白生祥

(青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 青海 西寧 810000)

前言

“根據(jù)西寧市教育局《2018年西寧市城區(qū)義務(wù)教育招生實(shí)施方案》(寧教基〔2018〕18號(hào))規(guī)定，城東區(qū)教育局所管轄小學(xué)22個(gè)”[1]。學(xué)校內(nèi)部午托服務(wù)。校外午托機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生，托管的主要目標(biāo)是小學(xué)生。每個(gè)托管機(jī)構(gòu)收費(fèi)、飲食標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)統(tǒng)一和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

就城東區(qū)西寧市青藏鐵路花園學(xué)校和西寧市楊家莊小學(xué)，小學(xué)生人數(shù)是1300多人，在學(xué)校周圍顯性托管機(jī)構(gòu)存在8個(gè)，參與到托管的學(xué)生流量500多人(不包含去教育輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的學(xué)生)。西寧市八一路小學(xué)和西寧市康南小學(xué)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)小學(xué)生人數(shù)為1000多人，在學(xué)校周圍顯性托管機(jī)構(gòu)存在4個(gè)，參與到托管的學(xué)生流量300多人(不包含去教育輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的學(xué)生)。其中，托管的形式是午托、晚托、全托。校外托管機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中，鄰里關(guān)系、托管學(xué)生的飲食安全、從業(yè)人員的資格認(rèn)證等問(wèn)題被呈現(xiàn)，政府對(duì)于校外托管機(jī)構(gòu)的規(guī)范化引導(dǎo)到了一個(gè)迫在眉睫的時(shí)候。

一、校外托管機(jī)構(gòu)的定義及發(fā)展現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)托管機(jī)構(gòu)的定義

“在國(guó)外20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，小學(xué)生課后托管開始受到發(fā)達(dá)國(guó)家政府、學(xué)術(shù)界和教育工作者的關(guān)注。歐美國(guó)家、日本、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家主要采用校內(nèi)托管的方式，同時(shí)選擇部分小學(xué)試點(diǎn)探索學(xué)校與托管中心合作提供學(xué)生托管服務(wù)，為學(xué)生提供更優(yōu)質(zhì)、高效、多元的托管服務(wù)體驗(yàn)。將學(xué)生托管作為一種公共服務(wù)，依托學(xué)校、社區(qū)、少年宮等社會(huì)組織作為學(xué)生課后托管的主要場(chǎng)所，促進(jìn)學(xué)生興趣和社會(huì)交往等綜合素質(zhì)的發(fā)展。”[2]

“在國(guó)內(nèi)，托管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初期，剛開始的時(shí)候被稱為“小飯桌”，主要面向年齡較小的兒童，更多面向的是小學(xué)生，根據(jù)托管時(shí)間劃分，托管類型被分為午托、晚托和全托。隨著近年校外托管機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，學(xué)生課后托管問(wèn)題引起了政府的關(guān)注。北京、上海、浙江等城市紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策對(duì)學(xué)生托管問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范?！盵3]

綜上所述，校外托管機(jī)構(gòu)和家長(zhǎng)之間存在契約關(guān)系，是除學(xué)校和家庭的第三方，在學(xué)生上學(xué)期間學(xué)生自愿下，以付費(fèi)形式承擔(dān)學(xué)生放學(xué)和上課接送工作，午托承擔(dān)提供餐飲的服務(wù)，晚托和全托承擔(dān)飲食和學(xué)生作業(yè)輔導(dǎo)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

(二)托管機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)實(shí)依據(jù)

第一，對(duì)于家長(zhǎng)和學(xué)生而言。學(xué)生中午吃飯、接送以及學(xué)生的安全是家長(zhǎng)面對(duì)的重要問(wèn)題，然而學(xué)生的放學(xué)時(shí)間和家長(zhǎng)下班時(shí)間不匹配。托管機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮它的作用了，解決學(xué)生吃飯和接送安全問(wèn)題，可以為家長(zhǎng)省心下班后接學(xué)生。

