鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村與區(qū)域功能的關系，導致美麗鄉(xiāng)村建設過程中存在同質化建設、特色化欠缺、發(fā)展動力不足等問題。鄉(xiāng)村是一個開放地域系統(tǒng)，規(guī)劃缺乏從鄉(xiāng)村與外部資源和功能的關系出發(fā)來考慮鄉(xiāng)村發(fā)展，導致鄉(xiāng)村發(fā)展孤立、缺乏聯(lián)動效應。

1.3涉農資金未能實現(xiàn)統(tǒng)籌使用

美麗鄉(xiāng)村建設是一項系統(tǒng)工程，需要各級政府和各個相關部門的共同參與。但是，受部門職能分割與各項涉農資金分散在各個職能部門的影響，項目實施工作往往由于部門協(xié)調不暢，導致項目推進效率低下，許多涉農項目未能得到有效整合和統(tǒng)籌安排，影響了涉農資金使用的效率和涉農項目開展的成效。同時，由于缺乏項目統(tǒng)籌安排，資金使用未能及時與美麗鄉(xiāng)村建設項目相結合。

1.4鄉(xiāng)村基層主體作用發(fā)揮不夠

不少地方在進行美麗鄉(xiāng)村建設時，采取傳統(tǒng)的行政動員、運動式方法，沒有充分發(fā)揮村民的主體作用。這種做法雖然一時取得了成效，但缺乏可持續(xù)性。村民參與不足導致部分群眾認為美麗鄉(xiāng)村建設是政府的事。一些地方的美麗鄉(xiāng)村建設存在“上熱下冷”的現(xiàn)象及規(guī)劃實施難的問題，主要原因就在于農民群眾的積極性沒有充分調動起來，農民主體作用沒有發(fā)揮出來[1，16]。美麗鄉(xiāng)村建設必須要充分尊重廣大農民的意愿，實現(xiàn)問計于民、還權于民，讓農民在美麗鄉(xiāng)村建設中當主人、唱主角。

2增城美麗鄉(xiāng)村建設的概況與成效

增城區(qū)位于廣州市東部，全區(qū)有11個鎮(zhèn)街，下轄284個行政村，村莊類型多樣、數(shù)量眾多，是全市美麗鄉(xiāng)村建設的主要區(qū)域（見圖1）。2012年開始，增城政府根據“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的方針，確立了“功能分區(qū)清晰，產業(yè)特色明顯，村容村貌整潔，服務設施完善，生態(tài)環(huán)保和諧，基層組織堅強，村民就業(yè)充分，農民持續(xù)增收”的美麗鄉(xiāng)村建設目標，以規(guī)劃為引領，穩(wěn)步推進美麗鄉(xiāng)村建設，取得了明顯成效。

截至2018年，增城區(qū)共啟動了115個美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作，其中廣州市級美麗鄉(xiāng)村57個，增城區(qū)級美麗鄉(xiāng)村58個，占全區(qū)行政村總數(shù)的40.49%（見表1）。增城每年美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建村數(shù)量逐年增長，從2012年的1個市級和7個區(qū)級美麗鄉(xiāng)村到2018年的13個市級和18個區(qū)級美麗鄉(xiāng)村，說明增城的美麗鄉(xiāng)村建設工作從最初的探索和嘗試逐步走向比較成熟的階段，在不斷摸索過程中形成具有增城特色的美麗鄉(xiāng)村建設經驗。2018年，增城區(qū)政府發(fā)布了《增城區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三年行動計劃（2018—2020年）》，該計劃在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下，強調“鄉(xiāng)村群”建設，將鄉(xiāng)村群作為推動村莊聯(lián)動發(fā)展的策略，并提出以“綠道+古驛道”為載體進一步促進美麗鄉(xiāng)村的串聯(lián)發(fā)展。

3增城美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃統(tǒng)籌策略

增城美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃統(tǒng)籌模式可歸納為六個統(tǒng)籌，分別為空間統(tǒng)籌、體系統(tǒng)籌、線路統(tǒng)籌、集群統(tǒng)籌、功能統(tǒng)籌和項目統(tǒng)籌，概括了增城美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設的主要經驗（見圖2）。六個統(tǒng)籌體現(xiàn)了不同類型和不同層次規(guī)劃的銜接關系，區(qū)、鎮(zhèn)街、村莊的上下指導關系，規(guī)劃編制到規(guī)劃實施的指引關系。其中，空間統(tǒng)籌、體系統(tǒng)籌、線路統(tǒng)籌、集群統(tǒng)籌體現(xiàn)了區(qū)政府及職能部門在區(qū)層面對鄉(xiāng)村建設的統(tǒng)籌謀劃和布局；功能統(tǒng)籌和項目統(tǒng)籌體現(xiàn)了鎮(zhèn)街對具體鄉(xiāng)村建設的指導和規(guī)劃落實，其中，項目統(tǒng)籌是連接規(guī)劃與實施的重要一環(huán)，是規(guī)劃統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設工作的重要體現(xiàn)。

