婁 宇

一、引 言

近年來，我國保險訴訟案件呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，不僅給保險機構(gòu)的經(jīng)營造成了巨大的負(fù)面影響，也給法院的審判工作帶來了很大的壓力，保險公司、保險行業(yè)協(xié)會、各級法院都在積極探索解決保險爭議的新機制。(1)據(jù)最高人民法院公布的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年，也就是《保險法》經(jīng)歷重大修改的第一年，全國一審保險合同爭議案件僅為41 752件，到了2017年，這個數(shù)字驟然攀升至127 611件，年均增長25%左右。參見http:∥courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-110561.html，最后訪問時間：2019年6月9日。2014年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出未來要“探索建立保險消費爭議多元化解決機制，建立健全保險爭議訴訟、仲裁與調(diào)解對接機制”；2016年，最高人民法院與中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進保險爭議訴訟與調(diào)解對接機制建設(shè)的意見》(以下簡稱“《意見》”)，認(rèn)為“建立完善保險爭議訴調(diào)對接機制是國際通行的保護保險消費者合法權(quán)益的有效舉措”，要求各地區(qū)總結(jié)訴調(diào)對接的經(jīng)驗，全面推進建立和完善保險爭議多元化解決機制，更好地發(fā)揮保險訴調(diào)對接機制的功能與作用。

保險行業(yè)對多元化解紛機制的迫切需求為保險法理論界提出了巨大的挑戰(zhàn)。解決此二問題的關(guān)鍵在于在全面考察各國具備典型性特征的保險解紛模式的基礎(chǔ)上，總結(jié)出《意見》中提出的“國際通行的有效舉措”，再結(jié)合中國國情“擇其善者而從之”。 具體的思路是以國別比較為研究的經(jīng)度，以解紛機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性比較以及解紛機制的形成軌跡比較為緯度，經(jīng)緯結(jié)合，對目前世界上幾大代表性國家的保險爭議多元化解決機制，尤其是傳統(tǒng)的訴訟、仲裁之外的替代性解決機制進行比較研究，并進而提出我國保險爭議訴訟外解決機制的對策建議。

二、作為“經(jīng)度”的國別考察

綜合觀之，國外保險爭議的訴訟外解決機制基本可以分為三類模式：第一類是獨立第三方的保險爭議調(diào)解機制，其作為金融替代性爭議解決機制(Financial Alternative Dispute Resolution，以下簡稱金融 ADR)的一部分。典型代表為英國以及一些受英國法傳統(tǒng)影響比較大的國家和地區(qū)；第二類是將保險行業(yè)協(xié)會作為依托建立調(diào)解機制，典型代表為日本和以法國和德國為代表的歐盟國家；第三類是在綜合運用傳統(tǒng)ADR機制的同時，創(chuàng)造性地發(fā)展一些專門針對保險爭議的ADR途徑(綜合性ADR模式)，這些機制基本都在法庭訴訟的程序中運行，典型代表為美國。

(一)獨立第三方的保險爭議訴訟外解決機制

獨立于保險消費者和保險公司之外的第三方主要是指在機構(gòu)建制上獨立于政府，但是在資金和人員方面依賴于政府的非營利性機構(gòu)。從法律性質(zhì)來看，這類機構(gòu)一般為公司制，并按照公司法的運營模式運行。此種模式最為典型的是英國的金融監(jiān)察專員(Financial Ombudsman Service)制度，此外，澳大利亞的金融調(diào)查服務(wù)(Financial Ombudsman Service)制度、荷蘭的金融服務(wù)投訴(KiFiD)制度也屬于這一模式，本文以英國為例闡釋之。

英國的金融監(jiān)察專員制度系金融行業(yè)自發(fā)創(chuàng)立，20世紀(jì)80年代初，由于保險消費者將爭議訴諸法院解決時在經(jīng)費、舉證方面存在天然的劣勢，勝訴率不高，因此逐漸喪失了購買保險產(chǎn)品的信心，為了維護行業(yè)的信譽和良好形象，各保險公司傾向于向一個獨立的第三方機構(gòu)支付報酬，幫助解決保險消費者爭議，這個機構(gòu)就是保險監(jiān)察署，是英國最早的私立爭議解決機構(gòu)。(2)Rhoda, Private Ombudsmen and Public Law, Dartmouth: Ashgate 1997, pp. 21-22.進入到21世紀(jì)之后，英國出臺了 《金融服務(wù)市場法》(TheFinancialServiceandMarketsAct2000)，開展了“二戰(zhàn)”后最大的金融市場改革計劃，該法律授權(quán)成立了金融服務(wù)監(jiān)管局(Financial Service Authority，縮寫為FSA)，同時授權(quán)FSA依照“建立獨立法人機構(gòu)以期爭議能夠以非正式方式高效解決”的準(zhǔn)則設(shè)立了金融監(jiān)察專員服務(wù)公司(Financial Ombudsman Service Limited, 縮寫為FOS),新設(shè)立的服務(wù)公司旨在公平、合理、非正式地解決消費者與金融機構(gòu)之間不能“被良好解決的各類金融爭議”。(3)以上參見Merricks, “The Financial Ombudsman Service: Not Just an Alternative to Court”, Journal of Financial Regulation and Compliance, No.2,2007.

1.FOS的結(jié)構(gòu)性特征與調(diào)解效果反饋

在經(jīng)費來源上，服務(wù)公司主要依靠金融服務(wù)監(jiān)管局的年費和保險企業(yè)繳納的案件處理費實現(xiàn)運營：英國保險監(jiān)管部門每年對保險企業(yè)征收監(jiān)管費，其中已經(jīng)包含了服務(wù)公司正常運行的年費；除此之外，服務(wù)公司也可以直接向企業(yè)征收案件處理費，即使案件未得到令保險公司和消費者滿意的處理，這些處理費用也不退還給企業(yè)，企業(yè)也不能變相向消費者收取。該收費制度不僅保障了FOS經(jīng)費來源的獨立性，同時也有利于平衡保險企業(yè)和消費者在財力負(fù)擔(dān)方面的差異。

在監(jiān)察人員構(gòu)成上，服務(wù)公司采用分級化調(diào)解的思路，其監(jiān)察部門主要由客戶聯(lián)絡(luò)員、調(diào)解員(adjudicators)以及金融監(jiān)察專員(ombudsman)組成。在實際工作中，客戶聯(lián)絡(luò)員主要受理客戶的一般咨詢和指導(dǎo)，對屬于公司受理范圍內(nèi)的投訴做初步處理；調(diào)解員負(fù)責(zé)接收由客戶聯(lián)絡(luò)員轉(zhuǎn)送的案例并進行相關(guān)的調(diào)查，做出非正式裁決；如果消費者對調(diào)解員做出的裁決不滿意，可以繼續(xù)要求監(jiān)察專員進行審理并做出最終裁決。值得提出的是，在FOS正式介入后，金融機構(gòu)仍可以與消費者進行磋商解決，但解決舉措與結(jié)果都需要向FOS及時報告。這樣的流程設(shè)計可以避免為金融監(jiān)察員造成不必要的“訴累”，事實上，絕大多數(shù)保險爭議在法律認(rèn)定和專業(yè)認(rèn)定方面并不復(fù)雜，通過一般的聯(lián)絡(luò)和溝通即可解決。(4)以上參見Merricks, “The Financial Ombudsman Service: Not Just an Alternative to Court”, Journal of Financial Regulation and Compliance, No.2,2007.

