馮加付，郭修金，陳玉萍

2014 年10 月20 日，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》要求豐富業(yè)余體育賽事，引導(dǎo)支持社會(huì)力量舉辦群眾性體育賽事活動(dòng)，并明確提出取消商業(yè)性和群眾性體育賽事行政審批制度。政策出臺(tái)對(duì)于落實(shí)政社分開(kāi)、管辦分離，加快全國(guó)綜合性和單項(xiàng)群眾性體育賽事管理制度改革、簡(jiǎn)化辦賽程序、吸引社會(huì)資本承辦賽事發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。事實(shí)證明，取消賽事行政審批制度后，我國(guó)群眾性體育賽事有了長(zhǎng)足發(fā)展，以馬拉松賽事為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)田徑協(xié)會(huì)注冊(cè)的馬拉松及相關(guān)路跑類賽事從2013 年的39 場(chǎng)，到2014 年增加到51 場(chǎng)，到2015 年增加到了134場(chǎng)，再到2016 年的328 場(chǎng)，2017 年增加至1 102 場(chǎng)，2018 年則達(dá)到1 580 場(chǎng)，預(yù)計(jì)到2020 年全國(guó)舉辦800 人以上規(guī)模的馬拉松賽事將突破1 900 場(chǎng)、參賽人數(shù)將超過(guò)1 000 萬(wàn)人次［1］。然而賽事市場(chǎng)火爆的同時(shí)也暴露出了辦賽專業(yè)化水平低、選手參賽體驗(yàn)差、安全事故頻發(fā)、后勤保障不足、賽事監(jiān)管服務(wù)不到位等新問(wèn)題。近幾年媒體曝光了多起群眾性體育賽事負(fù)面報(bào)道，所暴露的問(wèn)題看似偶然個(gè)例，實(shí)則反映了取消賽事審批制度后從“政府管理”到“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變中的不適應(yīng)。對(duì)此國(guó)家體育總局與其相關(guān)職能機(jī)構(gòu)迅速出臺(tái)了一系列針對(duì)性管理辦法予以應(yīng)對(duì)。有研究認(rèn)為，取消群眾性體育賽事審批制度有利于體育部門(mén)職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)體育協(xié)會(huì)社團(tuán)實(shí)體化、確立市場(chǎng)主體地位、構(gòu)建多中心體育治理體系［2］，另有學(xué)者則認(rèn)為取消賽事行政審批制度后，社會(huì)力量的大勢(shì)介入打破了一元政府管理下的平衡格局，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)形成新平衡格局之前，賽事混亂是必然結(jié)果［3-4］?；诖?，探討群眾性體育賽事治理的動(dòng)因、分析當(dāng)前群眾性體育賽事治理的困境，提出行之有效的破解路徑，對(duì)提高群眾性體育賽事治理水平、提升群眾性體育賽事辦賽質(zhì)量有重要的實(shí)踐意義。

1 我國(guó)群眾性體育賽事治理動(dòng)因

1.1 形勢(shì)所趨：國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化客觀要求

古今中外，大到治國(guó)安邦，小到持家之道，無(wú)不蘊(yùn)含治理之意，無(wú)不彰顯治理之實(shí)。現(xiàn)代治理理論既是一種理論分析工具，又是處理公共事務(wù)的實(shí)踐方法，其在西方國(guó)家的理論研究和實(shí)踐運(yùn)用非常廣泛。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次使用了“國(guó)家治理”和“社會(huì)治理”概念［5］，并明確提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［6］。2017 年10 月，黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端”，并將治理納入“兩個(gè)百年目標(biāo)”，要求在2035年和2050 年分別“基本”和“完全”實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［7］。“治理”已成為新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱門(mén)詞匯，從“管理”到“治理”雖只有一字之差，卻帶來(lái)社會(huì)發(fā)展方式的巨大變化，如管理主體從一元變?yōu)槎嘣⒐芾矸较驈膯蜗蚨茸優(yōu)槎嘞蚨?、管理邊界從清晰變得模糊、管理手段從指令變?yōu)閰f(xié)商等［5，8］。多維度的轉(zhuǎn)變對(duì)傳統(tǒng)的政府行政理念和行政手段產(chǎn)生了很大沖擊，也對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)運(yùn)行路徑產(chǎn)生巨大的影響。

