陳家剛

一、問題的提出

制度化是政黨治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵特征。在當(dāng)代中國的政治結(jié)構(gòu)中，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨一方面要始終發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用，不斷地解決外在環(huán)境變化和內(nèi)部關(guān)系調(diào)整所提出的問題，另一方面要順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和政黨治理現(xiàn)代化的趨勢，不斷推動自身建設(shè)制度改革的規(guī)范性、實踐性和前瞻性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國共產(chǎn)黨推動實現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的水平和質(zhì)量，決定著政黨治理現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估則是為此提供保證的重要手段。

在持續(xù)推動全面從嚴治黨的背景下，中國共產(chǎn)黨構(gòu)建了以《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》為引領(lǐng)，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》為主干，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)總體架構(gòu)。上述規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要原則、總體目標(biāo)和基本結(jié)構(gòu)進行了全面規(guī)劃和設(shè)計，同時也提出了對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行或?qū)嵤┻M行評估的要求，例如“對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”；[1]“積極開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，并根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”。[2]2019年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》提出，“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可以視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動黨內(nèi)法規(guī)實施”，同時還進一步明確了實施評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)類型、開展專項評估或一攬子評估等評估方式以及形成評估報告等具體方案。[3]

雖然目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)劃所提出的評估具有高度的原則性，也未對如何開展評估提出系統(tǒng)的、清晰的、可操作的路徑和方案，但學(xué)術(shù)界的研究工作在此原則性規(guī)定的引導(dǎo)下進行了一些積極的探索。代表性的有“三指標(biāo)式”，即質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、實施標(biāo)準(zhǔn)、實施績效標(biāo)準(zhǔn)；“四指標(biāo)式”，即法理標(biāo)準(zhǔn)、價值標(biāo)準(zhǔn)、實踐標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)；“五指標(biāo)式”，即合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、實效性和技術(shù)性；“六指標(biāo)式”，即法制統(tǒng)一、合理性、可操作性、地方特色、成本效益分析及實效性；“七指標(biāo)式”，即合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、規(guī)范性、實效性、適應(yīng)性。[4]從總體上講，黨內(nèi)法規(guī)評估的研究具有非常重要的價值。其一，將評估工作納入研究視野，既為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供支持，也開拓了理論研究的新空間；其二，在初步研究的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系進行了探索性的構(gòu)建，從而為評估提供了基本的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；其三，評估工作的實際展開，則進一步檢驗了各種指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性和適應(yīng)性。例如中國人民大學(xué)法治評估研究中心在“黨內(nèi)法規(guī)體系指標(biāo)”下設(shè)立了四個二級指標(biāo)，并通過公眾問卷、專家問卷和執(zhí)業(yè)者問卷來測量對于黨內(nèi)法規(guī)的評價。[5]

從實際研究現(xiàn)狀來看，黨內(nèi)法規(guī)評估還存在可以進一步完善的空間。第一，理論維度還需要進一步拓展。（1）目前研究成果對于開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的緣由說理不透，評估的必要性不僅僅是因為黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定有要求，更多的是在于評估能夠促進制度完善、制度發(fā)展。（2）對于評估的對象存在分歧。黨內(nèi)法規(guī)評估對象是誰？是黨內(nèi)法規(guī)的文本，還是文本的實施？是黨內(nèi)法規(guī)制定全過程，還是黨內(nèi)法規(guī)的實施階段？如何對規(guī)模龐大、類型多樣、層次不同的黨內(nèi)法規(guī)開展評估？這些問題都需要從理論上解釋清楚。（3）評估要體現(xiàn)什么樣的價值訴求需要深入探討。黨內(nèi)法規(guī)本身所內(nèi)涵的精神價值，如何體現(xiàn)在評估之中？怎樣的價值訴求能夠更好地促進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)？

