為深入學(xué)習(xí)貫徹中共十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，研究新形勢下開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的新思路、新舉措和新路徑，2019 年12 月20 日，在中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會、中國開發(fā)區(qū)協(xié)會和河北省商務(wù)廳的指導(dǎo)下，民建石家莊市委、民建北京市海淀區(qū)委和河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，在河北省石家莊市聯(lián)合舉辦“2019（第四屆）京津冀開發(fā)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展論壇”。論壇主題為“深入學(xué)習(xí)貫徹中共十九屆四中全會精神，推進園區(qū)治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展”。中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長肖金成、中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長陳耀、中國開發(fā)區(qū)協(xié)會副會長張召堂、北京城市創(chuàng)新與發(fā)展研究中心主任呂拉昌、北京市長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所副總經(jīng)理陳文豐等演講嘉賓，針對京津冀開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀、問題和遠景，深入探討開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動、提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展路徑等現(xiàn)實問題，努力為政府部門決策和開發(fā)區(qū)發(fā)展提供具有科學(xué)預(yù)見性的意見建議，助力開發(fā)區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展步伐。現(xiàn)將專家發(fā)言整理發(fā)表。

開發(fā)區(qū)的體制創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展

肖金成

建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是改革開放重要的戰(zhàn)略舉措，實踐證明是成功的。經(jīng)過艱苦探索，奮力開拓，開發(fā)區(qū)取得了卓越成效，已成為我國外商投資最集中、經(jīng)濟發(fā)展速度最快的區(qū)域之一，成為所在城市經(jīng)濟發(fā)展新的增長點、技術(shù)與管理的創(chuàng)新點和現(xiàn)代化城市的重要標志。

（一）體制創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)的靈魂和動力所在

我國的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為改革開放的“特殊試驗區(qū)”和“排頭兵”，在優(yōu)惠政策的支持下發(fā)揮了體制創(chuàng)新的功能，在大力引進和利用外資，不斷進行各種超前的改革試驗等方面作出了重要貢獻，推動了區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，使之成為中國經(jīng)濟發(fā)展中最活躍、最重要的增長因素，形成了具有中國特色的開發(fā)區(qū)經(jīng)驗。開發(fā)區(qū)就是所在地區(qū)的經(jīng)濟增長極，集全市之力進行培育，聚集全國、全世界的經(jīng)濟要素迅速崛起。

體制創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)的靈魂。開發(fā)區(qū)作為改革開放的“排頭兵”，努力營造一種按國際慣例運作的投資“小氣候”，積極進行投資體制改革、土地制度改革、行政管理體制改革、社會保障制度以及企業(yè)制度的改革，等等。從行政管理體制上，開發(fā)區(qū)管委會實行“小政府、大社會”的新型管理體制，改變了計劃經(jīng)濟體制下的政府機構(gòu)垂直對口、人員臃腫、包袱過重的局面，并大力強化政府機構(gòu)的服務(wù)職能，堅持以加快工作節(jié)奏、提高工作效率為目標，堅持以為投資者提供“全方位、全過程”優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，以法制為準繩，主要采取經(jīng)濟手段、法律手段，輔之以行政措施進行管理，營造出了良好的投資環(huán)境。多數(shù)開發(fā)區(qū)還借鑒國際上成功的管理經(jīng)驗，不斷健全生活、生產(chǎn)、保安、運輸、倉儲和設(shè)備維修等社會化服務(wù)體系，基本實現(xiàn)了生產(chǎn)、生活服務(wù)社會化，社會服務(wù)企業(yè)化。在社會保障方面，積極推行全員社會勞動福利保障制度，企業(yè)用工和醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、待業(yè)等多項保險初步實現(xiàn)社會化，減輕了企業(yè)的社會負擔。在土地使用上，實行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。事實證明，體制創(chuàng)新比起政策優(yōu)惠，其作用更關(guān)鍵，更持久，對投資者的吸引力更大。這就是很多開發(fā)區(qū)雖然優(yōu)惠政策在不斷消失，但外商投資企業(yè)數(shù)和外資利用規(guī)模仍大幅度增長的原因。

通過探索新機制，增創(chuàng)新優(yōu)勢，開發(fā)區(qū)保持了持續(xù)發(fā)展的動力。體制創(chuàng)新是促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的動力與基石，開發(fā)區(qū)本身就是體制創(chuàng)新的結(jié)果。沒有體制創(chuàng)新就沒有開發(fā)區(qū)的存在價值，沒有體制創(chuàng)新就沒有開發(fā)區(qū)的地位，因而體制創(chuàng)新對于開發(fā)區(qū)具有至關(guān)重要的意義。

體制創(chuàng)新最重要的方面是行政管理體制的創(chuàng)新，這是開發(fā)區(qū)擴大開發(fā)和開放、增加發(fā)展動力的重要保障。開發(fā)區(qū)普遍采用管委會體制，管委會就是戰(zhàn)時的前敵指揮部，精干高效的機構(gòu)，高度集中統(tǒng)一的管理，保證了決策和運營的高效率。開發(fā)區(qū)是體制轉(zhuǎn)型試驗田，需要克服過去政府機構(gòu)的官僚習(xí)氣，需要特事特辦，需要辦事效率，需要服務(wù)到位。開發(fā)區(qū)管委會是所在市政府的派出機構(gòu)，接受市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)。管委會主任應(yīng)由市委常委兼任。如一個地級市的開發(fā)區(qū)，行政級別一般是副地級。應(yīng)按照“小政府，大服務(wù)”的管理模式，科學(xué)地構(gòu)筑適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展需要的精干高效、富有生機和活力的新型行政管理體系，以體制的最大活力，求得開發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的最大動力。

