趙 敏

我國從2014年開始，在行政事業(yè)單位試行內(nèi)控制工作。從最一開始看到《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)的茫然無措，到著手制定本單位的內(nèi)控制度；從起步階段填報(bào)粗略的表格，到財(cái)政部及各省級政府“內(nèi)部控制評價與監(jiān)控系統(tǒng)”的上線。雖然步履維艱，內(nèi)控制建設(shè)依然無可阻擋地邁進(jìn)了行政事業(yè)單位的大門，執(zhí)著地滲透到我們的日常工作中來。和所有的新生事物一樣，在推行內(nèi)控制的道路上，我們也遇到了各種各樣的問題。為了更好地完善內(nèi)控制建設(shè)，我們必須對內(nèi)控制建設(shè)中遇到的難點(diǎn)問題加以分析總結(jié)，并提出相應(yīng)的建議和對策，讓此項(xiàng)制度能夠?yàn)槲覀兊墓ぷ鞣婪讹L(fēng)險，為我們的事業(yè)保駕護(hù)航。

一、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)中遇到的難點(diǎn)問題

(一)單位層面

1.單位負(fù)責(zé)人缺乏對內(nèi)控制度的全盤了解，主觀上忽略此項(xiàng)工作

從內(nèi)控制度的組織架構(gòu)上來看，單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控制度建設(shè)和實(shí)施的第一負(fù)責(zé)人。可以說，單位一把手如果對內(nèi)控工作不了解、不重視，那么此項(xiàng)工作在這個單位幾乎沒有開展的可能。單位負(fù)責(zé)人首先必須從態(tài)度上重視，其次應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制制度有一個正確的了解，從控制目標(biāo)到控制方法均應(yīng)心中有數(shù)。但事實(shí)上，很多單位的一把手一方面日常工作繁忙，時間和精力均不足以過多關(guān)注此項(xiàng)工作；另一方面也由于自身重視和理解不夠，對內(nèi)控制度建設(shè)的重要性和工作流程缺乏了解。這些原因造成了他們在批閱布置相關(guān)工作的文件時，只要看到是“財(cái)政局”下發(fā)的類似字眼，就理所當(dāng)然認(rèn)為是財(cái)務(wù)人員的工作，順手就把相關(guān)文件簽給財(cái)務(wù)部門具體負(fù)責(zé)。

2.單位組建的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，絕大多數(shù)有其名無其實(shí)，形同虛設(shè)

基本上出于和第一點(diǎn)相同的原因，單位雖然按照《規(guī)范》和要求成立了內(nèi)控制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，也確定了領(lǐng)導(dǎo)小組的組長及其組成人員，但實(shí)際上絕大多數(shù)參與者是茫然無措缺乏重視的。他們既不了解內(nèi)控制度建設(shè)的重要性，也對自己到底應(yīng)該做什么一頭霧水。對大多數(shù)單位來說，領(lǐng)導(dǎo)小組的成立只是必須寫入內(nèi)部控制制度的一個環(huán)節(jié)，至于成立后具體需要擔(dān)負(fù)什么職責(zé)，在什么環(huán)節(jié)需要做什么，都是心中無數(shù)的，可以說內(nèi)控制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在成立的同時基本上就意味著已經(jīng)解散了。

3.具體負(fù)責(zé)內(nèi)控工作的財(cái)務(wù)部門，既得不到單位各部門的全員配合，財(cái)務(wù)人員自身的專業(yè)素質(zhì)也良莠不齊

一般來說，大多數(shù)行政事業(yè)單位均沒有能力單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，幾乎都是確定一個牽頭部門，即財(cái)務(wù)部門來負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的具體實(shí)施。從了解到的情況來看，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門本就存在著事務(wù)繁雜、工作量大且人員較少的情況，很多財(cái)務(wù)人員本來就身兼數(shù)職，又或者缺乏相關(guān)的專業(yè)素質(zhì)，現(xiàn)在又加上一個無人配合、自己也不甚明白的內(nèi)控工作，更加是不堪重負(fù)。在這樣的情況下，為了完成內(nèi)控制度建設(shè)工作，大多數(shù)單位都是先照貓畫虎地弄出一個內(nèi)控制度，等到財(cái)政部門檢查時，再填好下發(fā)的表格應(yīng)付了事。

(二)業(yè)務(wù)層面

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制中，預(yù)算的編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)既是關(guān)鍵控制點(diǎn)也是難點(diǎn)

