何鴻飛

(同濟大學 人文學院，上海 200082)

中共十九屆四中全會指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。[1]在互聯(lián)網時代，中國網絡文化產業(yè)除了遭遇產業(yè)自身發(fā)展危機外，還面臨政府管理缺位、錯位等問題，網絡文化產業(yè)的公共治理亟待推進。網絡直播行業(yè)是網絡文化產業(yè)的重要組成部分，由于信息技術的發(fā)展和移動終端的普及，網絡直播行業(yè)在我國快速成長，發(fā)展?jié)摿薮?。用戶?shù)量方面，截至2019年6月，我國網絡直播用戶規(guī)模已經達到4.33億，占網民整體的50.7%。[2]業(yè)態(tài)發(fā)展方面，網絡直播的技術形式被廣泛應用于各種傳統(tǒng)行業(yè)，催生出“秀場直播”“游戲直播”“電商直播”等新興業(yè)態(tài)，商業(yè)模式得到不斷創(chuàng)新，開啟“網紅經濟”的時代。

網絡直播行業(yè)在快速成長的過程中暴露出許多亂象，例如“秀場直播”中出現(xiàn)的低俗獵奇內容，“游戲直播”中發(fā)生的版權爭議現(xiàn)象，“電商直播”中產生的虛假宣傳等等。美國學者格伯納的“培養(yǎng)理論”認為，傳播內容以“報道事實”“提供娛樂”的形式在潛移默化中形成人們的現(xiàn)實觀、社會觀。[3]網絡直播作為一種傳播媒介，其內容對于廣大用戶特別是青少年用戶會產生直接而又深刻的價值觀影響。2016年起，我國政府開始加強對網絡直播行業(yè)的監(jiān)管和治理，出臺多項行政法規(guī)，開展多次整治行動。目前來看，網絡直播亂象雖有所改觀，但尚未得到根除。本文基于多中心理論，從政府、直播平臺、第三方組織和用戶四個主體維度出發(fā)，提出具體的治理措施，旨在創(chuàng)新和改善我國在網絡直播行業(yè)的公共治理，推動網絡直播行業(yè)的健康有序發(fā)展，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、多中心理論

“治理”(Governance)一詞最先由世界銀行提出，世界銀行在1989年發(fā)布的報告中指出非洲正面臨著“治理危機”。從20世紀90年代開始，學術界對“治理”進行了廣泛討論和研究，呼吁一種區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管理”的新治理模式，以更好地配置社會資源?！爸卫怼北灰氲焦补芾韺W并形成“公共治理”(Public Governance)這一理論，其內涵是一定范圍內的多元主體基于多元目標，運用多樣化手段對公共事務進行協(xié)同管理的過程和活動，追求的目標是達到“善治”或公共利益的最大化。[4]在公共治理理論的發(fā)展過程中，形成了以奧斯特羅姆夫婦為代表的政治經濟學派，[5]該學派倡導多中心理論，對公共治理研究影響深刻，衍生出網絡化治理等前沿理論。

英國學者邁克爾·博蘭尼最早提出“多中心”概念，他在1951年發(fā)表的著作《自由的邏輯》中指出，個人的主動性在公共自由的社會里會聚集形成某種自發(fā)秩序，在這種秩序下產生的社會任務具有多中心性，多中心的任務惟有靠相互調整的體系才能被社會所管理。[6]20世紀60年代，美國學者文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦對公共池塘資源等公共事物展開實地考察和學術探討，將“多中心”概念運用到公共治理中。“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”證明政府主導的利維坦或市場主導的私有化都無法有效地治理公共事物，[7]必須超越政府與市場的二元選擇，引入社會自主組織和自主治理方式，形成政府、市場、社會等共同參與的多中心治理結構。

