方皓

[摘要]精準(zhǔn)扶貧作為國家貧困治理行為在制度設(shè)計層面呈現(xiàn)出“撇開”基層原生治理，依托技術(shù)治理構(gòu)建連接民眾新通道的現(xiàn)狀?！袄硇越?jīng)濟人”假設(shè)下的精準(zhǔn)制度設(shè)計對基層社會中存在的傳統(tǒng)權(quán)威、倫理政治以及精英治理的影響力估計不足所引起的實踐偏離推動決策制定者與基層傳統(tǒng)權(quán)威的博弈，最終展現(xiàn)在我們面前的就是這樣一幅嶄新的畫面，基層治理秩序在多元權(quán)力角逐中發(fā)生有限消解并呈現(xiàn)重構(gòu)的現(xiàn)象。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;基層治理;權(quán)力派生;秩序重構(gòu);鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號]D422.6;F323.8 ?[文獻標(biāo)識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）05—0036—06

[作者簡介]方皓，男，中共池州市委黨校法學(xué)助教，本科雙學(xué)士，研究方向：法理學(xué)與政治制度。

一、問題提出

消除貧困改善民生進而實現(xiàn)全民族共同富裕，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的內(nèi)在要求，也是社會主義的本質(zhì)要求。2020年3月在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上，習(xí)近平總書記指出：“黨的十八大以來，我們堅持以人民為中心的發(fā)展思想，明確了到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)任務(wù)?！盵1]在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)和全面部署之下，精準(zhǔn)扶貧工作有序推進且成效明顯，但在精準(zhǔn)扶貧融入基層治理的過程之中仍然存在數(shù)字化扶貧所誘發(fā)的形式化治理、資源爭搶中的配置錯位以及在多層領(lǐng)導(dǎo)中的基層權(quán)威消沉等突出矛盾。因此，在脫貧攻堅收官之年為謹(jǐn)防脫貧后的返貧現(xiàn)象發(fā)生，仍有必要對精準(zhǔn)扶貧與基層治理的互動關(guān)系進行研究。

