王霞

（鹽城市糧棉原種場，江蘇 鹽城 224731）

一、引言

財務(wù)內(nèi)控制度是機(jī)關(guān)事業(yè)單位對人財物進(jìn)行有效監(jiān)督管理的一項重要制度，自發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，近幾年連續(xù)開展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價工作，財務(wù)內(nèi)部控制在實際工作中確實取得了許多效果，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行了有效防范和管控。但這也隨之暴露出許多問題。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制的概念

所謂內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為保證經(jīng)濟(jì)活動的正常開展而制定的一系列必需的管理制度，防范和管控經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的特性

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度是通過制定各項內(nèi)部不同崗位相互分離制度及其監(jiān)督落實情況，以防范風(fēng)險、有效監(jiān)管為目的，內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動，信息與溝通，內(nèi)部監(jiān)督各要素控制的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方法要求與企業(yè)也明顯不同。企業(yè)單位內(nèi)部控制自主控制性強，行政事業(yè)單位內(nèi)控具有政府強制監(jiān)督性。

（三）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的必要性

行政事業(yè)單位加強財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，能夠使內(nèi)部控制相關(guān)政策和法律法規(guī)得到有效落實，使行政事業(yè)單位的各項工作位在法律法規(guī)的約束下開展，避免發(fā)生徇私舞弊的事情而造成經(jīng)濟(jì)的損失。在提高單位財務(wù)管理水平、提升財務(wù)保障能力、強化公共服務(wù)的效率和效果等方面具有重要意義?？梢院侠肀ＷC單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，避免單位違法違規(guī)行為的發(fā)生。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問題

當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題很多，本文結(jié)合實際情況從以下幾個方面淺談財務(wù)內(nèi)部控制方面存在的主要問題。

（一）授權(quán)審批控制程序復(fù)雜

主要表現(xiàn)為：一般審批程序極端復(fù)雜。如科研人員購買科研儀器設(shè)備，需經(jīng)事先認(rèn)證、審批程序，從經(jīng)辦人申請、項目負(fù)責(zé)人審批、財務(wù)初審、部門領(lǐng)導(dǎo)審核、科研管理審核、設(shè)備管理部門審核、資產(chǎn)管理審核、財務(wù)復(fù)審、單位領(lǐng)導(dǎo)審批后等十幾道程序才能到財務(wù)上辦理銀行匯款。發(fā)票報銷時還要審批一次，以防實際購買的與事前審批的不一致。財務(wù)報銷憑據(jù)，除提供上述事先審批資料外，還要驗收人員驗收合格證明、附有稅務(wù)發(fā)票和發(fā)票真假查詢證明、設(shè)備采購資金預(yù)算證明資料、設(shè)備詢價和釆購合同，變更事項審批資料，超過內(nèi)部控制限額的重大合同事項，還要提供領(lǐng)導(dǎo)成員的會辦紀(jì)要等等。如此極端復(fù)雜的審批程序，無疑增加了審核成本，嚴(yán)重打擊了科研人員的積極性。

（二）預(yù)算業(yè)務(wù)控制范圍片面化

主要表現(xiàn)為：預(yù)算業(yè)務(wù)控制大多數(shù)單位仍然停留在對財政資金的預(yù)算。特別是事業(yè)單位自有資金來源復(fù)雜，預(yù)算業(yè)務(wù)控制普遍不到位。比如，一個地市級事業(yè)單位普遍沒有成立預(yù)算委員會，單位財務(wù)預(yù)算主要是財政部門預(yù)算，以財政資金人員經(jīng)費為主，自有資金主要保障收支平衡。無論不同的單位自有資金占比多少，單位對自有資金預(yù)算業(yè)務(wù)控制都不到位，存在隨意性。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督評價形式化

主要表現(xiàn)為：大多數(shù)單位都把財務(wù)部門作為內(nèi)部控制的牽頭部門，財務(wù)部門不僅承擔(dān)會計核算和會計監(jiān)督職能，還要承擔(dān)內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價工作。比如，近幾年財務(wù)部門編制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價報告，不僅單位負(fù)責(zé)人重視不夠，其他管理部門也參與較少，好像單位財務(wù)內(nèi)部控制就是財務(wù)一個部門的事。對財務(wù)部門在內(nèi)部控制監(jiān)督和評價中發(fā)現(xiàn)的問題，就要求財務(wù)部門整改，缺什么補什么。事業(yè)單位的規(guī)模大小不同，財務(wù)人員在評價過程中對于補充的制度內(nèi)容就會互相學(xué)習(xí)引用，有的單位對引用來的內(nèi)控制度幾乎不予修改，直接發(fā)文實施，適用性很低。對形成的內(nèi)部控制制度，也沒有人組織學(xué)習(xí)，一般都停留的文件上，形同虛設(shè)。