二、目前我國網絡直播行業(yè)存在的治理問題

(一)法律體系不完善，缺乏權威性和約束力

網絡直播行業(yè)作為新興行業(yè)，出現(xiàn)的許多亂象很難從現(xiàn)有的法律中找到專門針對的法條。以勞動關系為例，主播和直播平臺、經紀公司之間是否構成勞動關系的爭論很多，該問題關系到主播個人的權益保護、直播平臺和經紀公司的權利義務、稅收監(jiān)管等等。再以直播侵權為例，侵權現(xiàn)象主要表現(xiàn)為侵犯版權和侵犯隱私權兩大類，牽涉到諸如游戲直播是否構成著作權、侵權行為的承擔者是誰等等。深入分析會發(fā)現(xiàn)，一方面這些問題十分復雜，涉及合同法、勞動關系法、著作權法、稅法等法律，難以通過一部法律做出判斷。另一方面，現(xiàn)有法律在制定時未曾出現(xiàn)上述種種問題，缺乏相應的考慮。因此，法律體系的不完善甚至空缺導致直播平臺和主播抱有僥幸心理，打“擦邊球”，同時給政府監(jiān)管和法院司法帶來困難。

2016年7月起，我國多個政府部門頒布一系列通知、規(guī)定、辦法等形式的行政法規(guī)(如表1所示)。以監(jiān)管對象的概念術語為例，文化和旅游部、國家廣播電視總局和國家互聯(lián)網信息辦公室根據(jù)自身職責，在各自發(fā)布的法規(guī)中明確了監(jiān)管對象。盡管都是針對網絡直播行業(yè)，但這些概念術語并不統(tǒng)一、不明晰，反映出現(xiàn)有行政法規(guī)存在不完備的問題。[8]此外，由于行政法規(guī)在法律效力上次于憲法和法律，缺乏權威性，再加上懲罰力度較低，一般采取罰款、警告、封號等措施，導致現(xiàn)有行政法規(guī)對于直播平臺、主播的震懾力度和約束力度存在不足，許多直播平臺和主播會明知故犯。

表1 政府出臺的針對網絡直播行業(yè)的行政法規(guī)(截至2019年11月)

注：內容由筆者整理.

(二)政府監(jiān)管部門分散，存在多頭監(jiān)管

目前，我國多個政府部門參與對網絡直播行業(yè)的監(jiān)管和治理，包括文化和旅游部、國家廣播電視總局、國家互聯(lián)網信息辦公室、全國“掃黃打非”辦公室、公安部、工業(yè)和信息化部等。網絡直播行業(yè)具有多種屬性，既是文化產業(yè)的一種業(yè)態(tài)組成，也屬于網絡視聽節(jié)目的范疇，因而多個部門根據(jù)自身職責對網絡直播行業(yè)進行監(jiān)管和治理。從資質授予和監(jiān)督來看，文化和旅游部負責授予《網絡文化經營許可證》，國家互聯(lián)網信息辦公室負責授予《互聯(lián)網新聞信息服務許可證》，國家廣播電視總局負責授予《信息網絡傳播視聽節(jié)目許可證》，三個部門各自監(jiān)督直播平臺是否取得上述許可。從直播內容監(jiān)督來看，文化和旅游部是我國文化產業(yè)和旅游業(yè)的管理主體，國家互聯(lián)網信息辦公室負責監(jiān)督互聯(lián)網直播服務信息內容，國家廣播電視總局負責監(jiān)督網絡視聽節(jié)目的內容和質量，公安部和全國“掃黃打非”辦公室負責監(jiān)督處理各類涉及淫穢色情的內容。

網絡直播行業(yè)的監(jiān)管權限分散、交叉在多個政府部門之中，呈現(xiàn)多頭監(jiān)管的狀態(tài)，這會降低監(jiān)管的有效性和效率性。第一，遇到交叉問題時，多個部門可能共同參與治理，產生監(jiān)管重疊和過度。第二，面對各部門監(jiān)管權限之外的問題時，可能出現(xiàn)無人主動監(jiān)管，造成監(jiān)管缺位。第三，各部門借助出臺行政法規(guī)的方式延伸在網絡直播行業(yè)的監(jiān)管權限，這會導致“跑馬圈地”——爭搶監(jiān)管權。[8]第四，中央政府的監(jiān)管主體不明晰會延續(xù)到地方監(jiān)管體系當中，上述種種問題也會出現(xiàn)在地方政府的治理過程中。

