劉志華

（池州市規(guī)劃勘測設(shè)計總院有限公司，安徽 池州 247000）

耕地占補(bǔ)平衡旨在通過土地相關(guān)工程的實(shí)施，因地制宜，采用適當(dāng)?shù)姆绞椒椒ǎ瑢μ锏?、水、道路、林木、村等進(jìn)行綜合治理，最終目的是使新補(bǔ)充的耕地和有建筑使用的土地，無論是數(shù)量還是質(zhì)量都相一致。但是目前我們國家的耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)行與現(xiàn)實(shí)還有不適應(yīng)的地方，需要進(jìn)行合理的完善。

1 耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)現(xiàn)途徑與現(xiàn)實(shí)并不適應(yīng)

1.1 耕地占補(bǔ)的責(zé)任主體錯位

實(shí)際生活中，有些單位使用耕地用于相關(guān)建筑，但是他們不承擔(dān)耕地的補(bǔ)充責(zé)任，只是會交一些耕地復(fù)墾的費(fèi)用，而耕地補(bǔ)充的相關(guān)責(zé)任就交給了當(dāng)?shù)氐恼块T，由土地資源管理部門進(jìn)行最終的貫徹落實(shí)，這樣導(dǎo)致了耕地占補(bǔ)平衡制度對于建設(shè)主體使用耕地的制約力度有所減輕。并且就站在土地管理資源部門的層面看，相關(guān)耕地補(bǔ)充任務(wù)的完成同樣也有障礙，首先，增加的耕地有必要進(jìn)行專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)察管理與控制，但是相關(guān)政府部門缺少專業(yè)人才，其次，國家土地資源管理部門不僅要負(fù)責(zé)耕地的開發(fā)，還要負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)控管理，這是既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”

1.2 “創(chuàng)新”應(yīng)對措施，使占補(bǔ)平衡“變味”

為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡政策的相關(guān)硬性要求，地方實(shí)行一系列的創(chuàng)新方案，導(dǎo)致占補(bǔ)平衡政策偏離了正常的軌道。首先是借著地籍每年的變化更換機(jī)會，增添沒有利用地，人為的制造出宜耕后備資源；再者是毀壞森林造地和圍繞灘造田，有些時候必須由政府站出來調(diào)節(jié)林業(yè)、水利與國土三者的關(guān)系，為了“造地”而開綠燈，最終導(dǎo)致生態(tài)平衡破壞，水土流失。還有就是為了達(dá)到“占水田補(bǔ)水田”的目標(biāo)，提出了“旱改水”的建議。但是，實(shí)際上，不是只要資金到位，就能成功的構(gòu)建出水田，還是要看土地本身的性質(zhì)，有的旱地，土質(zhì)本身是沙壤土，保水性能差，沒有辦法構(gòu)成犁底層，根本不適合栽培水稻，有些地段，使用泵站調(diào)取地下水來解決問題，但是成本消耗極高。這些所謂的創(chuàng)新偏離了占補(bǔ)平衡最初意愿的軌道，也給政府帶來了信譽(yù)的損害。

1.3 新增耕地的開發(fā)、利用與管理難度大

在現(xiàn)如今耕地生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)效益不優(yōu)的大環(huán)境下，耕地的相關(guān)開發(fā)并不被農(nóng)民所重視，從開發(fā)、使用，再到后期監(jiān)控管理，在現(xiàn)實(shí)操作中有著很大的困難。首先，由于農(nóng)村的土地，包含地籍上的一些沒有使用的地，大致上都分發(fā)至每家每戶。耕地所帶來的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)不如果園所帶來的，如果能將山地開墾成耕地，耕地就可以開發(fā)成果園，農(nóng)民不希望自己的山地被評為耕地儲備資源。其次，新增耕地不容易計入國家的種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼面積中。

2 占補(bǔ)平衡約束下各類用地保障方式

2.1 占補(bǔ)平衡約束目標(biāo)下，保障集體公益性建設(shè)用地

集體公益性的設(shè)施是有效保證居民美好生活的重要組成部分，也對提升鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)水平具有重要意義。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況的落后不利于鄉(xiāng)村公益性設(shè)備建設(shè)的落實(shí)，雖然有公益性建設(shè)用地，但由于沒有進(jìn)行合理的規(guī)劃，導(dǎo)致很多鄉(xiāng)村雖然有建設(shè)用地，但是并沒有利用它，不利于提升村民的生活幸福指數(shù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，有必要根據(jù)上級土地使用大致計劃將規(guī)模不大和處在環(huán)境較差的村莊遷出，遷出地重新出現(xiàn)的耕地用于遷入?yún)^(qū)村莊建設(shè)使用，同時保證鄉(xiāng)村大家的公益建筑土地不能改變相關(guān)使用目的，采用恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ǚ峙溧l(xiāng)村內(nèi)部學(xué)校、養(yǎng)老院、廣場、衛(wèi)生所等基本設(shè)備；針對具有較大規(guī)模但設(shè)備不齊全的鄉(xiāng)村，要進(jìn)行合適的調(diào)整相鄰地方的設(shè)備；針對沒有公益性基本設(shè)備土地的鄉(xiāng)村，將建設(shè)用地考慮用于基礎(chǔ)設(shè)備置辦，針對鄉(xiāng)村范圍內(nèi)無法確保用地要求的，以產(chǎn)能占補(bǔ)平衡為基礎(chǔ)，統(tǒng)一安排建設(shè)用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村集體公益性建設(shè)用地的需求。

