王 怡 王 成 薛紅燕 姚麗霞

一、引言

大慶是我國重要的石油基地，是中國第一大油田，為黑龍江省乃至我國的經(jīng)濟增長做出了巨大的貢獻。隨著石油資源的不斷開采和日益枯竭，在新的歷史時期，在我國和黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的背景下，面臨著轉(zhuǎn)型的使命。城市發(fā)展進程中出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟增長后勁乏力、居民生活水平增長變慢等一系列區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性問題。生態(tài)化轉(zhuǎn)型成為大慶市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，通過生態(tài)大慶的建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城區(qū)生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建和諧社會，成為大慶大慶市發(fā)展的首要任務。

二、生態(tài)大慶建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）生態(tài)大慶建設(shè)的現(xiàn)狀

大慶市是我國內(nèi)陸首個“國家環(huán)境保護模范城市”、國家生態(tài)園林城市、黑龍江省首個“省級生態(tài)市”。截止2018年，大慶已建成8座生活污水處理廠和31座垃圾中轉(zhuǎn)站，建設(shè)醫(yī)療廢物焚燒設(shè)施1座，99.2%的居民都用上天然氣。市政府還重視度鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民生活環(huán)境改善，通過建設(shè)安全飲水點解決農(nóng)村居民生活飲用水問題。生態(tài)環(huán)境保護被納入到政府官員業(yè)績考核體系中，政府各相關(guān)部門都相繼簽訂了環(huán)境保護責任狀，通過建立聯(lián)席會議制度提升了環(huán)境事故的政府應急處理能力，污染防治和環(huán)境保護成為城市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。在農(nóng)業(yè)方面，通過優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)、大力推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)、減少化肥使用量等方式發(fā)展綠色有機生態(tài)農(nóng)業(yè)，逐步擴大生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)模。

（二）生態(tài)大慶建設(shè)中存在問題分析

1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理導致霧霾加劇。第二產(chǎn)業(yè)仍然是實現(xiàn)大慶經(jīng)濟增長的主導產(chǎn)業(yè)。大慶市的高耗能產(chǎn)業(yè)主要集中在石油及其他燃料加工業(yè)，石油和天然氣開采業(yè)，電力、熱力生產(chǎn)和供應業(yè)三個傳統(tǒng)行業(yè)，對大慶市的節(jié)能降耗帶來了巨大壓力。大慶市能源消費仍然以煤炭為主，煤炭作為主要能源一方面導致空氣中SO2濃度上升，空氣污染嚴重，另一方面能源效率較低，節(jié)能降耗難度加大。

2、自然資源由于社會經(jīng)濟發(fā)展受到不同程度破壞。油田的開發(fā)、各種管線的鋪設(shè)大慶的水土流失高于黑龍江省水土流失平均水平，水資源的破壞間接影響了植被的生長，使得土壤沙化和鹽堿化程度加劇。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的使用，工業(yè)生產(chǎn)中化學污染物的排放，以及水資源的破壞導致大慶土地沙化和鹽堿化、草原退化現(xiàn)象嚴重。

3、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。大慶市環(huán)保節(jié)能企業(yè)大多數(shù)屬于小型企業(yè)，缺乏長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，這些企業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量不高，附加值較低，產(chǎn)品在市場中缺少競爭力，尤其是缺少代表技術(shù)先進水平的環(huán)保產(chǎn)品，而且企業(yè)缺少技術(shù)研發(fā)，較少企業(yè)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)，系統(tǒng)集成能力和總體配套能力較弱。大慶市尚未形成完善的促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資平臺，融資方式單一，缺少多元化、多層次的融資渠道，缺少相應的資金運行機制和保障機制。

三、生態(tài)大慶建設(shè)的協(xié)同治理必要性分析

（一）生態(tài)大慶建設(shè)協(xié)同治理的現(xiàn)實需求

大慶各區(qū)縣間的橫向協(xié)同治理模式難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，往往導致決策遲緩，相互推諉，跨區(qū)域事務治理失靈現(xiàn)象。原本社會保障和公共服務資源供給不足矛盾需要政府轉(zhuǎn)向社會尋求幫助，通過其他主體的參與實現(xiàn)協(xié)同治理。大慶市社會公眾的公民意識在不斷提高，市民積極參政議政的熱情高漲。社會組織和公眾能夠彌補政府在某些公共事務中的空缺，彌補 “政府失靈”的現(xiàn)象。

（二）政府作為唯一治理主體的局限性

當前大慶市各縣區(qū)政府部門之間尋求自身利益最大化和區(qū)域邊界治理成本最小化，出現(xiàn)橫向、縱向不協(xié)同現(xiàn)象。隨著生態(tài)大慶建設(shè)進程的不斷推進，各區(qū)縣政府面臨著越來越艱巨的挑戰(zhàn)，尤其是對公共事務的管理，單個政府無法靠一己之力解決問題。因此，需要各縣區(qū)政府間能夠在有效溝通的前提下，優(yōu)勢互補、合作共贏，發(fā)揮協(xié)同效應，提升公共事務的治理效率和效益。

四、協(xié)同治理下的生態(tài)大慶建設(shè)優(yōu)化路徑

（一）實現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)主體協(xié)同治理的路徑

1、加強政府部門內(nèi)部協(xié)同治理。首先，加強政府部門內(nèi)部縱向協(xié)同。市級政府制定城市生態(tài)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，對城市生態(tài)格局進行總體規(guī)劃，對生態(tài)文明建設(shè)中涉及的跨區(qū)域事務開展有效協(xié)調(diào)。下級政府及時生態(tài)大慶建設(shè)戰(zhàn)略的具體實施主體，又是將其他主體與市級政府連接起來有效溝通的橋梁。其次，加強政府部門內(nèi)部橫向協(xié)同治理。生態(tài)城市建設(shè)中涉及的公共事務需要政府內(nèi)部各部門的合作才能有效開展，需要區(qū)政府之間、區(qū)縣政府之間合力完成具體項目，通過橫向協(xié)調(diào)實施一站式服務模式，全面形成上下、左右協(xié)同、部門聯(lián)動的政府辦公模式。