四、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在問題的原因

就上述存在問題，本文認(rèn)為主要原因如下：

（一）授權(quán)審批控制程序出現(xiàn)復(fù)雜化的原因

單位部分管理人員勇于擔(dān)當(dāng)精神不夠，各部門都不想獨立承擔(dān)責(zé)任，本位主義思想嚴(yán)重，存在本本主義和教條主義思維，不能相信群眾、依靠群眾，缺乏以人為本工作態(tài)度，不惜內(nèi)部控制程序高成本，有的工作人員對財務(wù)人員有抵觸情緒，懶得到財務(wù)部門協(xié)調(diào)、咨詢、費用報銷等業(yè)務(wù)。嚴(yán)重影響了工作人員的積極性，違背行政事業(yè)單位內(nèi)部控制適用性原則，沒有真正起到提高公共服務(wù)的效率和效果。

（二）預(yù)算業(yè)務(wù)控制范圍出現(xiàn)片面化的原因

一方面客觀上財政部門對諸多事業(yè)單位的收支情況，不能全面了解，盡管部門預(yù)算要求是全面預(yù)算，但主要關(guān)注點只能是財政資金，對事業(yè)單位自有資金也只能宏觀概略預(yù)算控制，以年度支出缺口核定資金來源。另一方面主觀上對全面預(yù)算業(yè)務(wù)控制的認(rèn)識不足，認(rèn)為單位全面預(yù)算業(yè)務(wù)控制主要是財政資金，財政部門都是按政策定額標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一納入部門預(yù)算的，事業(yè)單位本身沒有控制權(quán)，自有資金來源本身就不具確定性。財務(wù)人員按財政部門要求做好部門預(yù)算并嚴(yán)格按授權(quán)審批制度執(zhí)行即可，認(rèn)為單位沒有成立預(yù)算委員會的必要性。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督評價出現(xiàn)形式化的原因

一方面財務(wù)內(nèi)部控制集中表現(xiàn)為財務(wù)部門接觸的經(jīng)濟(jì)事項為控制對象，從上到下都是財政財務(wù)部門牽頭的，被一些人認(rèn)為行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制就是財務(wù)部門自己的事，這是客觀原因。另一方面對財務(wù)內(nèi)控相關(guān)制度學(xué)習(xí)的不夠全面，許多行政事業(yè)單位自身風(fēng)險意識不夠，缺乏對風(fēng)險的有效管理政策，從而導(dǎo)致了內(nèi)部制度只停留在形式上。

五、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的改進(jìn)建議

財務(wù)內(nèi)控與財務(wù)管理雖同屬管理的范疇，但兩者概念不完全相同，實踐中常常被混淆。財務(wù)管理是通過對資金運動過程進(jìn)行分析，從中發(fā)現(xiàn)單位的資金運動與財務(wù)管理對象的關(guān)系，依據(jù)會計制度進(jìn)行會計核算和會計監(jiān)督。內(nèi)部控制制度是單位內(nèi)部全員職工共同參與防范風(fēng)險、有效監(jiān)管的一個動態(tài)過程。對于上面提出存在的問題及其原因，提出下列改進(jìn)建議。