3.1空間統(tǒng)籌：框定鄉(xiāng)村建設用地，保障三生空間合理布局

空間統(tǒng)籌是指區(qū)縣級政府編制國土空間規(guī)劃（土地利用規(guī)劃）統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城市開發(fā)邊界三條控制線，以硬性的用地指標框定農村建設空間范圍和規(guī)模，避免建設活動侵占基本農田和其他生態(tài)空間，實現(xiàn)全域農村生產、生活、生態(tài)空間的合理布局。

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》提出“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，統(tǒng)籌自然資源開發(fā)利用、保護和修復，按照不同主體功能定位和陸海統(tǒng)籌原則，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，科學劃定生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等空間和生態(tài)保護紅線?！痹龀敲利愢l(xiāng)村建設遵循國土空間規(guī)劃確定的土地利用要求，在國土空間規(guī)劃三條控制線尚未劃定前，增城區(qū)以《廣州市增城區(qū)土地利用規(guī)劃（2010—2020年）》指導村莊建設用地的使用。該規(guī)劃在明確上級下達增城指標的基礎上，按照“貫徹土地利用戰(zhàn)略保障近期重點發(fā)展需求、按照城市發(fā)展思路解決歷史問題用地、考慮現(xiàn)狀和補充潛力調整耕地保有量以核減基本農田保護目標”的原則，確定了增城2020年規(guī)劃期末的城鄉(xiāng)建設用地總量和各鎮(zhèn)街的分配量，明確村莊建設用地規(guī)模，并確定了各鎮(zhèn)街的指標分配量，各鎮(zhèn)街實施美麗鄉(xiāng)村建設項目必須在土地利用規(guī)劃確定的用地要求范圍內。增城區(qū)通過用地指標統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設，使鄉(xiāng)村建設活動在健康發(fā)展的范圍內，避免農田和其他生態(tài)空間遭受破壞，保護了農村生產、生活、生態(tài)空間的合理布局。

3.2體系統(tǒng)籌：明確村莊職能體系，分類推進美麗鄉(xiāng)村建設

體系統(tǒng)籌是指區(qū)縣級主管部門編制村莊布點規(guī)劃對全域村莊的類型、等級和職能結構作出通盤布局，為全域村莊的差別化、有序化和系統(tǒng)化發(fā)展提供指導，為具體村莊的規(guī)劃編制提供基礎。

根據不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，在整體上謀劃村莊的發(fā)展體系，分類推進鄉(xiāng)村建設，是增城區(qū)通過規(guī)劃統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設的一大特色。2012年增城區(qū)開展了村莊布點規(guī)劃編制，該項規(guī)劃從全局的角度合理確定全區(qū)村莊發(fā)展體系，并提出不同類型、等級、職能村莊的發(fā)展模式和發(fā)展策略，以指導村莊規(guī)劃的編制，為增城建設具有嶺南特色的美麗鄉(xiāng)村提供指引。

村莊布點規(guī)劃對村莊體系的確定主要包括三項內容：（1）在《增城市農村建房管理暫行辦法（試行）》和規(guī)劃部門已有工作的基礎上，進一步確定了增城區(qū) 284 個村莊的分類，按區(qū)位劃分為城中村、城邊村和遠郊村，并針對不同類型的村莊提出了差別化的發(fā)展策略。其中，208個遠郊村是實施美麗鄉(xiāng)村建設的主要村莊類型。（2）該規(guī)劃提出了中心村—基層村的等級結構和按人口規(guī)模劃分的規(guī)模等級結構（包括特大型、大型、中型、小型），有助于把握全區(qū)村莊的發(fā)展格局和態(tài)勢。（3）該規(guī)劃劃分了全區(qū)村莊的職能結構，包括農業(yè)生產型村莊、工業(yè)配套型村莊、旅游服務型村莊、旅游發(fā)展型村莊、綜合服務型村莊，為村莊規(guī)劃進一步深化各個村莊的中心功能和發(fā)展方向提供了指引（見表2）。

3.3線路統(tǒng)籌：構建綠道+古驛道網絡，推動美麗鄉(xiāng)村串聯(lián)發(fā)展

線路統(tǒng)籌是通過在全域構建綠道和古驛道網絡系統(tǒng)，通過“以藤結瓜”的方式串聯(lián)沿線村莊，發(fā)揮綠道、古驛道承載的旅游休閑功能帶動作用，實現(xiàn)與美麗鄉(xiāng)村串點成線的聯(lián)動發(fā)展。

2008年，增城在全國率先開展綠道網規(guī)劃建設，截至2018年已建成綠道總長533公里。增城綠道建設以綠道為“藤”，以沿線村莊為“瓜”，把沿線村莊建設成為綠道綜合服務中心和驛站等旅游節(jié)點，并與周邊的景區(qū)、景點相聯(lián)系，圍繞旅游吃、住、行、游、購、娛六要素，大力發(fā)展農家樂和鄉(xiāng)村游，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。在采用“以藤結瓜”方式的同時注重“造瓜連藤”，通過設計適當?shù)穆肪€，將白水寨、小樓人家、蓮塘春色、增江畫廊等核心景區(qū)及增江河沿岸風光、田園風光、山林風光和農家風光融入其中，著力打造若干有影響力的示范路段和示范區(qū)。