體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分［9］，創(chuàng)新體育發(fā)展方式，全面提升體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平是我國(guó)體育發(fā)展的指導(dǎo)思想［10］。當(dāng)前，我國(guó)體育改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，面臨的問(wèn)題具有跨界性、跨域性、復(fù)合性等特點(diǎn)，亟需體育行政部門(mén)改變傳統(tǒng)的“管理主義”行政思維，主動(dòng)聯(lián)合多主體、多領(lǐng)域、多系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)體育改革［11-12］。群眾性體育賽事治理是體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的宏觀背景下，開(kāi)門(mén)辦體育、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與賽事治理已成為群眾性體育賽事明確的發(fā)展方向，因此，推進(jìn)群眾性體育賽事治理既是主動(dòng)契合國(guó)家全面深化治理改革的應(yīng)然之舉，又是其適應(yīng)體育治理改革的必然之選。在社會(huì)治理理念引領(lǐng)下，群眾性體育賽事不再是政府在封閉的環(huán)境中統(tǒng)包統(tǒng)攬便可完成，而需多元主體積極參與，既有各級(jí)政府、各職能部門(mén)相互協(xié)作，也有各級(jí)體育協(xié)會(huì)、體育總會(huì)、特殊人群協(xié)會(huì)、公益性社會(huì)組織和非正式注冊(cè)體育健身組織，還有賽事運(yùn)營(yíng)方、冠名商、贊助商、廣告商等各類市場(chǎng)主體。如2016 年國(guó)內(nèi)馬拉松賽事贊助企業(yè)多達(dá)1 300 多家，在中國(guó)田徑協(xié)會(huì)備案的馬拉松賽事運(yùn)營(yíng)公司多達(dá)205 家［13］。再如2016 年舉辦的上海市第二屆市民運(yùn)動(dòng)會(huì)，賽事組委會(huì)積極探索、主動(dòng)轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)“三輪驅(qū)動(dòng)”辦賽。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該屆市民運(yùn)動(dòng)會(huì)的辦賽單位達(dá)到2 743 家，其中社會(huì)組織和市場(chǎng)主體超過(guò)三分之一［14］，賽事涌現(xiàn)了一大批善于市場(chǎng)運(yùn)作的企業(yè)和樂(lè)于公益活動(dòng)的社會(huì)組織，既滿足了群眾多元化參賽需求、調(diào)動(dòng)了社會(huì)體育資源，又積極回應(yīng)了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要。

1.2 管理轉(zhuǎn)型：傳統(tǒng)賽事管理路徑出現(xiàn)“政府失靈”

新中國(guó)成立以來(lái)很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的體育事業(yè)與政治、政府、行政之間的關(guān)系極為密切，政府采取行政手段能夠有效地把控著體育的發(fā)展方向和方式。如新中國(guó)成立初期的“勞衛(wèi)制”通過(guò)中央行政指令層層下達(dá)，組織各地群眾為國(guó)防建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)而開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng)，鍛煉身體成為政治任務(wù)；帶有“儀式性”和“福利性”的單位制體育活動(dòng)，職工工間操、廣播操、體育等級(jí)達(dá)標(biāo)等實(shí)質(zhì)上也是由政府部門(mén)通過(guò)行政指令授權(quán)單位具體落實(shí)。在體育競(jìng)賽方面，大到全運(yùn)會(huì)、全國(guó)少數(shù)民族傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)會(huì)和已停辦的全國(guó)體育大會(huì)，小到公社運(yùn)動(dòng)會(huì)、單位職工內(nèi)部運(yùn)動(dòng)會(huì)，都是政府直接操辦或在政府授權(quán)與監(jiān)管下由單位組織實(shí)施。政府之所以在體育活動(dòng)和體育賽事管理過(guò)程中“無(wú)所不能”，關(guān)鍵在于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善、社會(huì)組織尚未真正獨(dú)立，在封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)，強(qiáng)大的一元政府掌握著制度設(shè)計(jì)、行政權(quán)力和資源配置，它能夠依靠絕對(duì)主導(dǎo)地位控制整個(gè)體育事業(yè)的發(fā)展。然而，隨著改革開(kāi)放深入推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，市場(chǎng)主體快速成長(zhǎng)，社會(huì)組織逐漸獨(dú)立并不斷壯大，再加上政府主動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，管辦分離、政社分離、政企分離后的政府對(duì)于體育發(fā)展的把控表現(xiàn)出力不從心，傳統(tǒng)的“政府包辦”體育發(fā)展方式開(kāi)始受阻，單純地依靠政府的力量已經(jīng)無(wú)法有效解決體育賽事發(fā)展中遇到的難題［11］，“政府失靈”時(shí)有發(fā)生。