(三)依靠政府單一治理，以事后整治為主

根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)來看，對于網絡直播行業(yè)的治理集中于單一主體——政府。以《互聯(lián)網直播服務管理規(guī)定》(下文簡稱規(guī)定)為例，國家互聯(lián)網信息辦公室授予直播平臺提供互聯(lián)網新聞信息服務的資質，各級互聯(lián)網信息辦公室實施日常監(jiān)督檢查和定期檢查相結合的監(jiān)督管理方式，對互聯(lián)網直播服務信息內容進行監(jiān)督管理執(zhí)法工作。[9]規(guī)定中對直播平臺的治理責任限定在依法取得相關資質，建立直播內容審核平臺；對用戶的治理責任限定在參與直播互動時遵守法律法規(guī)，文明互動，理性表達；對行業(yè)協(xié)會的治理責任限定在制定行業(yè)公約，加強行業(yè)自律等。由此可見，雖然規(guī)定明確了多個主體的治理責任，但是對政府外其他主體的責任劃分過于籠統(tǒng)，缺乏完備的懲罰機制和互動機制，主要的治理責任由政府單方承擔。這會降低對其他主體的執(zhí)行約束力，參與治理的實際效果不盡人意。

目前對網絡直播行業(yè)的治理方式以事后整治為主，當出現(xiàn)影響惡劣的社會事件后，政府部門制定并出臺相關行政法規(guī)，開展運動式的集中整治行動。2016年1月10日，斗魚直播平臺出現(xiàn)“在線直播造人”事件，3月份全國“掃黃打非”辦公室協(xié)調有關部門嚴肅處理了該事件中的責任人和責任單位，7月份文化和旅游部發(fā)布了《關于加強網絡表演管理工作的通知》。此后，政府相關部門聯(lián)合對網絡直播行業(yè)進行多輪嚴查違法違規(guī)行動，多次約談直播平臺等相關機構。這種事后整治的方式反映出政府單一治理的被動劣勢，難以形成穩(wěn)定連續(xù)的治理體系，整治后的效果不能得到長期有效地鞏固。

三、構建網絡直播行業(yè)的多主體治理網絡

(一)政府治理

1.明晰監(jiān)管主體部門以網絡游戲監(jiān)管為例，該行業(yè)與網絡直播行業(yè)同樣存在多頭監(jiān)管的問題。2019年7月10日，文化和旅游部決定廢止《網絡游戲管理暫行辦法》，意味著文化和旅游部不再承擔監(jiān)管網絡游戲的職能，改以中宣部為監(jiān)管主體部門。[10]因此，參考網絡游戲監(jiān)管主體改革方式，政府應進一步推進和深化機構職能改革，明確監(jiān)管網絡直播行業(yè)的主體部門，由該部門統(tǒng)一集中行使監(jiān)管權力，協(xié)調其他相關部門參與政策制定、專項整治等行動，提高政府監(jiān)管的高效性和針對性。在此基礎上，監(jiān)管主體部門要創(chuàng)新監(jiān)督技術和治理方式，依據(jù)法律法規(guī)嚴厲打擊存在亂象的直播平臺和主播。

2.完善法律法規(guī)體系在法律層面，需要最高人民法院針對爭議較大的法律問題，做出相應的司法解釋或者公布一些指導案例，甚至需要全國人大修訂相關法律以適應網絡直播這一新業(yè)態(tài)。在行政法規(guī)層面，需要政府監(jiān)管的主體部門整合現(xiàn)有的多項法規(guī)，出臺一項具有全面性、系統(tǒng)性和前瞻性的網絡直播法規(guī)，提高懲罰力度。法律層面和行政法規(guī)層面的完善，一方面能夠增強對網絡直播平臺和主播個人的約束力和震懾力，為執(zhí)法部門和司法部門提供強有力的法律武器；另一方面可以明確法律底線，供第三方組織制定行業(yè)規(guī)范和企業(yè)制定內部章程時作為參考。