在調(diào)解效力方面，服務(wù)公司有利于保險消費者的終審裁決被賦予了法律效力。在一定的時間期限內(nèi)，監(jiān)察專員做出終審裁決決定，該決定為最終決定，對金融企業(yè)具有單邊強制力：如果消費者同意監(jiān)察專員所做的決定，金融機構(gòu)必須依照法律規(guī)定無條件接受；如消費者不同意，可以選擇向法庭申訴，F(xiàn)OS就此結(jié)束爭議處理程序。

英國監(jiān)察專員服務(wù)公司案件處理的效率令人滿意。2004年至2005年度，公司一年受理的案件僅在10萬件左右，但是到了2014年至2015年度，這個數(shù)字已經(jīng)攀升到了44萬，十年間增長了四倍，得到解決的案件數(shù)也呈現(xiàn)出明顯增長的趨勢。另外，民意調(diào)查的結(jié)果顯示，76%的英國境內(nèi)成年公民對公司的服務(wù)表示滿意。2017年至2018年，公司每年可以將90%的普通消費者保險爭議在一年內(nèi)處理完畢，甚至每年約有50%的案例在3個月便會處理完畢。這些數(shù)據(jù)都充分印證了FOS“高效服務(wù)”的宗旨，維護了保險行業(yè)正常的經(jīng)營秩序。(5)Annual Review of Financial Ombudsman Service 2018-2019, https:∥annualreview.financial-ombudsman.org.uk/files/2242/annual-review-2018-2019-data.pdf，最后訪問時間：2019年7月1日。

2.法律性質(zhì)評價

英國金融監(jiān)察專員服務(wù)公司采用公司制建制，其在實質(zhì)上是一家沒有股東擔(dān)保的國立有限責(zé)任公司和非營利組織。(6)參見常建、楊良珍：《英國金融巡查員制度(FOS)：法律發(fā)展與特點評析》，張守文主編：《經(jīng)濟法研究》(第12卷)，北京：北京大學(xué)出版社2013年版，第170頁。雖然其基于保險行業(yè)的自律而產(chǎn)生，但是運行了二十年左右之后被收編為國有，在組織結(jié)構(gòu)上隸屬于國家的金融監(jiān)管機關(guān)，在職能上被作為政府金融監(jiān)管業(yè)務(wù)的延伸。

一方面，F(xiàn)SA作為FOS的上級主管機關(guān)，掌握著FOS的財務(wù)權(quán)、人事權(quán)和受案權(quán)。根據(jù)《金融服務(wù)市場法》的相關(guān)規(guī)定，F(xiàn)OS的董事會成員主席必須由FSA任命，F(xiàn)OS的年度預(yù)算案和年度工作報告必須經(jīng)FSA批準(zhǔn)，F(xiàn)OS的管轄權(quán)以及可以受理的賠償限額以及案件處理費規(guī)則也必須由FSA確定，總之，F(xiàn)OS的程序性工作法則都要接受FSA的嚴(yán)格控制，F(xiàn)SA系基于機構(gòu)精簡的需要將保險爭議的個案調(diào)解工作交由FOS；另一方面，F(xiàn)SA不干預(yù)FOS的個案調(diào)解過程和裁決結(jié)果，F(xiàn)OS在計劃制定和運作方面保持獨立性，尤其是在金融監(jiān)察專員進行正式終審裁決的程序中，嚴(yán)格排斥FSA的干預(yù)。(7)以上參見Merricks, “The Financial Ombudsman Service: Not Just an Alternative to Court”, Journal of Financial Regulation and Compliance, No.2,2007.此外，F(xiàn)OS還承擔(dān)著金融消費知識和金融爭議解決知識宣傳的任務(wù)，除了在全國積極主動地開展巡回演講，在各類金融企業(yè)開展宣傳以及參與金融消費者的集體性活動之外，其宣傳工作主要體現(xiàn)在客戶聯(lián)絡(luò)員的初步處理和調(diào)解員的非正式裁決過程中，F(xiàn)SA系將抽象的金融監(jiān)管職能融入到具體的個案處理程序中。在這個意義上，F(xiàn)OS并非一個單純的、消極的解紛機構(gòu)，其還承擔(dān)著通過積極宣傳預(yù)防爭議以及化解爭議的職能。從實際效果來看，通過各種非正式程序達(dá)成和解的爭議高達(dá)90%以上，F(xiàn)OS機制較好地滿足了商事主體“求和重利”的需求。(8)參見常建、楊良珍：《英國金融巡查員制度(FOS)：法律發(fā)展與特點評析》，張守文主編：《經(jīng)濟法研究》(第12卷)，北京：北京大學(xué)出版社2013年版，第170頁。

(二)依托行業(yè)協(xié)會的保險合同訴訟外解決機制

保險行業(yè)協(xié)會在解決爭議的資金和人才儲備方面具備優(yōu)勢，因此許多國家都以行業(yè)協(xié)會作為依托建立了訴訟外爭議解決制度。這種解紛模式的機構(gòu)在人事權(quán)、財務(wù)權(quán)方面獨立于政府金融監(jiān)管機關(guān)，甚至在受案范圍、案件處理規(guī)則方面也往往由其自治章程規(guī)定，系較為明顯的社會自治治理機構(gòu)。這其中以日本的指定爭議解決機關(guān)、法國的保險調(diào)解協(xié)會(La Médiation de l’Assurance)和德國的保險監(jiān)察處(Versicherungsombudsmann)最為典型。

1.指定爭議解決機關(guān)

一直以來，日本的保險監(jiān)管部門都將受理保險爭議作為主要職能之一，1998年日本成立了金融監(jiān)督廳，出于行政權(quán)和司法權(quán)分離的考慮，金融監(jiān)督廳專注于監(jiān)管保險公司的經(jīng)營狀況，不再調(diào)解個案爭議。(9)朱景文：《現(xiàn)代西方法社會學(xué)》，北京：法律出版社1994年版，第199頁。2004年，日本通過修改《保險業(yè)法》設(shè)立了統(tǒng)一的保險爭議非訴訟解決制度，規(guī)定各具有爭議解決功能的保險行業(yè)協(xié)會必須經(jīng)金融廳的批準(zhǔn)，成立“指定爭議解決機關(guān)”，并依據(jù)《保險業(yè)法》規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建立各種爭議的解決程序。

以日本生命保險協(xié)會為例，該協(xié)會的爭議解決機構(gòu)，系一般的社團法人組織，主要負(fù)責(zé)解決人壽保險公司及壽險經(jīng)紀(jì)公司與保險契約關(guān)系人之間的保險投訴和爭議。審查會由消費生活商談員、保險專家、律師等組成，他們被稱為爭議解決委員，這些委員獨立審理爭議，其他人員不得對審理過程進行干預(yù)。審理的整個過程不會公開進行，保險消費者在爭議審理程序中也不需要交納任何費用。在爭議審理的過程中，保險消費者和保險經(jīng)營者都不得在不存在正當(dāng)理由的情況下拒絕參加爭議裁定程序。如果保險經(jīng)營者對爭議審理過程不聞不問，爭議解決委員將及時向上級保險協(xié)會報告，保險協(xié)會將會進一步向金融監(jiān)管部門報告，并將結(jié)果向社會公眾公開。

從近幾年的運行情況來看，日本通過行業(yè)協(xié)會解決保險爭議的和解率還有待提高。生命保險裁定審查會，2013年度的和解率僅為28%，2014年為24%，其他協(xié)會也大多在20%～30%的區(qū)間內(nèi)。民眾對金融消費領(lǐng)域ADR機制的認(rèn)可度也不高，2016年日本金融廳公布的民意調(diào)查結(jié)果顯示，保險消費者首選的咨詢機構(gòu)是律師事務(wù)所，其次是消費者協(xié)會和金融監(jiān)管機構(gòu)；甚至有20%的消費者表示沒聽說過保險行業(yè)內(nèi)部還設(shè)立了爭議解決機構(gòu)，即使表示了解的消費者也很少將爭議提交該機構(gòu)解決；老年人對金融ADR的認(rèn)可度明顯低于年輕人，60歲以上的老年人對ADR機構(gòu)處理意見的公平性持更多的異議，同時認(rèn)為律師的意見更有針對性。(10)參見日本金融廳ADR年度報告，http:∥www.fsa.go.jp/policy/adr/，最后訪問時間：2017年8月2日。有日本學(xué)者分析認(rèn)為，造成這種結(jié)果的原因一方面是代表消費者立場的消費生活商談員缺乏專業(yè)知識，無法與作為業(yè)界代表的保險專家抗衡，保險領(lǐng)域的論證往往流于形式，最終只能求助于律師委員，由此造成了保險行業(yè)內(nèi)部設(shè)立的ADR機制在公平性上欠佳，較少地反映消費者的需求，最終的裁決結(jié)果往往對消費者不利；另一方面是司法機關(guān)也不太認(rèn)同ADR機制，保險消費者將爭議訴至法院之后，法院只會按照法律審判，很少運用保險領(lǐng)域的專業(yè)知識，因此消費者認(rèn)為律師的解決方案更能夠與法院保持一致，傾向于律師團解決方案的比例遠(yuǎn)高于保險業(yè)界；(11)加藤俊明著：《認(rèn)証ADRの現(xiàn)狀と課題―対話促進型調(diào)停における法律専門職調(diào)停人の行動基準(zhǔn)を中心に》，民事法研究會出版社2013年発行，301-310ページ。另外，日本的保險行業(yè)協(xié)會按照業(yè)務(wù)的類型劃分成若干個，每個只解決單一類型的保險爭議，這樣也不利于形成統(tǒng)一的保險行業(yè)ADR機制。(12)大森泰人等著：《詳説金融ADR制度》，商事法務(wù)出版社2011年発行，77ページ。

