鄭志剛

一些外資金融機(jī)構(gòu)的持股比例上限已經(jīng)允許突破50%。讓來自本土的民資持有更高的比例，既符合競(jìng)爭(zhēng)中性的原則和慣例，又有助于從根本上化解中小銀行的治理危機(jī)

內(nèi)蒙古包商銀行的接管事件以及遼寧葫蘆島銀行、山西晉城銀行等的擠兌風(fēng)波，應(yīng)該說只是一段時(shí)期以來我國(guó)中小商業(yè)銀行治理危機(jī)的縮影。那么，我國(guó)中小銀行治理危機(jī)的制度根源是什么？又有哪些相應(yīng)化解危機(jī)的途徑呢？

放寬主要民資股東的持股限制

中小銀行目前流行的股權(quán)構(gòu)架，是數(shù)家甚至十多家持股比例相同、接近的非國(guó)有資本成為主要股東。以晉城銀行為例，其前十大股東持股從3.43%到9.58%，沒有一家超過10%。其中，第一大股東中融新大，持股比第二的山西聚源煤化僅多了3個(gè)百分點(diǎn)。在這樣的股權(quán)構(gòu)架下，主要股東通過參股與銀行建立密切的銀企關(guān)系的考量，顯然多于作為股東參與公司治理、提升銀行績(jī)效的動(dòng)機(jī);持股比例均不高，且彼此接近的主要股東在監(jiān)督經(jīng)理人問題上，一方面影響力有限，另一方面相互搭便車傾向嚴(yán)重，由此導(dǎo)致內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重。

英美等股權(quán)分散結(jié)構(gòu)下，公眾公司通常面臨的經(jīng)理人內(nèi)部人控制問題，在我國(guó)中小銀行上述近似的股權(quán)構(gòu)架下重現(xiàn)。這一定程度上，與監(jiān)管當(dāng)局在股份制商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，鼓勵(lì)數(shù)家持股比例較低且接近的民資背景投資者，共同成為相互制衡的股東，以防范銀行控制權(quán)喪失，進(jìn)而引發(fā)可能的金融風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)理念有關(guān)。盡管這樣的初衷無可厚非，但事與愿違的是，上述股權(quán)構(gòu)架往往成為內(nèi)部人控制問題的溫床，這是導(dǎo)致治理危機(jī)十分重要的制度根源之一。

如果說，分散股權(quán)結(jié)構(gòu)下內(nèi)部人控制問題，是我國(guó)中小銀行與英美上市公司共同糟糕的一面，那么，我國(guó)中小銀行上述股權(quán)結(jié)構(gòu)更加糟糕的一面是，數(shù)個(gè)主要股東和管理團(tuán)隊(duì)之間，以及主要股東之間容易形成合謀，進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，使管理團(tuán)隊(duì)和少數(shù)股東從中受益，而使其他外部分散股東的利益受到損害。

理論上，如果存在持股比例較高，因而（對(duì)做出錯(cuò)誤決策的）責(zé)任承擔(dān)能力更大的大股東，由于從監(jiān)督管理團(tuán)隊(duì)提升企業(yè)績(jī)效中所獲得的收益，足以覆蓋所付出的監(jiān)督成本，與其他外部分散股東相比，該股東將有更大的激勵(lì)來監(jiān)督經(jīng)理人。公司治理通常面臨的，股東之間在監(jiān)督經(jīng)理人問題上的免費(fèi)搭車問題，由此得以緩解。因此，我國(guó)中小銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的調(diào)整方向上，我們鼓勵(lì)，通過混改，使主要股東持有更大的比例，使其在公司治理中有激勵(lì)，更好地扮演積極股東的角色。在民資作為銀行第一大股東的持股限制上，也許可以采取更加開放和包容的態(tài)度。畢竟，一些外資金融機(jī)構(gòu)的持股比例上限已經(jīng)允許突破50%。讓來自本土的民資持有更高的比例，既符合競(jìng)爭(zhēng)中性的原則和慣例，又有助于從根本上化解中小銀行的治理危機(jī)。

使主要股東持股更高以更好扮演積極股東角色，并不意味著形成“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，而是形成在主要股東之間權(quán)力制衡的結(jié)構(gòu)。