2、完善政府與企業(yè)協(xié)同治理。首先，政府與企業(yè)協(xié)同治理擴大資金來源。政府開拓資金來源渠道，轉(zhuǎn)變項目融資方式，鼓勵支持企業(yè)參與生態(tài)城市建設(shè)項目，通過制定和完善相關(guān)政策保障項目投資人的權(quán)利，推進和提升項目建設(shè)進度及質(zhì)量。其次，政府與企業(yè)協(xié)同建設(shè)生態(tài)項目。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)企業(yè)參與模式，在前期企業(yè)注入資金的基礎(chǔ)上，企業(yè)與政府一起開展項目協(xié)同設(shè)計，項目建設(shè)中政府與企業(yè)共同對項目進行實地考察，制定合理的項目施工方法，政府和企業(yè)共同為項目質(zhì)量負責。

3、優(yōu)化政府與社會公眾協(xié)同治理。首先，拓寬社會公眾參與治理渠道。應鼓勵市民對生態(tài)城市規(guī)劃建言獻策，積極參與生態(tài)城市項目建設(shè)，為發(fā)揮主觀能動性創(chuàng)造良好的輿論氛圍。政府在依賴傳統(tǒng)媒體宣傳力量的同時，還應借助互聯(lián)網(wǎng)的巨大力量，通過手機、電腦等工具，建立市民參政議政的網(wǎng)絡(luò)平臺，形成全社會支持、參與的有力社會氛圍。

其次，擴大社會公眾參與治理事項。擴大治理主體的參與方式和種類為生態(tài)大慶建設(shè)爭取到更多的力量，更好地協(xié)調(diào)生態(tài)城市建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題，提高政府、企業(yè)和居民的協(xié)調(diào)配合，提高生產(chǎn)大慶建設(shè)效率。

（二）實現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理的路徑

1、推動大慶工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。依托精細水驅(qū)和三次采油技術(shù)提高石油采收率，實現(xiàn)原油產(chǎn)量穩(wěn)定，同時增加天然氣產(chǎn)量；加大對大慶市裝備制造業(yè)的扶持力度，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進行升級改造，把裝備制造業(yè)打造成為大慶支柱產(chǎn)業(yè)。著力培育生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，依托培育發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)，打造新能源產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢，搶抓國家實施防治大氣污染規(guī)劃、光伏發(fā)電領(lǐng)先者計劃、加快可再生能源發(fā)展等戰(zhàn)略機遇，培育大慶工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展新引擎。

2、大力發(fā)展以服務業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)。推動電商經(jīng)濟提質(zhì)增效，激活金融發(fā)展新動能，發(fā)展引進金融機構(gòu)，建設(shè)產(chǎn)融服務平臺，完善信用體系，滿足各類融資需求。推動旅游產(chǎn)業(yè)新突破，制定實施大慶溫泉資源保護利用規(guī)劃，將石油文化、冰雪、濕地、民族等特色旅游資源有機整合，形成大慶市經(jīng)濟增長新的增長極。

（三）實現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)環(huán)境協(xié)同治理的路徑

開展大慶市電廠發(fā)電設(shè)備的除塵、脫硫改造，加大對城市綠化投入，大力發(fā)展公共交通事業(yè)，采取嚴格措施加快對黃標車和老舊車輛的淘汰速度。積極推廣秸稈綜合利用技術(shù)，降低因秸稈焚燒帶來的大氣污染。建立飲用水源巡查監(jiān)管體制、監(jiān)管和突發(fā)事件應急預警體系，對水源區(qū)內(nèi)偷設(shè)排污口直接排污行為嚴格查處。推進對污染土壤的修復，加強對污染土壤污染的監(jiān)管，形成“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的土壤污染治理模式。大力推進林地建設(shè)，保護林業(yè)資源。對大慶市的野生動植物開展調(diào)查和編目，建設(shè)保護野生動植物的種類名目和資源管理信息系統(tǒng)，保護物種多樣性。

（四）實現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)社會文化協(xié)同治理路徑

1、培養(yǎng)城市生態(tài)文化氛圍。強化生態(tài)文明理念的教育，通過課堂教學、戶外實踐、社會調(diào)查、義務服務等多種形式，開展針對廣大中小學、大中專院校學生的多層次教育，提高學生生態(tài)素質(zhì)；通過廣播、報紙、雜志、電視和網(wǎng)絡(luò)等媒介向廣大市民進行科普宣傳，提高公眾參與環(huán)境保護的積極性。通過法律法規(guī)保障社會公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利和責任，形成健康的消費理念，創(chuàng)造生態(tài)城市建設(shè)的社會文化氛圍。

2、創(chuàng)建生態(tài)城市社會環(huán)境。響應國家精準扶貧政策，通過發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，解決村鎮(zhèn)居民就業(yè)。在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌配置義務教育資源，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟落后區(qū)域教學質(zhì)量。深化大慶醫(yī)療體制改革，推進公立醫(yī)院綜合改革，重新對各級醫(yī)療機構(gòu)進行功能定位。提升村鎮(zhèn)醫(yī)療水平，醫(yī)療資源向村鎮(zhèn)一級傾斜，鼓勵市內(nèi)各級醫(yī)院專家到村鎮(zhèn)開展義務巡診。