2.法國的保險調(diào)解會

在歐洲一體化的影響下，歐盟各成員國家在保險爭議替代性解決方案方面呈現(xiàn)出趨同的特點，尤其是歐盟2013年5月21日頒布了《消費者爭議訴訟外解決機制指令》(Directive 2013/11/UE, About the out-of-court settlement of consumer disputes)之后，各成員國必須將該指令“所有的行業(yè)應(yīng)該建立自己的爭議訴訟外解決機構(gòu)”的要求在兩年之內(nèi)轉(zhuǎn)化為本國法。2015年起，法國在商業(yè)保險協(xié)會內(nèi)部成立了統(tǒng)一的保險調(diào)解機構(gòu)——法國保險調(diào)解協(xié)會，各保險協(xié)會的會員單位都有權(quán)將爭議提交給這個機構(gòu)。

法國保險調(diào)解協(xié)會的行政經(jīng)費由保險協(xié)會的成員單位繳納，保險消費者申請調(diào)解免費，調(diào)解員來自各級金融監(jiān)管部門、保險行業(yè)協(xié)會和消費者協(xié)會，在成員組成方面力求實現(xiàn)多元化，并將回避原則貫穿于整個調(diào)解過程。

保險調(diào)解協(xié)會的處理結(jié)果對于消費者和保險公司的法律效果不同。如果處理結(jié)果對保險消費者不利，消費者一方不接受的，可以繼續(xù)訴諸司法途徑解決；如果對保險人不利的，所有成員和自愿參與的保險公司都不再享有尋求司法解決的權(quán)利，對處理結(jié)果必須接受。同時，司法程序排斥調(diào)解程序，如果消費者已經(jīng)啟動司法程序，調(diào)解程序終止，但是保險公司不得在調(diào)解程序進行中時要求司法解決。(13)參見《法國保險調(diào)解協(xié)會章程》(Charte de 《La Médiation de l’Assurance》)的相關(guān)規(guī)定。

從實際運行效果來看，法國保險調(diào)解會自成立以來業(yè)務(wù)量增幅明顯。2016年，也就是統(tǒng)一的保險調(diào)解會成立之后的第二年，該機構(gòu)全年受理案件達(dá)到14 803件，比2015年增加了53%，2017年甚至達(dá)到了16 151件；另外，從公眾對保險ADR機制的了解度和認(rèn)可度來看，這個機制運轉(zhuǎn)得也不錯，自2016年起，每年都有80%左右的調(diào)解申請被調(diào)解會立案處理，其中兩成以上的案件處理結(jié)果有利于或者部分有利于消費者，有效地減輕了司法機構(gòu)的負(fù)擔(dān)。(14)參見法國互助保險協(xié)會和法國保險協(xié)會的系列年度報告，https:∥www.mediation-assurance.org/Rapports+annuels，最后訪問時間：2019年6月19日。

3.德國的保險監(jiān)察處

德國的保險爭議法庭外解決機制也是在2013年歐盟指令的要求下建立起來的。在此之前，德國一直通過一般的消費爭議調(diào)解組織在司法程序之外解決保險爭議，這個組織并非專門針對金融領(lǐng)域的爭議設(shè)立，但是為應(yīng)歐盟指令建立的保險爭議法庭外解決機構(gòu)——保險監(jiān)察處和商業(yè)健康和護理保險監(jiān)察處(Ombudsmann Private Kranken- und Pflegeversicherung)確立了很多工作法則。(15)Sherpe, Der deutsche Versicherungsombudsmann, in NVersZ, 2002, S.97.德國在2015年頒布了《消費者爭議調(diào)解法》，將歐盟指令的要求確立為國內(nèi)法，但是與法國不同的是，德國延續(xù)了之前的在消費者和商家之間保持中立的爭議調(diào)解傳統(tǒng)。

作為歐盟國家，德國雖然必須遵守歐盟指令的要求，為保險行業(yè)建立獨立的法庭外爭議解決機制，但是卻將保險監(jiān)察處建立在消費者協(xié)會和保險行業(yè)協(xié)會之外，除了延續(xù)社會自治傳統(tǒng)的原因，更多的是希望在保險公司與消費者之間實現(xiàn)一種平衡。按照德國保險監(jiān)察處現(xiàn)任主席Günter Hirsch的觀點，現(xiàn)代消費經(jīng)濟中存在著嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)不對稱”現(xiàn)象，與擁有強大市場力量的一方相比，消費者很難全面地評價產(chǎn)品的優(yōu)點和缺點或者全面理解廠家單方設(shè)計的合同條款，基于信息不對稱，雙方就產(chǎn)生了很多異見，保險公司更容易利用信息優(yōu)勢壓制消費者，這樣爭議就更難得到解決，而消費者爭議解決方式的優(yōu)點正在于此。其可以“在一個帶有實質(zhì)性考量的機制中中立地處理爭議”。(16)參見德國保險監(jiān)察處2018年年度報告：https:∥www.versicherungsombudsmann.de/wp-content/uploads/Jahresbericht-2018.pdf， 最后訪問時間：2019年7月1日。

德國的保險監(jiān)察處和商業(yè)健康與護理保險監(jiān)察處在機構(gòu)定位和調(diào)解員構(gòu)成上遵循了自治與中立的原則。以保險監(jiān)察處為例，其設(shè)置與監(jiān)察員的選拔規(guī)則力求在消費者與保險公司之間實現(xiàn)一種有效的制衡。首先，監(jiān)察處在組織結(jié)構(gòu)上由董事會(Vorstand)、成員大會(Mitgliederversammlung)和咨議會(Beirat)組成，董事會由成員大會選舉成立，成員大會由保險公司代表組成，咨議會由7個成員大會代表、7個消費者代表、2個政府監(jiān)管機關(guān)代表、3個理論界代表、2個保險中介機構(gòu)代表和8個議會代表組成，社會各界的廣泛參與使監(jiān)察處能夠平衡各方力量并獨立于政府開展工作；其次、監(jiān)察員必須具備保險和法律專業(yè)知識，且在任職之前三年內(nèi)未就職于保險行業(yè)或保險中介行業(yè)，任期之內(nèi)也不能兼職任何與保險相關(guān)的工作，以此保證監(jiān)察員的中立性；再次，保險監(jiān)察處系財團型公法法人，日常經(jīng)費和案件處理費主要由保險公司承擔(dān)，但是監(jiān)察處的業(yè)務(wù)開展與人員編制均獨立于出資人，也就是各保險公司一旦出資，不得干預(yù)監(jiān)察處的工作，尤其是不能干預(yù)監(jiān)察員的裁審工作；最后，監(jiān)察員由保險公司代表組成的成員大會選拔任命，一屆任期最高為五年，且只能連任一次，監(jiān)察會中由消費者代表組成的咨議會可以彈劾不稱職的監(jiān)察員。(17)參見《德國保險監(jiān)察處章程》(Satzung des Vereins Versicherungsombudsmann e. V.)，https:∥www.versicherungsombudsmann.de/wp-content/uploads/2017/05/SATZUNG.pdf，最后訪問時間:2017年8月7日。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，德國保險監(jiān)察處處理的案件數(shù)年均增長率在10%左右，2018年全年共受理14 147件，80%的案件可以進入到實質(zhì)處理程序，結(jié)案率達(dá)到96%。不難發(fā)現(xiàn)，在歐盟指令要求下建立的新的行業(yè)爭議解決機制對德國保險消費者的影響不大，德國在消費者ADR機制上依然延續(xù)了之前一貫奉行的自治性和中立性傳統(tǒng)。

