王艷

摘? ?要：金融科技創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間存在“過(guò)嚴(yán)監(jiān)管可能扼殺創(chuàng)新發(fā)展，寬松監(jiān)管可能加大金融風(fēng)險(xiǎn)”的博弈。英國(guó)金融行為監(jiān)管局2016年首先將“沙盒”概念引入監(jiān)管，新加坡、澳大利亞、中國(guó)香港、美國(guó)、泰國(guó)等多個(gè)國(guó)家和地區(qū)緊隨其后。2018年12月，人民銀行、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、人力資源社會(huì)保障部、衛(wèi)生健康委六部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，決定在北京市、上海市、廣東省等十個(gè)省市組織開(kāi)展沙盒監(jiān)管試點(diǎn)（金融科技應(yīng)用試點(diǎn)）。本文從沙盒監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、收入條件、消費(fèi)者保護(hù)制度、測(cè)試工具、測(cè)試期等方面分析英國(guó)、新加坡、澳大利亞、中國(guó)香港、泰國(guó)的沙盒監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)完善中國(guó)版沙盒監(jiān)管機(jī)制提出建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;沙盒;經(jīng)驗(yàn)借鑒;啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.10.007

中圖分類號(hào)：F831.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2020）10-0057-07

一、沙盒監(jiān)管的概述

（一）沙盒監(jiān)管的背景及含義

金融科技創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間存在“過(guò)嚴(yán)監(jiān)管可能扼殺創(chuàng)新發(fā)展，寬松監(jiān)管可能加大金融風(fēng)險(xiǎn)”的博弈。為探索風(fēng)險(xiǎn)與創(chuàng)新之間的平衡，“沙盒”被引入金融監(jiān)管之中。沙盒（Sandbox）為計(jì)算機(jī)術(shù)語(yǔ)，指為一些來(lái)源不可信、具破壞力或無(wú)法判定程序意圖的程序提供一個(gè)與外界隔絕的環(huán)境運(yùn)行測(cè)試。金融沙盒就像一個(gè)獨(dú)立的“盒子”，經(jīng)過(guò)授權(quán)的企業(yè)將其創(chuàng)新金融產(chǎn)品、金融服務(wù)等放入“盒子”中進(jìn)行測(cè)試，以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被授權(quán)企業(yè)判斷被測(cè)試的產(chǎn)品和服務(wù)能否在測(cè)試后正常投入市場(chǎng)。截至2019年末，英國(guó)金融行為監(jiān)管局為超過(guò)175家創(chuàng)新企業(yè)提供了指導(dǎo)，新加坡金融管理局為250多家公司提供了指導(dǎo)，中國(guó)香港地區(qū)沙盒監(jiān)管項(xiàng)目達(dá)到90余個(gè)。

（二）沙盒監(jiān)管的意義

一是增加消費(fèi)者福利。在測(cè)試環(huán)境中，如果產(chǎn)品出現(xiàn)了侵犯消費(fèi)者權(quán)益的情況，該產(chǎn)品就不能進(jìn)入真正的市場(chǎng)。因此，沙盒監(jiān)管可以讓金融消費(fèi)者以更低的成本享受更多的產(chǎn)品和服務(wù)以及更好的權(quán)益保護(hù)。二是助力企業(yè)創(chuàng)新。創(chuàng)新企業(yè)通過(guò)測(cè)試可以提前發(fā)現(xiàn)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并加以解決，有效縮短金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新時(shí)間，降低合規(guī)成本。三是促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展。沙盒監(jiān)管為一些原本不持有金融牌照的創(chuàng)新企業(yè)提供了機(jī)會(huì)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力，促進(jìn)金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)測(cè)試提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)漏洞，避免產(chǎn)品和服務(wù)直接投入市場(chǎng)生成大范圍的金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。監(jiān)管者與企業(yè)進(jìn)行大量溝通，減少了信息不對(duì)稱，有助于監(jiān)管者探索完善金融監(jiān)管體系，促進(jìn)金融市場(chǎng)健康發(fā)展。

二、沙盒監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）沙盒監(jiān)管的流程

梳理英國(guó)、新加坡、澳大利亞、中國(guó)香港、泰國(guó)等國(guó)家或地區(qū)的沙盒監(jiān)管，其流程如下：首先，企業(yè)申請(qǐng)進(jìn)入沙盒測(cè)試，監(jiān)管機(jī)構(gòu)篩選出符合條件的企業(yè)進(jìn)入。其次，產(chǎn)品在一定范圍、一定期限內(nèi)進(jìn)行測(cè)試，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)控、指導(dǎo);如果由于特殊原因需要延長(zhǎng)測(cè)試期，企業(yè)可以提出申請(qǐng)。再次，測(cè)試期結(jié)束后，產(chǎn)品如果能夠通過(guò)測(cè)試，將被允許在更大范圍內(nèi)使用;如果不能通過(guò)，產(chǎn)品退出沙盒測(cè)試，也不被允許推廣。