第二，有效促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)。托管機(jī)構(gòu)有效的吸納了社會(huì)人員的就業(yè)和再就業(yè)。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，托管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人基本上是下崗的職工，以及個(gè)別的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者。對(duì)就業(yè)和再就業(yè)具有積極作用。

二、西寧市校外托管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀——以城東區(qū)為例

本次調(diào)研運(yùn)用的是訪談法，調(diào)研對(duì)象為小學(xué)生(200人)和托管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人(10個(gè))。分析西寧市城東區(qū)校外托管機(jī)構(gòu)托管的類型、參與托管的學(xué)生類型比例及被托管學(xué)生滿意度分析等。

(一)校外托管機(jī)構(gòu)的類型

西寧市城東區(qū)的托管機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦主體為社會(huì)力量，屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，主要是職工在就業(yè)或者大學(xué)生創(chuàng)業(yè)團(tuán)體；主要針對(duì)目標(biāo)是小學(xué)生；主要承擔(dān)服務(wù)：中午就餐服務(wù)，晚上就餐和作業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)。

(二)學(xué)生參與校外托管類型比例

通過(guò)對(duì)參加托管的200名學(xué)生的訪談，如圖1所示，在被訪談的學(xué)生中參加純午托的學(xué)生占的比例是最大的。原因是父母為雙職工，中午休息的時(shí)間有限，所以，讓學(xué)生參加校外托管機(jī)構(gòu)。

圖1 參加托管機(jī)構(gòu)不同類型的人數(shù)統(tǒng)計(jì)

(三)學(xué)生對(duì)校外托管機(jī)構(gòu)的滿意度分析

通過(guò)表1的分析可以得出，參加托管的學(xué)生中，對(duì)于托管機(jī)構(gòu)作業(yè)輔導(dǎo)以及綜合服務(wù)滿意度較高，對(duì)于飲食滿意度占比僅20%，說(shuō)明在以后的運(yùn)營(yíng)中需進(jìn)一步提高飲食標(biāo)準(zhǔn)。

表1 學(xué)生對(duì)托管機(jī)構(gòu)滿意度分析

(四)校外托管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員及環(huán)境狀況分析

在訪談的10個(gè)托管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人中，從業(yè)人員的年齡、從業(yè)人員的文憑、托管機(jī)構(gòu)的環(huán)境衛(wèi)生，存在一定的差距。從業(yè)人員34人，其中，從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)20—30歲的8人，30—40歲的13人，40—50歲的9人，50歲以上的5人。從業(yè)人員文憑結(jié)構(gòu)，本科文憑6人。托管機(jī)構(gòu)環(huán)境衛(wèi)生及空間格局，比較好的2個(gè)，比較一般的3個(gè)，比較差的5個(gè)。

綜上所述，校外托管機(jī)構(gòu)在社會(huì)中具有很大的需求量，有足夠的市場(chǎng)空間。但是通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)在校外托管機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步提高和改進(jìn)，需要相關(guān)的管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和督促，促進(jìn)校外托管機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

三、西寧市城東區(qū)托管機(jī)構(gòu)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)困境分析

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，以及教學(xué)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，教育事業(yè)在蓬勃發(fā)展，隨之托管機(jī)構(gòu)也雨后春筍般的發(fā)展。校外托管機(jī)構(gòu)存在很多的問(wèn)題。例如，沒有明確的規(guī)定歸屬哪個(gè)部門進(jìn)行管理；缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；規(guī)范的引導(dǎo)和治理力度不夠等。

(一)主管部門不明確

在辦理的過(guò)程中沒有明確的主管部門，一般情況下就是在工商局和食藥局進(jìn)行備案登記就可以了。從而就可以發(fā)現(xiàn)西寧市城東區(qū)托管機(jī)構(gòu)在規(guī)范化運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，缺乏主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的管理，同時(shí)，在托管機(jī)構(gòu)發(fā)展的時(shí)候沒有牽頭管理機(jī)構(gòu)對(duì)托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的治理和引導(dǎo)。

