王桂萍

（中華人民共和國呼倫貝爾海事局，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021008）

隨著全國28個省市相繼取消了對政府還貸二級公路的收費，現(xiàn)有收費公路主要為高速公路、一級公路。收費公路是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系中發(fā)揮著重要作用，因此，積極探索新型融資方式，解決建設(shè)資金來源問題，對于促進收費公路建設(shè)、防范化解地方債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。

一、建設(shè)融資現(xiàn)狀分析

（一）貸款修路助力蓬勃發(fā)展?！百J款修路，收費還貸”政策的出臺，改變了我國公路建設(shè)依靠各級財政、建設(shè)資金投入不足、路網(wǎng)改善嚴(yán)重制約經(jīng)濟發(fā)展的局面，充分調(diào)動了社會各方修橋筑路的積極性，利用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、設(shè)立專門基金等多種籌資建設(shè)模式，經(jīng)過30多年的努力，截至2018年末，全國收費公路里程16.81萬公里，高速公路從無到有，里程規(guī)模居世界第一。

（二）多種模式保障快速發(fā)展。伴隨收費公路的發(fā)展，項目建設(shè)資金進入了資本市場融資的歷史性發(fā)展階段，從最初的國家財政資金撥款、銀行貸款，到后來采用發(fā)行股票、債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)等多種融資方式。2008年為積極應(yīng)對全球金融危機，國家相繼出臺4萬億經(jīng)濟刺激計劃以及大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列措施，收費公路市場融資得到了空前發(fā)展，出現(xiàn)組建高路公司、建立交通融資平臺以及BOT、PPP等政府與社會資本合作的融資模式。

（三）債務(wù)風(fēng)險制約健康發(fā)展。貸款修路政策雖然在一定時期內(nèi)對行業(yè)發(fā)展提供了助力，但也造成部分項目出現(xiàn)過度超前規(guī)劃、拉高行業(yè)債務(wù)風(fēng)險等問題。多年來因收費公路國家投資偏少，建設(shè)資金主要依靠銀行貸款和地方自籌解決，受高速公路里程增加和投資總額擴大的影響，收費公路累計貸款余額持續(xù)上升，地方債務(wù)規(guī)模越來越大，特別是地方政府通過設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等形成的隱性債務(wù)，迫使許多地方借新債還舊債，還本付息任務(wù)越來越重。直接降低公路建設(shè)再度信貸可行性，并制約公路建設(shè)其他融資渠道暢通，限制了公路建設(shè)的發(fā)展。

（四）收支凈虧阻礙良性發(fā)展。2011年以來，收費公路面臨前所未有的輿論壓力，全社會的物流總成本占GDP的21.3%，而發(fā)達國家只有10%左右，公眾質(zhì)疑聲不斷，高收費被認(rèn)為抬高了商品的成本，為平息負(fù)面影響，五部委聯(lián)合發(fā)文，全國28省市陸續(xù)取消政府還貸二級公路的收費。據(jù)《2018年全國收費公路統(tǒng)計公報》顯示，2018年末，全國收費公路債務(wù)余額56913.6億元，同比凈增4070.1億元，增長7.7%，收支缺口巨大，收費公路運營舉步維艱。

二、融資環(huán)境不容樂觀

（一）法律體系亟待健全。目前，我國已經(jīng)將公路列入基礎(chǔ)設(shè)施中優(yōu)先發(fā)展的行列，財政方面加大對資金的投入，公路屬于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，通常是以政府投入為主，其中山西省的地方政府通過發(fā)行地方債，通過財政資金加大對收費公路的建設(shè)，河北省則針對收費公路無力償還的本息全部由政府承擔(dān)，集中資金償還。構(gòu)建交通融資平臺，從全國收費公路的發(fā)展情況來看，很多的省份成立了高速公路融資平臺，實現(xiàn)了融資的多渠道，寧夏回族自治區(qū)通過建立交通公司融資平臺，發(fā)行企業(yè)債券，達到降低融資成本的目的。

（二）宏觀導(dǎo)向阻礙融資。燃油稅費改革之后，國內(nèi)收費公路主要針對的是高速公路，采用的是銀行貸款的方式進行融資，將收費經(jīng)營權(quán)進行質(zhì)押，高速公路建設(shè)的資金來源有地方交通稅費、社會資金和中央財政預(yù)算內(nèi)資金等。地方人民政府除了通過發(fā)行地方政府專項債券外不得再以任何其他方式舉借債務(wù)，可謂“貸款無門”。而現(xiàn)行《收費公路管理條例》對政府與投資者的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)界定不清晰，缺乏有效的合理定價、收益調(diào)節(jié)和政府補貼機制，民間資本進入公路領(lǐng)域的門檻高，障礙較大。

（三）建設(shè)資金缺口龐大。近年來收費公路的投資依然高位運行，收費公路統(tǒng)計公報顯示，2017年和2018年，收費公路投資分別為6479.5億元和6486.4億元。在目前全球經(jīng)濟衰退的情況下，各國都在采用逆周期調(diào)節(jié)手段，我國除了國家層面的重大工程建設(shè)以外，地方各省市區(qū)縣仍有大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金?！耙敫?，先修路”，基礎(chǔ)設(shè)施不完善是中西部以及廣大的三四線城市發(fā)展的短板，隨著收費公路建設(shè)逐步向西部地區(qū)、大山區(qū)延伸，橋梁隧道比例不斷增大，加上征地拆遷費用、原材料和人工成本快速上漲，收費公路建設(shè)成本不斷升高，資金需求規(guī)模龐大。