2.2 占補(bǔ)平衡約束目標(biāo)下，保障產(chǎn)業(yè)用地

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對于改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的局面具有舉足輕重的作用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，鄉(xiāng)村才能實(shí)現(xiàn)振興，將輸血改變?yōu)樵煅龠M(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系融合是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化劑，可有助于改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不豐富的弱點(diǎn)，延伸新興產(chǎn)業(yè)通道，重視農(nóng)產(chǎn)品的精深加工，推動鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的動力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，也需要關(guān)注鄉(xiāng)村所屬區(qū)域是否適合產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合發(fā)展，針對適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合的鄉(xiāng)村，以耕地占補(bǔ)平衡策略作為約束，以耕地產(chǎn)能平衡為出發(fā)點(diǎn)，很好的注意產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和耕地保護(hù)之間的關(guān)系。工業(yè)用地增加時，要選擇不適合種莊稼的土地，不但保障了產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地，還可以節(jié)約耕地資源。鄉(xiāng)村文化振興要牢記和相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，文化與產(chǎn)業(yè)的完美結(jié)合，有助于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。也可聯(lián)系地方文化資源，在保護(hù)鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌與生態(tài)環(huán)境的前提條件下使用荒山、荒地等土地，開展旅游項(xiàng)目的投資構(gòu)建，開創(chuàng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形式，探究鄉(xiāng)村生態(tài)娛樂、旅游觀光產(chǎn)業(yè)，豐富農(nóng)民收入方式，讓農(nóng)民留在田園中，有效推動美麗新鄉(xiāng)村的建設(shè)。

2.3 占補(bǔ)平衡約束目標(biāo)下，保護(hù)生態(tài)用地

預(yù)計到2030 年我們國家的人口數(shù)量將高達(dá)15 億，從那以后我們國家的人口將進(jìn)入負(fù)增長，我們國家的糧食安全問題將漸漸轉(zhuǎn)變成次要問題，耕地保護(hù)應(yīng)漸漸轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田保護(hù)與生態(tài)保護(hù)。在耕地占補(bǔ)平衡約束下，農(nóng)村生態(tài)問題要應(yīng)用國土整治，走新農(nóng)村綠色發(fā)展的道路。首先可以根據(jù)空間規(guī)劃，劃定生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境薄弱區(qū)域的保護(hù)監(jiān)測管理系統(tǒng)，利用第三次國土調(diào)查，全方位搞清楚區(qū)域濕地、草地、森林等生態(tài)用地的位置與面積，在耕地占補(bǔ)平衡約束下，完善補(bǔ)充耕地相關(guān)審批事項(xiàng)，嚴(yán)厲禁止非農(nóng)建設(shè)用地對濕地、林地、草地等生態(tài)用地的霸占。濕地、森林、草地是基礎(chǔ)性生態(tài)用地，對維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，具有舉足輕重的作用，在城市的進(jìn)步過程中，占近補(bǔ)遠(yuǎn)的方式存在一定的問題，補(bǔ)充的耕地由于區(qū)域較遠(yuǎn)，進(jìn)行耕作的概率低，導(dǎo)致棄耕的現(xiàn)象時有發(fā)生，并且也對城市周圍與山區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了不利影響，所以在鄉(xiāng)村振興的實(shí)際發(fā)展過程中，不可以忽略生態(tài)與人文景觀所可以帶來的效益，耕地占補(bǔ)平衡策略實(shí)施時有必要注意到山水田林湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡，有效確保生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的穩(wěn)定性，不僅有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還可以取得生態(tài)宜居的效果。

3 結(jié)語

在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大環(huán)境下，在進(jìn)行土地資源管理時，重中之重是在先前土地使用整體計劃的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合新鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略布局，根據(jù)第三次國家土地局調(diào)查所得結(jié)果，了解區(qū)域范圍內(nèi)的土地資源情況，在區(qū)域范圍內(nèi)根據(jù)鄉(xiāng)村自身的資源狀況與將來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，進(jìn)行區(qū)域范圍內(nèi)的合理鄉(xiāng)村規(guī)劃。有效的改善鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、文化振興等方面現(xiàn)有的不足之處，走城市鄉(xiāng)村融合發(fā)展之路，構(gòu)建耕地產(chǎn)能、生態(tài)平衡的新時代占補(bǔ)平衡體系。