雷承寶

(廣西壯族自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室，廣西南寧530021)

0 引言

新中國(guó)成立以來，伴隨著現(xiàn)代制糖工業(yè)的持續(xù)發(fā)展，糖業(yè)發(fā)展與管理過程中的矛盾與問題也日益凸顯，亟需立法予以規(guī)范，糖業(yè)立法在廣西糖業(yè)界乃至全國(guó)糖業(yè)界中的呼聲越來越高。特別是1992年鄧小平同志南巡講話后，廣東省率先在糖業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，對(duì)糖業(yè)“蔗區(qū)、價(jià)格和經(jīng)營(yíng)”實(shí)行了“三放開”政策[1]。由于糖業(yè)的產(chǎn)業(yè)特殊性以及勞動(dòng)力成本攀升等多種原因，“三放開”后的廣東糖業(yè)開始出現(xiàn)大幅萎縮，逐漸被廣西糖業(yè)超越。隨后，為促進(jìn)糖業(yè)振興，廣東省糖業(yè)界于 20世紀(jì) 90年代后期在全國(guó)率先提出糖業(yè)立法設(shè)想，旨在通過立法，穩(wěn)定糖料蔗收購(gòu)價(jià)格，規(guī)范糖業(yè)生產(chǎn)砍、運(yùn)、榨秩序，恢復(fù)制糖企業(yè)投資糖料蔗基地建設(shè)和銀行投資糖業(yè)信貸的信心。進(jìn)入21世紀(jì)后，廣西糖業(yè)界聯(lián)合周邊各省糖業(yè)界人士再次推動(dòng)糖業(yè)立法，但均未實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為主要原因有三：一是不少法律界人士認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以規(guī)范糖料蔗購(gòu)銷秩序?yàn)橹饕康牡奶菢I(yè)立法，限制了糖料蔗自由流動(dòng)，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，不合法；二是規(guī)范糖料蔗訂單農(nóng)業(yè)有合同法，再進(jìn)行糖業(yè)立法會(huì)浪費(fèi)行政資源，無必要；三是糖業(yè)立法沒有上位法支撐，無依據(jù)。

本文旨在通過對(duì)糖業(yè)立法中矛盾的普遍性與特殊性的分析，厘清糖業(yè)立法的重要性、緊迫性和可行性，探討廣西糖業(yè)立法的思路與方向，以期促進(jìn)廣西依法治糖，實(shí)現(xiàn)糖業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

通過糖業(yè)立法，實(shí)現(xiàn)依法治糖，促進(jìn)糖業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是廣西糖業(yè)乃至全國(guó)糖業(yè)的夙愿。但是，糖業(yè)立法始終伴隨著爭(zhēng)議艱難前行。有業(yè)外人士的意見認(rèn)為在有合同法等相關(guān)法律法規(guī)的前提下，再進(jìn)行行糖業(yè)立法，有浪費(fèi)資源、勞而無功之嫌；而業(yè)內(nèi)人士雖然深諳矛盾的特殊性，深知糖業(yè)立法的重要性，但亦有持不同觀點(diǎn)的兩類人群。一類是希望不要立法者，其中大多為投機(jī)者、唯利是圖之人，利用行情的起伏機(jī)遇進(jìn)行獲利，枉顧市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和穩(wěn)定。另一類是希望早立法、嚴(yán)立法者，這多為投資者、實(shí)業(yè)家，希望通過法治手段促進(jìn)糖業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。廣西糖業(yè)立法就是在這樣的環(huán)境與背景中“三商圖治”，一路跌跌撞撞走來。

1 廣西糖業(yè)立法的發(fā)展歷程

近年來，廣西糖業(yè)立法的思路日趨成熟，2019年12月，廣西自治區(qū)司法廳正式將《廣西糖業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》列入2020年立法調(diào)研項(xiàng)目，決定與廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室聯(lián)合推動(dòng)相關(guān)工作開展。這是廣西糖業(yè)界在廣西各級(jí)政府及相關(guān)部門大力支持下，克服了許多困難獲得的階段性成果，極大地推進(jìn)了廣西糖業(yè)立法的進(jìn)展。

