馬增輝

[摘要]實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確了全域土地綜合整治試點工作的目標任務(wù)。本文以陜西省榆林市金雞灘鎮(zhèn)項目為例，對項目實施存在的主要問題和可行性進行分析，提出了通過實施全域土地綜合整治，破解耕地占補平衡難題，創(chuàng)新土地制度供給和要素保障;通過加大治理采煤沉陷區(qū)力度，消除人居環(huán)境后患;通過實施農(nóng)用地、建設(shè)用地整理及鄉(xiāng)村生態(tài)保護修護等工程，構(gòu)建防護林帶，減少風(fēng)沙災(zāi)害及大氣浮塵;通過穩(wěn)定礦區(qū)地質(zhì)結(jié)構(gòu)，減少地質(zhì)災(zāi)害。經(jīng)實踐證明，試點工程的實施能夠有效改善區(qū)域人居環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的生態(tài)和諧。

[關(guān)鍵詞]全域土地;綜合整治;工程實踐;采煤塌陷區(qū);金雞灘鎮(zhèn)

中圖分類號：S28 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202008

為深入貫徹黨的十九大精神，中共陜西省委、陜西省人民政府以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，于2018年3月發(fā)布了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》，明確到2020年鄉(xiāng)村振興取得重大進展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深入推進，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)扎實推進。2019年12月，自然資源部印發(fā)了《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），明確了全域土地綜合整治試點工作的目標任務(wù)。以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元（整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊），整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。2020年1月，陜西省自然資源廳印發(fā)了《關(guān)于開展陜西省全域土地綜合整治試點工作的通知》（陜自然資發(fā)〔2020〕3號），明確了2020年陜西省計劃開展20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點工作。本文以榆林市金雞灘鎮(zhèn)項目為例，對項目實施存在的主要問題和可行性進行分析，旨在通過實施全域土地綜合整治，破解耕地占補平衡難題，創(chuàng)新土地制度供給和要素保障;加大治理采煤沉陷區(qū)力度，消除人居環(huán)境后患;逐步優(yōu)化農(nóng)村“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）用地空間，提高土地節(jié)約集約利用水平，為促進鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展提供土地資源保障。

1 研究區(qū)域概況

金雞灘鎮(zhèn)位于榆陽城區(qū)東北部27km處，地理坐標為東經(jīng)109°41′22″～110°00′07″，北緯38°23′18″～38°38′01″，地處毛烏素沙漠南緣，屬風(fēng)沙灘地貌，總體地勢東高西低，海拔在1 000～1 300m。境內(nèi)地下煤炭儲存量大，資源豐富。項目區(qū)氣候?qū)贉貛Ц珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候區(qū)，四季分明，平均氣溫8.3℃，最高達38.5℃，最低至-33.5℃，氣溫季節(jié)變化大，平均年降水量380mm。土壤類型主要以風(fēng)沙土為主，土壤疏松易耕，通氣透水，土溫易升高，利于作物生長，但同時易風(fēng)蝕，蓄水保肥力差，有機質(zhì)含量低，易受干旱、脫肥威脅。該類沙土在項目區(qū)的覆蓋厚度在10～20m，根據(jù)周邊已成田塊的耕作情況來看，耕作層厚度基本能夠保持在25～40cm，適宜作物生長。