學(xué)界對于精準(zhǔn)扶貧的研究主要集中于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵特征、工作機制、對策路徑及實踐困境四個方面。第一，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵特征的研究，精準(zhǔn)扶貧是基于對先期扶貧工作進行的反思，相較于以往扶貧更側(cè)重于精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核[2]，是應(yīng)對經(jīng)濟減貧效應(yīng)的下降所采取的必要措施，是一種指向明確的治貧方式，將成為未來中國農(nóng)村扶貧的主要方式。[3][4]第二，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧工作機制的研究，精準(zhǔn)扶貧是首先通過技術(shù)手段將人均純收入低于貧困線的貧困者識別出來，通過建檔立卡確定后續(xù)扶貧資源輸送對象，[5]在運用技術(shù)對貧困者進行精準(zhǔn)識別的過程中需要關(guān)注“人”的作用，發(fā)揮基層干部尤其是村干部的動員協(xié)調(diào)作用，基層干部的實際行動是精準(zhǔn)扶貧能否精準(zhǔn)的關(guān)鍵一環(huán)，[6]在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)中需結(jié)合基層實際探索在精準(zhǔn)扶貧背景下基層治理的新模式。牛宗嶺等對此提出了預(yù)防型治理，即在治理的初始階段有意識地進行預(yù)防措施的建構(gòu)，通過將價值目標(biāo)、過程載體、參與力量以及機制手段銜接相洽來保障后續(xù)治理過程中的有效性和穩(wěn)定性，從而規(guī)避事后治理所造成的高成本或治理無序，在精準(zhǔn)扶貧過程中達成基層社會的善治目標(biāo)。[7]第三，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧對策路徑的研究，即需要緊扣“精準(zhǔn)”執(zhí)行過程中所遇到的問題如精準(zhǔn)識別難、扶貧管理粗放化以及扶貧考核形式化等問題，通過建立精細化的貧困瞄準(zhǔn)機制、開展精細化的致貧原因分析、進行精細化的幫扶制度設(shè)計等手段轉(zhuǎn)變扶貧治理模式，[8]在落實過程中需要在基層治理結(jié)構(gòu)與治理基礎(chǔ)之上依靠基層治理主體的配合進行，通過倡導(dǎo)參與式治理、構(gòu)建彈性治理結(jié)構(gòu)、完善動態(tài)治理機制以及強化基層治理技術(shù)來提升基層治理能力從而落實精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)。[9]第四，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧實踐困境的研究，這一部分的研究主要從三個方面展開。首先，從精準(zhǔn)扶貧的實踐目標(biāo)偏離角度，指出由于官僚體系、村莊內(nèi)部特性以及扶貧政策理解的原因?qū)е戮珳?zhǔn)扶貧在執(zhí)行過程中存在識別、幫扶、管理以及考核的不精準(zhǔn)問題，[10]尤其是在精準(zhǔn)識別方面與精準(zhǔn)幫扶方面，對貧困家庭的識別通常只能在名額的限制下依靠民主評議的方法來進行評選，且存在瞄準(zhǔn)集體而非個人的問題，貧困戶難以從扶貧開發(fā)中受益，[11]導(dǎo)致 “扶貧致貧”“精英捕獲”等問題產(chǎn)生。[12]其次，從精準(zhǔn)扶貧運行機制角度出發(fā)梳理了我國扶貧開發(fā)工作的發(fā)展脈絡(luò)，指出我國當(dāng)前扶貧政策瞄準(zhǔn)精度不斷提高以及瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，扶貧瞄準(zhǔn)機制已由縣級瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)向村級、戶級瞄準(zhǔn)，[13]提出精準(zhǔn)扶貧機制的推出在技術(shù)層面的靶向是之前扶貧工作中存在的幫扶目標(biāo)偏離和精英捕獲問題，在實踐中存在規(guī)?？刂扑鸬囊?guī)模排斥、平均主義思想、基層勞動力轉(zhuǎn)移以及市場化背景下扶貧開發(fā)手段貧乏等困境，[14]在具體幫扶中缺乏監(jiān)督存在“微腐敗”等問題。[15]再次，從精準(zhǔn)扶貧與基層治理互動角度，指出為了應(yīng)對基層“爭貧”“爭項目”等現(xiàn)象，基層政府普遍通過政策變通、村莊內(nèi)部政治生活平衡及日常動員等路徑構(gòu)建出在精準(zhǔn)扶貧背景下的村莊矛盾調(diào)處機制，但由于基層治理主體之間的連帶制衡關(guān)系異化以及基層治理結(jié)構(gòu)與治理能力的非對稱性，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的非均衡性治理仍存，[16]而選派第一書記駐村則是扶貧的新手段，在第一書記、村干部及貧困戶的互動過程則使得精準(zhǔn)扶貧生發(fā)新的變量。[17]

通過對已有文獻進行梳理與歸納，學(xué)界對于精準(zhǔn)扶貧的研究側(cè)重于對精準(zhǔn)扶貧相關(guān)參與方的單一對象研究，對精準(zhǔn)扶貧與基層治理的關(guān)聯(lián)影響研究不足，特別是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧對基層治理秩序的影響研究匱乏。精準(zhǔn)扶貧是新時期中國扶貧工作的重要工作機制，需要與現(xiàn)有基層治理有機融合，在脫貧攻堅決戰(zhàn)之年為防止脫貧后的返貧現(xiàn)象發(fā)生，有必要對兩者關(guān)聯(lián)影響進行研究。因此，本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上結(jié)合已有文獻研究成果，試圖對精準(zhǔn)扶貧與基層治理關(guān)聯(lián)影響進行分析闡釋。

本文所講的權(quán)力派生與秩序重構(gòu)是指在精準(zhǔn)扶貧嵌入基層治理的過程中所生發(fā)的新變量推動基層治理秩序的重構(gòu)。精準(zhǔn)扶貧本身所具有的實踐特征融入并試圖對基層治理原生秩序進行改造，即出現(xiàn)本文所講的權(quán)力派生與秩序重構(gòu)的現(xiàn)象。

二、精準(zhǔn)扶貧融入基層治理的實踐困境

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國扶貧開發(fā)自新中國成立以來相繼經(jīng)歷了由大水漫灌式的整體扶貧到區(qū)域瞄準(zhǔn)式的重點扶貧再到滴灌式的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變，中國在消除極端貧困方面成績并卓著對全球減貧事業(yè)作出了積極貢獻。根據(jù)國家統(tǒng)計局2020年1月23日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，依現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，截止2019年末全國農(nóng)村貧困人口551萬人，貧困發(fā)生率0.6%。[18]雖然各級扶貧工作單位在精準(zhǔn)扶貧上下了大量功夫也取得了顯著成效，但精準(zhǔn)扶貧在融入基層治理中仍舊面臨切實困境，主要體現(xiàn)在數(shù)字化扶貧所誘發(fā)的形式化治理、資源爭搶中的配置錯位以及基層權(quán)威在多層領(lǐng)導(dǎo)中的式微這三個方面。