3.引領直播內容導向政府通過公共文化政策等工具，能夠提供公共文化產品，因此政府要發(fā)揮引領直播內容導向的作用。首先，政府依托文化事業(yè)單位和中央文化企業(yè)，將網絡直播應用到公益活動、文化節(jié)慶、農村扶貧等領域，為廣大用戶提供積極向上、喜聞樂見的直播內容，起到示范作用。例如，2019年元宵節(jié)，人民日報社聯(lián)合故宮博物院制作了一期以《走，故宮過元宵！》為主題的網絡直播節(jié)目，累計觀看參與人數(shù)達到478.1萬，贏得了眾多好評。[11]其次，政府應出臺具體政策鼓勵網絡直播平臺創(chuàng)新直播內容，挖掘優(yōu)秀文化資源，傳播民族精神，反映時代特點，弘揚社會主旋律。

(二)直播平臺治理

1.主動凈化直播內容網絡直播作為一種新興文化和傳播媒介，其飽受詬病的原因在于內容端的良莠不齊，主播和用戶可能出現(xiàn)各種各樣的失范現(xiàn)象，諸如“低俗言行”“污濁言行”“極端言行”“炫富打賞”等等。[12]直播平臺應嚴格自律，主動凈化平臺所提供的直播內容。首先，直播平臺必須守法合規(guī)經營，重視行業(yè)規(guī)范，一旦發(fā)現(xiàn)違背上述原則的直播內容，根據(jù)嚴重程度對主播或用戶采取不同的懲戒措施。直播平臺在侵權問題上往往因“避風港原則”而抱有僥幸心理，必須摒棄該心理，嚴格保護知識產權。其次，直播平臺應該主動承擔社會責任，自覺抵制雖不違法違規(guī)，但有悖道德和審美的直播內容。最后，直播平臺需要重視直播對未成年人的影響，嚴格遵守《未成年人節(jié)目管理規(guī)定》，對未成年人采取保護措施，比如實名注冊獲取年齡權限，在不宜未成年人觀看的直播中標明警告字樣，對未成年人打賞設限等等。

2.加強主播培訓和管理主播作為直播內容的生產者，其道德素養(yǎng)和價值觀念外化在直播內容中。直播平臺必須加強對主播的培訓和管理，從供給側改善直播內容。一要強化對主播的法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范的培訓，法律底線和政治紅線是堅決不能逾越的。二要重視對主播進行知識產權教育，提高主播保護知識產權的意識。三要開展審美素養(yǎng)和道德素養(yǎng)等培訓，提升主播的審美趣味和價值觀念，擺脫以低俗、獵奇、暴力、造假等內容博人眼球，克服追求“眼球經濟”傾向。

3.提升自主創(chuàng)新能力網絡直播是文化和科技融合的產物，二者都重在創(chuàng)新。首先，網絡直播平臺應重視對直播內容的創(chuàng)新，關注現(xiàn)實生活，挖掘文化資源，形成各自平臺的品牌優(yōu)勢。以嗶哩嗶哩公司為例，其直播平臺形成二次元虛擬主播、亞文化板塊等特色，吸引了大量年輕粉絲群體。其次，網絡直播平臺需重視科研經費投入，推動技術創(chuàng)新。一方面要在直播技術上不斷創(chuàng)新，結合最新的VR(虛擬現(xiàn)實)、AR(增強現(xiàn)實)、MR(混合現(xiàn)實)、XR(擴展現(xiàn)實)、AI(人工智能)、5G等技術，為用戶觀看直播提供更好的體驗和場景，提高我國在網絡直播行業(yè)的核心競爭力。另一方面要在自審技術上主動創(chuàng)新，實時進行畫面捕捉、關鍵詞檢索等內容審查，發(fā)現(xiàn)問題后采取立即關閉等手段進行隔離再檢查。