設(shè)立開發(fā)區(qū)平臺公司也是體制創(chuàng)新的產(chǎn)物。開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資。以前是“五通一平”，后來是“七通一平”，現(xiàn)在是“九通一平”。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是招商引資的前提條件。開發(fā)資金不足是開發(fā)區(qū)的普遍問題。如何來解決這個問題？以政府撥付的資金和政府劃撥的土地作為出資，注冊成立全資國有性質(zhì)的投資開發(fā)公司，然后以公司為依托申請銀行貸款或發(fā)行公司債券，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題，對開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展起了非常重要的作用。開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，平臺公司功不可沒。當然，很多平臺公司依靠土地抵押貸款籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，以致負債率太高，潛在財務(wù)風(fēng)險也很大，應(yīng)不斷降低財務(wù)風(fēng)險，不斷降低杠桿率。開發(fā)投資公司的負債率一般60%左右，最高不超過70%。降低杠桿率的辦法可以采取政府給投資公司注入優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)，可以將上市公司中的國有股份劃給平臺公司，使其資本達到30%～50%，既能促進國有資產(chǎn)保值增值，同時還促進開發(fā)區(qū)發(fā)展。

還可以利用PPP 模式建設(shè)開發(fā)區(qū)。Public-Private Partnership，簡稱PPP 模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與開發(fā)區(qū)管委會進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。開發(fā)區(qū)管委會可以同金融機構(gòu)進行合作，管委會拿一筆錢，銀行拿一筆錢，成立一個基金公司，然后向社會公眾發(fā)行債券，把社會資金聚集起來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府的投入和效益承諾將大大提高吸引社會資金的信用度，可以吸引大量社會資金尤其是房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型資金參與開發(fā)區(qū)建設(shè)。金融資本的加入，也可大大提高資金的管理水平和風(fēng)險控制水平。

開發(fā)區(qū)還可以在招商模式上進行創(chuàng)新。一是采取園區(qū)招商。一個開發(fā)區(qū)幾十平方公里，可以劃若干個園區(qū)，利用園區(qū)招商。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施誰來投資建設(shè)呢？可找一家企業(yè)來投資。固安縣與華夏幸福基業(yè)股份有限公司合作建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個成功的案例。再比如貴州畢節(jié)市，引進了浙江一家公司，負責三十平方公里園區(qū)的建設(shè)和招商。二是產(chǎn)業(yè)鏈招商。比如，吉利汽車公司在張家口搞了一個汽車制造基地，首先在此地生產(chǎn)沃爾沃發(fā)動機，然后吸引一批零部件供應(yīng)商在此建制造基地，把上下游整合起來，生產(chǎn)出了整車。再比如廣東韶關(guān)建立了一個兩平方公里的化工園區(qū)，他們首先把深圳一家化工龍頭企業(yè)招過來，讓其來搞園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把地下管網(wǎng)全部搞好，然后把上下游企業(yè)拉過來，循環(huán)生產(chǎn)，基本做到零排放，環(huán)保搞得很好。

（二）開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展

我國“十三五”規(guī)劃（2016—2020 年）提出高質(zhì)量發(fā)展，“十四五”規(guī)劃的主基調(diào)就是高質(zhì)量發(fā)展。國家要由高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域要高質(zhì)量發(fā)展，城市要高質(zhì)量發(fā)展，開發(fā)區(qū)更要高質(zhì)量發(fā)展。開發(fā)區(qū)本身不需要技術(shù)創(chuàng)新，也不生產(chǎn)產(chǎn)品，如何高質(zhì)量發(fā)展？那就是要建高質(zhì)量高品質(zhì)的園區(qū)。

第一要產(chǎn)城融合。開放初期設(shè)立開發(fā)區(qū)不僅要考慮經(jīng)濟因素，還要考慮政治因素，因此開發(fā)區(qū)通常遠離母城。遠離母城，盡管降低了政治風(fēng)險和社會風(fēng)險，但是產(chǎn)城分離也增加了通勤成本，增加了生產(chǎn)成本。因此，要第二三產(chǎn)業(yè)并重，不僅發(fā)展工業(yè)，也要發(fā)展商貿(mào)居住，讓職工就近生活居住，是開發(fā)區(qū)要考慮的問題。開發(fā)區(qū)建設(shè)之初，征用了農(nóng)民的土地，但不考慮農(nóng)民的就業(yè)和生活，正所謂“要地不要人”。要么開發(fā)區(qū)成為孤島，要么農(nóng)民居住的村莊成為開發(fā)區(qū)內(nèi)部的孤島。所謂“城中村”，是改革不徹底帶來的后遺癥。開發(fā)區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)城融合，才能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和諧發(fā)展。

第二要集約發(fā)展。很多開發(fā)區(qū)規(guī)劃的范圍很大，管理機構(gòu)為了追求政績，“撿到籃子里都是菜”，用地粗放，任憑企業(yè)跑馬占地，占地多，投資少，產(chǎn)出更少，社會上將其謂之“圈地運動”。所謂“集約發(fā)展”，就是單位面積的土地承載更多的產(chǎn)業(yè)，吸納更多的人口。在建設(shè)用地越來越緊張的形勢下，開發(fā)區(qū)不能再走粗放發(fā)展之路，要提高土地投資強度和產(chǎn)出強度。對開發(fā)區(qū)的考核，要更多地進行單位土地面積產(chǎn)出考核、每平方公里土地人均GDP 考核。不能搞開發(fā)區(qū)房地產(chǎn)化。

第三要綠色發(fā)展。要更加注重減少污染物排放。要制定負面清單，污染性產(chǎn)業(yè)不得進入開發(fā)區(qū)。對企業(yè)生產(chǎn)進行監(jiān)測，廢水廢氣廢品處理率要百分之百，保證達標排放。把園區(qū)環(huán)境搞好，把基礎(chǔ)設(shè)施搞好，把服務(wù)搞好，為企業(yè)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。