（一）扶貧數(shù)字化與治理形式化

將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入扶貧領(lǐng)域，通過在信息采集、數(shù)據(jù)分析與加工、數(shù)據(jù)運用與管理等方面為扶貧決策提供精準(zhǔn)、及時且可靠的數(shù)據(jù)支持極大降低了現(xiàn)階段扶貧工作中的盲目性與重復(fù)性。如在貧困人口分布、貧困人口致貧原因、貧困人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面均可利用大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)定量、定性、實時掌握，為后續(xù)扶貧措施的針對性、精準(zhǔn)性奠定了基礎(chǔ)。但國家制度層面的初衷在基層實踐過程中極易發(fā)生偏離，由于在具體考核過程中省市縣鄉(xiāng)各級督導(dǎo)組所定的考核標(biāo)準(zhǔn)并不完全統(tǒng)一導(dǎo)致基層政府或是村社區(qū)在應(yīng)對不同層級的考核時往往將人力財力耗費于數(shù)據(jù)的反復(fù)核對、填表上傳上，群眾對此頗有微詞——“精準(zhǔn)填表、打印扶貧”，這也進一步導(dǎo)致了本該作為脫貧攻堅戰(zhàn)主角的貧困群眾對扶貧措施參與積極性下降。

在時間緊任務(wù)重的情況下基層干部在扶貧中容易陷入形式主義泥淖傾向于形式化治理。各地政府投入不菲的費用開發(fā)扶貧數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為對應(yīng)上級督查，基層政府將大量人力財力置于反復(fù)填表格、上傳數(shù)據(jù)上，大量扶貧資源耗費于扶貧數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的關(guān)口。加之在當(dāng)前政府主導(dǎo)型扶貧治理中極易發(fā)生的決策者意圖與貧困群眾意愿相矛盾現(xiàn)象，決策者更加傾向于短平快項目而對培養(yǎng)周期長、致富效果不明顯但于貧困群眾而言更加貼合其生活實際的項目投入不足。扶貧最終呈現(xiàn)出詭異的現(xiàn)象即基層扶貧干部忙于扶貧卻得不到群眾的普遍好評，文本化數(shù)字化治理所誘發(fā)的形式化治理是重要根源之一。

（二）資源爭搶與配置錯位

20世紀(jì)80年代以來，深化以市場為基礎(chǔ)的扶貧治理機制得到進一步發(fā)展，[19]農(nóng)村的扶貧資源急劇增長并帶有進一步政策擴張?zhí)匦裕链司珳?zhǔn)扶貧階段農(nóng)村社會涉及的扶貧利益、福利政策之多、保障范圍之廣前所未有，扶貧領(lǐng)域中爭當(dāng)貧困戶、爭搶扶貧項目的資源爭搶現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。資源的爭搶不僅發(fā)生在村莊內(nèi)部的村民之間，不同村甚至是貧困村與非貧困村也存在貧困戶指標(biāo)、扶貧項目等的爭搶。2016年8月發(fā)生于甘肅的“楊改蘭事件”則進一步引發(fā)了人們對這一問題的思考。普通村民在對于村莊所爭取到的貧困戶指標(biāo)、扶貧項目等資源的分配上多有想法，“不患寡而患不均”思想以及對扶貧政策實施細則理解不足等原因?qū)е挛茨茉u上貧困戶的村民對村干部以及本來處在熟人關(guān)系中的鄰里均產(chǎn)生了不滿情緒。