例如2017 年4 月27 日發(fā)生在成都的“徐某冬約架雷公太極事件”曾引爆了輿論界，也對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)武術(shù)造成了巨大的負(fù)面的影響，對(duì)此，國(guó)家體育總局在2017 年11 月8 日專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)武術(shù)賽事活動(dòng)監(jiān)督管理的意見(jiàn)》以整頓不規(guī)范的武術(shù)賽事，并明文規(guī)定“禁止私下約架”［15］，然而，從文件出臺(tái)到最近的一次（2019 年5 月19 日）在新疆再次“約架”“點(diǎn)穴大師”呂剛，期間徐某冬還曾“約架”多人，連體育最高行政部門(mén)出臺(tái)的禁令都未能有效制止“約架”現(xiàn)象，這就是典型的“政府失靈”；又如2018 年12 月23 日，陜西某體育文化公司在曲江城市運(yùn)動(dòng)公園舉辦“迎圣誕兒童馬拉松”比賽，由于賽事組織不力，審批手續(xù)不完備、管理不到位等問(wèn)題，險(xiǎn)些釀成踩踏事故，開(kāi)賽僅1 min就被緊急叫停，事后賽事組織單位和負(fù)責(zé)人被公安機(jī)關(guān)依法處理，這種事后處罰反映了政府對(duì)賽事監(jiān)管的滯后性，實(shí)際上也是“政府失靈”的表現(xiàn)?？梢?jiàn)，隨著賽事審批制度取消和賽事市場(chǎng)化推進(jìn)，有限政府傳統(tǒng)手段難免出現(xiàn)管不好和管不了的局面，因此，轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的、封閉的賽事管理方式成為歷史必然。

1.3 多元融合：多元治理主體互動(dòng)關(guān)系亟待理順

隨著社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，民眾對(duì)美好生活的需求和向往愈加強(qiáng)烈，也對(duì)高效服務(wù)型政府的呼聲和期待越來(lái)越高。面對(duì)多樣化的民眾需求，一元的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的行政手段已經(jīng)無(wú)法滿足公眾日益復(fù)雜多樣的社會(huì)需求［16］，多元共治迫在眉睫，但多元主體如何共同參與公共事務(wù)、如何協(xié)調(diào)與分工在我國(guó)尚沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。伊萊恩·卡馬克（Elaine C.Kamarck）分析了20 世紀(jì)80 年代以來(lái)世界各國(guó)的改革實(shí)踐，認(rèn)為政府改革的核心是如何認(rèn)識(shí)政府與私人部門(mén)、公民的關(guān)系，以及他們各自承擔(dān)的使命和責(zé)任［17］。換言之，政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間如何形成適當(dāng)?shù)幕?dòng)關(guān)系，是構(gòu)建有效治理結(jié)構(gòu)的核心問(wèn)題。在推進(jìn)政府“放管服”改革、取消群眾性體育賽事行政審批制度的背景下，政府從掌權(quán)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)責(zé)的“服務(wù)員”和“監(jiān)管員”，而社會(huì)力量則轉(zhuǎn)變?yōu)檗k賽的主體，擁有賽事更多的自主運(yùn)作權(quán)限，這種轉(zhuǎn)變割裂了政府傳統(tǒng)的行政路徑依賴，也打破了政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間原先所形成的平衡結(jié)構(gòu)，使得多元治理主體的權(quán)責(zé)邊界模糊化，在多元主體融合與互動(dòng)關(guān)系調(diào)整期間極易引發(fā)“公地悲劇”，其具體表現(xiàn)就是賽事管理的混亂。

2018 年1 月21 日，由長(zhǎng)治市足球協(xié)會(huì)主辦的“山西省長(zhǎng)治市冬季足球冠軍聯(lián)賽”賽場(chǎng)上，作為參賽運(yùn)動(dòng)員的長(zhǎng)治市足球協(xié)會(huì)主席李某在比賽過(guò)程中與對(duì)方運(yùn)動(dòng)員發(fā)生沖撞后引發(fā)沖突，此時(shí)，一旁的長(zhǎng)治市足球協(xié)會(huì)副主席葉某不僅未予勸解，反而直接踹了對(duì)手一腳。事后長(zhǎng)治市體育總會(huì)責(zé)令李某停職檢查、葉某辭去協(xié)會(huì)職務(wù)，兩人均向社會(huì)公開(kāi)道歉。這一事件反映了地方體育主管部門(mén)對(duì)協(xié)會(huì)組織事前監(jiān)管約束不力、協(xié)會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)自我角色定位不清，也反映了協(xié)會(huì)組織同個(gè)人互動(dòng)關(guān)系紊亂等問(wèn)題。另外，筆者在對(duì)群眾體育賽事相關(guān)的政府管理部門(mén)、辦賽企業(yè)和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人訪談中了解到，取消群眾性體育賽事審批制度后，群眾性體育賽事之所以暴露出那么多問(wèn)題，根源在于傳統(tǒng)的平衡結(jié)構(gòu)破壞后政府與市場(chǎng)、社會(huì)、民眾之間的互動(dòng)關(guān)系尚未理順，新的多元主體互動(dòng)平衡結(jié)構(gòu)尚不穩(wěn)固。