2 項目區(qū)空間布局存在的主要問題

煤礦采空區(qū)塌陷面積不斷擴大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足。全鎮(zhèn)采礦用地規(guī)模較大，且布局較為集中，已形成集聚的工業(yè)園區(qū)：金雞灘有色材料產(chǎn)業(yè)園、兗礦未來能源、榆樹灣煤礦、銀河電廠等。目前，金雞灘鎮(zhèn)境內(nèi)因采礦形成的采空區(qū)面積約為30km2。隨著全鎮(zhèn)煤炭產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，采煤塌陷地面積將不斷擴大，年均將增加約7km2，逐漸擠壓了生產(chǎn)、生活用地空間，礦區(qū)負效應(yīng)日益凸顯。金雞灘鎮(zhèn)地處國家“兩屏三帶”生態(tài)格局中的北方防沙帶區(qū)，是我國主要的風(fēng)沙策源區(qū)和災(zāi)害嚴重區(qū)，是北方農(nóng)牧交錯帶上典型的生態(tài)脆弱區(qū)。在地貌上為毛烏素風(fēng)沙區(qū)向陜北黃土丘陵區(qū)的過渡，在氣候上是干旱、半干旱向半濕潤氣候的過渡，在地帶性植被類型上呈現(xiàn)出典型草原向森林草原的過渡，在經(jīng)濟活動方面，又是農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、礦業(yè)與城市化過程等綜合作用下形成的農(nóng)牧工礦交錯區(qū)。隨著人口的快速增長和消費需求的增大，不合理的土地開墾、高強度的地下采礦、林草地減少、生物多樣性不足等問題日益嚴重，對生態(tài)環(huán)境的影響也在不斷增強。此外，隨著大規(guī)模能源開發(fā)，金雞灘地區(qū)既有的草地、灘地和海子、河谷相間分布的沙地景觀已經(jīng)遭到嚴重的破壞，礦坑、地表堆積的覆土和垃圾等異質(zhì)性景觀與景觀基質(zhì)迥異而不協(xié)調(diào)。以煤炭露天開采為例，其在剝離土層、毀壞地表植被的同時堆砌煤矸石，形成煤矸石山與礦坑的相間分布，增加了區(qū)域景觀的破碎度;采空區(qū)塌陷導(dǎo)致井泉干涸，形成大面積的疏干漏斗，造成地下水位下降，還導(dǎo)致地表徑流斷流;能源開發(fā)對水質(zhì)的污染也同樣嚴重，礦井酸性污水嚴重破壞和污染了地下水資源;煤矸石和尾砂隨意排放，隨處可見的煤堆、煤泥等都會嚴重污染地表水系。地面沉降主要是由采礦排水產(chǎn)生的地下水漏斗引起的，通常每開采1萬t煤會有0.13～2hm2的土地塌陷。2019年，金雞灘鎮(zhèn)煤炭產(chǎn)量逾6 000萬t，相應(yīng)的土地塌陷達0.08萬hm2以上。

3 主要建設(shè)內(nèi)容

綜合考慮金雞灘鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間布局，按照“一核兩帶兩翼三片”的全域土地綜合整治格局理念，確定金雞灘鎮(zhèn)全域土地綜合整治的主要建設(shè)內(nèi)容。農(nóng)用地整理提升工程包括0.14萬hm2土地整治項目和0.037萬hm2基本農(nóng)田整理項目;田園文化旅游提升工程包括白舍牛灘村奔牛湖、花島公園和民宿基礎(chǔ)設(shè)施等項目，小墳灘村蒙元文化園項目，以及掌蓋界村森林公園項目;煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工程包括杭來灣煤礦、金雞灘煤礦和榆樹灣煤礦塌陷區(qū)0.29萬hm2生態(tài)修復(fù)項目;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及農(nóng)居環(huán)境提升工程包括146.7hm2拆舊復(fù)墾項目和80hm2新農(nóng)村建設(shè)項目;沿337國道村莊提升整治工程，包括沿337國道兩側(cè)26km基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施改造及12.5km運煤專線新建項目。項目涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，新增面積滿足5%底線要求。

4 可行性分析

4.1 農(nóng)用地整理潛力分析

金雞灘經(jīng)過多年的土地整治，現(xiàn)有耕地保有量為0.3萬hm2，但耕地總體質(zhì)量不高、農(nóng)居點散亂、耕地碎片等問題制約著耕地的規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營。該項目的實施將進一步保護金雞灘鎮(zhèn)域內(nèi)耕地，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件，從根本上促進耕地保護，構(gòu)建耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護格局。結(jié)合村內(nèi)資源現(xiàn)狀及村莊發(fā)展定位，村內(nèi)不安排大規(guī)模宜耕后備資源開發(fā)項目，以農(nóng)用地整理或建設(shè)用地復(fù)墾地塊周邊零星宜耕地塊開發(fā)為主，優(yōu)先保障景觀資源及生態(tài)涵養(yǎng)功能;按照適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，加大對現(xiàn)有耕地質(zhì)量的提升力度，通過開展土地平整、土壤改良、灌溉排水工程，實行田間道路和農(nóng)田防護措施，促進耕地和基本農(nóng)田集中連片、數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量提高、生態(tài)和諧，不斷提高耕地產(chǎn)能，從而建設(shè)高標準農(nóng)田。2018年，全鎮(zhèn)耕地總面積為3 018hm2，占全鎮(zhèn)農(nóng)用地總面積的16.9%。規(guī)劃期內(nèi)，全鎮(zhèn)整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地任務(wù)量不低于213.3hm2，新建設(shè)高標準農(nóng)田366.67hm2 [1-2]。

農(nóng)用地整治增加耕地數(shù)量的潛力來源：（1）通過對農(nóng)村道路、溝渠、農(nóng)田防護林的綜合整治增加有效耕地面積;（2）通過土地平整、小田并大田增加有效耕地面積。耕地質(zhì)量的提高主要通過改善農(nóng)田水利等排灌設(shè)施、合理規(guī)劃田間道路、促進土地規(guī)模經(jīng)營、合理施肥、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改良土壤、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境等措施來實現(xiàn)，同時提高耕地的產(chǎn)出。經(jīng)調(diào)查分析，全鎮(zhèn)通過農(nóng)用地整治提高耕地質(zhì)量預(yù)計增產(chǎn)糧食1 300t，均增產(chǎn)可達1 200kg/hm2。