4.依托行業(yè)協(xié)會解決模式評析

日、法、德三國的保險爭議訴訟外解決機構(gòu)均系獨立于政府的社會自治組織，前兩者依托保險行業(yè)協(xié)會建立，并依靠保險企業(yè)繳納的會員費維持運行，后者則將自治理念和平衡理念深入貫徹，雖然也依靠行業(yè)協(xié)會提供的經(jīng)費運行，但是在建制上完全獨立于保險行業(yè)和消費者組織，系完全獨立于爭議兩造的公法法人。這種模式與以英國為代表的獨立第三方模式相比，具有如下特點：

第一，依托行業(yè)協(xié)會建立的解紛機構(gòu)在職能上完全獨立于政府。日、法、德三國的保險訴訟外解紛機構(gòu)不承擔(dān)任何“社會塑造”的行政管理職能，尤其是金融保險知識的宣傳和教育職能，其系純粹的個案解決機關(guān)。這種模式的優(yōu)點一是中立性發(fā)揮得比較好，例如德國保險監(jiān)察處不僅不接受金融監(jiān)管機關(guān)的控制，而且還通過特殊的建制和監(jiān)察員的選拔制度獨立于保險行業(yè)和消費者之外，其儼然已經(jīng)成為了一個“傳統(tǒng)法庭之外的裁判機構(gòu)”(au?ergerichtliche Schlichtungsstelle)(18)Hirsch, Die Praxis des Versicherungsombudsmanns, in Verbraucher u. Recht, 2010, S.298ff.；二是便于實現(xiàn)經(jīng)濟性目標(biāo)，社會自治組織更擅長便捷、快速地調(diào)解爭議，作出裁決。(19)據(jù)德國保險監(jiān)察處主席Günter Hirsch介紹，2016年監(jiān)察員處理案件的平均時間已經(jīng)降低到2.8個月，并且75%的爭議都以和解結(jié)案。參見https:∥www.dr-ludwig-partner.de/versicherungsombudsmann-als-schlichtungsstelle-etabliert-29-05-2017/，最后訪問時間：2017年9月28日。但是缺點也顯而易見，脫離了政府的管控，訴訟外解紛機制也難以獲得政府的支持和推廣，在沒有保險行業(yè)解紛機制傳統(tǒng)的國家(例如日本)，消費者仍然可能更加青睞向金融監(jiān)管機關(guān)投訴和訴訟的方式。

第二，依托行業(yè)協(xié)會建立的解紛機構(gòu)系分業(yè)型解紛機構(gòu)。盡管混業(yè)經(jīng)營已成為當(dāng)今金融領(lǐng)域發(fā)展的大趨勢，政府的混業(yè)監(jiān)管模式業(yè)已在很多國家蔚然成風(fēng)，(20)相關(guān)文獻(xiàn)包括劉穎：《日本金融ADR制度：發(fā)展與評價》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》2012年第4期；阮有利：《論我國保險爭議非訴訟解決機制的完善——以英國金融申訴專員制度為借鑒》，《中國保險》2011年第1期，以及前引注常建、楊良珍文等。但是比較法上的研究結(jié)果提示我們，金融行業(yè)協(xié)會是分業(yè)建制的，保險企業(yè)擁有自己的行業(yè)協(xié)會，其不會與其他金融行業(yè)，如證券或銀行行業(yè)協(xié)會混同，如果希望發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在人員和資金方面的優(yōu)勢，那么幾乎不太可能建立一個統(tǒng)一的金融爭議調(diào)解機構(gòu)，如上所述，與我國金融行業(yè)監(jiān)管模式比較類似的歐盟國家也大多選擇了分業(yè)型解紛模式。

第三，依托行業(yè)協(xié)會建立的解紛機構(gòu)的社會認(rèn)可度“因國而異”。這可能是依托行業(yè)協(xié)會模式最異于獨立第三方模式之處，后者在預(yù)算、人員等方面需要接受政府的管理，同時也就天然地獲得了基于公權(quán)力開展業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，再加之其部分地承擔(dān)著宣傳和教育的職能，公眾就更有理由信賴其在立場上的中立性，這對處于解紛機制發(fā)展早期的國家十分重要。這種模式更容易在短期內(nèi)迅速推廣，不但可以有助于緩解法院的案件壓力，而且隨著政府金融監(jiān)管理念的更新和監(jiān)管手段的提升，解紛機構(gòu)也更容易獲得政府的支持，得到持續(xù)配套改革的動力。當(dāng)然，在保險行業(yè)自治傳統(tǒng)發(fā)揮得較好的國家和地區(qū)，依托行業(yè)協(xié)會模式在訴調(diào)對接方面也有著獨特的優(yōu)勢：裁決結(jié)果更容易被保險企業(yè)所接受。(21)參見前引注，法國保險調(diào)解協(xié)會2016年年度報告。

(三)訴訟內(nèi)嵌式保險合同訴訟外解決機制

在傳統(tǒng)司法訴訟程序中嵌入非訴訟程序也是一種訴訟外解決爭議的典型模式，美國的保險爭議ADR機制即這一模式的代表。在沿用其他民事領(lǐng)域ADR機制的同時，美國也創(chuàng)造性地發(fā)展出了一些專門針對保險消費爭議的ADR途徑。與日本、歐盟國家立法強制或者立法確認(rèn)ADR機制不同，由于美國文化傳統(tǒng)中“好訟”導(dǎo)致了“訴訟爆炸”，司法機關(guān)難以招架，因此司法體制之內(nèi)很自然地產(chǎn)生了訴訟外解紛機制的原動力，美國法院附設(shè)或者司法ADR最為發(fā)達(dá)，(22)范愉：《非訴訟爭議解決機制研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社2000年版，第95頁。這一特點也顯著地體現(xiàn)在了保險爭議ADR機制中。

美國各州法院將仲裁和調(diào)停等第三人解決爭議制度內(nèi)嵌放置在訴訟過程中，ADR在實質(zhì)上成為了法院訴訟程序中的一個環(huán)節(jié)，而且這個環(huán)節(jié)貫穿于司法程序的始終。從ADR的種類以及內(nèi)嵌在審判程序中的位置來看，附設(shè)在法院的ADR制度有四種：法院附設(shè)調(diào)解、法院附設(shè)仲裁、法院附設(shè)調(diào)解——仲裁、第三方中立評估。在法庭審判的每個環(huán)節(jié)，如果不存在合同對某種特定解紛機制排除的前提下，保險解紛的雙方當(dāng)事人都可以選擇調(diào)解和仲裁。(23)駱永興：《美國ADR的發(fā)展與影響》，《湖北社會科學(xué)》2013年第2期。

從美國模式的實質(zhì)來看，其制度依然依賴于傳統(tǒng)的調(diào)停和仲裁，以及發(fā)達(dá)的保險事故第三方評估制度。雖然與傳統(tǒng)的訴訟相比，專業(yè)機構(gòu)仲裁和第三方評估具備較高的效率，且基于美國獨特的判例法制度，保險公司不希望法庭審判形成對自己不利的“先例判決”，再加之由于民事訴訟領(lǐng)域陪審團的使用導(dǎo)致法院判決的可預(yù)測性相對不高，律師收費制度也對訴訟的進程有著至關(guān)重要的影響，(24)范愉：《淺談當(dāng)代“非訴訟糾紛解決”的發(fā)展及其趨勢》，《比較法研究》2003年第4期。所以這種機制形成的裁決結(jié)果更容易被保險公司所接受，但是從社會成本來看，這種模式對于消費者權(quán)益的維護是非常昂貴的，保險消費者在與保險公司的財力博弈中難以處于上峰。