2 我國(guó)群眾性體育賽事治理困境

2.1 結(jié)構(gòu)失衡：“強(qiáng)政府”與“弱社會(huì)”地位懸殊

治理理論追求多元主體共同參與，強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)中各主體高度自治和對(duì)重大公共事務(wù)的集體決策和集體行動(dòng)，依賴共同目標(biāo)的達(dá)成和協(xié)商機(jī)制的建立。從理論上講，市場(chǎng)和社會(huì)的進(jìn)入既能夠分擔(dān)政府的公共事務(wù)壓力，又能提高公共事務(wù)治理效率［18］，但前提條件是社會(huì)力量在多元治理結(jié)構(gòu)中足夠強(qiáng)大。然而，在群眾性體育賽事治理實(shí)踐中卻面臨著“強(qiáng)政府”與“弱社會(huì)”所構(gòu)成的失衡格局［2，19］，具體表現(xiàn)為：一是政府行政慣性難以在短期轉(zhuǎn)變，處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中的政府仍然習(xí)慣凌駕于全社會(huì)之上，不愿主動(dòng)與市場(chǎng)、社會(huì)分享管理權(quán)限，不能有效地整合市場(chǎng)和社會(huì)力量共同完成公共事務(wù)管理、維持社會(huì)秩序，很難形成“社會(huì)本位”的意識(shí)，仍然習(xí)慣于從滿足政府自身管理的便利和自上而下的內(nèi)部控制需要出發(fā)，常常采取行政強(qiáng)制力，造成管制有余而服務(wù)不足；二是社會(huì)力量成長(zhǎng)難、獨(dú)立難，社會(huì)力量培養(yǎng)遭遇著“宏觀鼓勵(lì)”和“微觀約束”之間的矛盾和張力，使其發(fā)育不足；三是社會(huì)力量仍不具備同政府形成平等的“對(duì)話”機(jī)制，雖然取消賽事行政審批制度，要求政府職能從管理轉(zhuǎn)為服務(wù)，但實(shí)際上政府在群眾體育賽事管理中仍然掌控著政策方向，擁有賽事決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)，而市場(chǎng)和社會(huì)組織處于被動(dòng)參與者的角色，很難與政府形成平等協(xié)商的合作機(jī)制［2］。

近兩年全國(guó)多個(gè)地方政府出臺(tái)紅頭文件禁止群眾開(kāi)展賽龍舟活動(dòng)，如湖南婁底市雙峰縣、廣西桂林市灌陽(yáng)縣、浙江溫州市瑞安市和平陽(yáng)縣等政府部門(mén)就以維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全為由，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人以任何理由組織和舉辦民間劃龍舟賽事活動(dòng)，禁令一出就引發(fā)了地方民眾一片嘩然，對(duì)于政府單方“獨(dú)斷專行”的行政禁令，質(zhì)疑之聲不絕于耳。龍舟賽事一般在戶外公共水域舉辦，賽場(chǎng)環(huán)境復(fù)雜，容易發(fā)生安全事故，政府從民眾安全角度考慮是值得贊賞的，但為了杜絕安全事故而簡(jiǎn)單粗暴地將一項(xiàng)深受百姓喜愛(ài)的節(jié)慶賽事全面禁止、而非采取其它預(yù)防整治措施，這種因噎廢食的做法就是典型的懶政與推責(zé)行為。從另一方面而言，政府的一紙禁令或一枚公章即可決定一項(xiàng)群眾體育賽事的生死存亡，根本未給老百姓留商量的余地，這就是“強(qiáng)政府”“弱社會(huì)”的典型表現(xiàn)。正是由于政府同社會(huì)力量之間地位懸殊、話語(yǔ)權(quán)差距較大，導(dǎo)致群眾體育賽事治理結(jié)構(gòu)失衡，政府與社會(huì)力量之間的伙伴關(guān)系難以確立。