（一）事業(yè)單位要有成本效益觀念，進(jìn)一步改進(jìn)事前審批、報銷審批流程

在授權(quán)審批制度方面，宏觀層面應(yīng)當(dāng)堅持成本效益原則，至少事業(yè)單位要這樣做，因為事業(yè)單位除參公單位以外，還有公益一類、公益二類、自收自支三種不同類型，資金來源和管理要求存在許多不同，不能同行政單位財政全額保障一樣，不計較行政成本。事業(yè)單位在完成國家公益項目之外，更多的要接觸市場，開展有償服務(wù)，不得不考慮財務(wù)成本和效益。事業(yè)單位自身層面上，一是觀念要更新，應(yīng)該按內(nèi)部控制適用性原則要求，在建立與實施財務(wù)內(nèi)部控制的措施、方法、程序等制度方面，充分考慮財務(wù)內(nèi)部控制的成本和效益。“鞋子穿在自己腳上才知道合適不合適”就是這個道理。單位負(fù)責(zé)人要勇于承擔(dān)第一責(zé)任人的責(zé)任，堅持以人為本、依靠群眾、相信群眾，為復(fù)雜的授權(quán)審批程序松綁、減負(fù)，充分調(diào)動全體工作人員的積極性。二是方法要得當(dāng)，對于規(guī)模較大的事業(yè)單位，可以實行限額分級授權(quán)審批制度。對于規(guī)模相對較小的事業(yè)單位，可以實行一支筆審批。無論單位規(guī)模大小，都要堅持誰審批、誰負(fù)責(zé)。三是手段要創(chuàng)新，條件允許的可以通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立財務(wù)控制請示審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高審批效率。

（二）事業(yè)單位要強化預(yù)算業(yè)務(wù)控制制度建設(shè)

凡事預(yù)則立，預(yù)算業(yè)務(wù)控制存在于行政事業(yè)單位財務(wù)活動的方面，不單純局限于財政部門預(yù)算資金。無論是財政部門還是單位內(nèi)部都應(yīng)當(dāng)堅持全面控制的原則。特別是有較大規(guī)模單位財務(wù)部門，作為財務(wù)內(nèi)部控制的牽頭部門，要充分認(rèn)識到全面預(yù)算的重要性，把各項收入支出納入預(yù)算控制體系，要求單位成立預(yù)算委員會。及時編制零基預(yù)算報表，提出全面預(yù)算控制方案提交上會決策后嚴(yán)格執(zhí)行，并確保財務(wù)預(yù)算控制的連續(xù)性。規(guī)模較小的行政事業(yè)單位不具備成立預(yù)算委員會的，也要堅持全面預(yù)算控制制度，提高預(yù)算業(yè)務(wù)控制的執(zhí)行力，防止領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)預(yù)算決策隨意性。

（三）全面落實財務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督和評價制度，防止形式主義

單位建立各項內(nèi)部管理制度后，需要督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行，監(jiān)督和評價單位建立的內(nèi)部控制體系組織實施情況。通過對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的分析，確定風(fēng)險應(yīng)對策略，提出改進(jìn)措施。財務(wù)部門本身就是受內(nèi)部控制監(jiān)督的重點部門，從制衡性原則上來講，財務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督和評價不應(yīng)該由財務(wù)部門獨立完成。規(guī)模較大的單位應(yīng)當(dāng)以內(nèi)部審計部門實施監(jiān)督評價為好。規(guī)模較小的單位不設(shè)內(nèi)部審計部門的，應(yīng)當(dāng)授權(quán)紀(jì)檢監(jiān)察部門承擔(dān)監(jiān)督和評價。一切有權(quán)利的地方都會有腐敗發(fā)生，單位領(lǐng)導(dǎo)及其管理人員要增強財務(wù)內(nèi)部控制意識，思想上有了財務(wù)內(nèi)控意識，行動上才會基本遵循，制訂的制度才不能流于形式。要做工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的“螺絲釘”精神監(jiān)督的有心人。財務(wù)內(nèi)控要求全員參與，單位內(nèi)部管理人員不能各自為政，群眾是真正英雄，要發(fā)揮團(tuán)隊整體作用。

六、結(jié)束語

財務(wù)內(nèi)部控制程序過于復(fù)雜會影響效率。但對于風(fēng)險大的業(yè)務(wù)，依重要性原則要求，應(yīng)當(dāng)把防范風(fēng)險意識放在首位，兼顧效率在其次。事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的建立要堅持適用性不能拷貝，也不能克隆，既要堅持制衡性原則，也要勇于擔(dān)當(dāng)，以人為本，從成本效益方面考慮適用性，簡化審批程序。要堅持全面控制原則，發(fā)揮預(yù)算委員會的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，實行零基預(yù)算政策，不能片面地局限于財政部門預(yù)算資金這一個方面。財務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督和評價方面，要不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，增強財務(wù)內(nèi)部控制意識，排好兵布好陣，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)部審計部門的作用，防止內(nèi)部控制監(jiān)督形式主義，不斷提高管理服務(wù)的效率和效果。