(二)行業(yè)準(zhǔn)入門檻太低

缺乏行業(yè)發(fā)展門檻，托管機(jī)構(gòu)在各小學(xué)附近快速的泛濫且呈現(xiàn)良莠不齊的現(xiàn)象。一方面，有房子、有桌椅及做飯的灶就可以，另一方面，午托機(jī)構(gòu)只要有由于托管機(jī)構(gòu)屬于是利潤(rùn)比較高的行業(yè)，而且目前政府管理存在很大的漏洞，而且托管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的作用是比較輕松的主要有兩個(gè)方面:為托管的學(xué)生提供飲食和為托管的學(xué)生輔導(dǎo)家庭作業(yè)。

(三)飲食安全難以保證

飲食安全是托管機(jī)構(gòu)最重要的問(wèn)題之一。近年來(lái)不斷有關(guān)于幼兒園、學(xué)校食堂等學(xué)生食物過(guò)敏和食物中毒的事件發(fā)生，托管機(jī)構(gòu)的蔬菜等采購(gòu)大都是從早市或者在市場(chǎng)臨時(shí)采購(gòu)，缺乏有力的關(guān)于采購(gòu)的證據(jù)，假設(shè)出現(xiàn)食物中毒的現(xiàn)象就無(wú)法確定是原材料問(wèn)題還是后期加工出現(xiàn)的問(wèn)題。

(四)校外輔導(dǎo)質(zhì)量無(wú)法衡量

托管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)任人職工再就業(yè)，以及少數(shù)的大學(xué)生。從業(yè)人員的文憑存在很大的差別，有些機(jī)構(gòu)雇傭大學(xué)生進(jìn)行輔導(dǎo)，有些機(jī)構(gòu)直接相關(guān)手機(jī)APP直接搜索答案讓學(xué)生抄襲，每個(gè)機(jī)構(gòu)輔導(dǎo)學(xué)生作業(yè)的類型有很大差別的，而最終輔導(dǎo)的質(zhì)量也無(wú)法衡量。

(五)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)的制度體系缺失

就目前而言，西寧市城東區(qū)對(duì)于托管機(jī)構(gòu)的治理，現(xiàn)在引用個(gè)體工商戶的管理辦法和“兩個(gè)檔案”[4]的管理辦法。一方面，托管機(jī)構(gòu)的主管機(jī)構(gòu)是比較模糊的，而且它沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記表，另一方面，“兩個(gè)檔案”管理辦法，更多的是對(duì)于食品安全上的約束，對(duì)于托管機(jī)構(gòu)整體的發(fā)展缺乏有效及制度，因此，還是無(wú)法從根本上解決潛在制度體系的問(wèn)題。

四、西寧市托管機(jī)構(gòu)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)對(duì)策

對(duì)于托管機(jī)構(gòu)規(guī)范化發(fā)展可以從出臺(tái)相關(guān)的管理政策著手。由政府牽頭形成一個(gè)具有指引性的政策和條款，在治理過(guò)程中有法可依、依法辦事。社會(huì)群體開辦托管機(jī)構(gòu)，應(yīng)該加強(qiáng)制度化建設(shè)和規(guī)范化發(fā)展，建章立制，形成一個(gè)能夠進(jìn)行長(zhǎng)效的考核機(jī)制。

(一)加強(qiáng)組織間溝通，明確主管部門

對(duì)于托管機(jī)構(gòu)的管理涉及到多個(gè)部門，目前的管理中每個(gè)部門或多或少的都有所涉及，但是，缺乏主管部門，在管理的過(guò)程中有時(shí)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法，有時(shí)又缺乏管理。在托管機(jī)構(gòu)規(guī)范化發(fā)展的進(jìn)程中，明確主管部門是必要的，加強(qiáng)組織間的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各自的職能，促進(jìn)托管機(jī)構(gòu)的有序規(guī)范發(fā)展。