4.2 建設(shè)用地整理潛力分析

通過現(xiàn)場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項目區(qū)農(nóng)村住宅中25%是整體規(guī)劃的、樣式較為統(tǒng)一的建筑，總面積約200hm2;65%為村民自發(fā)建設(shè)，外觀完整，有村民入住的建筑，總面積約520hm2;10%為建筑質(zhì)量較差、簡陋、臨時或無人居住的房屋，如土房、危房或簡易房之類的建筑，總面積約80hm2。隨著金雞灘鎮(zhèn)建成區(qū)不斷擴大，一大批三產(chǎn)項目急需落地，用地保障與耕地保護的矛盾日益突出;建設(shè)用地管理已從新增轉(zhuǎn)向“盤活存量、主動減量”，發(fā)展空間受限和用地不足進一步制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。實施區(qū)域土地綜合整治，可以將復(fù)墾為農(nóng)用地的農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地和零星建設(shè)用地與占補平衡指標相掛鉤，可以對零星的耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地進行空間置換和布局優(yōu)化，可以在一定程度上局部優(yōu)化和調(diào)整永久基本農(nóng)田布局，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本配置，推進經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。另外，實施全域土地綜合整治，不僅可以加大農(nóng)村存量建設(shè)用地再利用力度，完善宅基地有償退出機制，還可以加強村莊內(nèi)部改造，消除空心村和“一戶多宅”現(xiàn)象。全域土地綜合整治按照“宜建則建、宜耕則耕、宜通則通、宜綠則綠”的原則，注入生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，堅持“田水路林村”綜合治理，同步推進美麗田園和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，豐富建設(shè)內(nèi)涵，改善生態(tài)環(huán)境，最終建立綠色、有機、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

2018年，金雞灘鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地總面積為972hm2，人均農(nóng)村居民點用地面積約516m2。全市農(nóng)村居民點整體布局分散，內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，道路、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施缺少統(tǒng)一規(guī)劃。對全鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地數(shù)量及分布情況、農(nóng)村人口變動情況，農(nóng)村居民點整理項目實施的難度、資金需求狀況、生態(tài)限制因素、移民搬遷規(guī)劃以及農(nóng)民的接受程度等情況進行調(diào)查分析后可知，全鎮(zhèn)可整治農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模為146.7hm2，占農(nóng)村居民點總面積的15.1%，整治可減少的農(nóng)村建設(shè)用地面積為80hm2，可增加耕地面積66.67hm2 [3-5]。

4.3 生態(tài)修復(fù)能力分析

金雞灘屬于工業(yè)大鎮(zhèn)，但隨著采礦、能源業(yè)的發(fā)展，生態(tài)問題逐漸凸顯，地方空氣污染嚴重，采煤區(qū)逐漸出現(xiàn)塌陷，嚴重制約了鎮(zhèn)域內(nèi)第一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，居民生活指數(shù)出現(xiàn)下降。礦區(qū)生態(tài)景觀建設(shè)有待調(diào)整和優(yōu)化;337國道沿線以物流運輸服務(wù)為主，運煤車污染環(huán)境，道路兩側(cè)房屋破舊。黨的十九大報告中，多次強調(diào)要“堅持人與自然和諧共生”“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”“嚴格保護耕地”“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程”等，這是從科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，建設(shè)和諧社會的重要核心和組成部分，是對生態(tài)重建的極大重視和肯定。項目區(qū)內(nèi)土地資源豐富，需著重于沙地植被生態(tài)保護，通過建立緩沖帶、構(gòu)建生態(tài)林帶等方式，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，改善景觀和人居環(huán)境。大力開展煤礦采空區(qū)治理，以杭來灣煤礦、金雞灘煤礦和榆樹灣煤礦三個片區(qū)為試點，治理面積為0.29萬hm2，對林草地采取加強保護、恢復(fù)與整治等措施。

5 結(jié) 論

試點項目的實施，對農(nóng)用地、建設(shè)用地進行了統(tǒng)籌整理，使得土地利用率進一步提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化調(diào)整，有效拉動了內(nèi)需，幫助當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂?，從而實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定。另外，試點項目通過開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理及鄉(xiāng)村生態(tài)保護修護等工程，構(gòu)建防護林帶，減少了風(fēng)沙災(zāi)害及大氣浮塵，穩(wěn)定了區(qū)域地質(zhì)結(jié)構(gòu)，減少了地質(zhì)災(zāi)害，改善了生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了人與自然的和諧相處。

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