中國(guó)糖業(yè)立法的設(shè)想，最早萌生于上世紀(jì) 90年代中后期。1992年，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，廣東率先在全國(guó)實(shí)施蔗區(qū)、價(jià)格和經(jīng)營(yíng)“三放開”，但效果未能達(dá)到預(yù)期，一度造成了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序混亂，糖料蔗收購(gòu)價(jià)格持續(xù)下跌，農(nóng)民種蔗積極性下降，糖業(yè)生產(chǎn)效率大幅下滑。而當(dāng)時(shí)廣西則強(qiáng)化政府對(duì)糖業(yè)的宏觀管控與支持，食糖產(chǎn)量于 1991/92年榨季超越廣東，成為全國(guó)食糖第一大產(chǎn)區(qū)。隨后為重振糖業(yè)，廣東糖業(yè)界提出糖業(yè)立法設(shè)想，試圖通過立法來穩(wěn)定糖業(yè)發(fā)展，但未取得實(shí)質(zhì)性效果。

為進(jìn)一步鞏固全國(guó)第一食糖產(chǎn)區(qū)地位，加強(qiáng)蔗區(qū)管理，穩(wěn)定糖業(yè)生產(chǎn)砍、運(yùn)、榨秩序，進(jìn)入21世紀(jì)后，廣西糖業(yè)界開始計(jì)劃推進(jìn)糖業(yè)立法，并聯(lián)合廣東、云南、海南等省呼吁國(guó)家開展糖業(yè)立法。2007年，廣西壯族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)將糖業(yè)立法列入年度重大課題，并成立課題組，聯(lián)合自治區(qū)黨委政策法規(guī)研究室，于2009年完成了《廣西糖業(yè)管理?xiàng)l例(草案)》起草。2010年報(bào)送至自治區(qū)法制辦，并由自治區(qū)法制辦進(jìn)行網(wǎng)上征求社會(huì)公眾意見。但多數(shù)法律專家和業(yè)外人士對(duì)糖業(yè)立法持質(zhì)疑態(tài)度，主要理由是：糖料蔗作為商品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)允許自由流動(dòng)，不受區(qū)域限制。因此，自治區(qū)人民政府最終沒有將 2010年版《廣西糖業(yè)管理?xiàng)l例(草案)》提交自治區(qū)人大。

“十二五”時(shí)期，廣西自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展局曾連續(xù)3年向自治區(qū)法制辦申請(qǐng)?zhí)菢I(yè)立法但立項(xiàng)未果。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委回復(fù)認(rèn)為食糖生產(chǎn)在全國(guó)只有南方的廣西、廣東、云南、海南和北方的內(nèi)蒙、新疆等少數(shù)省區(qū)，不具有普遍性，不宜在全國(guó)立法，但可以支持廣西先行立法，待廣西立法成功，并得到社會(huì)認(rèn)可，產(chǎn)生積極的糖業(yè)法治效應(yīng)后，可爭(zhēng)取上升為國(guó)家法。

得到全國(guó)人大法工委的明確意見后，于 2016年2月成立的自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室加快了廣西糖業(yè)立法的步伐。2017年，自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室委托廣西廣合律師事務(wù)所開展糖業(yè)立法的必要性和可行性研究，形成調(diào)研報(bào)告上報(bào)自治區(qū)法制辦，該報(bào)告得到初步認(rèn)可。2018年，自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室正式將廣西糖業(yè)立法列入年度重點(diǎn)工作，并計(jì)劃于8月份完成區(qū)內(nèi)外立法調(diào)研，10月份完成《廣西糖業(yè)發(fā)展條例(草案)》的起草。但由于自治區(qū)人民政府于同年10月啟動(dòng)糖業(yè)管理體制機(jī)制改革研究，糖料蔗購(gòu)銷面臨全面市場(chǎng)化改革的新形勢(shì)，改革政策出臺(tái)前，無法明確立法方向，因此，《廣西糖業(yè)發(fā)展條例(草案)》征求意見及送審工作暫停。