“無預(yù)算不支出”，可以說預(yù)算業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位工作中的重中之重。從整個預(yù)算業(yè)務(wù)的控制流程來看，預(yù)算的編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)是最應(yīng)防范風(fēng)險的關(guān)鍵點(diǎn)，同時也是內(nèi)部控制的難點(diǎn)。要想編制出高質(zhì)量的預(yù)算，需要有充分的準(zhǔn)備時間，以便財(cái)務(wù)部門和其他行政、業(yè)務(wù)等職能部門進(jìn)行有效的溝通，圍繞著部門職能和中長期發(fā)展規(guī)劃編制出科學(xué)合理的預(yù)算。預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制更為關(guān)鍵，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項(xiàng)收支，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。但在實(shí)際工作中，許多單位都慣性地認(rèn)為編制預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事，預(yù)算編制環(huán)節(jié)不計(jì)劃、不參與，事到臨頭需要用錢時，才想起來和財(cái)務(wù)部門申請款項(xiàng)。即使有預(yù)算安排的項(xiàng)目，年中執(zhí)行時也會出現(xiàn)各種問題。比如執(zhí)行進(jìn)度緩慢，未按計(jì)劃執(zhí)行，執(zhí)行效果未達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)，諸如此類的問題都是預(yù)算執(zhí)行中的難點(diǎn)。

2.收支業(yè)務(wù)控制中，最突出的問題是不相容崗位無法有效分離

收支業(yè)務(wù)貫穿于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動的始終，其中一個關(guān)鍵控制點(diǎn)就是要明確收支業(yè)務(wù)中的不相容崗位，且確保這些不相容崗位相分離。但正如前文提到的，很多行政事業(yè)單位由于單位較小，或者人員較少，一些職工往往身兼數(shù)職，他們既負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦，又負(fù)責(zé)款項(xiàng)的支付，資產(chǎn)購入后甚至還負(fù)責(zé)驗(yàn)收入庫，諸如此類。這些做法都不利于不相容崗位的相互分離、制約和監(jiān)督，各種風(fēng)險就隱匿在這種不健全的崗位責(zé)任制中。

3.資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制中，主要是固定資產(chǎn)、實(shí)物管理不嚴(yán)，賬實(shí)不符問題突出

由于制度原因，行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)在2014年之前是不計(jì)提折舊的(現(xiàn)在也仍然有單位沒有計(jì)提)，也就不需要確定資產(chǎn)的使用年限，由此造成大量多年前購置早已無法使用的資產(chǎn)依然存在于單位的固定資產(chǎn)明細(xì)賬里。又因?yàn)樾姓聵I(yè)單位資產(chǎn)處置的相關(guān)限制，大多數(shù)單位在沒有購置新資產(chǎn)的需求時，不愿意去財(cái)政部門辦理固定資產(chǎn)的處置手續(xù)。又或者由于資產(chǎn)管理職責(zé)不清，沒有明確的歸口管理部門，這些報(bào)廢的資產(chǎn)早已不見蹤影，也就無法報(bào)批處置。長年累月下來，固定資產(chǎn)賬實(shí)不符的問題突出，而賬實(shí)不符又造成單位對固定資產(chǎn)實(shí)物無法進(jìn)行有效的監(jiān)管，在各單位進(jìn)行資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制時，這些都是常見的問題。

二、應(yīng)對上述內(nèi)部控制制度建設(shè)難點(diǎn)問題的建議和對策

(一)采取堅(jiān)決措施，完善單位層面內(nèi)部控制制度建設(shè)

1.加強(qiáng)對《規(guī)范》的全員學(xué)習(xí)，尤其是中層以上領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要單位全體人員共同參與并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，這就需要我們每一個人進(jìn)行學(xué)習(xí)，以熟悉和了解此項(xiàng)制度。應(yīng)當(dāng)把對《規(guī)范》的學(xué)習(xí)當(dāng)作一項(xiàng)重要的日常工作來對待，要求單位全體職工，尤其是各層級各部門的領(lǐng)導(dǎo)，對內(nèi)控制度規(guī)范進(jìn)行詳細(xì)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)。這種學(xué)習(xí)應(yīng)當(dāng)是極其嚴(yán)肅和認(rèn)真的，甚至可以要求各單位安排時間進(jìn)行集中的封閉式學(xué)習(xí)，可以采取聘請專家講課、分組研討、書面考核等形式，以期達(dá)到理想的學(xué)習(xí)效果，讓單位全體人員，既從思想上重視內(nèi)控工作，也從理論上明白此項(xiàng)工作如何開展。建議把此項(xiàng)學(xué)習(xí)納入職工年底的工作考核中。

2.制定切實(shí)可行的內(nèi)控制度，明確內(nèi)控制領(lǐng)導(dǎo)小組的工作職責(zé)

各行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位的實(shí)際情況，圍繞自身承擔(dān)的部門職責(zé)及中長期發(fā)展規(guī)劃，制定出適合本單位執(zhí)行的內(nèi)控制度。在組建內(nèi)控制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組時，要制作工作手冊，明確劃分組長及各組成人員的工作職責(zé)。這種劃分既要詳細(xì)具體又要具有可執(zhí)行性，讓每一個小組成員明確了解自己承擔(dān)的工作職責(zé)，從而肩負(fù)起防范相應(yīng)環(huán)節(jié)風(fēng)險的責(zé)任。建議把內(nèi)控制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作也納入對單位的年度工作考核中，尤其是在考核單位的一把手時，要與其工作業(yè)績相掛鉤。