第二，指標(biāo)體系設(shè)計的環(huán)節(jié)需要進一步完善。（1）主觀化評估傾向。雖然評估是對客觀事實的一種評判，必然包含著人們的主觀認知和評價的成分，但是對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，除了主觀測量例如單純的被訪者問卷設(shè)計、“了解被訪者對法治特別是黨內(nèi)法規(guī)實施各個方面的評價，即對它們的主觀感受”[6]之外，還要注重客觀的數(shù)據(jù)和績效。評估要避免完全主觀化的傾向。（2）碎片化評估傾向。有研究提出，“黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的類型化是指按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對實施后評估進行分析、拆解，并進行具體分類和構(gòu)建類型化體系的過程”[7]。也就是說，根據(jù)不同的黨內(nèi)法規(guī)分類進行評估，會因黨內(nèi)法規(guī)規(guī)模龐大、領(lǐng)域不同、層次不同的客觀事實，導(dǎo)致“很難通過同一套指標(biāo)體系進行統(tǒng)一的評價”[8]。若要分類評估，不僅需要構(gòu)建多樣化的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，而且評估結(jié)果也會因為缺乏統(tǒng)一的基礎(chǔ)而無法進行充分的比較，也就無法對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出更具有指導(dǎo)性的建議。（3）單純質(zhì)量評估傾向。黨內(nèi)法規(guī)評估既包括法規(guī)文本，也包括法規(guī)的實施，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注到行為主體。但目前的法規(guī)指標(biāo)體系，或者是文本質(zhì)量評估的指標(biāo)占比過大。

第三，基于評估指標(biāo)的實踐應(yīng)用還存在一定的滯后性。雖然研究者設(shè)計了一系列的指標(biāo)體系，但真正在實踐中操作并加以檢驗的還是少數(shù)。例如“中國人民大學(xué)法治評估研究中心從2015-2017連續(xù)3年對全國各地28個省市自治區(qū)中國法治滿意度進行評估，其中包括對黨內(nèi)法規(guī)的評價進行問卷調(diào)查”[9]。2017年，重慶市委以《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人不直接分管人財物等工作的暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）為對象，“首次探索開展了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作”[10]。有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系在實踐中還需要進一步推動。

推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，需要深入分析和探討一系列具有密切相關(guān)性的問題。例如從理論上闡釋清楚評估對象，即僅僅對“黨內(nèi)法規(guī)的文本及其實施效果”進行評估，還是圍繞“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”進行評估。如果圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行評估，還需要從理論上解釋清楚為什么要開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，其內(nèi)在邏輯是什么？同時，也需要明確指出黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值取向、基本框架和基本原則等問題。

二、為什么要進行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的客觀要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨的長期執(zhí)政和國家的長治久安。從理論上梳理清楚為什么要開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，搞清楚黨內(nèi)法規(guī)的制定是否科學(xué)、執(zhí)行是否有力、效果是否顯著，對于做好評估體系建設(shè)和開展評估實踐工作、推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的完善和發(fā)展具有重要的意義。

第一，開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)目標(biāo)的重要內(nèi)容。2013年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出“到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”建設(shè)目標(biāo)，其中，明確要求建立健全“解釋評估機制”并有效運行。[11]推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估工作，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估框架，是實現(xiàn)制度建設(shè)目標(biāo)的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。同時，根據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的要求，“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”[12]。上述各種制度體系建設(shè)狀況如何，是否涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域，是否適應(yīng)管黨治黨的現(xiàn)實需要，也只有憑借科學(xué)客觀標(biāo)準(zhǔn)的評價才能夠做出合理的判斷和分析。另外，黨內(nèi)法規(guī)制度實踐取得了怎樣的成績、形成了怎樣的經(jīng)驗，也需要通過科學(xué)的評估，才能以此為基礎(chǔ)總結(jié)提煉具有普遍性的規(guī)律。積極開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，既是我們認識和評價制度現(xiàn)狀與實效的重要前提，也是推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系化，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范、黨內(nèi)民主更加完善、權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督的重要條件。

第二，開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，有利于引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展方向。一般來說，所有類型的評估都具有鮮明的導(dǎo)向性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，不管是理論研究，還是評估框架和指標(biāo)體系的構(gòu)建，實質(zhì)上都遵循一定的政治價值導(dǎo)向，而且在很大程度上反映著政治文明的發(fā)展趨勢。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級性質(zhì)的政黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估首先要體現(xiàn)出無產(chǎn)階級政黨所內(nèi)涵的先進性、純潔性的要求，體現(xiàn)紀(jì)律嚴明、從嚴治黨、有效約束權(quán)力的價值導(dǎo)向。其次，中國共產(chǎn)黨是掌握著國家權(quán)力的現(xiàn)代政黨，現(xiàn)代政黨是依靠規(guī)則建立起來的，在國家內(nèi)的活動有憲法和法律的約束，在黨內(nèi)有黨章和紀(jì)律的約束，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，要體現(xiàn)出法治意識、制度意識和規(guī)則意識的價值導(dǎo)向。再則，對于中國共產(chǎn)黨來說，黨內(nèi)民主是黨的生命。黨內(nèi)民主的實現(xiàn)程度如何，體現(xiàn)了政黨治理現(xiàn)代化和文明進步的程度。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，要體現(xiàn)黨內(nèi)平等觀念、黨員權(quán)利保障、黨員利益表達、黨內(nèi)政治參與、黨內(nèi)激勵機制等價值導(dǎo)向。從總體上講，嚴格約束自己、充分發(fā)揚民主、激發(fā)黨內(nèi)活力最終都要服務(wù)于無產(chǎn)階級性質(zhì)政黨的最高目標(biāo)，即實現(xiàn)人的自由與解放。