2019年2 月26 日，自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快糖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》(桂政發(fā)〔2019〕8號(hào)，簡(jiǎn)稱《糖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見》)，其中明確提出：放開糖料蔗市場(chǎng)，深化糖料蔗購(gòu)銷體制改革，在全區(qū)范圍內(nèi)全面推行規(guī)范化訂單農(nóng)業(yè)，由訂單合同來穩(wěn)定糖廠和蔗農(nóng)的合作關(guān)系及糖料蔗收購(gòu)價(jià)格。

根據(jù)《糖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見》精神，廣西壯族自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室于2019年4月調(diào)整思路與方向，重新啟動(dòng)糖業(yè)立法，通過半年的努力，于10月底將立法調(diào)研報(bào)告和《廣西糖業(yè)發(fā)展條例(草案)》上報(bào)自治區(qū)司法廳。自治區(qū)司法廳組織力量對(duì)《廣西糖業(yè)發(fā)展條例(草案)》進(jìn)行了認(rèn)真深入的研究評(píng)估，認(rèn)為開展糖業(yè)立法工作的條件基本成熟，于12月決定正式將廣西糖業(yè)立法列入 2020年廣西立法預(yù)備項(xiàng)目。

2 廣西糖業(yè)立法的必要性與迫切性

廣西是我國(guó)最大的產(chǎn)糖省區(qū)，據(jù)中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，甘蔗種植面積和甘蔗產(chǎn)量、食糖產(chǎn)量均連續(xù)16年占全國(guó)的60%左右。糖業(yè)是廣西的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，習(xí)近平總書記2017年到廣西視察時(shí)強(qiáng)調(diào)，糖業(yè)是廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的家底，要著力振興。廣西糖業(yè)涉及人口2000多萬，對(duì)廣西農(nóng)民增收和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義，是脫貧攻堅(jiān)的重要民生產(chǎn)業(yè)。

廣西是全國(guó)制糖業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行省區(qū)，糖業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)與綜合利用水平在國(guó)內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先。目前，大部分制糖企業(yè)集團(tuán)都有綜合利用分廠或車間，綜合利用產(chǎn)品達(dá)30余種，蔗渣、糖蜜等副產(chǎn)品利用率100%，蔗渣制漿造紙產(chǎn)量居世界第一，蔗渣發(fā)電量居全國(guó)生物質(zhì)發(fā)電第一，形成了若干條糖業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，打造了一批國(guó)家級(jí)和省區(qū)級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)。

廣西制糖產(chǎn)業(yè)，立法有否必要，并且在現(xiàn)有基礎(chǔ)與法制條件下，立法是否可行？筆者對(duì)此進(jìn)行了研究，認(rèn)為廣西糖業(yè)立法具有必要性和可行性，并且十分緊迫。

2.1 廣西糖業(yè)立法的必要性分析

2.1.1 立法規(guī)范糖業(yè)發(fā)展是貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的需要

從當(dāng)前我國(guó)糖業(yè)發(fā)展的格局來看，形成了“南甘蔗北甜菜”的格局，甘蔗糖產(chǎn)量約占全國(guó)食糖產(chǎn)量的87%～88%；南方甘蔗產(chǎn)區(qū)東蔗西移，由福建、廣東轉(zhuǎn)向廣西、云南為主，2019/20年榨季廣西和云南甘蔗糖產(chǎn)量約占全國(guó)甘蔗糖產(chǎn)量的91%，約占全國(guó)食糖產(chǎn)量的78%，其中廣西是我國(guó)產(chǎn)糖第一大省區(qū)，廣西作為國(guó)家食糖安全的主屏障，肩負(fù)國(guó)家食糖安全戰(zhàn)略的重要使命，開展糖業(yè)立法，規(guī)范和保障糖業(yè)發(fā)展關(guān)系到國(guó)家的食糖安全。2015年5月，國(guó)家出臺(tái)《糖料蔗主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃(2015～2020年)》，將廣西糖業(yè)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，從國(guó)家層面支持廣西“建設(shè)500萬畝‘雙高’糖料蔗基地”。2017年2月，中央1號(hào)文件提出建設(shè)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。2017年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》，明確以廣西、云南為重點(diǎn)，“規(guī)劃建設(shè)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)1500萬畝”(其中廣西1150萬畝，云南350萬畝)。