一個(gè)“一股獨(dú)大”下爆發(fā)治理危機(jī)的反例，是2019年5月被接管的包商銀行。包商銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，歸屬明天集團(tuán)的機(jī)構(gòu)股東有35戶，占全部79家機(jī)構(gòu)股東的44%，持股比例高達(dá)89.27%。由于集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，股東大會(huì)完全成為明天系主導(dǎo)的決策機(jī)構(gòu)。用前包商銀行接管組組長(zhǎng)、現(xiàn)任國(guó)開行副行長(zhǎng)周學(xué)東的話說，“股東大會(huì)‘形式化或‘走過場(chǎng)，成為大股東干預(yù)和掏空包商銀行的合法外衣，股東監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡?！睆?005年到2017年5月專案組介入上訴案件，包商銀行僅大股東占款就累計(jì)高達(dá)1500億，每年的利息就多達(dá)百億元。包商銀行長(zhǎng)期無法還本付息，“資不抵債的嚴(yán)重程度超過想象”。

因而，對(duì)于中小銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的一般思想是，既不能股權(quán)相對(duì)分散，甚至太分散，沒有股東愿意提供監(jiān)督經(jīng)理人的“公共品”，讓其他股東搭便車;也不能讓股權(quán)太過集中，使銀行所吸收的存款成為大股東取之不盡、用之不竭的“提款機(jī)”。一個(gè)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，是鼓勵(lì)主要股東持股比例增加，以增加其責(zé)任承擔(dān)能力，避免搭便車行為，同時(shí)盡可能在兩到三個(gè)勢(shì)均力敵的股東之間，形成股權(quán)制衡，避免在“一股獨(dú)大”下形成的超級(jí)控制權(quán)和之后的掏空行為。

鼓勵(lì)混改避免國(guó)有股一股獨(dú)大

對(duì)于國(guó)有控股的城商行（股份制商業(yè)銀行），則需要通過引入民資背景的戰(zhàn)投進(jìn)行混改，形成股權(quán)制衡的治理構(gòu)架，避免因國(guó)有股一股獨(dú)大、所有者缺位而引發(fā)的內(nèi)部人控制問題。一些國(guó)有控股的城商行，在近年來爆發(fā)的銀行治理危機(jī)中同樣無法得以幸免。理論上，這些國(guó)資背景的銀行，有控制性股東自覺承擔(dān)監(jiān)督經(jīng)理人的職責(zé)，并不會(huì)像股權(quán)分散的結(jié)構(gòu)下股東之間相互搭便車，導(dǎo)致監(jiān)督經(jīng)理人這一公共品提供的缺乏。甚至，很多銀行董事長(zhǎng)，往往由在中國(guó)扮演特殊治理角色、發(fā)揮獨(dú)特作用的黨委書記兼任。然而，這些銀行依然公司治理危機(jī)重重。

一個(gè)典型的例子是恒豐。從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，持股該行19.4%的第一大股東是煙臺(tái)藍(lán)天投資，第二大股東是持股12.4%的新加坡大華銀行，第三到五股東持股比例均在10%左右。如果是普通的商業(yè)銀行，上述制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)原本具有合理性。然而該行的問題很大程度上來源于，董事長(zhǎng)以往/任上行政職級(jí)高于大股東。例如，前董事長(zhǎng)兼黨委書記蔡國(guó)華，在空降之前是煙臺(tái)市委常委、副市長(zhǎng)兼國(guó)資委黨委書記，這顯然不是煙臺(tái)藍(lán)天投資（煙臺(tái)國(guó)資委100%控股）可以有效監(jiān)督的。由于上述制度設(shè)計(jì)上的缺陷，盡管存在大股東，但由于所有者缺位，不可避免地導(dǎo)致所謂的中國(guó)式“內(nèi)部人控制問題”的出現(xiàn)。因此，類似該行的國(guó)資背景銀行出現(xiàn)治理危機(jī)，同樣不是偶然的。

同樣是中小銀行的內(nèi)部人控制問題，引發(fā)的制度誘因不同。晉城銀行的案例中，是股權(quán)分散導(dǎo)致股東之間相互搭便車，有效監(jiān)督不足，導(dǎo)致的內(nèi)部人控制問題;恒豐案例中，是國(guó)有股為第一大股東，由于所有者缺位導(dǎo)致的內(nèi)部人控制問題。對(duì)于前者，我們應(yīng)該鼓勵(lì)主要股東持有更高比例的股份，使相關(guān)股東有激勵(lì)履行大股東設(shè)定的監(jiān)督經(jīng)理人的職責(zé)，扮演積極股東角色;而對(duì)于后者，應(yīng)該鼓勵(lì)通過國(guó)企混改，引入盈利動(dòng)機(jī)明確的民資背景的戰(zhàn)投，形成制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)，以解決所有者缺位下的監(jiān)督無效問題。