京津冀產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理提升思路

陳 耀

國際上關(guān)于開發(fā)區(qū)更通行的提法是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，結(jié)合我國的實踐，我們把“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”定義為是相同或相關(guān)企業(yè)及支撐機構(gòu)在特定空間相近配置并實行相應(yīng)政策管理的經(jīng)濟形態(tài)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，一個地區(qū)發(fā)展好不好關(guān)鍵要看有沒有產(chǎn)業(yè)支撐，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好不好關(guān)鍵看園區(qū)，因為園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集群之地。京津冀地區(qū)是我國重要的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，有效治理并提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，是進入高質(zhì)量發(fā)展階段京津冀協(xié)同發(fā)展的一項重要任務(wù)。

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)承擔的重要功能

20 世紀80 年代以來，我國各級各類開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國民經(jīng)濟快速發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)依然承擔著重要的功能和使命。總體上看，可以歸納為以下幾個方面：

1.區(qū)域增長的重要引擎。各地區(qū)園區(qū)經(jīng)濟一般占本地區(qū)份額60%以上，地區(qū)空間尺度越小，園區(qū)經(jīng)濟貢獻越大；園區(qū)經(jīng)濟增速通常都要高于地區(qū)平均水平。目前，我國219 個國家經(jīng)開區(qū)GDP 和稅收占全國的份額約10%左右，若加上高新區(qū)等其他類型園區(qū)比重會更高。

2.對外開放的主要載體。僅國家經(jīng)開區(qū)外資和進出口貿(mào)易占全國的份額達到1/5 強。國家經(jīng)開區(qū)也是國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地，跨國公司進入中國主要落戶在各地區(qū)的國家級開發(fā)區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺。各級各類開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)形成了以電子信息、汽車、裝備制造、化工、紡織、食品等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，新能源、新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)集群不斷壯大。

4.體制改革的試驗區(qū)域。精簡高效的管委會模式、“一個窗口”對外、“一條龍”服務(wù)等多種投資服務(wù)模式，為中國經(jīng)濟體制改革積累了寶貴經(jīng)驗，在改善中國整體營商環(huán)境上走在前列。

5.轉(zhuǎn)型升級的示范基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為創(chuàng)新資源的重要載體和高新技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化基地。目前國家經(jīng)開區(qū)占全國高新技術(shù)產(chǎn)品出口約30%，成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的先行示范區(qū)。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢

1.投資和管理多元化。目前，開發(fā)區(qū)投資、管理、運營的主體還是政府，是各級政府在辦園區(qū)，管理形式主要是管委會。未來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)將更多地由企業(yè)替代政府辦園區(qū)，園區(qū)地產(chǎn)更多由市場化配置。例如，華夏幸?；鶚I(yè)、聯(lián)東U 谷等企業(yè)已成為中國領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)新城運營商或開發(fā)區(qū)運營商，聯(lián)想集團、華為公司等大企業(yè)也利用自身產(chǎn)業(yè)做自備園區(qū)。園區(qū)通過提供產(chǎn)業(yè)投資等服務(wù)獲取收益，園區(qū)運營和管理者以收費模式來實現(xiàn)良性循環(huán)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。作為城市產(chǎn)業(yè)的承載地，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也同城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同方向演進，將由單純制造業(yè)轉(zhuǎn)向與科創(chuàng)、總部、金融、文化、旅游等服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比不斷提高，有的園區(qū)徹底轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟。

3.園區(qū)功能平臺化。用互聯(lián)網(wǎng)思維打造園區(qū)平臺的內(nèi)涵，園區(qū)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，從產(chǎn)品的開發(fā)到資產(chǎn)的孵化，到客戶的投資服務(wù)，到物業(yè)的運營，提供完整的產(chǎn)業(yè)鏈平臺服務(wù)。

4.生態(tài)和智慧化。園區(qū)對建筑、環(huán)境、服務(wù)要求越來越高，運用新一代信息通信技術(shù)，線上線下結(jié)合，產(chǎn)業(yè)和管理更智能高效，生態(tài)園區(qū)和智慧園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)追求的共同目標。

5.產(chǎn)城一體化。土地的集約、產(chǎn)業(yè)的集聚、城市功能的完善和整個商業(yè)價值的統(tǒng)籌，成為傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)升級版。特別是占地面積大的開發(fā)區(qū)，增加居住、教育、醫(yī)療、商業(yè)等服務(wù)配套，是開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

6.園區(qū)建設(shè)國際化。園區(qū)走出國門，通過“一帶一路”倡議走出去，在海外建中外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，目前已達80 多個，既輸出了產(chǎn)能和園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗，也為帶動沿線國家經(jīng)濟提供了強大動能。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨的問題與挑戰(zhàn)

面對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢和高質(zhì)量發(fā)展的新要求，國內(nèi)很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨的問題便暴露出來。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成效慢且路徑不清晰，科技創(chuàng)新能力還不強，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，應(yīng)對世界新技術(shù)變革還難以充當領(lǐng)頭雁角色。據(jù)有關(guān)資料，2016年中關(guān)村上市企業(yè)100 強的總市值不足美國硅谷上市企業(yè)100 強的20%，高新區(qū)風(fēng)險投資總額僅相當于硅谷地區(qū)的39.3%，泛硅谷地區(qū)的22.1%。二是營商環(huán)境有待改善，在行政效率、法制環(huán)境、融資機制、適應(yīng)國際規(guī)則等方面均需進一步改進和提升。三是大部分國家級園區(qū)土地發(fā)展空間不足，少數(shù)園區(qū)節(jié)能環(huán)保意識不強，土地利用粗放。四是“行政化”弊端，管理機構(gòu)越來越臃腫，園區(qū)組織管理運營活力不足，缺乏民營主體。五是園區(qū)招商不合規(guī)手段未遏制，同質(zhì)競爭嚴重，園區(qū)特色不明顯。