綠道規(guī)劃傳達的是一種綠色健康休閑理念，古驛道規(guī)劃則是更多承載了文化傳承功能。古驛道沿線行政村約有150個村，占據增城區(qū)村莊總數(shù)的50% [17-18]。目前，增城正在推進古驛道規(guī)劃建設，以古驛道帶動促進鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村發(fā)展。古驛道不僅是一種游覽線路，更是體現(xiàn)增城特色商貿文化、移民文化、民系文化的景觀載體。為了發(fā)揮古驛道的文化旅游功能，增城組織編制了《增城古驛道調查研究與文化線路布局規(guī)劃及示范段詳細規(guī)劃》，深入挖掘境內古驛道沿線自然、人文歷史資源，現(xiàn)場調研古驛道現(xiàn)存情況和沿線古墟市、古村落、重點文物保護單位等不可移動古跡和非物質文化遺產保護情況。值得注意的是，增城古驛道規(guī)劃并不是單純對古驛道進行修復或獨一主體重新連接，而是充分利用各種慢行交通線路，與綠道系統(tǒng)串聯(lián)，將豐富的歷史文化資源實現(xiàn)串聯(lián)，如附屬的文化遺產古墟市正果墟、派潭墟、二龍墟、臘圃（張邊）墟、坑貝墟等，中國傳統(tǒng)村落瓜嶺村、何屋村，重點文保單位萬壽寺大殿、湛若水墓等，以及古驛道沿線的其他資源，如森林公園、美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)、增城民俗文化等實現(xiàn)串聯(lián)，以豐富的旅游文化資源形象展示在增城市民和外來游客面前（見圖3）。

以“綠道+古驛道”線路為載體，結合美麗鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村群、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體建設，形成以線串點、以線帶面的鄉(xiāng)村振興走廊，為沿線鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的活力，帶動沿線村落經濟的發(fā)展。增城通過線路統(tǒng)籌實現(xiàn)了美麗鄉(xiāng)村建設與綠道、古驛道的聯(lián)動發(fā)展，加強了鄉(xiāng)村之間的交通和功能聯(lián)系，促進鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.4集群統(tǒng)籌：依托鄉(xiāng)村發(fā)展的關聯(lián)性，打造美麗鄉(xiāng)村群

集群統(tǒng)籌是指根據全域各片區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的關聯(lián)性和村莊稟賦資源的差異性，將全域鄉(xiāng)村劃分為若干美麗鄉(xiāng)村群，進行組團式建設，發(fā)揮集聚效應，推動全域美麗鄉(xiāng)村的規(guī)模化集群發(fā)展。

2015年編制的《增城區(qū)鄉(xiāng)村建設發(fā)展策略與模式研究（2016—2030年）》，以各片區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的關聯(lián)性和依托鄉(xiāng)村自身資源為依據，提出增城全域鄉(xiāng)村集群化發(fā)展策略：（1）以都市農業(yè)為載體，主動融入都市生態(tài)圈；（2）以生態(tài)旅游為主導，打造文化休閑產業(yè)帶；（3）以精品人居為提升，營造高品質生活社區(qū)；（4）以文化創(chuàng)意為靈魂，構建創(chuàng)新產業(yè)集結地。增城在美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中注重片區(qū)之間發(fā)展資源的差異性，提出了“特色農業(yè)型鄉(xiāng)村群、休閑旅游型鄉(xiāng)村群、文化旅游型鄉(xiāng)村群和美麗宜居型鄉(xiāng)村群”四大類型，分別對應了增城實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三年行動計劃的核心任務中的促進農業(yè)農村產業(yè)發(fā)展、改善民生、鄉(xiāng)風文明建設和基層治理、聚焦農村人居環(huán)境整治等內容。在各類型鄉(xiāng)村群下還細分了基于特色農業(yè)發(fā)展差異、農村生態(tài)資源差異、農村歷史文化資源差異和農村產業(yè)發(fā)展差異的美麗鄉(xiāng)村群，共計打造小樓人家生態(tài)農業(yè)美麗鄉(xiāng)村群、嶺南水鄉(xiāng)風情美麗鄉(xiāng)村群和南香山興業(yè)民富美麗鄉(xiāng)村群等12個美麗鄉(xiāng)村群。2018年，增城根據實踐和發(fā)展需求在編制的《增城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃大綱》中又進一步明確提出了美麗鄉(xiāng)村群規(guī)劃，指導美麗鄉(xiāng)村群建設，優(yōu)化了美麗鄉(xiāng)村群的空間布局（見圖4）。

3.5功能統(tǒng)籌：明確村莊定位和功能，為美麗鄉(xiāng)村建設項目提供指引

功能統(tǒng)籌是指鎮(zhèn)街基層政府通過制定村莊規(guī)劃和其他專項規(guī)劃（如旅游發(fā)展規(guī)劃、古村落保護規(guī)劃等）明確村莊的發(fā)展定位、目標和功能，為村莊的建設項目制定和發(fā)展方向提供依據。

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