另外，美國每個州的保險監(jiān)管部門都提供了一個投訴保險公司的機制，這個機制輔佐著美國的法院程序內(nèi)嵌ADR制度，也為消費者提供了另外一種訴訟外維權(quán)的途徑。據(jù)此，消費者可以先向保險公司投訴，未得到滿意的回應(yīng)之后可以向州監(jiān)管機構(gòu)投訴，監(jiān)管機構(gòu)可以限期要求公司回應(yīng)，然后就投訴的“合理點”與保險公司討論，盡量爭取讓保險公司方做出讓步，避免訴訟。這個機制發(fā)揮的調(diào)解作用十分有限：第一，州監(jiān)管部門直接調(diào)查或者處理投訴的能力有限，證據(jù)和評估幾乎都由保險公司提供，因此很難為消費者提供實質(zhì)性的幫助；第二，監(jiān)管部門無權(quán)像法院一樣在個案中要求保險公司做出理賠，其甚至?xí)苊庠谡{(diào)停程序中做出任何可能被認(rèn)為是“行政性決定”的行為，因為這種行為可能會被訴至法院，為自己帶來額外的麻煩。(25)Schwartz, “Redesigning Consumer Dispute Resolution: A Case Study of the British and American Approaches to Insurance Claims Conflict”, Tulane Law Review, Vol.83, No.735, 2009.當(dāng)然，政府保險監(jiān)管部門對于投訴也可以采取公告管理的方法，即對消費者的投訴不做實質(zhì)性處理，而將其投訴次數(shù)、投訴事由等情況公之于眾，由社會公眾自行做出評價，依靠保險行業(yè)的自律能力維持與消費者的良好關(guān)系。(26)參見《加利福尼亞州保險法典》的相關(guān)規(guī)定(California Insurance Code §§ 12921.1 (A)(5)(B)等)以及明尼蘇達(dá)州商業(yè)監(jiān)管局公布的投訴處理辦法,https:∥mn.gov/commerce/consumers/your-insurance/，最后訪問時間：2017年9月30日。從長期來看，這種機制從宏觀上可以為保險行業(yè)提供較大的自由發(fā)展空間，有利于培育保險行業(yè)自身的約束能力，但是在個案公正方面仍然是欠缺的，投保人難以就保險賠付、費率厘定、消費者歧視方面獲得統(tǒng)一和充分的保護。另外，由于處理投訴畢竟不是金融監(jiān)管部門的主要工作內(nèi)容，人員和經(jīng)費不足的問題在各州監(jiān)管部門普遍存在，(27)事實上，機構(gòu)臃腫、成本高昂歷來是美國保險監(jiān)管體系備受詬病之處：美國保險市場的規(guī)模約為英國的3倍，德國的5倍，但是監(jiān)管費用卻是前者的19倍，后者的29倍，這與美國保險領(lǐng)域缺乏行業(yè)自治、且各州獨立開展監(jiān)管密切相關(guān)。參見許閑：《美國保險監(jiān)管之爭：聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管或各州獨立監(jiān)管？》，《上海保險》2016年第2期。因此很多州都對投訴的范圍進行了限制，例如針對法律和事實問題的投訴不予受理等，(28)強文瑤：《保險消費合同爭議訴訟外解決機制研究》，南京大學(xué)法學(xué)院2013年碩士學(xué)位論文。這也是行政監(jiān)管的缺陷之所在。

近年來，美國很多學(xué)者都在呼吁建立一個獨立第三方的保險爭議訴訟外解決機制，在模式選擇上主張以英國的金融監(jiān)察員制度為仿效對象，(29)Scott, “Optional Federal Chartering of Insurance: Design of a Regulatory Structure”,Harvard Public Law Working Paper, No. 07-05, in Schwartz, “Redesigning Consumer Dispute Resolution: A Case Study of the British and American Approaches to Insurance Claims Conflict”, Tulane Law Review, Vol.83, 2008-2009,p.735.但是在實踐中并無太多進展，美國政府監(jiān)管機關(guān)和保險行業(yè)似乎都無意采取行動?？紤]到美國擁有全球規(guī)模最大的保險市場，保險的商業(yè)化程度遠(yuǎn)高于歐洲各國，大致可以推知美國私立解紛機制在處理保險爭議方面尚難以獲得消費者的普遍認(rèn)可。

三、作為“緯度”的比較研究

雖然各國都在致力于建立并發(fā)揮訴訟外解決保險爭議的機制，但是呈現(xiàn)出來的特點卻大相迥異，本文將從彼此各異的具體制度中總結(jié)出模式特征，用以概括和比較各類模式。

(一)調(diào)解機構(gòu)的建制與法律性質(zhì)

從調(diào)解機構(gòu)的建制和法律性質(zhì)來看：

——英國模式中處理爭議的主體系建制為公司的私立組織，該組織由隸屬于政府的金融監(jiān)管局設(shè)置，實質(zhì)上是政府行政職能(行政司法職能)在社會爭議解決方面的延伸。這種機構(gòu)模式的優(yōu)點是高效、專業(yè)，但是行政成本較高，其經(jīng)營費用、人力資本費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行業(yè)內(nèi)部解決爭議的模式。為了有效利用有限的資源，該組織還要與其他監(jiān)察機構(gòu)和官方機構(gòu)展開合作，承擔(dān)金融知識普及方面的任務(wù)，另外，如何按照案件類型、數(shù)額等標(biāo)準(zhǔn)與司法訴訟劃清界限也是一個難題，近年來，英國金融監(jiān)管局不斷頒布新的法規(guī)，試圖逐步清晰界定監(jiān)察和訴訟的權(quán)限劃分問題。

——日本模式中處理爭議的主體是作為社團型法人的保險協(xié)會。這種機構(gòu)需要以專業(yè)的調(diào)解員隊伍為后盾，且需要與傳統(tǒng)的司法機制實現(xiàn)有效的對接，爭取能夠獲得與司法判決同樣的效力，否則處理結(jié)果往往難以保證公平公正，且難以為消費者所信賴。

——以法國為代表的歐盟模式采用的也是統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會解紛模式。這類模式往往采用傾斜性起訴保護制度，即有利于消費者的裁定不允許保險公司方再提起訴訟，有利于保險公司方的裁定，允許消費者方提起起訴，此制度設(shè)計有利于提升消費者的信任。從實踐來看，保險企業(yè)也基本上認(rèn)同調(diào)解機構(gòu)的意見，但是單方面剝奪保險公司的程序性權(quán)利，其合法性似乎還需要進一步論證。德國模式也有這方面的問題，但是獨立于保險行業(yè)和消費者雙方的機構(gòu)在行使職能的過程中可以有效地實現(xiàn)中立，在一定程度上有利于消除保險企業(yè)的顧慮。

——以美國為代表的ADR模式的解紛機關(guān)是混合式的，可能是作為行政機關(guān)的監(jiān)管機關(guān)、仲裁機關(guān)、審核機關(guān)等等，其機構(gòu)行使職能都是依附在訴訟程序之中的。美國模式下的主要解紛機構(gòu)仍然是法院，法院的意見和處理程序?qū)φ麄€解紛過程產(chǎn)生巨大的影響，從而決定整個過程的走勢。與美國獨特的判例法制度相關(guān)，保險公司不希望法院形成先例判決，因此依賴和信任ADR機制的動力較大。嚴(yán)格來說，金融監(jiān)管機構(gòu)的投訴處理機制并非ADR的組成部分，因為其僅僅是將案件移交給保險企業(yè)，督促企業(yè)利用行業(yè)自律法則重新處理而已。

(二)調(diào)解機構(gòu)的職能設(shè)置

從各國調(diào)解機構(gòu)的職能設(shè)置方式來看：

——英國采用的是由官方建立專門并且獨立的金融服務(wù)機構(gòu)的做法。由于具有政府背景且資金來源有保障，此機構(gòu)專業(yè)性強、態(tài)度中立、與傳統(tǒng)的司法解決方式相比，該機構(gòu)解決爭議的程序簡便、訴訟費用不高，且解決過程更加人性化。這種解決保險爭議模式實質(zhì)上是充分發(fā)揮政府的信譽和財力優(yōu)勢，并運用非營利組織的獨立性和專業(yè)性多元化地化解社會矛盾。