第三，開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，有利于分析和評判黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)實與理想的差距，明確制度建設(shè)的改革路徑。從法規(guī)制定來說，理想的狀態(tài)是抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”[13]。從體系建設(shè)來看，理想的狀態(tài)是形成結(jié)構(gòu)化的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、實施體系和保障體系；從目標(biāo)要求來看，理想的狀態(tài)是為國家治理現(xiàn)代化提供堅強保障，實現(xiàn)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。但是，在目前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐中，還存在一定程度的“觀賞性立法”、“盆景式”法規(guī)、“牛欄關(guān)貓”的制度設(shè)計，這也導(dǎo)致實施績效不佳。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估就是要具體地衡量制度建設(shè)的這種現(xiàn)實與理想要求的差距，發(fā)現(xiàn)法規(guī)制度建設(shè)中存在的問題，走出黨內(nèi)法規(guī)的績效困境，化解黨內(nèi)法規(guī)動力難題，收集完善法規(guī)制度建設(shè)的建議，深入思考黨內(nèi)法規(guī)的改進路徑，從而更好推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

第四，開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，有利于彰顯我國新型政黨制度的優(yōu)勢，講好中國政黨治理的故事，豐富和發(fā)展世界政黨模式?，F(xiàn)代政治的一個重要特征就是政黨政治，不同的國家，政黨模式也會因為歷史傳統(tǒng)和國情的差異而呈現(xiàn)出不同的特征。各種不同的政黨模式共同構(gòu)成了世界政黨模式的文明成果。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的政黨制度，是新型政黨制度，是世界政黨模式的重要一極。但是，怎樣更好地展示這種新型政黨制度的優(yōu)勢呢？只有構(gòu)建既符合一般規(guī)律又體現(xiàn)特殊性的評估框架和指標(biāo)體系，才能夠展現(xiàn)政治話語和政治評價的多樣性選擇，拓展政黨間的合作與交流；才能夠發(fā)現(xiàn)不同國家之間在政黨模式和治理方式方面的異同，學(xué)習(xí)借鑒不同政黨制度建設(shè)有益成果；才能更好尊重和包容不同政黨治理模式，推動政黨治理現(xiàn)代化進程。

第五，開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，有利于推動黨的制度建設(shè)理論研究，進而推動黨的建設(shè)學(xué)科的發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的制度建設(shè)的重要體現(xiàn)，是黨的建設(shè)學(xué)科的重要方向和維度。推動科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，是將黨的建設(shè)學(xué)科概念、理論規(guī)范和基本觀點與現(xiàn)實政治分析相結(jié)合的過程，是檢驗并提升政治理念的過程。實際上也是將政黨治理的理念與現(xiàn)實運作機制相結(jié)合的過程，是檢驗、完善政黨制度和治理模式的過程。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估過程，是運用科學(xué)的評估方法，將客觀數(shù)據(jù)、案例和素材與主觀認知、感受和評價有機結(jié)合的過程。評估，從一個側(cè)面為黨的建設(shè)學(xué)科、黨內(nèi)法規(guī)制度研究奠定了堅實的方法論基礎(chǔ)，使黨的建設(shè)研究成果更具說服力、權(quán)威性和影響力。

三、評估內(nèi)容：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)得怎么樣，自然會受到普遍的關(guān)注和重視。這就涉及對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的狀況進行評估。明確評估對象是進行評估的先決條件。不同的評估對象，采用的評估方式不同，得出的評估結(jié)果不同，對于推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實際效果也不相同。