2.2 權(quán)責(zé)模糊：取消審批制度引發(fā)政府角色不清

2014 年2 月23 日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，政府要做好自我角色定位，對(duì)市場(chǎng)主體做到“法無(wú)禁止即可為”，對(duì)政府則做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，即政府須依法執(zhí)政。國(guó)家體育總局于2000 年3 月頒布實(shí)施的《全國(guó)體育競(jìng)賽管理辦法（試行）》明確規(guī)定：“舉辦體育競(jìng)賽實(shí)行審批登記制度，國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)負(fù)責(zé)審批在中華人民共和國(guó)境內(nèi)舉辦的全國(guó)性和國(guó)際性體育競(jìng)賽；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府體育行政部門(mén)負(fù)責(zé)審批地方性體育競(jìng)賽”［20］，并對(duì)申請(qǐng)舉辦體育競(jìng)賽的組織和個(gè)人的申辦條件、需提交的材料、審核程序等做出詳細(xì)的說(shuō)明，賽事審批權(quán)力和審批業(yè)務(wù)是法律法規(guī)賦予政府合法職責(zé)，因此政府對(duì)自己的權(quán)責(zé)邊界是比較清晰的。而2015 年12 月國(guó)家體育總局印發(fā)的《體育賽事管理辦法》第十一條明確規(guī)定“商業(yè)性、群眾性體育賽事取消審批，合法的法律主體（包括全國(guó)單項(xiàng)協(xié)會(huì)）均可依法組織和舉辦，自行確定或協(xié)商確定舉辦地點(diǎn)”［21］。該辦法只是提出了取消政府賽事審批制度，卻并沒(méi)有明確指出政府詳細(xì)的工作職責(zé)。這一角色轉(zhuǎn)變給政府自我定位和權(quán)責(zé)劃分提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，也給政府提出了一連串的疑問(wèn)。政府到底應(yīng)該給哪些對(duì)象提供服務(wù)？提供什么服務(wù)？如何提供服務(wù)？如何評(píng)價(jià)服務(wù)好不好？對(duì)于這些問(wèn)題，尚無(wú)明確的答案。近幾年出現(xiàn)了多例賽事安全事故、環(huán)境污染、保障不足、運(yùn)動(dòng)員投訴、辦賽主體糾紛、交通擁堵、賽事擾民等負(fù)面報(bào)道，這些亂象跟政府監(jiān)管服務(wù)工作不到位難脫關(guān)系，卻難以追究政府責(zé)任，原因在于取消賽事審批制度后政府的角色定位尚不清晰。

2018 年4 月21 日，廣西桂林秀峰區(qū)村民在進(jìn)行龍舟比賽時(shí)發(fā)生意外翻船造成17 人遇難，事故的發(fā)生有多方面的原因，但政府多個(gè)職能部門(mén)有著不可推卸的責(zé)任，安全監(jiān)管部門(mén)未能在賽前給予賽事安全審查，公安部門(mén)接警后才組織實(shí)施救援、未能提前安排警務(wù)人員到賽場(chǎng)維持安保秩序，體育部門(mén)和項(xiàng)目協(xié)會(huì)未能提供賽事安全指導(dǎo)。一場(chǎng)原本歡慶的群眾體育賽事活動(dòng)最終成為一場(chǎng)災(zāi)難，而災(zāi)難背后所暴露的問(wèn)題就在于政府角色定不清、各職能部門(mén)之間擔(dān)責(zé)邊界不明?！氨寂馨?，Superman”迷你跑賽事負(fù)責(zé)人崔琳娜女士曾表示，取消辦賽行政審批后，沒(méi)有了體育主管部門(mén)的一紙公文，到公安、衛(wèi)生、消防等部門(mén)進(jìn)行賽事備案時(shí)，過(guò)程并不順暢，反而給賽事主辦方增添了新的煩惱。打開(kāi)了審批的枷鎖，群眾性體育賽事仍有很多環(huán)節(jié)亟須打通，從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，并不是完全放棄管理，而是要實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，服務(wù)是目的，管理是手段，要在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)［5］。政府權(quán)責(zé)定位模糊，必定會(huì)引發(fā)其管理過(guò)程中的越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象，繼而影響政府同市場(chǎng)、社會(huì)之間的有效溝通和理性互動(dòng)，不利于賽事協(xié)同治理。

2.3 利益沖突：多元治理主體面臨利益重新洗牌

馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都是同他們的利益有關(guān)”［22］，任何參與群眾體育賽事活動(dòng)的組織或個(gè)人都有自己的利益訴求。政府希望通過(guò)賽事活動(dòng)舉辦提升政府形象、宣傳地方文化、提高居民健康水平；社會(huì)組織希望通過(guò)參與賽事壯大隊(duì)伍、提高組織影響力、獲取更多的社會(huì)資源；辦賽市場(chǎng)主體希望通過(guò)賽事商業(yè)化運(yùn)作獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)；參賽運(yùn)動(dòng)員則希望參賽實(shí)現(xiàn)強(qiáng)身健體、獲得良好的賽事體驗(yàn)；贊助商希望通過(guò)賽事宣傳來(lái)提高企業(yè)品牌的知名度和美譽(yù)度。不同主體之間的利益訴求有時(shí)互不干擾，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生矛盾。在行政審批改革之前，由于體育主管部門(mén)或項(xiàng)目協(xié)會(huì)壟斷著體育賽事審批權(quán)，一枚橡皮章決定著賽事能否落地，這種既定權(quán)力為審批部門(mén)帶來(lái)了優(yōu)越的利益回報(bào)，有時(shí)甚至成為個(gè)別部門(mén)和官員腐敗的根源。而另一面，辦賽的市場(chǎng)主體則不僅要疲于應(yīng)付繁瑣審批程序，還要支付數(shù)額不菲、且缺乏透明規(guī)定的賽事審批費(fèi)或所謂的賽事服務(wù)費(fèi)，這種收費(fèi)方式多以契約的形式存在，無(wú)法受到行政收費(fèi)許可辦法的約束，也不需要物價(jià)部門(mén)的嚴(yán)格審核，因此隨意性較大。