——日本目前采用的是在保險行業(yè)協(xié)會內(nèi)部建立調(diào)解機制的做法。在“二戰(zhàn)”之后的幾十年內(nèi)，日本一直采用的是金融監(jiān)管機關(guān)調(diào)解爭議的模式，相當(dāng)于采用“行政裁決”處理保險領(lǐng)域的民事爭議，這種模式的優(yōu)點是程序中立，民眾認(rèn)可度高，但是容易造成政府機構(gòu)臃腫，耗費財政資源，且混淆行政權(quán)與司法權(quán)，不利于在保險監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“管辦分離”。日本近年來為順應(yīng)消費者爭議ADR機制的趨勢，建立了行業(yè)內(nèi)爭議調(diào)解制度，但是由于專業(yè)人才缺乏，機構(gòu)的中立性無法保證，從實際運行效果來看難以令人滿意。

——法國采用的是在行業(yè)協(xié)會內(nèi)部建立保險爭議訴訟外調(diào)解的模式。法國的模式是建立了一個統(tǒng)一的針對所有保險爭議的訴訟外解決方式，借助強大的行業(yè)組織力量解決行業(yè)內(nèi)部的爭議，這與歐洲大陸國家的保險行業(yè)規(guī)模巨大，行業(yè)組織運營順暢，在業(yè)界的權(quán)威性較高有密不可分的聯(lián)系，同時也與歐洲大陸國家司法資源和行政資源有限，在公權(quán)力體系內(nèi)部建立解紛機制困難的狀況密切相關(guān)。

——德國采用的是由保險行業(yè)支撐，但是在機構(gòu)上獨立于行業(yè)的爭議訴訟外調(diào)解的模式。該模式源于該國的社會自治傳統(tǒng)，在歐盟指令頒布之前已經(jīng)運行數(shù)年，效果良好，深得消費者認(rèn)可，優(yōu)點是節(jié)約財政資源，專業(yè)性有保證，且在機構(gòu)上獨立于消費者和保險公司雙方，尤其是通過監(jiān)察員的選拔和退出機制排除了保險行業(yè)的干預(yù)，以中立性保障各涉案方的利益平衡。

——美國采用的是司法內(nèi)嵌式保險爭議訴訟外解決模式。該模式的建立與美國司法體制偏好訴訟以及判例法傳統(tǒng)有關(guān)，可以說是對這種偏好優(yōu)勢的迎合以及對判例法劣勢的規(guī)避。美國流傳久遠(yuǎn)的ADR傳統(tǒng)為保險爭議訴訟外解決機制的建立提供了厚實的基礎(chǔ)，具有內(nèi)在張力和較強適應(yīng)性的ADR制度也就發(fā)展出了針對保險爭議的特別制度。

(三)從保險爭議訴訟外解決機制的推動力和形成軌跡來看

制度形成的動力和過程是非常重要的，如果希望借鑒和移植他國制度，必須關(guān)注其背后的推動力量和形成軌跡。從制度發(fā)生學(xué)的角度來看，制度形成的路徑主要有兩種，一是理性創(chuàng)設(shè)生成，二是自發(fā)演進生成。前者延續(xù)的“集體行動控制個人行動”的制度設(shè)計軌跡完成，后者則以“演化生成論”被不斷系統(tǒng)化。(30)顧自安：《制度發(fā)生學(xué)探源：制度是如何形成的》，《當(dāng)代經(jīng)濟管理》2006年第4期。按照“集體行動”原理，制度系集體行動選擇的結(jié)果，進而形成具有強制效力的法律，從而決定個人行動，與個人行動相比，無疑吸收進多個“分利集團”利益考量的集體行動更加具備理性，因此通過國家或者國際組織的立法機制選擇的制度更具有約束個人行為的優(yōu)勢。(31)[美]康芒斯著，于樹生譯：《制度經(jīng)濟學(xué)》(上)，北京：商務(wù)印書館2014年版，第157頁。在自發(fā)生成論者看來，制度產(chǎn)生的動力在于單個社會主體對沖突和競爭行為的協(xié)調(diào)，即對外部社會環(huán)境的適應(yīng)性調(diào)整。在制度形成之初，并沒有人基于主觀理解和主觀評價去設(shè)計制度，但是經(jīng)過個體的選擇確定之后，制度就會依據(jù)主觀理解和行為互動創(chuàng)造出的交往方式來約束我們的行為。(32)在某種程度上，這更接近于社會達(dá)爾文主義的觀點。參見[英]彼得·狄肯斯著,涂駿譯：《社會達(dá)爾文主義: 將進化思想和社會理論聯(lián)系起來》，長春：吉林人民出版社2005年版，第2、18頁。

就保險合同爭議訴訟外解紛機制的選擇而言，這兩種路徑廣泛存在于當(dāng)今世界存在的三類模式之中。在不同的國家，制度生成的路徑并不相同，只有分門別類地選擇適用，方可達(dá)到合理解釋的效果。

——英國、法國、德國解紛機制的推動力是“自上而下”的立法，在將各自國家運行了多年的金融(保險)爭議訴訟外解決機制確定為法律之后，以國家公權(quán)力保障其運行，具有規(guī)范化和長效化的優(yōu)點；而日本解紛機制系仿效英國FOS設(shè)計，但是缺乏保險消費者的認(rèn)可，且裁決并無強制效力，從而導(dǎo)致實施效果并不理想。(33)這一觀點已被日本學(xué)者所認(rèn)可。參見Mamiko Yokoi-Arai, “A Comparative Analysis of the Financial Ombudsman Systems in the UK and Japan”, Journal of International Banking Regulation, Vol.5,No.4,2004, pp.333-357.這啟示我們，集體理性未必存在于制度選擇和制度運行的始終，立法者一時的選擇未必能夠全面考慮本國所有“分利集團”的利益平衡，而制度一旦確立就要面臨著修法成本高而難以悔改的缺點，如果制度的運行狀況不佳，只能在原有的基礎(chǔ)上小修小補，或者強求實踐去迎合立法，負(fù)面效應(yīng)比較顯著。因此，將理性創(chuàng)設(shè)作為制度生成軌跡時，應(yīng)當(dāng)立足于本國國情，立法前開展充分的調(diào)研，不可以強制推行所謂的外國先進經(jīng)驗。

——美國模式的制度背景是各州分散的保險立法，中央層面上的立法往往在保險領(lǐng)域開設(shè)“口子”，作為例外情況允許各州自行規(guī)定，所以呈現(xiàn)出一派混亂復(fù)雜的情況，屬地的司法機關(guān)顯然更具有針對性裁判的優(yōu)勢，再加之美國作為移民國家，人種復(fù)雜，文化傳統(tǒng)和習(xí)慣各異，個人主義和自由主義很容易被列為社會主流的價值觀，當(dāng)個體發(fā)生權(quán)利爭議時，難以找到普遍認(rèn)可的非公權(quán)力裁決機構(gòu)，司法機關(guān)很自然地成為了各方共同的選擇，由此造成了“訴訟爆炸”以及訴訟機制的發(fā)達(dá)，(34)范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機制的發(fā)展與啟示》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。美國保險監(jiān)管行政機關(guān)甚至?xí)驗閼峙鲁蔀楸辉V對象而放棄裁決，因此形成了以司法機關(guān)為核心的保險爭議解決機制。美國的ADR機制以靈活取勝，由社會自發(fā)形成，這種功利現(xiàn)實主義的選擇很快演變成了高度實用的“定紛止?fàn)幑ぞ摺保?35)熊浩：《知識社會學(xué)視野下的美國ADR運動——基于制度史與思想史的雙重視角》，《環(huán)球法律評論》2016年第1期。但是由于缺乏中立機構(gòu)(尤其是立法機關(guān))的主導(dǎo)，對自由和效率的追求大于秩序，此機制在一般民事領(lǐng)域的運行效果尚可，但是適用在實力懸殊的消費金融領(lǐng)域，無疑惡化了消費者的弱勢地位。

四、我國保險爭議訴訟外解決機制的對策建議

基于比較法的分析，本文對我國建立保險爭議訴訟外解決機制的對策建議包括以下四個方面。

(一)立法確認(rèn)以行業(yè)協(xié)會為依托，但又獨立于行業(yè)協(xié)會的解紛模式

1.模式的選擇

長期以來，甚至直至今天，我國采用的都是多元化保險爭議替代性解決機制，(36)賈曉雷、劉媛：《我國保險消費爭議的替代性解決機制分析》，《保險研究》2011年第6期。投訴尋求行業(yè)內(nèi)部的自力救濟以及通過政府監(jiān)管部門的督促實現(xiàn)雙方的和解系兩類主要的解紛手段，前者由于欠缺公平性難以獲得消費者的認(rèn)可，自不諱言，而在后者中，政府機關(guān)并不著眼于個案的解決，因此一般的處理方式是通過把案件轉(zhuǎn)交給保險公司的方式督促行業(yè)自治。由此，仲裁和行業(yè)內(nèi)部的調(diào)解成為了可供我國選擇的項目。