（四）產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展路徑

如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級？總體上應(yīng)著力實現(xiàn)四個方面的轉(zhuǎn)變：一是由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變；二是由低成本優(yōu)勢向質(zhì)量效益優(yōu)勢轉(zhuǎn)變；三是由粗放制造向綠色制造和智能制造轉(zhuǎn)變；四是由生產(chǎn)型制造向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)變。

制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級有多種途徑，可以通過引進新工藝或重組生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)來提高生產(chǎn)效率，提高投入－產(chǎn)出效率進行工藝流程升級；可以通過擴大產(chǎn)品寬度，增加產(chǎn)品功能，提高單位產(chǎn)品價值進行產(chǎn)品升級；可以通過獲取價值鏈上新的價值功能，從低附加值環(huán)節(jié)攀升到高附加值環(huán)節(jié)，如從制造環(huán)節(jié)攀升到研發(fā)、設(shè)計和品牌營銷環(huán)節(jié)進行價值鏈升級；可以將應(yīng)用于一個生產(chǎn)部門的專門性知識轉(zhuǎn)向另一個有交叉關(guān)聯(lián)的新生產(chǎn)部門，實現(xiàn)跨產(chǎn)業(yè)部門的升級。

園區(qū)轉(zhuǎn)型升級既包含園區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的轉(zhuǎn)型升級，也包含園區(qū)自身的價值鏈的提升。產(chǎn)業(yè)園區(qū)也有其自身的價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，比如由土地一級開發(fā)—二級開發(fā)—招商引資—園區(qū)服務(wù)構(gòu)成的鏈條。產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身的價值鏈上哪個環(huán)節(jié)創(chuàng)造的價值最大？答案應(yīng)當是園區(qū)服務(wù)。如何通過創(chuàng)新發(fā)展多種增值服務(wù)業(yè)態(tài)，進而提高園區(qū)的管理收益、運營收益，是每個園區(qū)必須要做的新功課。

（五）促進園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的思路與措施

產(chǎn)業(yè)園區(qū)在國家和地區(qū)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著支撐、示范和引領(lǐng)的作用，它的目標是要努力成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)跑者，具體體現(xiàn)為一流的科技供給者、一流的產(chǎn)業(yè)發(fā)展者、一流的雙創(chuàng)生態(tài)、一流的開放環(huán)境、一流的體制機制、以及一流的區(qū)域輻射平臺。

為此，需要重視處理好以下幾個關(guān)系：一是高質(zhì)量發(fā)展的一般要求與體現(xiàn)區(qū)域特點的關(guān)系；二是提質(zhì)增效與穩(wěn)增長穩(wěn)投資的關(guān)系，當前尤為重要；三是發(fā)展新經(jīng)濟、虛擬經(jīng)濟與提振傳統(tǒng)經(jīng)濟、實體經(jīng)濟的關(guān)系；四是生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。

推動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要抓好幾個關(guān)鍵舉措：一是要搶稀缺的人。要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，人才是關(guān)鍵。要從過去的重視抓大項目、抓投資、抓資本，轉(zhuǎn)向抓人才工作，抓稀缺的人，尤其是帶專利的科學(xué)家和有資源的企業(yè)家。人才工作的重點是，把高層次人才引入重點園區(qū)并且能留下來施展其才能；培養(yǎng)“大工匠”人才，發(fā)揮一線工程技術(shù)人員的積極性，更好地解決生產(chǎn)一線實際問題；培養(yǎng)“藍領(lǐng)”人才，充分發(fā)揮技術(shù)工人的能力。二是要抓核心技術(shù)。我國大部分科技創(chuàng)新還處于跟跑階段，并跑和領(lǐng)跑的數(shù)量較少，像第五代通信技術(shù)（5G）、華龍一號核電技術(shù)、高鐵技術(shù)這樣的技術(shù)還太少。中美貿(mào)易摩擦、中興事件、華為事件警示我們，推動我國核心技術(shù)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵零部件的自主可控，是國家園區(qū)應(yīng)承擔的責任使命。三是要造磁吸的環(huán)境。在園區(qū)國際化、法治化、市場化營商環(huán)境上還要更加努力，區(qū)域的營商環(huán)境主要看園區(qū)。世界銀行對于營商環(huán)境的評價有一個包括十個方面的標準，我們的園區(qū)還有很大的提升空間。四是要建融合的園區(qū)生態(tài)。要“科、產(chǎn)、城、人、文、景”多要素融合，不光是產(chǎn)城融合，還要把科創(chuàng)、文化、旅游結(jié)合起來，形成一個六要素融合發(fā)展的園區(qū)生態(tài)。

總之，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟增長的重要引擎，創(chuàng)新發(fā)展的重要基地，開放合作的重要平臺。京津冀地區(qū)要按照市場經(jīng)濟規(guī)律和未來科技產(chǎn)業(yè)變革的要求，推動園區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效和協(xié)同發(fā)展。特別是要把園區(qū)合作共建作為協(xié)同發(fā)展重要抓手，根據(jù)各自比較優(yōu)勢實施全產(chǎn)業(yè)鏈布局，培育創(chuàng)新驅(qū)動新引擎，帶動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

新時代開發(fā)區(qū)發(fā)展路徑解析

張召堂

所謂特區(qū)、開發(fā)區(qū)，就是為達到一定經(jīng)濟目的，由政府主導(dǎo)，在一定區(qū)域內(nèi)實行有別于主權(quán)國家或地區(qū)其他區(qū)域的特殊政策而設(shè)定的經(jīng)濟區(qū)域。特區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)（保稅區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)等）、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、旅游度假區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、臺商投資區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國家級新區(qū)等，本質(zhì)上都是開發(fā)區(qū)?？梢哉f，特區(qū)就是大開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)就是小特區(qū)。