扶貧資源政策性擴張帶來的結(jié)果出乎決策者的意料，資源總量有限與基層矛盾頻發(fā)中的處理誘發(fā)基層治理在權(quán)衡處理中夾帶私貨并導(dǎo)致了扶貧資源在不斷擴張中仍舊無法覆蓋所有貧困人口的配置錯位現(xiàn)象。“僧多粥少”（地區(qū)總?cè)丝谂c扶貧資源總量相比）導(dǎo)致的結(jié)果是扶貧資源的分配并不以具體需求為唯一圭臬，“會哭的孩子有奶喝”“扶富不扶貧”則是此中常見現(xiàn)象。2017年，《人民日報》報道西部某貧困縣在實際貧困群眾的幫扶中通過協(xié)調(diào)低保補足收入搞“數(shù)字脫貧”，而對在貧困地區(qū)興辦的以扶貧為名要優(yōu)惠要政策支持的普通企業(yè)大開方便之門。[20]功利主義的扶貧盡管使得從縱向上來看群眾生活水平有所改觀但與中央精準(zhǔn)扶貧總基調(diào)相違背，扶貧資源配置錯位引發(fā)基層群眾不滿并誘發(fā)部分事件，最終進入信訪通道增加社會治理成本。

（三）多層領(lǐng)導(dǎo)與權(quán)威消沉

現(xiàn)階段我國精準(zhǔn)扶貧治理體系建構(gòu)主要劃分為目標(biāo)任務(wù)、實現(xiàn)路徑、根本要求以及保障體系四個方面。[21]信息的不對稱致使扶貧實踐面臨著各級政府與貧困群眾、社會公眾與貧困群眾、多元主體協(xié)同之間的協(xié)調(diào)匹配不恰，基層干部尤其扶貧一線的村干部面臨著多頭領(lǐng)導(dǎo)的尷尬境地。在我國現(xiàn)有扶貧體制中，以各級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組及扶貧辦為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任單位，各級地方政府包括村（社區(qū)）為直接責(zé)任單位，各駐村工作隊與村（社區(qū)）扶貧專干為扶貧的直接經(jīng)辦人員。在日常督查、專項督查中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直相關(guān)單位均可對村級扶貧相關(guān)工作進行督查檢查，“上面千條線，下面一根針”的領(lǐng)導(dǎo)體制不僅使村兩委無所適從，具體經(jīng)辦的駐村第一書記及扶貧專干也是疲于應(yīng)付。一項扶貧項目從申報到立項、實施、驗收需要經(jīng)歷村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣扶貧辦及相關(guān)參與審核及驗收單位層層把關(guān)，扶貧領(lǐng)域的權(quán)力運作在流程規(guī)范性的掩蓋下更顯隱蔽，在以項目開發(fā)扶貧為主的精準(zhǔn)扶貧中民眾對落實具體扶貧政策的基層干部的不信任度逐步升高，對其工作評價度低。

扶貧體制中存在的多層領(lǐng)導(dǎo)與此密切相關(guān)，能力強關(guān)系硬的基層干部能夠為本村爭取更多的扶貧項目，能力弱關(guān)系淡的村干部則面臨著上級政府考核與所在村群眾對其工作不買賬的雙重壓力。長期存在于我國農(nóng)村社會的村干部實踐權(quán)力空間受到壓縮致使多數(shù)基層村干部在無所適從中逐步失去了對基層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，而基層權(quán)威的消沉也使得基層原本治理秩序生發(fā)新生變量。

三、精準(zhǔn)扶貧對基層治理的影響

精準(zhǔn)扶貧是國家在扶貧政策上繼整體扶貧、區(qū)域扶貧之后的又一戰(zhàn)略部署，是我國反貧困進入攻堅拔寨階段的新機制。精準(zhǔn)扶貧在融入基層治理的過程中其實踐偏離與基層治理秩序重構(gòu)相互關(guān)聯(lián)互為推動因素，這種互動關(guān)聯(lián)主要表現(xiàn)為精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理誘發(fā)基層政治權(quán)變、扶貧資源政策性擴張激發(fā)基層精英俘獲以及在落實具體扶貧政策中的精細化治理催生基層權(quán)力派生。