（二）國(guó)際沙盒監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

本文從頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)入條件等各方面分析英國(guó)、新加坡、澳大利亞、中國(guó)香港等國(guó)家或地區(qū)的沙盒監(jiān)管機(jī)制，尋找中國(guó)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.從監(jiān)管機(jī)構(gòu)上看，沙盒監(jiān)管或由傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，或由單獨(dú)新設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)。由一家傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)負(fù)責(zé)的有英國(guó)、澳大利亞、泰國(guó)。中國(guó)香港地區(qū)則由多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)，金管局、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)局分別推出沙盒，公司可申請(qǐng)使用其認(rèn)為最適合的沙盒。而在新加坡，由新設(shè)立的金融科技署負(fù)責(zé)。

2.從準(zhǔn)入條件來(lái)看，上述國(guó)家和地區(qū)均對(duì)沙盒測(cè)試采取申請(qǐng)審批制。其中，英國(guó)、澳大利亞、新加坡、泰國(guó)從產(chǎn)品創(chuàng)新性、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度設(shè)計(jì)、退出機(jī)制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行項(xiàng)目篩選，但對(duì)于“創(chuàng)新性”的理解有所差異，如英國(guó)要求產(chǎn)品或服務(wù)顯著異于傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)，泰國(guó)要求產(chǎn)品或服務(wù)至少涉及一種尚未使用的新技術(shù)。此外，有的國(guó)家對(duì)申請(qǐng)者的準(zhǔn)入從類型、資質(zhì)等方面作出了限制，如泰國(guó)、澳大利亞。而中國(guó)香港地區(qū)較為特殊，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行逐一討論分析，作出合適的、彈性的安排。

在英國(guó)，F(xiàn)CA可以豁免一些創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)行沙盒測(cè)試，但不能違反《英國(guó)金融服務(wù)與市場(chǎng)法》等基本法。在澳大利亞，ASIC允許符合條件的金融科技公司在向ASIC備案之后，無(wú)需持有金融服務(wù)或信貸許可證①即可測(cè)試特定業(yè)務(wù)。由此可見(jiàn)，在英國(guó)、澳大利亞，當(dāng)本不符合測(cè)試條件的申請(qǐng)者滿足豁免條件時(shí)，可以進(jìn)行豁免測(cè)試。監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)針對(duì)性地修改豁免規(guī)則，但不能違反基本法律法規(guī)。

3.從頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)了相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等制定沙盒監(jiān)管的框架，對(duì)沙盒監(jiān)管的目的、流程作出說(shuō)明，對(duì)準(zhǔn)入條件、評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制等作出規(guī)定，指引企業(yè)申請(qǐng)沙盒監(jiān)管，參與金融創(chuàng)新。英國(guó)的《沙盒監(jiān)管》還針對(duì)測(cè)試企業(yè)可以選擇的個(gè)別指導(dǎo)、無(wú)執(zhí)行措施信函等選項(xiàng)進(jìn)行分析，列出企業(yè)選擇的主要優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)以及限制條件，方便企業(yè)選擇合適的選項(xiàng)。參與測(cè)試的客戶也能通過(guò)相關(guān)文件了解信息，符合適當(dāng)披露信息、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的要求。

4.從制定的消費(fèi)者保護(hù)制度來(lái)看，為保障參與沙盒測(cè)試的金融消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)等八大權(quán)益，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)沙盒監(jiān)管的事前、事中、事后均提出了全過(guò)程監(jiān)管要求。事前，要求申請(qǐng)人制定合理的方案，適當(dāng)披露測(cè)試內(nèi)容，提前告知客戶潛在的風(fēng)險(xiǎn);制定合理的退出機(jī)制，在測(cè)試失敗時(shí)對(duì)客戶作出補(bǔ)償;制定相應(yīng)的投訴申訴處理機(jī)制，提高投訴申訴處理效率;同時(shí)，堅(jiān)決不放松反洗錢(qián)等方面的要求。事中，要求申請(qǐng)人對(duì)指引、指南中要求的一些信息進(jìn)行披露;處理相關(guān)申訴投訴必須比處理一般業(yè)務(wù)更為迅速有效。事后，根據(jù)退出機(jī)制對(duì)客戶退出作出妥善安排。澳大利亞證券和投資委員會(huì)還針對(duì)許可證豁免作出規(guī)定，獲得豁免的金融企業(yè)在沙盒測(cè)試時(shí)必須明確告知其現(xiàn)有客戶與潛在客戶自己獲得了豁免，沒(méi)有金融服務(wù)牌照或信貸許可證①。