改革開放以來，開發(fā)區(qū)建設(shè)取得了巨大成功，為我國的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻。據(jù)統(tǒng)計，2018 年219 家國家級開發(fā)區(qū)和156 家高新區(qū)GDP 達18.4萬億元，占全國GDP 的22%，稅收3.3 萬億元，占全國稅收的23%。如果將7 個經(jīng)濟特區(qū)19 個國家新區(qū)18 個自貿(mào)區(qū)及各類各層級開發(fā)區(qū)都統(tǒng)計在內(nèi)，其主要經(jīng)濟指標估計將會占據(jù)或超過全國的半壁江山。

黨的十八大以來，中國特色社會主義市場經(jīng)濟進入新時代。新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新時代我國開發(fā)區(qū)發(fā)展如何再鑄輝煌？

（一）開發(fā)區(qū)建設(shè)方針的演變和提升

中國的開發(fā)區(qū)建設(shè)為什么能獲得很大成功？看一看開發(fā)區(qū)建設(shè)方針的與時俱進，便可找到答案。

1984—2004 年開發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三為主、一致力”：在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上以引進外資為主，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上以發(fā)展工業(yè)為主，在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上以出口創(chuàng)匯為主；致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

2004—2011 年開發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三為主、二致力、一促進”：以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主；致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)；促進開發(fā)區(qū)向功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變。

2011—2014 年開發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三并重、二致力、一促進”：先進制造業(yè)和服務(wù)業(yè)并重，吸收境外投資與境內(nèi)投資并重，經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧并重；致力于提高發(fā)展質(zhì)量和水平，致力于提高體制機制活力；促進國家級開發(fā)區(qū)向以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的多功能性綜合性區(qū)域轉(zhuǎn)變。

2014—2019 年開發(fā)區(qū)的建設(shè)方針是“三個成為、四個轉(zhuǎn)變”：努力把國家級經(jīng)開區(qū)建設(shè)成為帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)；國家級經(jīng)開區(qū)要在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉(zhuǎn)型，努力實現(xiàn)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)化競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。

2019 年5 月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》，提出了國家級開發(fā)區(qū)“開放創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、改革創(chuàng)新，提升對外合作水平、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量”的新發(fā)展方向。并從5 個方面提出22 條舉措，為新時期開發(fā)區(qū)發(fā)展提供了又一次重大機遇，賦予了新的使命。這個意見可概括為“三創(chuàng)新、兩提升、22 條”。

中國的特區(qū)開發(fā)區(qū)的最初設(shè)立以及建設(shè)方針的與時俱進，正是許多經(jīng)濟學(xué)理論的靈活運用和創(chuàng)新過程。對資本主義市場經(jīng)濟制度的選擇性吸收和對社會主義計劃經(jīng)濟制度不足之處的適度揚棄，創(chuàng)造出了有效的社會制度——中國特色社會主義。有針對性地靈活運用多科經(jīng)濟學(xué)理論指導(dǎo)特區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)的具體實踐，如宏觀經(jīng)濟學(xué)、微觀經(jīng)濟學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、經(jīng)濟地理學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)、增長極理論、區(qū)位論、產(chǎn)業(yè)集群理論、輻射帶動理論、市場開放理論、創(chuàng)新發(fā)展理論……有效解決了開發(fā)區(qū)建設(shè)中遇到的“黑天鵝”事件和“灰犀?！笔录?。

（二）新時代開發(fā)區(qū)發(fā)展路徑與選擇

新時代，我國經(jīng)濟開始由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)建設(shè)也進入高質(zhì)量發(fā)展階段。如何發(fā)展高質(zhì)量開發(fā)區(qū)？應(yīng)從四個方向努力：建設(shè)綠色生態(tài)開發(fā)區(qū)、平安韌性開發(fā)區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展開發(fā)區(qū)、數(shù)字智慧開發(fā)區(qū)。

1.建設(shè)綠色生態(tài)開發(fā)區(qū)。綠色發(fā)展是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本方向。綠色發(fā)展，就其要義來講，是要解決好人與自然和諧共生問題，就是發(fā)展必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。如何實現(xiàn)綠色發(fā)展？一是已有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟不單是企業(yè)的事。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要循環(huán)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的支持。政府有開發(fā)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況的信息優(yōu)勢。二是對新引進項目提高門檻，招商選資，列負面清單。不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的不引進，不在開發(fā)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈上的不引進，不先進不引進。三是通過“十四五”規(guī)劃整合資源，提高產(chǎn)業(yè)集群度，完善提升開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展水平。四是環(huán)保設(shè)施高檔配備確保運行。在設(shè)備投入上要舍得花錢，要進行技術(shù)升級。堅持綠色發(fā)展就是高質(zhì)量發(fā)展，綠色發(fā)展水平就是國際競爭力水平的理念。五是環(huán)保監(jiān)管科學(xué)合理，避免“一刀切”現(xiàn)象。不能讓劣幣驅(qū)逐良幣，不能在特定時期為了完成環(huán)保任務(wù)而讓環(huán)保達標和做得好的企業(yè)同環(huán)保不達標和做得差的企業(yè)“一刀切”停產(chǎn)。只有這樣才能引導(dǎo)企業(yè)進行環(huán)保投入。

2.建設(shè)平安韌性開發(fā)區(qū)。2015 年天津濱海新區(qū)的“8·12 爆炸事件”和2019 年江蘇響水化工園區(qū)的“3·21 爆炸事件”，都付出了慘痛的代價。未來開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的普遍問題是，有效解決由于氣候變化、環(huán)境危機及各類極端事件威脅開發(fā)區(qū)的安全問題。不確定性是現(xiàn)代開發(fā)區(qū)最難對付的風(fēng)險因素。建設(shè)平安韌性開發(fā)區(qū)是應(yīng)對“黑天鵝”式風(fēng)險的必然選擇。所謂韌性開發(fā)區(qū)，就是具有應(yīng)對承受未來的對社會、經(jīng)濟、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，仍能維持基本的功能、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和特征的開發(fā)區(qū)。