（一）技術(shù)治理與政治權(quán)變

我國精準(zhǔn)扶貧遵循技術(shù)治理路徑，即通過精準(zhǔn)識別、幫扶、管理與考核將基層源源不斷的問題以數(shù)字化的形式呈現(xiàn)于決策者案前，整個過程注重“實效”“實時”“精準(zhǔn)”，在此過程中基層工作者的一項重要工作即是對貧困戶基本情況即貧困戶身份信息、（計劃）脫貧時間、貧困屬性、致貧原因、幫扶責(zé)任人與責(zé)任單位及幫扶政策措施等具體情況進行文本化填寫并錄入地方扶貧數(shù)據(jù)系統(tǒng)。技術(shù)治理在確定的時間內(nèi)完成階段任務(wù)并配以程序性打分評比，使基層扶貧工作在精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上做到了高效。但扶貧的主力軍仍舊是基層工作人員尤其是村干部，村干部本來享有著較為寬裕的自由支配時間且薪資待遇保障與納入編制的行政、事業(yè)人員相比差距較大，繁雜的行政技術(shù)性事務(wù)誘使基層村干部在情理與法理上更加傾向于選擇性、變通性執(zhí)行扶貧政策。如中國紀(jì)檢監(jiān)察報報道北方某地級市一貧困村非貧困戶私下聯(lián)系建檔立卡貧困戶并頂替貧困戶申報扶貧養(yǎng)殖項目，所在村村委會主任張某某召開村“兩委”班子會議竟研究同意了此項頂替申報的事項。[22]依托技術(shù)手段的扶貧管理使貧困問題從模糊治理轉(zhuǎn)向了精準(zhǔn)治理的同時也存在技術(shù)性擴張所帶來的成效折抵，基層政府尤其是村干部“共謀”隨之產(chǎn)生。

關(guān)于基層政府與村干部的這種“共謀”行為，周雪光認(rèn)為其為基層政府及村干部所處制度環(huán)境的產(chǎn)物且已經(jīng)成為制度化的非正式行為。[23]“共謀”行為的產(chǎn)生不僅源于政策執(zhí)行者的素質(zhì)能力差異，技術(shù)治理的制度設(shè)計所導(dǎo)致的集權(quán)決策過程和激勵機制強化也是重要誘因之一。中國的行政組織制度存在著政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性、激勵強度與目標(biāo)替代、科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化三個悖論。在龐大的行政組織中，政策一統(tǒng)性不可避免地遭遇地區(qū)及部門在實際執(zhí)行過程中的實踐偏離從而產(chǎn)生合理性瑕疵并給執(zhí)行過程中的靈活性提供了生存空間，基層官員在執(zhí)行中央層面政策過程中裹挾自身利益以自身利益目標(biāo)替代上級考評激勵條目、非人格化的行政體制中工作所依賴于非正式關(guān)系的人緣及關(guān)系網(wǎng)的運行規(guī)則使得基層“共謀”更加顯現(xiàn)。

（二）資源擴張與精英俘獲

自21世紀(jì)初農(nóng)業(yè)稅費改革以來，國家改變以往更偏重的“資源汲取”政策轉(zhuǎn)而尋求“資源輸入”以縮小貧富差別實現(xiàn)“先富帶動后富，最終走向共同富裕”的目標(biāo)。[24]在本輪精準(zhǔn)扶貧背景下此種政策趨勢更加明顯，通過項目下鄉(xiāng)的方式向貧困地區(qū)輸入資源以改變貧困地區(qū)現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共福利保障不全、經(jīng)濟造血能力差、有地區(qū)優(yōu)勢資源卻無法變“綠水青山為金山銀山”等欠缺，尤其在中央提出“五個一批”脫貧路徑之后財政與金融資金大量涌入扶貧領(lǐng)域，各級地方政府通過稅收優(yōu)惠、財政獎補、貼息支持以及融資擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)葯C制大力引導(dǎo)資金、土地、人才以及技術(shù)與管理等各種要素向貧困地區(qū)匯集。[25]資源政策性擴張下貧困地區(qū)如何做好資源承接、資源分配與利用是一項棘手且緊迫的現(xiàn)實任務(wù)，在此過程中由于國家權(quán)力對基層社會各領(lǐng)域滲透不能也不適合全覆蓋精深入，導(dǎo)致基層社會中固有的“利益—結(jié)構(gòu)”網(wǎng)絡(luò)在扶貧資源分配中仍舊占據(jù)主導(dǎo)地位，使得在具體分配過程中存在不公平不公正等現(xiàn)象。