5.從測(cè)試工具來(lái)看，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)注重暢通測(cè)試企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通反饋機(jī)制。香港金管局設(shè)置聊天室，開(kāi)設(shè)預(yù)約通道為企業(yè)提供視像會(huì)議或面談機(jī)會(huì);英國(guó)指派專人對(duì)接企業(yè)，還開(kāi)發(fā)機(jī)器人自動(dòng)咨詢業(yè)務(wù)模型，人工審核機(jī)器人的答復(fù)意見(jiàn);澳大利亞與數(shù)字財(cái)務(wù)顧問(wèn)小組合作，探討工作重點(diǎn)。各種舉措為測(cè)試企業(yè)不斷試錯(cuò)、完善產(chǎn)品服務(wù)提供便利。

6.從測(cè)試期來(lái)看，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的沙盒測(cè)試期不等，6-12個(gè)月居多。如有需要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許測(cè)試企業(yè)申請(qǐng)延長(zhǎng)測(cè)試期限。測(cè)試期內(nèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)持續(xù)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)，督促測(cè)試企業(yè)做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作。如在英國(guó)，F(xiàn)CA要求測(cè)試企業(yè)每周匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)情況;在澳大利亞，MAS要求“快捷沙盒”測(cè)試企業(yè)每?jī)蓚€(gè)月進(jìn)行一次進(jìn)度報(bào)告。

三、我國(guó)沙盒監(jiān)管的發(fā)展?fàn)顩r

2018年12月，人民銀行、發(fā)展改革委、科技部等六部委聯(lián)合發(fā)文，決定在北京市、上海市、廣東省等十個(gè)省市組織開(kāi)展金融科技應(yīng)用試點(diǎn)（沙盒監(jiān)管試點(diǎn)），為期1年（自試點(diǎn)工作方案批復(fù)之日起算）。2019年4月，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、中國(guó)社科院金融研究所副所長(zhǎng)胡濱在出席實(shí)驗(yàn)室2019年會(huì)時(shí)指出，設(shè)立監(jiān)管沙盒的條件、時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。2019年12月5日，人民銀行宣布支持北京啟動(dòng)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)工作，計(jì)劃將46個(gè)應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目中的部分項(xiàng)目納入沙盒監(jiān)管，截至2020年6月2日，北京已公示了兩批共17個(gè)試點(diǎn)應(yīng)用項(xiàng)目①。2020年4月，試點(diǎn)城市擴(kuò)大至上海市、重慶市、深圳市、河北雄安新區(qū)、杭州市、蘇州市等6市（區(qū)）;7月，試點(diǎn)城市進(jìn)一步擴(kuò)大至成都市、廣州市。截至2020年7月31日，上海、深圳在北京之后相繼公布了第一批“沙盒監(jiān)管”應(yīng)用名單，重慶市、杭州市正處于創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目征集工作中。

目前，全國(guó)尚未建立統(tǒng)一的、詳細(xì)的沙盒測(cè)試指引。已經(jīng)開(kāi)始接受沙盒監(jiān)管項(xiàng)目申請(qǐng)的北京、上海、杭州、重慶、深圳實(shí)行申請(qǐng)審批制，由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行發(fā)布征集創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目的公告和金融科技創(chuàng)新應(yīng)用聲明書(shū)，聯(lián)合地方金融監(jiān)管局，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和科技公司深入開(kāi)展創(chuàng)新測(cè)試。申報(bào)應(yīng)用類型可分為金融服務(wù)和科技產(chǎn)品;示例關(guān)鍵技術(shù)為大數(shù)據(jù)、分布式賬本、區(qū)塊鏈等技術(shù);需要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、投訴響應(yīng)機(jī)制，其中風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案、退出機(jī)制等;需要進(jìn)行合法合規(guī)性評(píng)估、技術(shù)安全性評(píng)估。此外，關(guān)于沙盒測(cè)試的準(zhǔn)入條件，并未公布具體要求。

四、完善我國(guó)沙盒監(jiān)管機(jī)制的啟示

（一）頂層設(shè)計(jì)，明確職責(zé)