3.建設(shè)開放創(chuàng)新開發(fā)區(qū)。開放發(fā)展是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本策略，創(chuàng)新發(fā)展是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本動力。要在創(chuàng)新發(fā)展理念、營造創(chuàng)新環(huán)境、加大自主創(chuàng)新、推進開放式創(chuàng)新等方面下功夫。2019 年11月29 日晚，中國證監(jiān)會發(fā)布消息，核準中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團股份有限公司（簡稱“中新集團”）的首發(fā)上市申請。由此，中新集團成為國內(nèi)首批獲批上市的國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)運營主體。從此，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)展有了一個更大的平臺。平臺創(chuàng)新也是創(chuàng)新。

4.數(shù)字智慧開發(fā)區(qū)。借助云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，發(fā)揮其在創(chuàng)新能力、資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)方式變革、管理創(chuàng)新等方面的引擎作用，構(gòu)建“布局合理、土地集約，產(chǎn)業(yè)集群、技術(shù)先進，管理科學(xué)、高效運轉(zhuǎn)，成本低廉、效益突出，綠色發(fā)展、環(huán)境友好，服務(wù)優(yōu)質(zhì)、品牌領(lǐng)先”的智慧型現(xiàn)代園區(qū)，成為新時代開發(fā)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

開發(fā)區(qū)現(xiàn)代化治理歷程、模式與路徑

呂拉昌

（一）開發(fā)區(qū)現(xiàn)代化治理歷程

我國的開發(fā)區(qū)歷程了從1984 年到1991 年的初創(chuàng)期、1992 年到2002 年的成長期、2003 年到2016年的轉(zhuǎn)換期、2017 年之后的轉(zhuǎn)型升級期。如果把1984 年到2002 年看作一次創(chuàng)業(yè)階段或粗放式發(fā)展階段，那么，2003 年到2016 年可稱之為二次創(chuàng)業(yè)階段或提升階段。在這個階段，開發(fā)區(qū)開始由粗放發(fā)展向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，而且，有一些開發(fā)區(qū)已走在前面，有的甚至已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型。2017 年之后可稱之為第三次創(chuàng)業(yè)階段。2017 年2 月6 日，國務(wù)院正式對外印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，為開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新提了23 條要求（簡稱“開發(fā)區(qū)23 條”）。這是指導(dǎo)未來全國各地開發(fā)區(qū)發(fā)展的里程碑式文件?！伴_發(fā)區(qū)23條”明確了當前和今后一段時期開發(fā)區(qū)發(fā)展的總體要求：貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加強對各類開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，促進開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，完善開發(fā)區(qū)管理制度和政策體系，進一步增強開發(fā)區(qū)功能優(yōu)勢。第三次創(chuàng)業(yè)階段，工業(yè)園要向城市新區(qū)，單一的制造業(yè)發(fā)展要向服務(wù)業(yè)和制造業(yè)并舉發(fā)展轉(zhuǎn)變。也就是向著產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善的質(zhì)量提升階段發(fā)展。

（二）開發(fā)區(qū)治理模式

在開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程中，各個地區(qū)根據(jù)其園區(qū)實際情況，采取了不同的管理模式。這些模式可以概括為三種模式：

一是政府治理型模式。由政府行政部門來進行領(lǐng)導(dǎo)、組織、具體實施開發(fā)區(qū)建設(shè)與管理的模式。這種模式也在開發(fā)區(qū)的初級階段發(fā)揮了重要的作用。依據(jù)開發(fā)區(qū)管委會所擁有的實際治理權(quán)能大小以及發(fā)揮的相應(yīng)作用，劃分為管委會主導(dǎo)型模式（如青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）和管委會協(xié)調(diào)型模式（如哈爾濱經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）。管委會主導(dǎo)型模式下，管委會負責園區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會事務(wù)的全面管理。這個模式利于管委會對園區(qū)整體規(guī)劃的把握和效率的提高，但該模式是特定時期的產(chǎn)物，難以適應(yīng)目前市場化改革的新形勢，易出現(xiàn)管得過多、包辦代替現(xiàn)象。管委會協(xié)調(diào)型模式下，管委會主要負責各職能部門之間的協(xié)調(diào)和溝通（公司運作）。這個模式能夠較好地服務(wù)于主城的宏觀調(diào)控，不偏離規(guī)劃，但管委會權(quán)限較小，對重要事項沒有決定權(quán)，容易造成效率不高的情況。

二是企業(yè)治理型模式。以獨立的公司作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者和管理者，負責區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營區(qū)內(nèi)的各項業(yè)務(wù)、管理區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動和提供區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要的各種服務(wù)。依據(jù)資金的來源不同可以劃分為國企型、外商型、聯(lián)合型等三類。企業(yè)治理型模式運營高效，成本控制更優(yōu)，易于市場機制的有效發(fā)揮，實現(xiàn)政企分離，但是容易忽略園區(qū)內(nèi)其他公共事務(wù)的管理。企業(yè)化的管理機構(gòu)一般不具有行政效力，在處理園區(qū)重大事項時權(quán)威性不足。