據(jù)了解，前幾年西北地區(qū)某市一家房地產(chǎn)企業(yè)老板酷愛(ài)網(wǎng)球運(yùn)動(dòng)，自籌經(jīng)費(fèi)創(chuàng)辦了一項(xiàng)省級(jí)群眾業(yè)余網(wǎng)球賽事，賽事持續(xù)了近10 年，每年上繳賽事審批費(fèi)10 萬(wàn)元，突然有一年賽事審批單位在沒(méi)給出合理解釋的情況下提出收取20 萬(wàn)審批費(fèi)，結(jié)果企業(yè)老板認(rèn)為收費(fèi)不合理，將賽事停辦了，一項(xiàng)深受地方老百姓歡迎的體育賽事也就此走到盡頭。著名的體育評(píng)論員金汕認(rèn)為：“這的確是近年來(lái)體育賽事中無(wú)法回避的現(xiàn)象，說(shuō)白了，就是體育主管部門(mén)如今形成了誰(shuí)舉辦比賽首先要留下‘買路錢’，誰(shuí)不交誰(shuí)就是‘非法’，這樣收費(fèi)當(dāng)然是美差”［4］。在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，由于權(quán)力制約的原因，辦賽主體和審批部門(mén)對(duì)這種利益關(guān)系形成了默契。但是隨著行政體制改革和市場(chǎng)體制的發(fā)展與完善，相應(yīng)的法規(guī)制度也進(jìn)行了調(diào)整，加上社會(huì)治理環(huán)境不斷優(yōu)化，在群眾性體育賽事治理過(guò)程中，政府不再一家獨(dú)大，而是要綜合平衡公共利益與部門(mén)利益、公共利益與地方利益、公共利益與個(gè)體利益等諸多領(lǐng)域的利益關(guān)系與利益分配［22］?！昂?jiǎn)政放權(quán)”的目的是簡(jiǎn)化行政程序，激發(fā)社會(huì)活力，但同時(shí)也是在奪政府的“權(quán)”，分政府的“利”，其追求目標(biāo)便是政府讓利于民。對(duì)于改革所帶來(lái)的利益重新分配，社會(huì)力量自然舉雙手贊同，而既得利益者相關(guān)的政府部門(mén)和官員未必心甘情愿拱手相讓，在利益沖突和利益洗牌過(guò)程中，難免發(fā)生推力和阻力之間的對(duì)抗。

3 我國(guó)群眾性體育賽事治理困境之破解路徑

3.1 共建共榮：構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局

面對(duì)動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境，無(wú)論是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)都難以依靠單方面力量解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，滿足多樣化的社會(huì)需求，“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”“社會(huì)失靈”不可避免［5］。同西方國(guó)家豐富的治理經(jīng)驗(yàn)、完善的市場(chǎng)體制、健全的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)基礎(chǔ)相比，我國(guó)的治理實(shí)踐起步較晚、理論認(rèn)識(shí)尚處于探索階段、制度機(jī)制建設(shè)還不健全、社會(huì)主體力量基礎(chǔ)薄弱，理想化的多元協(xié)同治理格局仍未形成。在群眾體育工作領(lǐng)域有過(guò)協(xié)同治理的嘗試，如2016 年國(guó)務(wù)院建立29 個(gè)部委作為成員單位的全民健身工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，其目的是要通過(guò)構(gòu)建“大體育”機(jī)制，不斷完善和強(qiáng)化“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、全社會(huì)共同參與”的齊抓共管工作格局。