(三)第三方組織治理

1.提高行業(yè)自律規(guī)范效力第三方組織是溝通政府與市場的重要紐帶，是多中心理論所倡導的自主組織力量，能夠彌補政府和市場在治理中的缺陷。目前，我國與網絡直播行業(yè)直接相關的第三方組織是中國演出行業(yè)協(xié)會網絡表演(直播)分會(下文簡稱網絡直播行業(yè)協(xié)會)，其成立于2017年5月4日，屬于第三方組織中的行業(yè)協(xié)會。在實踐層面，網絡直播行業(yè)協(xié)會制定了《促進網絡表演(直播)行業(yè)健康有序發(fā)展行動計劃》，編寫了《網絡表演(直播)內容百不宜》，多次向社會發(fā)布主播黑名單等。網絡直播行業(yè)協(xié)會需要進一步提高行業(yè)自律規(guī)范效力。首先，整合各個地方已有的行業(yè)協(xié)會組織，完善行約行規(guī)、行業(yè)標準，達成直播平臺之間共同認可的懲罰措施。其次，發(fā)揮行業(yè)組織的監(jiān)督功能，協(xié)助政府監(jiān)督主體和執(zhí)法部門打擊違法行為，做好知識產權保護等工作。最后，推動直播平臺之間的合作和交流，鼓勵直播平臺和主播創(chuàng)作更好的直播內容，并給予一定的精神和物質獎勵。

2.建立職業(yè)主播從業(yè)準入機制主播逐漸成為人們的一種職業(yè)選擇，物質條件的便利和準入條款的寬松造成對主播從業(yè)者缺乏篩選和過濾。[13]因此，第三方組織有必要建立職業(yè)主播的從業(yè)準入機制?？山梃b中國演出行業(yè)協(xié)會制定的演藝經紀人資格考試制度，網絡直播行業(yè)協(xié)會同樣采取考證上崗的方式，制定職業(yè)主播需要學習和考核的內容。該內容以從業(yè)所需的最基本、最一般的知識和常識為主，包括政策法規(guī)、職業(yè)道德、直播基礎知識等方面。職業(yè)主播必須通過自主或培訓等方式學習之后，才可以參加考試。該做法一方面可以將軟性的培訓要求轉變?yōu)橛残缘膹臉I(yè)條件，確保職業(yè)主播對相關法律法規(guī)、職業(yè)道德有掌握，另一方面能夠為上崗后的監(jiān)管治理提供保障，避免一人多賬號、逃稅漏稅等現(xiàn)象，方便對違法職業(yè)主播進行個人追究。

3.發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用媒體在現(xiàn)代社會有著重要的輿論監(jiān)督作用，美國聯(lián)邦最高法院前大法官波特·斯圖爾特將新聞媒體譽為“第四權力”。斗魚直播平臺在2016年1月10日凌晨出現(xiàn)“在線直播造人”事件，當天下午“江蘇網警”發(fā)布微博曝光此事件并且@“武漢網警巡查執(zhí)法”介入。次日，人民網刊登一則評論文章，文章認為網絡直播并非法外之地，呼吁加強依法治理力度。[14]經過上述媒體報道之后，該事件引發(fā)社會輿論的強烈關注，政府部門開始加強對網絡直播的監(jiān)督和治理。由此可見，媒體在網絡直播治理中扮演著重要角色，應進一步發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。互聯(lián)網時代，新媒體的受眾和傳播速度相較于傳統(tǒng)媒體有更強的優(yōu)勢，而傳統(tǒng)媒體的優(yōu)勢在于其權威性和可靠性。因此，兩者需要發(fā)揚各自的比較優(yōu)勢，相互配合監(jiān)督并引導公眾輿論。新媒體要關注用戶對網絡直播亂象的舉報或爆料，及時核實并發(fā)布信息。傳統(tǒng)媒體要對熱點事件做好深度挖掘，通過追蹤報道和媒體評論等方式引導輿論方向。此外，新媒體和傳統(tǒng)媒體需要更多地報道和宣傳積極向上的直播現(xiàn)象，塑造主播、用戶等參與者對于網絡直播的正確價值觀。