三是混合治理型模式。按照政府（管委會）與企業(yè)（開發(fā)區(qū)發(fā)展公司）結(jié)合的緊密程度，可以劃分為政企合一型模式和政企分立型模式。政企合一型模式是早期過渡階段的治理。政企分立型模式有效實現(xiàn)了管委會與開發(fā)區(qū)發(fā)展公司的分離，比較符合市場化運營要求，如蘇州工業(yè)園區(qū)就是這種模式。近年來，一些學(xué)者從治理主體出發(fā)，認為開發(fā)區(qū)治理中除了政府和企業(yè)之外，其他治理主體可以參與其中，如行業(yè)協(xié)會、社會組織等，創(chuàng)新性地提出新的混合治理模式——三元協(xié)同治理模式。在這樣的治理模式下，政府起指導(dǎo)作用，行業(yè)協(xié)會起主導(dǎo)作用，整個運作是企業(yè)化的、市場化的。這樣一種方式可以說是前面兩種模式的有力補充。

（三）開發(fā)區(qū)治理路徑

1.路徑目標——打造高品質(zhì)開發(fā)區(qū)。高品質(zhì)是多面的：產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)體系完善，有創(chuàng)新性的品格，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，宜居，開放包容。需要強調(diào)的兩個品質(zhì)：一是高品質(zhì)開發(fā)區(qū)要具有創(chuàng)新性的品格，也就是說要把創(chuàng)新內(nèi)在化變成開發(fā)區(qū)一個核心和關(guān)鍵，不單單是創(chuàng)新與不創(chuàng)新的問題。二是開放包容的氛圍。開發(fā)區(qū)一定是開放的，要能吸引全世界的各種資源，也是包容的，因為有創(chuàng)新就有失敗。

2.治理機制——創(chuàng)新驅(qū)動。各個開發(fā)區(qū)要依托自身特點，選擇合適的管理體制，通過管理體制創(chuàng)新，激發(fā)和釋放各類創(chuàng)新要素的活力。要促進產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級。開發(fā)區(qū)不僅要產(chǎn)業(yè)集群，還要創(chuàng)新集群。園區(qū)企業(yè)之間要有產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，要有創(chuàng)新聯(lián)系。集群的力量遠勝單打獨斗。集群的力量是抱團的力量，集群的力量是結(jié)構(gòu)性力量，因為產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)已形成產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、配套性，形成了產(chǎn)業(yè)鏈。要促進產(chǎn)學(xué)研融合，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研機構(gòu)之間的整合，促進產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。中關(guān)村軟件園的發(fā)展得益于高等院校、科研機構(gòu)的支撐。深圳崛起為創(chuàng)新之城，離不開香港大學(xué)、香港科技大學(xué)、香港中文大學(xué)等一流大學(xué)的支持與合作，離不開同北京大學(xué)、清華大學(xué)等國內(nèi)一流大學(xué)的合作。要構(gòu)建創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，利用全球創(chuàng)新資源，搭建促進研發(fā)、信息和技術(shù)等服務(wù)的平臺，完善創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，實現(xiàn)創(chuàng)新資源匯聚，支持孵化器網(wǎng)絡(luò)和企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟建設(shè)。要根據(jù)各開發(fā)區(qū)自己的發(fā)展目標、行業(yè)特點，有意識地建立國際通道構(gòu)筑自己的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，而不是唯美國技術(shù)馬首是瞻，比如廣東有的園區(qū)有意識打造跟俄羅斯的通道，有的園區(qū)打造跟以色列之間的聯(lián)系。

3.治理體制——協(xié)同治理。開發(fā)區(qū)治理強調(diào)的是互相合作、利益分享、包容共享的融合思維，需要融入更多利益相關(guān)者的訴求。中關(guān)村軟件園的治理模式就是一個非常成功的協(xié)同治理模式。中關(guān)村軟件園的治理是將政府、中介服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)治理結(jié)合起來，在政府治理的基礎(chǔ)上，引入園區(qū)企業(yè)參與治理，增加了園區(qū)治理的民主性、網(wǎng)絡(luò)性及參與性。中關(guān)村軟件園成立了業(yè)主大會，業(yè)主大會下有業(yè)主委員會。在業(yè)主委員會里面，你既可以看到政府的身影，也可以看到企業(yè)的參與。這種模式的民主性非常強，網(wǎng)絡(luò)性也非常強，而且全面調(diào)動了企業(yè)的積極性。在這樣的治理模式里面，大家在里面建立聯(lián)盟與高校合作，建立合作機構(gòu)，舉辦各種活動，使得企業(yè)參與社會融入產(chǎn)學(xué)研，然后形成了許多溝通的平臺，那才是真正的園區(qū)。

新時期開發(fā)區(qū)市場化之路

陳文豐

2017 年2 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7 號）（以下簡稱“7 號文”）?！? 號文”是我國近些年引領(lǐng)開發(fā)區(qū)未來發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件，其核心思想就是要推進開發(fā)區(qū)市場化。下面就新時期開發(fā)區(qū)如何推進市場化談點自己的認識。

（一）開發(fā)區(qū)市場化內(nèi)涵

開發(fā)區(qū)市場化應(yīng)包含以下幾個方面的內(nèi)容：

1.管理機構(gòu)市場化。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)大致有四類：政府、派出機構(gòu)、法定機構(gòu)、企業(yè)集團。全國各類開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)以政府派出機構(gòu)為主。部分開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)采取與行政區(qū)合并的形式，行使一級政府的管理職能。近些年來，很多開發(fā)區(qū)在探索法定機構(gòu)管理模式，通過法律形式把所有管理權(quán)限進一步固化下來。還有的開發(fā)區(qū)通過企業(yè)集團管理，比如上海紫竹高新區(qū)就是一家民營機構(gòu)開發(fā)建設(shè)管理和運營，這種類型相對比較少。這四類機構(gòu)的管理市場化程度是不一樣的，政府的市場化程度最低，企業(yè)集團的市場化程度最高，派出機構(gòu)屬于“準政府”，法定機構(gòu)則是屬于之間的“準企業(yè)”。