2.1.2 立法規(guī)范糖業(yè)發(fā)展是糖業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”的需要

面對(duì)糖業(yè)成本上漲過快、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力增大等新形勢(shì)，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府作出糖業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”的決策部署，這是促進(jìn)糖業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)總體方案(2015～2020年)》，明確要求加快糖業(yè)立法，實(shí)現(xiàn)依法治糖。

2.1.3 立法規(guī)范糖業(yè)發(fā)展是安邊富民的需要

廣西是邊疆民族地區(qū)，涉糖涉蔗人口多，全廣西蔗農(nóng)年種蔗收入在 200億～300億元之間，糖業(yè)發(fā)展對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收有不可替代的作用。廣西產(chǎn)糖縣區(qū)大多數(shù)是貧困地區(qū)，制糖企業(yè)上繳稅收是地方財(cái)政收入的重要來源，種蔗收入是這些地方實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要支撐。在廣西食糖生產(chǎn)縣中，有 24個(gè)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣、13個(gè)是自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣和6個(gè)邊境縣。全廣西財(cái)政收入來自糖業(yè)比重超過10%的縣超過10個(gè)，其中扶綏縣占比高達(dá)40%以上。糖業(yè)發(fā)展事關(guān)廣西邊境1000余公里、4個(gè)縣(市)的和諧穩(wěn)定，事關(guān)廣西 2000萬涉糖涉蔗人口、特別是全自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣，涉及壯、瑤、苗等10多個(gè)少數(shù)民族120多萬貧困群眾的脫貧增收。因此，實(shí)現(xiàn)糖業(yè)立法，無論是對(duì)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，還是促進(jìn)廣西邊境民族地區(qū)和諧穩(wěn)定與發(fā)展，都十分必要。

2.1.4 立法規(guī)范糖業(yè)發(fā)展是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的需要

據(jù)商務(wù)部調(diào)查，國(guó)際低價(jià)進(jìn)口糖、走私糖已嚴(yán)重危及我國(guó)糖業(yè)安全，形勢(shì)非常嚴(yán)峻。由于缺乏立法保護(hù)和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支持政策，國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)受影響嚴(yán)重，這是糖業(yè)的前車之鑒。立法保護(hù)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是國(guó)際通行手段，加快糖業(yè)立法已迫在眉睫。

2.2 廣西糖業(yè)立法的可行性分析

2.2.1 有國(guó)家法律和政策依據(jù)

廣西糖業(yè)立法在具有充分的法律和政策依據(jù)。我國(guó)《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和他們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第十九條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例”?！稄V西壯族自治區(qū)立法條例》第六條規(guī)定：“自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以就除《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)以外，國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，根據(jù)本地方的具體情況需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。

同時(shí)，國(guó)家明確要求糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)配套制定法規(guī)或規(guī)章。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2017〕24號(hào))要求，各省(區(qū)、市)要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，積極推動(dòng)制定監(jiān)管方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，嚴(yán)格管理，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

2.2.2 有國(guó)外產(chǎn)糖國(guó)糖業(yè)立法成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