項目化的扶貧實踐中基層社會“利益—結(jié)構(gòu)”網(wǎng)絡(luò)所影響下的資源分配集中表現(xiàn)為“精英俘獲”?；鶎由鐣卫眢w制和方式對基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響使得貧困地區(qū)村民的政治參與度呈現(xiàn)明顯的階層化特性，政治權(quán)利地位與政治話語權(quán)較弱的村民在扶貧資源的分配過程中明顯處于劣勢，在村里擔(dān)任村干部或者與村干部有著親密關(guān)系的村莊精英對資源的吸納和捕獲能力更強。加之在扶貧指標(biāo)性考核的壓力之下地方政府更加傾向于將資源投入到見效快、收益穩(wěn)的項目，大量扶貧資源在投放過程中的投入與產(chǎn)出不成比例出現(xiàn)邊際效益遞減，隱性的“門檻效應(yīng)”使得經(jīng)濟條件本來就不錯的農(nóng)戶在項目申報上具有更大優(yōu)勢，最終導(dǎo)致真正的貧困戶在國家“資源輸入”過程中并未有效承接進而改變自身現(xiàn)況發(fā)展，貧困戶返貧風(fēng)險增加的同時自身積極性也受到影響。國家精準(zhǔn)扶貧政策在落實環(huán)節(jié)發(fā)生內(nèi)卷化而使得預(yù)定目標(biāo)達成受阻。

（三）精細治理與權(quán)力多元

精細化治理是當(dāng)前我國社會治理的重要創(chuàng)新點并與現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略具有一定的內(nèi)在契合性。[26]為了克服精準(zhǔn)扶貧在精準(zhǔn)識別、幫扶、管理、考核等基層實踐層面與頂層制度設(shè)計之間的勢差對扶貧實踐成效的影響，其在制度建構(gòu)上更加強調(diào)制度設(shè)計的精細化、政策運行的規(guī)范化、實踐過程中的系統(tǒng)化理性化以及專業(yè)化等問題。[27]但引入精細社會“精、準(zhǔn)、細、嚴(yán)”核心治理理念的精準(zhǔn)扶貧在政策落地的過程中依舊遭遇諸多困境，扶貧對象識別難、貧困戶對幫扶舉措?yún)⑴c積極性不高以及扶貧考核的形式化等問題的暴露，一方面減緩了扶貧政策成效達成，另一方面也進一步削弱了貧困戶對精準(zhǔn)扶貧參與的積極性。貧困戶對自身權(quán)利的消極行使使得在整個扶貧鏈條中的相關(guān)權(quán)益出現(xiàn)權(quán)力真空，精細化治理中的各方參與勢必趨向于通過精細化的制度延伸對“無人認(rèn)領(lǐng)”甚或即使有人“認(rèn)領(lǐng)”但存在競爭空間的權(quán)力空白領(lǐng)域進行爭奪。權(quán)利主體責(zé)任的模糊性和治理主體的相互依賴性的制度設(shè)計使得治理權(quán)力向度多元，多元主體權(quán)力的持續(xù)性互動對強化扶貧成效保障、促進扶貧機制長效改進具有突出貢獻，但在扶貧領(lǐng)域?qū)嵺`中突出村干部的實踐權(quán)力對精準(zhǔn)扶貧最終能否精準(zhǔn)實施仍是關(guān)鍵。

王雨磊提出當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的權(quán)力格局呈現(xiàn)出總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力與實踐權(quán)力三種不同的權(quán)力形式，三種權(quán)力分別對應(yīng)于幫扶單位、扶貧辦與村干部。[28]在整個扶貧開發(fā)權(quán)力格局中，總體權(quán)力居于最高地位，負(fù)責(zé)對幫扶單位等相關(guān)單位的調(diào)動與支配;技術(shù)權(quán)力處于中層地位，負(fù)責(zé)對扶貧辦等主管部門扶貧工作推進過程中進行規(guī)制與調(diào)節(jié);實踐權(quán)力居于基層地位，存在于基層社會治理的實際運作單位中，負(fù)責(zé)對精準(zhǔn)扶貧政策的落實與執(zhí)行。盡管科層制行政體制設(shè)計下的權(quán)力運行依靠壓力傳導(dǎo)能夠推動工作進行，但處于權(quán)力神經(jīng)末端的村一級則在合法性上存在國家法律賦權(quán)和村民自治選舉兩層來源，扶貧政策落實的主體村級組織在承接上級派發(fā)任務(wù)的同時需要兼顧所在村長期存在的社會治理秩序而選擇對自身“執(zhí)政”最有利的執(zhí)行方式。處于最高地位的總體權(quán)力與處于中層地位的技術(shù)權(quán)力在現(xiàn)有制度設(shè)計上的優(yōu)勢地位并未在扶貧實踐層面充分展現(xiàn)，精細化治理的制度設(shè)計反倒使扶貧政策執(zhí)行在多元權(quán)力角逐的現(xiàn)實映照下陡生突變呈“懸浮”態(tài)。