體育賽事尤其是大型體育賽事的舉辦是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了賽事組織、策劃、裁判等競(jìng)賽“顯性”工作，還涉及到企業(yè)贊助、體育場(chǎng)館、器材設(shè)備、醫(yī)療衛(wèi)生、安全保衛(wèi)、公共交通、新聞傳播、宣傳推廣、財(cái)政稅收、志愿服務(wù)甚至外事活動(dòng)、文化演出、展覽等方面的“隱性”內(nèi)容［3］，涉及部門(mén)單位眾多、關(guān)系復(fù)雜，若缺少政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)調(diào)配合幾乎不可能完成。正如任海教授所言，在當(dāng)前群眾性體育賽事面臨重大發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，大量社會(huì)資本的涌入攪活了群眾性賽事的一潭池水，群眾性賽事的蓬勃發(fā)展需要內(nèi)在的有序運(yùn)作機(jī)制來(lái)支撐，這既包括政府部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，也包括政府與企業(yè)、社會(huì)力量的外部協(xié)調(diào)，體育主管部門(mén)應(yīng)研究出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，從機(jī)制上保障政府、企業(yè)和社會(huì)的順利對(duì)接［23］。構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的群眾性體育賽事多元協(xié)同治理格局勢(shì)在必行。首先，要破除“非官即民”的二元思維理念，樹(shù)立“社會(huì)本位”的治理理念［5］，破除政府“領(lǐng)導(dǎo)者”身份，明確政府與社會(huì)力量的“同事”關(guān)系；其次，要培育社會(huì)力量，深化社會(huì)組織登記管理制度改革、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的分類指導(dǎo)、降低社會(huì)力量準(zhǔn)入門(mén)檻、賦予社會(huì)力量參與賽事決策及賽事運(yùn)營(yíng)監(jiān)督權(quán)力，讓其具備參與賽事治理的能力；其三，豐富協(xié)同治理手段，將賽事的承辦或協(xié)辦權(quán)下移，采用政府購(gòu)買、多方協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)、合同外包、政府補(bǔ)助、憑單制等市場(chǎng)化和社會(huì)化方式，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制在群眾體育賽事治理中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)［2，18］。通過(guò)政府的有形之手、市場(chǎng)的無(wú)形之手和社會(huì)的自治之手分工協(xié)作，提高群眾性體育賽事治理水平，實(shí)現(xiàn)多元主體互利共贏。

3.2 定權(quán)定責(zé)：明確政府賽事治理權(quán)責(zé)邊界

美國(guó)政治學(xué)家文森特·奧斯特羅姆（Vincent A.Ostrom）提出的多中心治理理論具有強(qiáng)烈的“去國(guó)家化”和向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)的傾向［24］，而英國(guó)政治理論家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）則認(rèn)為，多中心治理極易帶來(lái)多元主體之間權(quán)利、責(zé)任邊界模糊及問(wèn)責(zé)困難，有可能會(huì)導(dǎo)致政府、市場(chǎng)和社會(huì)出現(xiàn)三重失靈現(xiàn)象，由于多元主體的立場(chǎng)不同、利益分歧、目標(biāo)分化和政府權(quán)威弱化、責(zé)任不明，很可能使理想化的“責(zé)任共擔(dān)”淪為現(xiàn)實(shí)的“無(wú)人擔(dān)責(zé)”［25］。從西方國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府的過(guò)度退出和職能削弱會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)、社會(huì)的無(wú)序運(yùn)轉(zhuǎn)和民眾福利的虛化［26］。在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理結(jié)構(gòu)尚不穩(wěn)定、治理機(jī)制尚不完善的階段，政府絕對(duì)不可缺位，其角色的合理定位和權(quán)責(zé)的明確劃分甚至成為治理成敗的關(guān)鍵因素。責(zé)任和權(quán)力密不可分，人民賦予政府權(quán)力，政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)為人民服務(wù)的責(zé)任?；诖耍瑖?guó)家提出了建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的理念和目標(biāo)，并要求各級(jí)政府機(jī)構(gòu)深化落實(shí)“放管服”改革，做到“放得徹底、管得到位、服務(wù)得好”［5］。具體到群眾性體育賽事治理中，“放”即為取消賽事審批程序、降低賽事承辦準(zhǔn)入門(mén)檻、將賽事承辦權(quán)交給社會(huì)和市場(chǎng)；“管”即為公正監(jiān)管，規(guī)范賽事市場(chǎng)秩序，打造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)賽中賽后監(jiān)督；“服”即強(qiáng)化社會(huì)本位思想，為賽事組織協(xié)調(diào)提供基礎(chǔ)保障服務(wù)、為參與者提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。

建立政府“權(quán)責(zé)清單”制度勢(shì)在必行，包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單，通過(guò)“權(quán)責(zé)清單”明確政府能干什么、該干什么，劃定權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力事項(xiàng)，并向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，依法行政。其具體權(quán)責(zé)邊界為：其一，政府上下級(jí)、職能部門(mén)之間要?jiǎng)澐指髯月氊?zé)，并形成多部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制［2］，建立“一站式”聯(lián)合服務(wù)機(jī)制，如在體育、交通、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、醫(yī)療、教育等部門(mén)明確分工、各司其職，聯(lián)合為賽事服務(wù)；其二，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下移和利益分享，把辦賽主動(dòng)權(quán)、選擇權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)真正交給企業(yè)和社會(huì)組織，改變過(guò)去用行政權(quán)力配置資源的方式，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，從行動(dòng)上調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦賽積極性；其三，加強(qiáng)賽事過(guò)程監(jiān)督，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，弱化微觀管理職能，獎(jiǎng)懲機(jī)制并行；其四，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、簡(jiǎn)化服務(wù)流程、優(yōu)化服務(wù)體驗(yàn)，堅(jiān)持依法審批，堅(jiān)決砍掉各類無(wú)謂的證明和煩瑣的手續(xù)，杜絕“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象，規(guī)范行政審批受理、審查、決定、送達(dá)等各環(huán)節(jié)，依法限時(shí)辦結(jié)，提升賽事服務(wù)效率和服務(wù)水平［18］。