糖業(yè)立法是世界產(chǎn)糖國(guó)保障本國(guó)食糖安全的普遍做法和成功經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、澳大利亞、泰國(guó)、印度、日本等產(chǎn)糖國(guó)均制訂有比較完善的法律法規(guī)規(guī)范糖業(yè)發(fā)展[2-4]，能避免糖價(jià)大幅波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)造成嚴(yán)重影響，以保護(hù)糖農(nóng)、制糖企業(yè)、消費(fèi)者的利益，保障食糖供給安全。如美國(guó)將糖業(yè)政策納入《美國(guó)農(nóng)業(yè)法案》，核心是采取保護(hù)措施穩(wěn)定其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，使本國(guó)糖業(yè)不直接參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和受其影響。巴西《糖業(yè)發(fā)展法案》，泰國(guó)《泰王國(guó)食糖法》，印度《食糖控制法》，日本《關(guān)于安定食糖的價(jià)格法》等，均采取嚴(yán)格措施保護(hù)和穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糖農(nóng)和制糖企業(yè)利益。

上述產(chǎn)糖國(guó)通過立法來保障各項(xiàng)扶持鼓勵(lì)政策能夠落到實(shí)處，使糖業(yè)能夠在法律框架內(nèi)有序、規(guī)范地健康發(fā)展。其成功經(jīng)驗(yàn)表明，制定適應(yīng)本國(guó)需要的糖業(yè)法律法規(guī)，是推動(dòng)本國(guó)糖業(yè)發(fā)展、提升本國(guó)糖業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要前提。我國(guó)已經(jīng)將糖業(yè)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，有成功經(jīng)驗(yàn)借鑒，理應(yīng)更好地制定科學(xué)完善的法律來保護(hù)其安全、促進(jìn)其發(fā)展。

2.2.3 有國(guó)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)立法成功經(jīng)驗(yàn)可供參考

為推動(dòng)各地地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)內(nèi)許多地方都進(jìn)行了地方產(chǎn)業(yè)立法。如云南、廣東、福建分別制定頒布了《云南省花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《廣東省荔枝產(chǎn)業(yè)保護(hù)條例》《福建省促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》。這些地方產(chǎn)業(yè)立法的經(jīng)驗(yàn)，為我們進(jìn)行糖業(yè)地方立法提供了很好的參考。

2.2.4 符合涉糖各方的共同期盼

蔗農(nóng)希望通過糖業(yè)立法明確和規(guī)范政府對(duì)種植糖料蔗的財(cái)政扶持，穩(wěn)定糖料蔗收購(gòu)價(jià)格和收益預(yù)期；制糖企業(yè)希望通過糖業(yè)立法切實(shí)保障“誰投資誰收益”原則的落實(shí)；食糖貿(mào)易企業(yè)希望通過糖業(yè)立法強(qiáng)化對(duì)食糖走私、食糖假冒注冊(cè)商標(biāo)及虛開食糖增值稅發(fā)票的打擊力度；地方政府、涉糖管理部門希望通過糖業(yè)立法更加明確和規(guī)范執(zhí)法主體、職責(zé)及方式，提高工作效率和成效。因此，糖業(yè)立法是涉糖各方的共同期盼和發(fā)展保障。

2.2.5 廣西糖業(yè)管理多年經(jīng)驗(yàn)可以為立法提供基礎(chǔ)

解決糖業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政、法律、科研等各種措施和辦法多管齊下。在廣西多年的糖業(yè)管理實(shí)踐中，已積累產(chǎn)生許多符合實(shí)際、有利于糖業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和做法，可以把其中行之有效的政策、措施和制度法律化，將其固定，并通過法律的穩(wěn)定性、明確性、強(qiáng)制性來保證這些政策、措施和制度能夠保障和促進(jìn)糖業(yè)健康發(fā)展。