增強(qiáng)董事會(huì)獨(dú)立性懲罰失職獨(dú)董

增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性，使沒有嚴(yán)格履行職責(zé)的獨(dú)董不僅遭受聲譽(yù)的懲罰，而且受到足以心動(dòng)的財(cái)務(wù)處罰。

由于獨(dú)董需要在關(guān)聯(lián)交易、抵押擔(dān)保等重要涉嫌損害股東利益的問題上出具獨(dú)立意見，因此，獨(dú)董的引入在客觀上增加了信息的透明度、內(nèi)部人損害股東利益的成本;與此同時(shí)，不同于存在職業(yè)依附的內(nèi)部董事，更在意市場(chǎng)聲譽(yù)同時(shí)更加獨(dú)立的獨(dú)董，在挑戰(zhàn)管理層決策的成本往往低于內(nèi)部董事，更有可能在損害股東利益的相關(guān)議案表決中，出具否定意見。因而來自外部，身份獨(dú)立，注重聲譽(yù)的獨(dú)董，成為制衡內(nèi)部人控制的重要力量。目前，大多數(shù)商業(yè)銀行并沒有上市。這一方面缺乏資本市場(chǎng)、證券監(jiān)管當(dāng)局的外部監(jiān)管;另一方面，包括獨(dú)立董事在內(nèi)的內(nèi)部控制制度、外部審計(jì)制度不完備，是中小銀行治理危機(jī)爆發(fā)的制度誘因之一。

鏟除監(jiān)管腐敗增強(qiáng)銀行透明度

鏟除監(jiān)管腐敗，加強(qiáng)中小銀行的監(jiān)管，增強(qiáng)銀行的透明度，將銀行業(yè)務(wù)置于嚴(yán)格的內(nèi)部控制、合規(guī)的外部審計(jì)體系下。不同于非金融企業(yè)融資活動(dòng)是為了業(yè)務(wù)的開展，金融企業(yè)的融資（服務(wù)）成為其業(yè)務(wù)本身。因而，銀行發(fā)放的每一筆貸款都涉及基本的投資回報(bào)問題，屬于廣義的公司治理范疇。因而，銀行的業(yè)務(wù)開展，很大程度上成為無數(shù)具體公司治理事務(wù)的綜合。銀行會(huì)計(jì)審計(jì)的重點(diǎn)，不僅僅是確保股東投資收回、獲得合理回報(bào)，要同時(shí)保障包括儲(chǔ)戶在內(nèi)的間接投資者的權(quán)益。在上述意義上，成為金融企業(yè)的前提條件，是需要建立比普通公眾公司更加嚴(yán)格的內(nèi)控、外部審計(jì)制度。

籌集資金和發(fā)放貸款涉及千家萬戶、眾多企業(yè)，商業(yè)銀行相比其他企業(yè)涉及更大的經(jīng)濟(jì)外部性，政府的監(jiān)管不僅需要而且必要。這是金融業(yè)上市公司除了受到證監(jiān)會(huì)監(jiān)管（作為公眾公司需履行信息披露等義務(wù)），還受到來自銀保監(jiān)會(huì)對(duì)其業(yè)務(wù)開展合規(guī)性的監(jiān)管，更要受到來自“銀行的銀行”的中央銀行監(jiān)管（在存款準(zhǔn)備金和再保險(xiǎn)等方面）的原因。然而，被貪腐的銀行官員俘獲的監(jiān)管腐敗，導(dǎo)致中小銀行有效監(jiān)管缺失，這一點(diǎn)在包商銀行尤為突出。部分甘于被“圍獵”的地方監(jiān)管高官不僅收受賄賂，還插手包商銀行內(nèi)部人事任命和工程承攬等事務(wù);有些關(guān)系人通過自己控制的公司從包商銀行騙取巨額貸款，通過自辦的律師事務(wù)所從包商銀行獲取高額律師服務(wù)費(fèi)。因此，如何在法治原則下建立公正透明的監(jiān)管框架，中小銀行的監(jiān)管依然有很長(zhǎng)的路要走。

作者系中國(guó)人民大學(xué)金融學(xué)教授