(二)以政策明確市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻

行業(yè)門檻的設(shè)置可以有效的吸收健康的機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)中，自主的淘汰了劣質(zhì)的機(jī)構(gòu)。政府出臺(tái)相關(guān)的政策對(duì)于托管機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)做好詳盡的規(guī)定，。在政策性的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻確定后，就可以促進(jìn)將不合格的、不達(dá)標(biāo)的托管機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)上淘汰出去，再對(duì)合格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的管理，促進(jìn)其更加系統(tǒng)、規(guī)范的經(jīng)營(yíng)。

(三)引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范發(fā)展

引導(dǎo)托管機(jī)構(gòu)規(guī)范的發(fā)展過(guò)程中，政府以政策的形式對(duì)托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀方面的引導(dǎo)和規(guī)范，以政策引導(dǎo)其在市場(chǎng)中合理的發(fā)展，盡可能的避免由于群體的盲目性和自發(fā)性而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形式，引導(dǎo)托管機(jī)構(gòu)在有序競(jìng)爭(zhēng)的情況下，良好的進(jìn)行發(fā)展。

(四)進(jìn)行網(wǎng)格化管理和監(jiān)測(cè)

網(wǎng)格化管理指依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格。對(duì)于托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也可以引用網(wǎng)格化管理的模式，加強(qiáng)對(duì)托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，可以有效的促進(jìn)托管機(jī)構(gòu)在發(fā)展的過(guò)程中，嚴(yán)格按著相關(guān)的政策、法律法規(guī)經(jīng)營(yíng)；網(wǎng)格化管理可以有效的節(jié)約人力提高行政效率。

(五)建立健全法律制度

以法律法規(guī)明確行為主體的責(zé)任和義務(wù)。在執(zhí)法的過(guò)程中有法可依，有法必依，提高行政效率，保證執(zhí)法合理性；對(duì)托管機(jī)構(gòu)，相關(guān)制度的建設(shè)和完善，在其經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，不斷的改進(jìn)自己的行為規(guī)范。法律法規(guī)制度的建立和完善，為托管機(jī)構(gòu)科學(xué)、合理的經(jīng)營(yíng)提供了標(biāo)尺，同時(shí)對(duì)加強(qiáng)托管機(jī)構(gòu)規(guī)范化的提供了正確的導(dǎo)向，明確發(fā)展方向。

(六)鼓勵(lì)多元主體參與監(jiān)督

積極鼓勵(lì)學(xué)校、家長(zhǎng)等多元主體積極的參與到監(jiān)督中，西寧市城東區(qū)就目前沒有形成一種規(guī)范的政策參考和制度法規(guī)，而且政府是有限的，無(wú)法做到全方位、多領(lǐng)域的監(jiān)督。一方面，學(xué)校積極參與到對(duì)托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督中，登記學(xué)生參與托管機(jī)構(gòu)情況，掌握學(xué)生的動(dòng)態(tài)。另一方面，家長(zhǎng)可以組成“家長(zhǎng)監(jiān)督組”，對(duì)于托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，教育事業(yè)被重視，托管機(jī)構(gòu)在社會(huì)中具有其積極意義。國(guó)內(nèi)外，都非常重視被托管學(xué)生的安全問(wèn)題，在不同的國(guó)家出臺(tái)不同的政策維護(hù)托管學(xué)生利益，國(guó)外形成了一套比較系統(tǒng)的管理體系。在國(guó)內(nèi)托管機(jī)構(gòu)相關(guān)的制度、法律法規(guī)不健全以及主管部門不明確等問(wèn)題。西寧市也在積極推進(jìn)校外托管機(jī)構(gòu)的治理，積極引導(dǎo)托管機(jī)構(gòu)規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，社會(huì)呈現(xiàn)健康、安全托管環(huán)境。