2.3 廣西糖業(yè)立法的緊迫性分析

2.3.1 種植面積大幅下滑，亟需立法支撐

近年來，由于糖料蔗種植成本的增加，種植收益相比其他經(jīng)濟(jì)作物沒有優(yōu)勢(shì)[5]，如香蕉每公頃收益高于糖料蔗約 3萬～6萬元，柑橘每公頃收益高于糖料蔗約15萬元，桉樹每公頃收益高于糖料蔗約1.5萬元。因此，盡管國(guó)家于2017年確定在廣西建設(shè) 5.1萬 hm2糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，但依然沒有止住廣西糖料蔗生產(chǎn)下滑的趨勢(shì)，2019/20年榨季種植面積 75.1萬 hm2，比高峰期 2013/14年榨季的 105.6萬hm2減少30.5萬hm2。由于廣西糖料蔗生產(chǎn)的資源稟賦差，如果沒有立法保護(hù)，糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)可能 成為一紙空文，糖料蔗種植面積極有可能在未來3～5年跌破66.7萬hm2。

2.3.2 糖料蔗購(gòu)銷秩序混亂，亟需立法規(guī)范

糖料蔗購(gòu)銷市場(chǎng)放開后，為穩(wěn)定蔗源供應(yīng)，雖然多數(shù)糖企都與蔗農(nóng)簽訂購(gòu)銷協(xié)議，但部分制糖企業(yè)違規(guī)搶購(gòu)，使守法經(jīng)營(yíng)企業(yè)與蔗農(nóng)簽訂的協(xié)議或訂單往往成為一紙空文。通過糖業(yè)立法，可以增強(qiáng)市場(chǎng)主體的契約意識(shí)，提高企業(yè)與蔗農(nóng)訂單合同的履約率，提升制糖企業(yè)投資糖料蔗基地建設(shè)和農(nóng)民種蔗的積極性。

2.3.3 長(zhǎng)期拖欠蔗款引發(fā)沖突，亟需立法解決

由于企業(yè)虧損、資金鏈斷裂等原因，一些企業(yè)出現(xiàn)長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民蔗款的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了蔗農(nóng)的切身利益，企業(yè)和蔗農(nóng)的矛盾沖突日益尖銳，最終會(huì)引發(fā)群體性事件，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。通過糖業(yè)立法，可以規(guī)范制糖企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，提升服務(wù)蔗農(nóng)意識(shí)，有效減少和防患企農(nóng)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.3.4 “雙高”基地和保護(hù)區(qū)建設(shè)，亟需立法明確

近年來，國(guó)家對(duì)廣西糖料蔗“雙高”基地建設(shè)投入了大量資金，除了用于土地整理外，還建設(shè)了泵房、排灌管網(wǎng)等一批基礎(chǔ)設(shè)施，形成了一批固定資產(chǎn)。但國(guó)家對(duì)糖料蔗“雙高”基地建設(shè)所形成的固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和管理責(zé)任不明，如不明確或處理不當(dāng)，勢(shì)必會(huì)影響到這些設(shè)施的正常使用，影響到糖料蔗“雙高”基地建設(shè)的成效，甚至?xí)斐蓢?guó)有資產(chǎn)流失或損毀。對(duì)于糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定和建設(shè)，也需要盡快立法明確資金扶持和日常維護(hù)管理措施。

2.3.5 糖料蔗良種研發(fā)與推廣，亟需立法規(guī)范

良種是實(shí)現(xiàn)糖料蔗高產(chǎn)高糖的基礎(chǔ)，也是廣西糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基。目前廣西的糖料蔗良種推廣混亂，個(gè)人、企業(yè)、科研單位等多方參與，廣西、云南、湛江、福建、臺(tái)灣等地品種各自為政[6]，品種登記政策下，個(gè)別新育種單位存在把高產(chǎn)低糖或有明顯抗性缺陷的品種推廣的現(xiàn)象，其品種可靠性、安全性無法得到有效保障，會(huì)對(duì)廣西糖業(yè)種業(yè)安全產(chǎn)生威脅，亟需以法律法規(guī)的形式予以規(guī)范。