2.治理結(jié)構(gòu)市場化。7 號文提出，下一步繼續(xù)探索黨工委（管委會）+平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，本質(zhì)要求是推進政企如何分離。黨工委（管委會）的主要職責是行政管理、規(guī)劃制定、招商引資、環(huán)境優(yōu)化和企業(yè)服務(wù)等行政管理事務(wù)，而平臺公司則負責園區(qū)開發(fā)建設(shè)、資產(chǎn)管理、投資、融資等市場化程度較高的事務(wù)。

3.管理機制市場化。管理機制市場化就是在開發(fā)區(qū)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)都可以通過政府購買市場服務(wù)，利用市場力量來完成。開發(fā)區(qū)的一級開發(fā)和二級開發(fā)，可以引進更多社會資本，比如華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司就是大家熟知的一家從事園區(qū)一級、二級開發(fā)的園區(qū)開發(fā)建設(shè)服務(wù)商。在開發(fā)區(qū)載體建設(shè)上，聯(lián)東集團、北京科技園建設(shè)（集團）股份有限公司、啟迪控股股份有限公司都深度參與開發(fā)區(qū)載體建設(shè)。開發(fā)區(qū)的管理職能很多也可以外包，探索利用市場化力量來完成。比如，北京市長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所作為一家民營機構(gòu)，也承擔了很多園區(qū)政策研究、區(qū)域規(guī)劃的職能。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的企業(yè)服務(wù)職能也可以市場化。以前，管委會成立一個事業(yè)單位或國有公司來為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)。新形勢下，開發(fā)區(qū)的大量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)可以交給更專業(yè)化的市場服務(wù)機構(gòu)去做，比如創(chuàng)業(yè)黑馬科技集團股份有限公司。

4.內(nèi)部運營市場化。管委會內(nèi)部運營可以更多地引入市場化機制。2016 年，濟南高新區(qū)開展了以市場化為核心導(dǎo)向的管理體制改革，其中一項重要改革內(nèi)容就是推進內(nèi)部的企業(yè)化運作，集中體現(xiàn)在三個方面：第一，實施全員聘用管理。按照“企業(yè)化管理、市場化運作”的要求，實行全員聘任制，變身份管理為崗位管理。第二，實行全員績效薪酬。進行薪酬體系改革，建立對內(nèi)具有公平性、對外具有競爭性的薪酬體系。第三，推進全員績效考核。強調(diào)以業(yè)績考評為導(dǎo)向，構(gòu)建高新區(qū)管委會、部門、個人的分層分級考核體系。

5.社會管理問題。要不要從管委會剝離社會事務(wù)交給行政區(qū)是一個爭議性很大的問題。如果我們回顧開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程，我們會發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律。園區(qū)建設(shè)初期，開發(fā)規(guī)模比較小，管理面積比較小，國家賦予開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的職能主要是搞經(jīng)濟建設(shè)，很多園區(qū)沒有社會管理的職能。但是，現(xiàn)在園區(qū)動輒幾百平方公里，隨著園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，園區(qū)里的就業(yè)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生翻天覆地的變化，園區(qū)就業(yè)人口40%以上是本科以上學(xué)歷。這些人對公共服務(wù)和城市配套提出更高的要求，要求提供高品質(zhì)服務(wù)。園區(qū)實際上需要承載更多社會管理和城市管理的職能。如果把社會事務(wù)剝離了，園區(qū)下一步如何提供更高品質(zhì)的服務(wù)？一定會跟同行政區(qū)之間產(chǎn)生更大的摩擦和矛盾。

（二）影響市場化進度的關(guān)鍵因素和主要問題

我國開發(fā)區(qū)類型很多，有國家級經(jīng)開區(qū)219 家，國家高新區(qū)169 家，園區(qū)之間差異較大。如中關(guān)村科技園區(qū)2016 年園區(qū)內(nèi)企業(yè)在北京實現(xiàn)的總收入超過了4.6 萬億元，而我國還有相當一部分開發(fā)區(qū)總收入不到一千億元。開發(fā)區(qū)發(fā)展階段不一樣，資源稟賦不一樣，區(qū)位條件不一樣，這些差異因素都將影響開發(fā)區(qū)的市場化程度。

當前，推進開發(fā)區(qū)市場化發(fā)展存在一些問題，主要體現(xiàn)在：一是改革一刀切，全國一哄而上，方案不因地制宜。推進改革要考慮園區(qū)處于什么樣的發(fā)展階段。如果是處于開發(fā)階段或園區(qū)發(fā)展的初期階段，那一定需要加強政府的力量，才能提高開發(fā)和建設(shè)整體運行效率。二是改革執(zhí)行有阻力，難以落實。很多市場化改革方案看上去很好，但是具體落實起來有難度。三是認識上有誤區(qū)，有部分人認為市場化就是變成企業(yè)，心理不接受。比如，當一部分人從管委會調(diào)到平臺公司的時候，就會產(chǎn)生逆反心理，認為身份變了，待遇變了，不再受人尊重。

（三）推進開發(fā)區(qū)市場化的建議

市場化是未來我國開發(fā)區(qū)發(fā)展的總體趨勢。但是，從實施角度而言，推進市場化改革需要在政府職能和市場機制之間尋求有效結(jié)合，不是簡單的一刀切，必須與園區(qū)綜合實力、發(fā)展階段、發(fā)展需求相適應(yīng)，與市場機制、發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一。改革開放四十多年來，我國的經(jīng)濟體制已由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型為中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在資源配置中起決定性作用，是深化經(jīng)濟體制改革的主線。作為改革開放排頭兵的開發(fā)區(qū)在這場改革中更應(yīng)是沖鋒在前，加快市場化步伐，否則，政府無法組織配置充足的市場力量和社會資源參與區(qū)域建設(shè)發(fā)展。