(四)用戶治理

1.提升審美素養(yǎng)和道德素質網絡直播的傳播主體包括主播和用戶雙方，用戶通過連麥、彈幕、打賞等方式參與直播內容生產，在這些過程中可能出現(xiàn)用戶自我傳播失范和用戶—主播間傳播失范的問題。[12]用戶的審美素養(yǎng)和道德素質與直播內容的品質有著密切的聯(lián)系，必須提升用戶的審美素養(yǎng)和道德素質。從審美素養(yǎng)來說，應重視藝術在教育中的地位和作用，在各個教育階段形成系統(tǒng)的美育體系。同時發(fā)揮公共文化機構的作用，鼓勵民眾走進美術館、劇院等，欣賞高雅藝術，提高審美趣味。從道德素質來說，需要綜合運用媒體輿論、社會教育、學校教育等方式，弘揚社會主旋律，引導用戶形成正確的道德觀。通過上述方式，實現(xiàn)用戶在觀看時能夠約束自身言行，自覺抵制有悖審美和道德的直播內容等目標。

2.加強法律意識和監(jiān)督意識由于直播的實時互動性和技術限制，難以做到同步監(jiān)管。用戶作為直播內容的受眾，在觀看直播的同時具備實時監(jiān)督的優(yōu)勢。因此，必須充分發(fā)揮用戶主體的監(jiān)督治理作用。首先通過媒體輿論、社區(qū)宣傳、法制教育等手段向用戶普及基本的法律知識和網絡安全知識，使用戶了解哪些直播內容和個人行為屬于不合法的。在此基礎之上，需要強化用戶的監(jiān)督意識，發(fā)揚網絡主人翁精神，在觀看直播的過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象立即舉報。特別是未成年用戶的監(jiān)護人，應該履行監(jiān)督未成年人觀看直播的義務，做好打賞支付、觀看時長等權限的限制，避免出現(xiàn)未成年人巨額打賞、沉迷直播等問題，引導未成年人養(yǎng)成正確使用互聯(lián)網的習慣。

(五)多治理主體協(xié)同

多中心理論的創(chuàng)新在于擺脫單獨依靠政府或者市場進行治理，重視各方的共同參與。盡管政府在網絡直播治理中占據(jù)著首要位置，承擔著頂層設計責任，但是政府、直播平臺、第三方組織和用戶對于網絡直播行業(yè)的治理并不是割裂的，需要四個主體之間的協(xié)同監(jiān)督和協(xié)同合作。協(xié)同監(jiān)督是指多元主體共同參與對網絡直播行業(yè)的監(jiān)督，相互配合；協(xié)同合作是指多元主體之間加強溝通互動，在治理手段上相互協(xié)調。以治理侵犯知識產權現(xiàn)象為例，政府監(jiān)管主體部門需要完善與知識產權相關的法律法規(guī)，提高對侵權行為的懲罰力度；直播平臺應該加強對主播的知識產權培訓，對侵權問題零容忍；行業(yè)協(xié)會需要配合政府監(jiān)管，達成直播平臺之間認可的行業(yè)規(guī)范和侵權懲罰措施；媒體通過制造輿論的方式參與直播侵權問題的監(jiān)督，引導用戶、直播平臺、主播重視保護知識產權；用戶應該了解該方面的法律知識，在觀看直播的過程中主動參與監(jiān)督。政府、直播平臺、第三方組織和用戶構成多主體的治理格局，主體之間是利益相關的整體，只有通過協(xié)同監(jiān)督和協(xié)同合作的方式，才能達到整體效果大于部分效果之和，進而形成統(tǒng)一高效的治理網絡。