3 廣西糖法框架與內(nèi)容探討

雖然自上世紀(jì)九十年代以來，糖業(yè)界呼吁糖業(yè)立法的目的主要是為解決榨季生產(chǎn)期間糖料蔗砍運(yùn)榨秩序問題，但從立法高度來謀劃糖業(yè)，就不能單純考慮糖料蔗購(gòu)銷市場(chǎng)規(guī)范管理問題，而應(yīng)該著眼于糖業(yè)發(fā)展的農(nóng)、工、貿(mào)3大領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)謀劃、全局治理。否則，自治區(qū)人民政府出臺(tái)一個(gè)類似于糖料蔗訂單農(nóng)業(yè)管理辦法的文件就可以了。

3.1 廣西糖業(yè)立法的框架設(shè)計(jì)

圖1 糖業(yè)立法內(nèi)容框架

結(jié)合糖業(yè)發(fā)展和管理需要，參考現(xiàn)有政策法規(guī)等材料，筆者嘗試提出廣西糖法的框架與內(nèi)容梗概(圖1)，以求拋磚引玉，為廣西糖業(yè)立法提供思路和參考。該框架從農(nóng)業(yè)板塊的糖料蔗良種育繁推廣、糖料蔗基地建設(shè)與管理、糖料蔗種植，工業(yè)板塊的食糖生產(chǎn)與儲(chǔ)備，貿(mào)易板塊的糖料蔗購(gòu)銷，保障措施與法律責(zé)任等7個(gè)方面，設(shè)置6個(gè)實(shí)體章節(jié)，實(shí)現(xiàn)從田間到車間、從車間到市場(chǎng)，對(duì)糖業(yè)生產(chǎn)全過程臨管進(jìn)行系統(tǒng)治理謀劃。

3.2 廣西糖業(yè)立法的內(nèi)容構(gòu)成

第一章為“總則”。闡明立法的目的，界定糖法的適用范圍，提出規(guī)范糖業(yè)發(fā)展的原則，明確政府及其部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)。政府及其部門主要解決發(fā)展規(guī)劃、糾紛與矛盾的處理，行業(yè)協(xié)會(huì)主要發(fā)揮服務(wù)協(xié)調(diào)作用，承擔(dān)非政府職責(zé)。

第二章為“育種與種植”。要對(duì)種質(zhì)資源保護(hù)、良種育繁推廣、糖料蔗基地建設(shè)、規(guī)?；N植、機(jī)械化生產(chǎn)、水利化支撐和病蟲害防治等方面進(jìn)行立規(guī)立矩。

第三章為“糖料蔗購(gòu)銷”。要在合同示范文本推廣、訂單合同簽訂與備案管理、購(gòu)銷行為規(guī)范、合同雙方義務(wù)明確、合同與信用監(jiān)管等方面完成建章立制。

第四章為“食糖生產(chǎn)與儲(chǔ)備”。要就環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)型升級(jí)、淘汰落后、儲(chǔ)備支持等方面在現(xiàn)行法規(guī)的基礎(chǔ)上具體化。

第五章為“保障措施”。要從資金保障、金融支持、基礎(chǔ)設(shè)施保障、科技成果轉(zhuǎn)化支持、人才支撐等方面作出明確規(guī)定。

第六章為“法律責(zé)任”。主要對(duì)違反相關(guān)條款的行為明確處罰規(guī)定。

4 廣西糖業(yè)立法的困境與建議

廣西糖法草案起草完成后，要通過政府相關(guān)部門和法律專家的審查，才能提交廣西壯族自治區(qū)人大頒布實(shí)施。由于糖業(yè)和糖法的特殊性，我們必須在以下3個(gè)方面解放思想、求真務(wù)實(shí)，充分體現(xiàn)立法智慧，推動(dòng)廣西糖法早日落地，將廣西糖業(yè)納入持續(xù)穩(wěn)定有序發(fā)展之路[7]。