已有的黨內(nèi)法規(guī)評估研究主要包括以下幾個方面。一是從過程角度來看，主要是“對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”[14]“黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作”[15]。二是從評估內(nèi)容來看，主要針對的是“法規(guī)文本質(zhì)量”“黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量”[16]。三是從評估方式來看，主要是由“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)”來組織，采取“專項評估”或“一攬子評估”等方式進行，最終要形成評估報告等。[17]但是，上述視角都存在需要拓展的環(huán)節(jié)。從過程看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既包括執(zhí)行和實施，也應(yīng)包括規(guī)劃、計劃和制定這些環(huán)節(jié)，同時也還包括進一步完善的環(huán)節(jié)。從內(nèi)容看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既包括黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量，也包括文本貫徹落實的質(zhì)量。此外，評估如果僅僅關(guān)注靜態(tài)結(jié)構(gòu)和形式，而不聚焦動態(tài)過程與變化，同樣無法深入探討制度建設(shè)的狀況。因此，從方式看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既包括法規(guī)制度，也應(yīng)包括法規(guī)制度規(guī)范下的行為者，既有領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實施者，也有參與者、遵守者和執(zhí)行者。評估如果局限于制度，而忽略了制度中的主體，如果依然由制定機關(guān)進行自我評估，而不開放第三方的社會評估，同樣也無法客觀分析制度建設(shè)的狀況。因此，評估應(yīng)該超越“黨內(nèi)法規(guī)”本身而聚焦“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，意味著從時空兩個維度對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行科學(xué)評判。中國共產(chǎn)黨1921年成立至今，近百年的實踐探索進程，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)像一根紅線貫穿黨的建設(shè)全過程，是提高黨的建設(shè)質(zhì)量的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有兩個顯著特征。一是時間性，體現(xiàn)縱向發(fā)展歷程，包括法規(guī)制度的建立健全。從總體上講，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的全過程可以分為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、宣傳學(xué)習(xí)、實施等重要階段；而從單一法規(guī)制度來看，全過程主要包括計劃、組織起草、前置審核、審議批準(zhǔn)、審核簽批、公開發(fā)布等各個環(huán)節(jié)。二是空間性，體現(xiàn)橫向建設(shè)布局，包括中央黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)，也包括地方黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)，還包括中央授權(quán)的特定主體在某些領(lǐng)域制定黨內(nèi)法規(guī)的探索。因此，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行全方位的評估，才能夠從整體上掌握主要信息、把握基本動態(tài)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，意味著對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的“制度”和“行為者”的雙重評估，既包括對黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、文本質(zhì)量的評估，也要對評估制度建設(shè)過程中各方行為者的認知和態(tài)度的評估。“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度?！盵18]這種專門的規(guī)章制度，在名稱上表現(xiàn)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。但是，除了上述專門的制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還應(yīng)該包括黨內(nèi)的規(guī)范性文件，以及相關(guān)的具體管理制度?！耙?guī)范性文件，指黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件?！盵19]規(guī)范性文件對黨內(nèi)也應(yīng)具有普遍約束力。這樣，就進一步拓展了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的范圍，也就可以在更為系統(tǒng)的層面深入推進黨的制度建設(shè)。另外，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程，是充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中黨內(nèi)智慧的過程。其最基本的要求是，“要堅持走群眾路線，深入實際、深入基層進行調(diào)研，充分聽取各方面意見，切實做到集思廣益”[20]。制度評估也要從關(guān)注制度本身，延伸到制度背后的“行為者”。這個“行為者”既包括黨的組織，也包括黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，意味著評估必須是遵循客觀數(shù)據(jù)與事實基礎(chǔ)上的主觀認知和感受。評估不只是了解和掌握人們對于黨內(nèi)法規(guī)及其實施的主觀認知和感受。評估首先需要對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的客觀事實進行評判。例如黨內(nèi)法規(guī)的完備程度如何，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)是否健全，配套的黨內(nèi)法規(guī)是否系統(tǒng)，實踐需要的黨內(nèi)法規(guī)是否出臺，制度質(zhì)量是否有提高，執(zhí)行力是否明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是否明顯增強等。其次，需要對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程黨內(nèi)民主發(fā)揚到何種程度做出評判。例如在采取不同方式征求特定范圍意見的環(huán)節(jié)，黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或者群眾參與法規(guī)制定過程的程度如何。再次，需要對黨內(nèi)法規(guī)實施過程制度背后的“人”的主觀感受做出評價。例如在黨的組織和各級機關(guān)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的過程中，組織黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)情況如何，宣傳教育情況如何，黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于黨內(nèi)法規(guī)的認知、感受和評價如何，甚至在某些環(huán)節(jié)還應(yīng)該對民主黨派和部分黨外群眾的感受做出評價。將客觀的數(shù)據(jù)與主觀的認知結(jié)合起來進行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，既可以避免單純的主觀評估因為缺乏事實依據(jù)而可能出現(xiàn)的臆測或者認識偏頗，也可以避免純粹的客觀評判因為忽視制度中的“人”而使法規(guī)制度缺乏活力和動力。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，是全過程、多側(cè)面、成體系的評估。其著力點在于總體結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)過程、宏觀績效的評估。需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，不同于黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的“前置審核”，也不同于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報備過程中的“審查”。前置審核和審查重點是根據(jù)政治性、協(xié)調(diào)性、針對性、規(guī)范性等要求對具體的黨內(nèi)法規(guī)文本形式上的審核，是黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的審核環(huán)節(jié)、法規(guī)和規(guī)范性文件報備過程中的審查環(huán)節(jié)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十七條規(guī)定的審核內(nèi)容，以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條所明確的審查內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)成為評估的直接依據(jù)。例如，法規(guī)或規(guī)范性文件的“名稱使用是否適當(dāng)，體例格式是否正確，表述是否規(guī)范”不應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的標(biāo)準(zhǔn)；法規(guī)或規(guī)范性文件內(nèi)容方面的政治性審查、合法合規(guī)審查，也不應(yīng)當(dāng)作為評估的標(biāo)準(zhǔn)。這方面內(nèi)容的評估，應(yīng)該側(cè)重于是否堅定推動黨內(nèi)法規(guī)的實施，以及實施過程是否存在不協(xié)調(diào)、相沖突的情況或環(huán)節(jié)。