3.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力

一項(xiàng)工作能否成功開展，最關(guān)鍵的因素還在于實(shí)際負(fù)責(zé)具體工作的人員是否具備專業(yè)的基礎(chǔ)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)。單位首先要選拔出適合從事內(nèi)控制度建設(shè)工作的人員，一般來說都是從財(cái)務(wù)部門、紀(jì)檢部門、辦公室等科室擇優(yōu)選出。配備人員時要注意，一定要從多科室抽調(diào)或委派，這樣既能減輕某一個部門的工作壓力，也起到了互相監(jiān)督、互相制約的作用。其次，單位還要做好這些人員的培訓(xùn)工作，這里的培訓(xùn)除了相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，更重要的是職業(yè)道德教育，只有德才兼?zhèn)涞娜藛T才是適合內(nèi)控制度建設(shè)工作的人員。

(二)采取科學(xué)合理的方法，加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部制建設(shè)

1.建立完善的預(yù)算編制流程，經(jīng)批復(fù)的預(yù)算，要確保嚴(yán)格有效地執(zhí)行

預(yù)算的編制需要單位全體配合，群策群力。負(fù)責(zé)預(yù)算歸口管理的財(cái)務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制的有關(guān)政策，在編制下年度預(yù)算前要及時以書面文件或會議的形式傳達(dá)至全單位。各部門均要提前準(zhǔn)備，根據(jù)自身的工作計(jì)劃提出下年度的預(yù)算申請，綜合匯總至財(cái)務(wù)部門后再統(tǒng)籌安排。單位在申報(bào)重大的預(yù)算項(xiàng)目時，一定要采取立項(xiàng)評審的方式，應(yīng)當(dāng)聘請專家，對項(xiàng)目前期的可行性論證、項(xiàng)目內(nèi)容的分解細(xì)化、項(xiàng)目各階段績效目標(biāo)的確定等內(nèi)容，都要進(jìn)行專業(yè)科學(xué)的編制。只有預(yù)算編制合理，執(zhí)行起來才能保證順暢無阻。單位可以通過定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議的形式，開展預(yù)算執(zhí)行分析，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)措施，以提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

2.在收支業(yè)務(wù)控制中，單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限

單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)管理，建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度。合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保收款和會計(jì)核算、支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計(jì)核算等不相容崗位相互分離。對單位較小、人少事多、無法做到不相容崗位相互分離的單位，可以采取定期輪崗的方法，對關(guān)鍵崗位的工作人員定期調(diào)整崗位。如果輪崗也無法實(shí)現(xiàn)，也可采取內(nèi)部監(jiān)督和外部審計(jì)相結(jié)合的辦法，確保關(guān)鍵崗位無風(fēng)險。在收入環(huán)節(jié)，除了基本的常規(guī)管理外，單位應(yīng)當(dāng)建立收入分析和對賬制度，通過分析和對賬，判斷有無異常情況，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。在支出環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)關(guān)注授權(quán)審批控制。對規(guī)定以上的大額資金，支付前必須申報(bào)用款計(jì)劃，于單位領(lǐng)導(dǎo)每周例會上集體討論，實(shí)行逐級審批聯(lián)簽制度。

3.在資產(chǎn)控制中，應(yīng)當(dāng)對資產(chǎn)實(shí)行分類管理，尤其是加強(qiáng)對實(shí)物資產(chǎn)的管理

單位首先應(yīng)當(dāng)摸清自身的家底，尤其是對實(shí)物資產(chǎn)，應(yīng)定期清查盤點(diǎn)，對盤盈盤虧及毀損確實(shí)無法使用的資產(chǎn)，按照相關(guān)規(guī)定報(bào)批處置。在此基礎(chǔ)上，單位應(yīng)當(dāng)明確各種資產(chǎn)的歸口管理部門；明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，落實(shí)資產(chǎn)使用人在資產(chǎn)管理中的責(zé)任；建立資產(chǎn)臺賬和卡片，加強(qiáng)資產(chǎn)的實(shí)物管理，確保賬實(shí)相符；建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)的動態(tài)管理。

三、結(jié)束語

隨著新會計(jì)制度的實(shí)施，內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位的發(fā)展中起著越來越重要的作用。目前在內(nèi)部控制建立和實(shí)施的過程中仍然存在著一些亟待解決的問題，可以通過對內(nèi)控制度的進(jìn)一步完善，以及與現(xiàn)行管理制度、審計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度、日常工作等的有機(jī)結(jié)合，使得內(nèi)部控制制度更加規(guī)范、合理和科學(xué)，以確保實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的職能。