以廣東省廣州市為例，2020年6月5日，廣州市地方金融監(jiān)管局印發(fā)《廣州市地方金融“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》（穗金融〔2020〕17號(hào)）;2020年7月23日，人民銀行廣州分行官宣，稱人總行正式批復(fù)同意開(kāi)展沙盒監(jiān)管試點(diǎn)?？梢?jiàn)，我國(guó)在沙盒監(jiān)管方面職責(zé)不清、界限不明。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，監(jiān)管沙盒要做好頂層設(shè)計(jì)，與立法推進(jìn)相互配合。為此，建議人民銀行（國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室）以國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的名義，聯(lián)合其他相關(guān)職能部門(mén)，出臺(tái)行政規(guī)章或規(guī)范性文件，明確中央與地方、人民銀行分支機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管局的權(quán)限分界，強(qiáng)化職責(zé)定位，促進(jìn)有效監(jiān)管?；蚴菂⒖夹录悠略O(shè)立金融科技署的做法，在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)新設(shè)實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌沙盒監(jiān)管，以打通試點(diǎn)工作的溝通反饋循環(huán)。

（二）出臺(tái)指引，完善監(jiān)管

以北京市公布的第二批試點(diǎn)應(yīng)用“基于智能機(jī)器人的移動(dòng)金融服務(wù)項(xiàng)目”為例，創(chuàng)新應(yīng)用聲明及公示的相關(guān)附件中雖然制定了應(yīng)急退出機(jī)制實(shí)施方案，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)谋硎鲚^為含糊，僅表述為“客戶可通過(guò)柜面、95588等渠道提出投訴意見(jiàn)和賠付要求”，關(guān)于賠付標(biāo)準(zhǔn)、賠付處理期限等并未在應(yīng)急退出機(jī)制實(shí)施方案、服務(wù)協(xié)議書(shū)中作出規(guī)定。此外，金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)時(shí)間為1年，而該項(xiàng)目的技術(shù)安全性評(píng)估有效期限為2019年11月—2022年11月共3年，測(cè)試期究竟多長(zhǎng)并不明確。建議各試點(diǎn)因地制宜地制訂監(jiān)管指引，對(duì)準(zhǔn)入條件、評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制等方面作出具體的規(guī)定。

（三）個(gè)案輔導(dǎo)，實(shí)時(shí)跟蹤

北京市網(wǎng)絡(luò)法學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)車寧指出，“對(duì)于監(jiān)管沙盒的實(shí)踐不是概括性的責(zé)任豁免，也不是概括性地給予牌照，而是更類似個(gè)案輔導(dǎo)，后續(xù)應(yīng)有專門(mén)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行跟蹤和輔導(dǎo)”。建議指定專人一一對(duì)接參與沙盒測(cè)試的企業(yè)，加強(qiáng)金融科技企業(yè)、金融服務(wù)企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通，適時(shí)反饋真實(shí)的測(cè)試情況，暢通項(xiàng)目評(píng)估反饋機(jī)制。

（四）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，鞏固成果

英國(guó)FCA在引入沙盒監(jiān)管一年左右發(fā)布了《監(jiān)管沙盒經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)報(bào)告》，報(bào)告反映了自沙盒監(jiān)管啟動(dòng)以來(lái)獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。澳大利亞ASIC發(fā)布2017—2018、2018—2019兩份沙盒監(jiān)管年度報(bào)告，總結(jié)年度工作成就和經(jīng)驗(yàn)。可見(jiàn)，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)都重視沙盒監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。建議認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作取得的成績(jī)和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，利用金融創(chuàng)新論壇、聯(lián)席會(huì)議等方式充分溝通交流，積極解決問(wèn)題，為完善監(jiān)管機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。

（五）避免局限，控制風(fēng)險(xiǎn)

沙盒監(jiān)管在實(shí)踐中也存在某些局限性。如在沙盒中不允許對(duì)不知情的消費(fèi)者測(cè)試，因此其測(cè)試結(jié)果與真實(shí)市場(chǎng)反應(yīng)可能存在較大差異;一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)需要足夠規(guī)模才能暴露，且中國(guó)金融消費(fèi)者數(shù)量眾多①，小規(guī)模監(jiān)管測(cè)試影響風(fēng)險(xiǎn)防控測(cè)試效果。因此，建議依據(jù)我國(guó)國(guó)情發(fā)展完善沙盒監(jiān)管機(jī)制，在借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)避免局限性，而不是盲目地照搬硬抄。

（六）探索合作，金融跨境

2018年，澳大利亞ASIC和英國(guó)FCA擴(kuò)大金融科技創(chuàng)新合作范圍，聯(lián)合打造首個(gè)跨國(guó)監(jiān)管沙盒，使沙盒測(cè)試的創(chuàng)新企業(yè)有機(jī)會(huì)以更快速簡(jiǎn)便的核準(zhǔn)流程進(jìn)入對(duì)方國(guó)家的金融市場(chǎng)。這樣的探索對(duì)于促進(jìn)更高水平的國(guó)際合作，推動(dòng)全球金融體系的發(fā)展意義重大。建議我國(guó)深化與英國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)等的金融合作，在充分考慮差異性的前提下適時(shí)探索跨境監(jiān)管沙盒。

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