四、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的運行

使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估運行起來，需要從三個方面著手。其一，明確黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的主要原則；其二，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的基本標(biāo)準(zhǔn)或者框架，并以此為基礎(chǔ)形成具體的評估指標(biāo)；其三，構(gòu)思黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的技術(shù)路徑，并付諸實施。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的主要原則

1．客觀性原則。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，是針對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀事實以及對這種事實的主觀認知和感受的評判。這種事實包括黨內(nèi)法規(guī)所賴以存在的制度環(huán)境、黨內(nèi)法規(guī)制度文本及其實施、具體的組織和人的活動、黨內(nèi)外各種關(guān)系及其變化以及針對黨內(nèi)法規(guī)的認知和感受，它們是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的基礎(chǔ)維度。同時，這種事實還包括黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐取得了哪些成效、改進了哪些方面的工作，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐中存在的不足和挑戰(zhàn)，例如基礎(chǔ)主干法規(guī)尚未健全、配套法規(guī)出臺不及時、規(guī)模越來越龐大而質(zhì)量有待提高、法規(guī)制度建設(shè)滯后于管黨治黨的實踐需求等等?？陀^性原則要求對黨內(nèi)法規(guī)制度進行具體的、實事求是的、理性的分析和判斷。

2．導(dǎo)向性原則。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估要堅持目標(biāo)導(dǎo)向，緊緊圍繞黨和國家的中心工作大局。既要突出黨的制度建設(shè)本身的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)反映黨的建設(shè)整體工作和黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)作用?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》都明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)，所以，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估工作也要圍繞這個目標(biāo)展開，使評估有利于推動制度建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。而且，評估是為了改進工作，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估還要明確問題導(dǎo)向，要將實踐本身存在的“問題清單”作為評估重要內(nèi)容，實現(xiàn)以評促改，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度。另外，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估還要遵循價值導(dǎo)向，既檢驗黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)涵的價值是否得以體現(xiàn)，也在評估過程中堅持公平公正客觀的準(zhǔn)則。

3．規(guī)范性原則。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估既要堅持形式規(guī)范性，也要堅持實質(zhì)規(guī)范性。前者意味著評估的框架和指標(biāo)體系簡便、實用，具有可操作性，數(shù)據(jù)材料容易獲得，評估活動切實可行。根據(jù)不同的評估維度、評估重點、評估內(nèi)容，評估機構(gòu)可以設(shè)計出包含幾十上百個具體指標(biāo)的評估框架，也可以方方面面做到全覆蓋。但是，科學(xué)的評估并非指標(biāo)數(shù)量越多越好，而是抓住若干核心環(huán)節(jié)、關(guān)鍵指標(biāo)。后者意味著要符合黨的制度建設(shè)的基本規(guī)律，符合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)，同時符合評估的基本邏輯和規(guī)律。要將無產(chǎn)階級政黨先進性和純潔性、平等權(quán)利觀念、從嚴要求、激發(fā)黨內(nèi)活力等內(nèi)在精神價值貫穿于評估過程之中。