3.3 互監(jiān)互督：建立政府社會(huì)雙向監(jiān)督機(jī)制

“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)”是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府行使職權(quán)的基本原則，并在法律規(guī)定和制度建設(shè)上有了更完備的保障［5］。當(dāng)前我國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制可分為兩個(gè)部分，一類是黨和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督體系，它屬于同體監(jiān)督或者自我監(jiān)督，另一類是由公民監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督、自媒體監(jiān)督等構(gòu)成的外部監(jiān)督體系，屬于異體監(jiān)督，兩種機(jī)制相互補(bǔ)充、相得益彰，共同維護(hù)政府行政行為合法性［5］。2014 年6 月國(guó)務(wù)出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng) 維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》要求“科學(xué)劃分各級(jí)政府及其部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，法有規(guī)定的，政府部門(mén)必須為，法未授權(quán)的，政府部門(mén)不能為；加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化；政府監(jiān)管內(nèi)容公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，保障市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用、行業(yè)組織的自律作用、輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同治理”［27-28］。有觀點(diǎn)認(rèn)為，取消了群眾性體育賽事行政審批制度，政府就可以“事不關(guān)己”，也就不存在監(jiān)督一說(shuō)。事實(shí)上，取消了辦賽審批環(huán)節(jié)，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織自由空間更大，更容易滋生管理不規(guī)范行為、甚至腐敗犯罪行為，政府對(duì)賽事監(jiān)管絕不可少。與此同時(shí)，政府是否按“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“服務(wù)清單”的規(guī)定為辦賽主體和民眾提供應(yīng)有的服務(wù)也需要社會(huì)監(jiān)督。

因此，有必要建立政社雙向監(jiān)督機(jī)制，一方面，政府要對(duì)辦賽、參賽的社會(huì)力量加強(qiáng)賽中監(jiān)督和賽后績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于存在違反法律法規(guī)行為的企業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人依法予以行政處罰，建立賽事“黑名單”制度；對(duì)于發(fā)生安全事故、運(yùn)動(dòng)員投訴多、辦賽專業(yè)水平低、保障不足、負(fù)面報(bào)道頻繁的群眾體育賽事應(yīng)依法予以警告、整頓或停辦處理，并追究相關(guān)人員責(zé)任。另一方面，政府要接受上級(jí)部門(mén)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)于政府部門(mén)或個(gè)人在賽事活動(dòng)中的行政“不作為”和“亂作為”，主管部門(mén)要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，處理相關(guān)責(zé)任人；對(duì)于公眾舉報(bào)的在賽事協(xié)調(diào)過(guò)程中出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量差、敷衍了事、故意設(shè)置障礙的政府部門(mén)和官員應(yīng)依規(guī)處理；對(duì)于沒(méi)有法律規(guī)定的各種以備案、登記、注冊(cè)、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定、指定等形式或者以非行政許可審批名義變相設(shè)定行政許可的行為應(yīng)嚴(yán)厲杜絕，并對(duì)相關(guān)行政部門(mén)依法追究責(zé)任?？傊?，通過(guò)政府和社會(huì)力量雙向監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范辦賽流程，制約政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體不軌治理行為，共同打造合法合規(guī)的群眾體育賽事治理環(huán)境，保障各類參與主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的賽事市場(chǎng)秩序，提高整體辦賽水平。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正經(jīng)歷著從一元向多元、從管理向治理的轉(zhuǎn)變，體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，作為體育治理的重要內(nèi)容，我國(guó)當(dāng)前的群眾性體育賽事治理既面臨著理論認(rèn)識(shí)的困惑，又面臨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足。在改革推進(jìn)期，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間互動(dòng)關(guān)系尚未理順，各主體權(quán)責(zé)邊界尚未明晰，有效制度機(jī)制尚未形成，暫時(shí)出現(xiàn)賽事市場(chǎng)混亂現(xiàn)象不可避免。而探明群眾性體育賽事治理動(dòng)因、解析困境根源、提出行之有效的解決措施，是對(duì)當(dāng)前群眾性體育賽事現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的主動(dòng)回應(yīng)，也是對(duì)治理理論的豐富與完善。在治理成為一種社會(huì)必然行為之時(shí)，唯有沖破不合時(shí)宜的殘舊思想觀念束縛，才能彰顯“治”的時(shí)代命題和“理”的創(chuàng)新妙義。