⑴解放思想，無上位，也可為。我們?cè)谕苿?dòng)廣西糖業(yè)立法的過程中，最大的障礙是沒有上位法支撐。在每一輪次咨詢會(huì)上，幾乎都有專家提出這個(gè)問題。存在這個(gè)問題，說明“唯書唯上”教條意識(shí)還存在，我們必須充分利用國(guó)家民族區(qū)域自治法賦予我們的立法自主權(quán)，加快推進(jìn)廣西糖法的研究起草和頒布實(shí)施。在推動(dòng)廣西糖業(yè)立法的過程中，最大的難點(diǎn)是沒有國(guó)內(nèi)糖法借鑒，但改革發(fā)展很多時(shí)候都得“摸著石頭過河”，無經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)，廣西食糖產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的60%左右，要最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面依法治糖，廣西必須率先有所作為，走在前面。

⑵用大法，補(bǔ)小法，有法皆治。在立法研究過程中，有人認(rèn)為，我們國(guó)家有合同法，可以規(guī)范糖料蔗購(gòu)銷行為和訂單合同的簽訂與實(shí)施；有產(chǎn)品質(zhì)量法、安全生產(chǎn)法和環(huán)境治理?xiàng)l例等法規(guī)，可以規(guī)范制糖工業(yè)和糖業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有國(guó)際貿(mào)易和打擊走私方面的條規(guī)，可以規(guī)范食糖國(guó)際交易行為，沒有必要再行糖業(yè)立法。這種觀點(diǎn)恰恰是對(duì)糖業(yè)的特殊性和糖業(yè)在廣西的特殊地位認(rèn)識(shí)不足，是哲學(xué)上的“只見森林，無視樹木”，只知曉矛盾的普遍性，不認(rèn)識(shí)矛盾的特殊性。對(duì)于糖業(yè)這樣一個(gè)在廣西有特殊地位的特殊產(chǎn)業(yè)，我們既要用好現(xiàn)有法律法規(guī)，有法皆治，促進(jìn)糖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，又要對(duì)現(xiàn)有大法“蓋不住、管不全”的地方進(jìn)行深化，研究制定專業(yè)性、針對(duì)性更強(qiáng)的糖法，才能真正保障糖業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

⑶圖發(fā)展，求促進(jìn)，法政合體。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，無論是《云南省花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》、《廣東省荔枝產(chǎn)業(yè)保護(hù)條例》，還是《福建省促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，都屬立法中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)法范疇，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是強(qiáng)制性約束條款不足，以政策性引導(dǎo)條款為主；二是執(zhí)法單位不明確，對(duì)違法行為的處置條款缺失；三是在實(shí)施過程中，相關(guān)管理部門執(zhí)法難度大。因此，我們?cè)谘芯科鸩葜斜仨氄{(diào)整思路，按照“法政合體，兼圖共治”的原則，將《廣西糖業(yè)發(fā)展條例》修改為《廣西糖業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》，既吸取上述立法政策引導(dǎo)性強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)，盡量明確政府支持的方向與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)有推有促，政行糖興；又盡量爭(zhēng)取在糖料蔗購(gòu)銷秩序和訂單農(nóng)業(yè)管理方面明確“規(guī)矩與紀(jì)律”，實(shí)現(xiàn)有章有罰，令行禁止。

5 展望

廣西糖業(yè)立法“前途是光明的，道路是曲折的”。但只要有跌而不倒、堅(jiān)忍不拔、屢敗屢戰(zhàn)的逆商；有實(shí)事求是、學(xué)深悟透、世事洞明的智商；有解放思想、求真務(wù)實(shí)、人情練達(dá)的情商，決不放棄，盡一切最大的努力，就一定能最終完成廣西糖業(yè)立法，將廣西糖業(yè)納入持續(xù)穩(wěn)定有序發(fā)展之路。

6 致謝

本文的構(gòu)思和寫作，很大程度是由于在平時(shí)工作接觸的潛移默化中得到了賈志忍、閆衛(wèi)民、張魯賓、馮曉華、焦念民、農(nóng)光、勞建銘、林偉民、鄧延崗、麥茂良、莫曉敏、李暉……等一眾糖業(yè)界、法界前輩的影響，在此特表謝意！