4．前瞻性原則。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，既要回應(yīng)現(xiàn)實需求，解決現(xiàn)實問題，也要聚焦未來發(fā)展，把握方向和趨勢。前瞻性原則著力于三個方面核心內(nèi)容，其一是在立足管黨治黨的現(xiàn)實需求推進建章立制基礎(chǔ)上，整體謀劃管黨治黨的宏觀設(shè)計。其二是立足于國家治理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實踐要求，著力克服和彌補短板，增強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的預(yù)見性。其三是立足人類政治文明建設(shè)的大趨勢，促進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值規(guī)范、制度品質(zhì)、實踐經(jīng)驗有助于豐富人類政治文明成果。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的基本框架

1．黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的基本框架。確立黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評價框架，主要包括四個方面的維度以及由此衍生的若干需要重點關(guān)注的內(nèi)容。第一，合法性。“制度合法性，主要是指制度在社會層面存在的法理與價值基礎(chǔ)。”[21]合法性維度主要考察黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是否實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機結(jié)合。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要符合全面依法治國的要求，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，任何人和組織不得超越于憲法法律之上；黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要遵循依規(guī)治黨的要求，中國共產(chǎn)黨章程是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是全部黨內(nèi)法規(guī)的總依據(jù)；黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要體現(xiàn)全黨的意志，要得到廣大黨員干部的認同和支持。第二，完備性。主要考察黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是否實現(xiàn)系統(tǒng)化和結(jié)構(gòu)化。例如比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系是否形成；根本性的黨內(nèi)法規(guī)、主干型的黨內(nèi)法規(guī)、配套型的黨內(nèi)法規(guī)和輔助型的黨內(nèi)法規(guī)是否協(xié)調(diào)；組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度是否齊備；中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是否同步。從制度運行邏輯來看，即是否同時滿足“自相容、自運行、自成長”[22]三個要求。第三，實效性。主要考察黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的可執(zhí)行性與實踐效果。具體來講，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實效性通過以下三個方面來衡量：黨內(nèi)法規(guī)的制定是否符合實際需要、是否能夠執(zhí)行到位并解決突出問題、是否取得黨內(nèi)外滿意的效果。第四，責(zé)任性。主要考察責(zé)任擔(dān)當(dāng)和違紀(jì)違規(guī)的問責(zé)。一方面，義務(wù)性規(guī)定聚焦衡量黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員個體在貫徹落實和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面的職責(zé)，主要考察相關(guān)行為者是否履行了領(lǐng)導(dǎo)、實施、檢查督促、貫徹執(zhí)行等方面的責(zé)任；另一方面，懲戒性規(guī)定重在衡量違紀(jì)違規(guī)的責(zé)任追究和問責(zé)。具有明確回應(yīng)性和責(zé)任性的制度才能夠規(guī)范和引領(lǐng)黨的建設(shè)實踐。

表1 搖黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估框架

2．黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估框架構(gòu)想。目前作為研究成果提出的8個黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系，總體上希望盡可能地覆蓋黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方方面面，由此也就產(chǎn)生了實際上的一級指標(biāo)不在同一維度、二級指標(biāo)偏重某一方面、關(guān)鍵測量指標(biāo)不突出、指標(biāo)數(shù)據(jù)來源不清楚等問題。因此，為了更好地推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，這里提出一個初步的評估框架。

黨內(nèi)法規(guī)這一政治現(xiàn)象背后反映著特定的政治關(guān)系，例如黨內(nèi)關(guān)系，政黨與國家、政黨與社會的關(guān)系。這些關(guān)系也必然會在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估中體現(xiàn)出來。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估框架的設(shè)計，既要反映制度建設(shè)的基本理念和價值訴求，也要包括體制機制的具體建構(gòu)，既要有客觀基礎(chǔ)，也要有主觀認識。而要真正開展評估活動，還需在評估框架基礎(chǔ)上設(shè)計出科學(xué)化的指標(biāo)體系，確保評估內(nèi)容的科學(xué)性和評估結(jié)果的可靠性。但是，編制出行之有效的指標(biāo)體系是非常困難的工作。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估指標(biāo)的編制，與我國的國情有很大關(guān)系，與我國新型政黨制度特殊性有很大關(guān)系，同時也與理論研究的價值取向、研究能力有很大關(guān)系。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估指標(biāo)體系，需要深入的研究和艱苦的探索。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估的基本路徑