四、結(jié)論：權(quán)力派生與秩序重構(gòu)

基層治理在國家治理體系中處于基礎(chǔ)地位，起著社會矛盾緩沖器的功能，通過承接國家治理目標(biāo)進行自身組織建設(shè)并確立一套行之有效的行政方式完成國家能力建設(shè)，其核心是基層民主政治，其運行方式是通過運用權(quán)力引導(dǎo)、控制以及規(guī)范各種社會活動從而最大限度地促進國家公共利益。[29]對基層治理的有益探索與其能力的增強是對十九屆四中全會《決定》中“構(gòu)建基層社會治理新格局”的有力貫徹，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。精準(zhǔn)扶貧作為國家貧困治理行為，主要通過對貧困人口開展針對性的幫扶舉措從而消除致貧因素和障礙達到按期脫貧目標(biāo)，其在破解當(dāng)下貧困戶脫貧困境的同時仍舊需要有力盤活農(nóng)村資源活力，關(guān)注貧困戶的自我發(fā)展能力培植，謹(jǐn)防脫貧后的返貧，其在滲入農(nóng)村基層治理的過程中存在著對基層原生治理秩序的改造與重塑，從而產(chǎn)生了在基層治理領(lǐng)域的權(quán)力派生與秩序重構(gòu)現(xiàn)象。

精準(zhǔn)扶貧在制度設(shè)計層面呈現(xiàn)出“撇開”基層原生治理，依托技術(shù)治理構(gòu)建連接民眾新通道的現(xiàn)狀，通過開辟“上情下達、下情上傳”與資源輸入的新渠道實現(xiàn)對基層民眾從傳統(tǒng)社會的剝離。但“理性經(jīng)濟人”假設(shè)下的精準(zhǔn)制度設(shè)計對基層社會中存在的傳統(tǒng)權(quán)威、倫理政治以及精英治理的影響力估計不足，脫離集體的普通基層民眾不僅會被視為“不懂事”“不合群”，還會在資源分配、信息傳遞以及權(quán)力斗爭中被視為邊緣人，精準(zhǔn)扶貧試圖點對點的資源輸入其實并未對資源承接后的再生產(chǎn)進行充分考慮，基層民眾深諳“撿了芝麻丟了西瓜”之理。在居于最高地位國家總體權(quán)力與處于中層地位的技術(shù)權(quán)力的直接介入之下，基層民眾依然需要考慮對落實與執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的實踐權(quán)力的積極響應(yīng)。他們認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧總會有下一個階段、駐村干部總會有離開的一天，而村干部卻是實實在在地從村子里產(chǎn)生。承接扶貧政策的基層民眾與執(zhí)行扶貧政策的村干部都需要考慮長期形成且固有的倫理秩序并在其中作出對自己最有利的選擇。而扶貧政策初衷的落空或者說部分落空使得決策者們對消解農(nóng)村固有的治理秩序產(chǎn)生了濃厚的興趣，“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)權(quán)威則試圖通過有限妥協(xié)與變通維持其長久以來的統(tǒng)治地位。最終展現(xiàn)在我們面前的就是這樣一幅嶄新的畫面，基層治理秩序在多元權(quán)力角逐中發(fā)生有限消解呈現(xiàn)重構(gòu)的現(xiàn)象。

因此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧不妨視為一種兩全之策，既能夠在第一個百年到來之前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)全面建成小康社會，還能夠?qū)Ξ?dāng)前科層制組織設(shè)計中地方政府決策意圖無法有效落實的現(xiàn)狀進行嘗試性突破，在不改變現(xiàn)有組織層級設(shè)置的情況下加強黨委、政府決策意圖在基層群眾自治領(lǐng)域的作用發(fā)揮。在即將完成脫貧目標(biāo)之后我們?nèi)耘f需要考慮鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村長遠發(fā)展問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體皆是生長于基層的農(nóng)民，從這個角度來理解多元權(quán)力角逐下的基層治理秩序的重構(gòu)就能發(fā)現(xiàn)其合理性與必要性的一面。

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