（四）“融資難、融資貴”雙高不下。為抑制通貨膨脹，2010年12月中央召開經(jīng)濟工作會議，正式將貨幣政策從“適度寬松”調(diào)回到“穩(wěn)健”，并通過提高商業(yè)銀行準(zhǔn)備金率，回收流動性。貨幣政策調(diào)整導(dǎo)致國內(nèi)資金供給緊張，為抗擊通脹，央行不斷加息，因早期收費公路融資方式單一，過度依賴銀行貸款，利息支出的增加導(dǎo)致高路公司等相關(guān)經(jīng)營企業(yè)負(fù)債率高、收益率低。同時，受收費公路負(fù)面輿論影響，國家取消部分公路收費，導(dǎo)致金融機構(gòu)對公路建設(shè)新增融資及后續(xù)貸款愈加謹(jǐn)慎，評級機構(gòu)、券商、監(jiān)管機構(gòu)對行業(yè)評價和業(yè)務(wù)監(jiān)管更加嚴(yán)格，加強對通行費收入的有效管理，通過建立交通企業(yè)內(nèi)部的目標(biāo)管理考核機制和激勵機制，確保收費還貸工作的有序發(fā)展，同時十分注重對財政收支預(yù)算的核算管理，有效降低征收方面的成本。

三、融資發(fā)展建議對策

收費公路對推動交通運輸發(fā)展，改善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高技術(shù)等級起到了至關(guān)重要的作用，但收費公路融資問題日漸凸顯，部分省市為了促進收費公路的建設(shè)和發(fā)展，結(jié)合地方實際出臺一系列政策和措施，不斷適應(yīng)投融資體制改革的需求，提高融資效率，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。未來，建議從完善投融資法律體系、爭取國家政策支持、建立多元投資主體、拓展融資渠道等方面入手，探索建立符合實際的公路建設(shè)投融資機制，釋放收費公路的發(fā)展空間和潛力。

（一）建立健全科學(xué)融資管理體系?！爸袊?，中國筑”，在我國經(jīng)濟高速發(fā)展，國民綜合實力不斷增強的大背景下，公路建設(shè)要想可持續(xù)發(fā)展，通過建立高速公路公司，搭建相應(yīng)的交通融資平臺，就能夠有效實現(xiàn)對社會資金的應(yīng)用，降低融資方面的成本，提高交通企業(yè)的管理效率。目前，僅有《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》等少數(shù)公路管理制度是遠遠不夠的，還沒有形成“中國治理”標(biāo)簽的收費公路投融資管理體系，由此導(dǎo)致部分收費公路在投融資政策管理上缺乏長期性、連續(xù)性。只有制定和實施具有前瞻性、可操作性的制度和規(guī)范，才能夠促進我國收費公路的可持續(xù)發(fā)展，通過對保障性資金的應(yīng)用，有效維持公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

（二）利用專項債券政策防范債務(wù)風(fēng)險。2017年國家在收費公路領(lǐng)域開展試點，發(fā)行收費公路專項債券，規(guī)范收費公路融資行為。收費公路專項債券作為政府債券，具有信用等級高、融資成本低等優(yōu)勢，又借鑒國外市政債券管理經(jīng)驗，強化了項目收益和融資自求平衡的管理理念，發(fā)行額度納入各省市政府專項債務(wù)限額，在進行發(fā)行過程中，需要始終遵循市場原則，確保整體結(jié)構(gòu)的合理性，達到公開透明的目的，收支納入政府性基金預(yù)算管理，便于接受人大、市場和公眾監(jiān)督。這種規(guī)范性的融資方式已經(jīng)成為收費公路最重要的資金渠道。

（三）建立多元投資主體拓寬渠道。同收費公路建設(shè)龐大的融資需求相比，目前的專項債券總體額度不足，欠發(fā)達地區(qū)的交通融資平臺由地方交通廳進行管理，陜西、云南等地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，車流量也較小，在通行費方面的收入較低，承擔(dān)的債務(wù)比較重，需要由當(dāng)?shù)氐慕煌◤d進行管理，能夠從中解決存在的很多問題。因此，拓寬基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道，構(gòu)建多元化的融資主體是當(dāng)務(wù)之急。一是需要充分利用中央上針對地方的相關(guān)優(yōu)惠投資政策，包括各個地區(qū)的補助金標(biāo)準(zhǔn)、享有的燃油稅返還等各種政策。二是創(chuàng)新合作模式，實踐中，部分省市采取“打捆”合作，積極探索BOT+政府補助、專項債+PPP合作等模式，有效利用現(xiàn)代市場機制進行運作，加大民間資本對交通建設(shè)支持力度。三是利用金融工具，引進社會資金，其中四川省采用“資產(chǎn)證券化”等方式，積極吸引社會資金投資收費公路的建設(shè)情況。

四、結(jié)語

收費公路融資需要加強相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，充分保證一些投資者的權(quán)益，建立嚴(yán)格的信用機制。同時需要在投融資方面加大政策的支持，不斷吸收外來的資金，解決高速公路建設(shè)中存在的各種問題，進一步促進我國收費高速公路的發(fā)展。