1．自我評估與社會評估相結(jié)合。2013年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”[23]。而2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十六條規(guī)定“堅持制定和實施一體推進，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，加強監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施”[24]，則刪除了“制定機關(guān)、起草部門和單位”的字樣。評估工作由“制定機關(guān)、起草部門和單位”組織實施，通過自我評估加強對黨內(nèi)法規(guī)實施和效果的督促檢查。除了上述機關(guān)和單位，其他機構(gòu)例如高校、科研機構(gòu)、智庫機構(gòu)等也可以開展第三方獨立評估。自我評估與社會評估相結(jié)合，可以將自我檢查、自我督促與社會評估、社會監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，更好促進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

2．主觀認知與客觀事實相結(jié)合。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，既要反映黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀實際，例如出臺的法規(guī)數(shù)據(jù)、實施情況、實際效果，也要反映黨政官員、普通黨員、社會大眾對黨內(nèi)法規(guī)制度的主觀性認知。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估要堅持主觀評價與客觀評估相結(jié)合，對評估結(jié)果的研究也應(yīng)堅持定性分析與定量分析相結(jié)合，以及保證評估具有可持續(xù)性的動態(tài)評估與靜態(tài)評估相結(jié)合。只有這樣，才能夠提高評估指標(biāo)體系的可操作性和可行性，有利于收集匯總法規(guī)制度數(shù)據(jù)資料，提升理論探討和實證研究的信度與效度，增強對于制度實踐的引導(dǎo)力。

3．突出重點與保持平衡相結(jié)合。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估涉及方方面面，需要評估的內(nèi)容也非常多，如果平均用力，使得指標(biāo)權(quán)重設(shè)計平均化，則實現(xiàn)不了評估的目標(biāo)。因此，評估要有重點。一般來說，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有兩個重點內(nèi)容，一是法規(guī)制度本身，二是法規(guī)制度的制定實施及效果。評估框架和指標(biāo)體系建設(shè)應(yīng)該突出這兩方面的權(quán)重，其他則起支撐和輔助作用。同時，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估要保持平衡，即實體法規(guī)與程序法規(guī)的平衡、權(quán)力與責(zé)任的平衡、權(quán)利與義務(wù)的平衡、約束與激勵的平衡、時間與空間的平衡。

4．立足實際與學(xué)習(xí)借鑒相結(jié)合。評估工作既需要客觀的標(biāo)準(zhǔn)，又體現(xiàn)著特定的價值導(dǎo)向。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的評估，應(yīng)立足于中國改革開放的實際和新型政黨制度建設(shè)的實際，同時要充分借鑒較為成熟的評估經(jīng)驗。中國的政黨制度、政黨運作機制具有自己的特色，明顯不同于其他國家的政黨模式。對執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行評估，要最大限度地反映中國的實際和特色。同時，建構(gòu)一個評估框架和指標(biāo)體系，還應(yīng)吸收借鑒已有的優(yōu)秀文明成果，應(yīng)該反映人類社會政治發(fā)展的基本規(guī)律和共同價值，并使之具有可比較性、可借鑒性、可分析性，從而對于豐富和發(fā)展人類文明有所貢獻。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是我國社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個具有自身價值準(zhǔn)則、內(nèi)在邏輯和運行特點的制度構(gòu)建過程。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，既有助于執(zhí)政黨改進和完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，也有利于普通民眾觀察、分析和評價執(zhí)政黨建設(shè)之實際，還能夠為理論研究和學(xué)術(shù)討論提供充分的資料與素材。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)評估，要避免使人們只是看到問題的一面，而忽略執(zhí)政黨在法規(guī)制度建設(shè)方面所付出的努力；避免只是局限于對既有工作的總結(jié)性評論與分析，而不對未來發(fā)展進行測量；避免在縱向橫向比較評估之后缺乏對于完善和發(fā)展的具體部署。只有這樣，才能夠進一步推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善與發(fā)展，進一步推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)。