一般而言，仲裁更適合當(dāng)事人雙方地位平等的商事爭議，由于在保險合同爭議中，消費者處于弱勢，處理爭議不僅需要考察既有規(guī)則的合理性，同時還要考察規(guī)則的合理性和個案處理的公平性，而且此類爭議還具有數(shù)額較小、經(jīng)常性、普遍性的特點，(37)范愉：《當(dāng)代世界多元化糾紛解決機制的發(fā)展與啟示》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第3期。而仲裁的適用條件是保險合同中存在有效的約定，這在消費者合同中是很少見的，因此仲裁并不適合保險消費爭議。或許美國的判例法制度可以快速地對法律實踐做出回應(yīng)，加之民眾具有健訟的司法偏好以及民間私立解紛機制較為發(fā)達(dá)等可能在很大程度上彌補這一不足，第三方保險評估制度發(fā)達(dá)也可以一定程度上實現(xiàn)保險公司和消費者的利益平衡，更遑論美國近年來也在積極通過私立機構(gòu)的調(diào)解來彌補傳統(tǒng)的法院訴訟內(nèi)嵌仲裁模式的缺陷，但是這些條件我國顯然不具備。

綜上，英、日、法、德等國家建立的保險監(jiān)察模式成為了保險爭議ADR機制的主流制度，我國也應(yīng)當(dāng)將保險行業(yè)內(nèi)部調(diào)解爭議的模式作為首要的選擇。(38)如陶建國：《國外保險糾紛訴訟外解決制度分析》，《保險研究》2010年第2期；賈小雷、劉媛：《英國金融申訴專員服務(wù)制度之述評》，《河北法學(xué)》2011年第9期等。然而，上述國家的保險監(jiān)察模式并非千篇一律，我國在具體制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)做出何種選擇？首先，可以在保險監(jiān)察機構(gòu)的經(jīng)費籌集方式上借鑒英國的做法，英國是將長期以來的私立第三方爭議解決制度“招安”并“收編”，以政府監(jiān)管部門的強制力向保險行業(yè)籌集這個私立機構(gòu)的人員和活動經(jīng)費，并以公權(quán)力機關(guān)的信譽和形象作為擔(dān)保，這對尚處于保險爭議ADR機制建立初期的我國很有啟示意義，未來可以嘗試由保險監(jiān)管部門立法，在保險行業(yè)協(xié)會的會費中按照一定比例提取調(diào)解的人員費用和管理費用，當(dāng)然為了減少濫訟，也可以要求保險消費者適當(dāng)承擔(dān)少量的申請調(diào)解費用；其次，可以在保險監(jiān)察機構(gòu)的獨立性方面借鑒德國的做法，行業(yè)協(xié)會作為保險公司的業(yè)界代表在獨立性和公平性上容易讓人產(chǎn)生質(zhì)疑，消費者協(xié)會往往又不具備保險專業(yè)人才和調(diào)解能力，因此需要在二者之間實現(xiàn)平衡，我國未來應(yīng)當(dāng)嘗試著將監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立于行業(yè)協(xié)會外部，并通過機構(gòu)的法人化改革賦予其獨立選拔監(jiān)察員的權(quán)利。通過以上兩個制度設(shè)計使監(jiān)察機制的運行依托于但不依賴于行業(yè)協(xié)會，并通過監(jiān)管機關(guān)的支持獲得保險消費者的信任。

2.立法確認(rèn)的方式

在保險爭議訴訟外解決機制的建立方面，日、法、德都不約而同地選擇了國家立法確認(rèn)的方式，大概除了延續(xù)大陸國家傳統(tǒng)之外，還有對爭議調(diào)解組織非官方背景和獨立性以強有力的國家保護的考慮。英國的FOS、日本的各類行業(yè)協(xié)會投訴所、法國和德國的保險監(jiān)察機構(gòu)本身不是政府部門，亦非金融消費者保護部門，更不是保險公司的自律組織，與金融監(jiān)管機構(gòu)和消費者保護機構(gòu)的法律地位有別，同時在處理程序上也排除金融機構(gòu)和消費者機構(gòu)的干預(yù)，因此各國在建立ADR機制的過程中均進行了各種方式的立法和法制完善，將已有的制度實踐通過法制化的方式，尤其是將對金融機構(gòu)的義務(wù)和限制性措施合法化，確保制度的順利運行。(39)楊東：《金融申訴專員制度之類型化研究》，《法學(xué)評論》2013年第4期。

制度要在穩(wěn)定性和靈活性之間尋求平衡，立法代表前者，政策則代表后者。日本保險爭議ADR機制的實踐警示我們，在缺乏社會傳統(tǒng)和實施保障的前提下就貿(mào)然將政策變成立法并非明智的選擇。行業(yè)調(diào)解機制已經(jīng)基本上在我國落地生根，制度的框架應(yīng)當(dāng)確立在立法中。但是，由于保險行業(yè)地區(qū)性發(fā)展水平的差異，這個制度在保險業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏法院和保險行業(yè)的支持，由于案件數(shù)量較少，法院沒有將案件移交行業(yè)協(xié)會處理的動力，保險行業(yè)亦無太多資金支持。(40)余勛盛：《保險爭議訴調(diào)對接機制的建立與成效》(下)，《中國保險報》,2015年5月14日,第005版。

基于以上情況，我國未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進試點改革，并在相對成熟的時機通過修改《保險法》將行業(yè)調(diào)解機制確定在立法之中，可以考慮在現(xiàn)行《保險法》第六章“保險業(yè)監(jiān)督管理”中增設(shè)調(diào)解制度的框架式條款，確定保險行業(yè)內(nèi)部糾紛調(diào)解爭議的模式，并通過指令性立法的方式鼓勵各地區(qū)建立保險行業(yè)調(diào)解機制，授權(quán)地市一級的金融工作局通過頒布地方性部門規(guī)章確定適合本地區(qū)發(fā)展的具體實施辦法，增強保險行業(yè)協(xié)會調(diào)解機構(gòu)的公信力，實現(xiàn)制度發(fā)展的長效化。

在立法形式上，曾有學(xué)者建議修改《消費者權(quán)益保護法》，明確保險合同爭議適用該法，并專門規(guī)定保險消費爭議的處理機構(gòu)和解決程序。(41)參見于海純：《國外保險消費糾紛替代性解決機制及其啟示》，《大連理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第4期。筆者對此意見持保留態(tài)度，《消費者權(quán)益保護法》是消費領(lǐng)域的基本法，主要內(nèi)容是基本原則和基本制度，不應(yīng)當(dāng)過多涉及個別領(lǐng)域的事項，否則就容易演變成一部雜亂無章的法律匯編，無法體現(xiàn)基本法的價值和功能。因此，在承擔(dān)保險消費者權(quán)益保護的下位法——《保險法》中明確這類具體問題更為妥當(dāng)。而且，從各國選擇的立法形式來看，一般也都把相關(guān)制度規(guī)定在下位法中，如英國的《金融服務(wù)與市場法》，法國和德國的歐盟指令轉(zhuǎn)化法等等，主要考慮的就是金融保險領(lǐng)域?qū)I(yè)性決定的調(diào)解機構(gòu)的特殊設(shè)置與特殊調(diào)解程序、調(diào)解費用的特殊來源等等。(42)Schwarcz, “Redesigning Consumer Dispute Resolution:A Case Study of the British and American Approaches to Insurance Claims Conflict”, Tulane Law Review, Vol.83, No.735, 2009.

(二)消費者權(quán)益保護作為理念

監(jiān)察員(Ombudsman)一詞源于北歐語言，意為授權(quán)委托人或者信托人，最早的監(jiān)察員制度源于19世紀(jì)初期的瑞典，在當(dāng)時集權(quán)國家的背景下，為了緩和公權(quán)力與公民之間的緊張關(guān)系，政府或者代議機構(gòu)往往會委托一些值得信賴的人處理二者之間的爭議，使公民免遭公權(quán)力肆意妄為的侵害，這一制度旨在緩和當(dāng)事人雙方關(guān)系，通過中立的說服和裁決機制重點保護弱勢的一方。(43)Clausen, Lars, Krasser Sozialer Wandel, Berlin: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Springer, 2013, S.237ff.20世紀(jì)70年代之后，歐洲各國紛紛將監(jiān)察員機制應(yīng)用在了消費權(quán)益保護的領(lǐng)域，基本上遵循了以下原則：第一，監(jiān)察員作為獨立的法人機關(guān)必須中立于商家和消費者；第二，監(jiān)察裁決具備法律效力，尤其是商家必須執(zhí)行理賠裁決。

保險爭議解決機制的建立應(yīng)以有利于保護保險消費者權(quán)益為優(yōu)先理念，各類國別模式的最初目的都是為了提高保險消費者對保險市場的信賴度和保險市場的活力。相比較而言，我國建立保險行業(yè)協(xié)會爭議調(diào)解機制在某種程度上是為了減輕司法機關(guān)的訴累，所以對消費者權(quán)益保護的要求考慮得明顯不足，司法機關(guān)由此對調(diào)解制度的態(tài)度呈現(xiàn)出兩個極端：發(fā)達(dá)地區(qū)的保險爭議多，法院希望調(diào)解發(fā)揮更多的作用，近十年以來，全國保費收入年均增長24%，保險業(yè)增速達(dá)17.5%，保險爭議也隨之增多，以北京市東城區(qū)法院為例，2005年至2013年，該區(qū)法院審理的保險爭議案件以年均40%的速度激增，司法機關(guān)不堪重負(fù)，而且保險合同爭議標(biāo)的額較小，浪費了大量的司法資源；(44)中國保險行業(yè)協(xié)會：《2018中國保險業(yè)發(fā)展年報》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社2019年版，第252頁。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機關(guān)卻對訴調(diào)對接工作的積極性不高，原因在于法院的資金來源于中央財政對政法系統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，調(diào)解結(jié)案的案件越多，法院的收入就越少，導(dǎo)致個別法院對訴調(diào)對接工作支持力度減弱，同時在這些地區(qū)，保險公司的基層分支機構(gòu)參與調(diào)解的積極性和主動性也不夠，原因在于保險合同(尤其是人身保險合同)的創(chuàng)新性和專業(yè)性越來越高，調(diào)解機構(gòu)的專業(yè)能力也很成問題，而與調(diào)解機構(gòu)相比，司法機構(gòu)至少還具有權(quán)威性，法院判決還可以強制執(zhí)行。(45)余勛盛：《保險爭議訴調(diào)對接機制的建立與成效》(下)，《中國保險報》，2015年5月14日,第007版。

消費者權(quán)益保護應(yīng)當(dāng)是建立保險爭議ADR機制首要考慮的問題，如果業(yè)已形成了監(jiān)察員機制系最佳的消費者權(quán)益保護途經(jīng)的認(rèn)識之后，就應(yīng)當(dāng)不遺余力地推廣之。我國未來應(yīng)當(dāng)積極宣傳保險爭議行業(yè)內(nèi)解決機制，可考慮由地方保險監(jiān)管部門發(fā)布合同模板，要求保險公司將調(diào)解制度作為合同的必備內(nèi)容，鼓勵消費者優(yōu)先選擇此制度解決爭議，同時要求法院和保險公司將訴前和訴中的調(diào)解列為績效考核的指標(biāo)以及業(yè)界信譽評價的指標(biāo)，以行政指導(dǎo)的方式推進保險爭議ADR機制的實施。另外，加強宣傳力度也是增強消費者認(rèn)同的必要手段，已有業(yè)界人士提出拓寬宣傳渠道，使保險爭議訴調(diào)對接機制和調(diào)解成功案例廣為告知，并積極引導(dǎo)保險從業(yè)人員主動向客戶說明調(diào)解的優(yōu)點，就近及時化解矛盾，(46)余勛盛：《保險爭議訴調(diào)對接機制的建立與成效》(下)，《中國保險報》，2015年5月14日,第007版。筆者深表贊同，而且從比較法的考察來看，這也是法、德等歐盟國家的保險爭議ADR機制獲得成功的主要原因之一。

另外，金融監(jiān)管部門在處理投訴時的倡導(dǎo)和推廣也是我國保險爭議ADR機制成功與否的關(guān)鍵。保險消費者在與保險企業(yè)無法達(dá)成一致時，首先想到的救濟途徑多為向當(dāng)?shù)氐谋１O(jiān)局投訴，這與改革之前的日本幾乎如出一轍，大概體現(xiàn)了東亞法律文化中“等級性”、“家長制”、“官本位”的特點，(47)馮玉軍：《論東亞共通法治的建構(gòu)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2008年第3期。然而高度依賴行政機關(guān)和行政命令的做法對法律適用權(quán)威性和獨立性的破壞十分明顯，我國各地保監(jiān)局的做法是一般不做實質(zhì)性判斷，將案件重新發(fā)回企業(yè)，要求自查，而保險公司因懼怕聲譽和形象乃至多年來培育形成的競爭力受到嚴(yán)重挫傷，往往無視合同的約定和法律的規(guī)定，“一賠了事”，這對維護法律的權(quán)威和保險行業(yè)的健康發(fā)展非常不利。(48)參見孫宏濤：《我國〈保險法〉中不可抗辯條款完善之研究——以〈保險法〉第16條第3款為中心》，《政治與法律》2015年第7期；周迅：《當(dāng)前保險合同爭議案件審理中存在的主要問題及對策分析——以基層法院相關(guān)案件的審理為依據(jù)》，《法律適用》2013年第2期。

保險監(jiān)管部門未來應(yīng)當(dāng)在處理投訴時主動告知消費者通過ADR機制維權(quán)的可能性，并利用公權(quán)力機關(guān)的權(quán)威積極宣傳和引導(dǎo)。一方面，應(yīng)當(dāng)努力發(fā)揮已經(jīng)建立的保險爭議ADR機制的積極功能，吸取日本行業(yè)內(nèi)爭議調(diào)解制度公眾認(rèn)可度不高造成的資源閑置的教訓(xùn)；另一方面，必須盡量降低公權(quán)力機關(guān)對保險爭議的干預(yù)程度，避免“發(fā)回自查”給保險行業(yè)正常經(jīng)營造成的負(fù)面效應(yīng)。同時應(yīng)當(dāng)鼓勵調(diào)解機構(gòu)依法和依合同調(diào)解，并加強與司法審判機關(guān)的對接，在保障保險消費者合法權(quán)益的同時也兼顧保險機構(gòu)的利益與整個保險行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)專業(yè)化隊伍建設(shè)作為保障

專業(yè)化的監(jiān)察員隊伍建設(shè)是保險爭議ADR實施機制的機構(gòu)性保障。從各國別模式實施的情況來看，英、法、德三個國家的情況最好，但是前兩個國家有著深厚的行業(yè)解紛傳統(tǒng)，不加選擇地將二者的監(jiān)察員隊伍建設(shè)方案引進至我國未必奏效，日本的投訴員制度不理想的實施狀況即可為儆戒。

1.法人化治理

法人化治理的目的是賦予調(diào)解機構(gòu)獨立決定的能力，以及根據(jù)市場調(diào)整的能力。調(diào)解機構(gòu)應(yīng)當(dāng)系民法意義上的非營利型社會組織，因此仿效德國財團型公法法人的定位創(chuàng)建之，并完善相關(guān)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

德國民法上的公法法人類型包括公法社團、公法財團和公營造物三種：公法社團是由成員組成的且其存在不受成員變化影響的公法人，公法社團主要基于法律規(guī)定設(shè)立，成員參與法人獨立的意志形成；公法財團系基于捐助行為設(shè)立的、由公法設(shè)立或認(rèn)可的、利用一定的資金或物質(zhì)來履行一定的行政管理職責(zé)的財團，出資人出于抽象的服務(wù)于社會公眾或特定社會群體的目的出資，但是機構(gòu)一經(jīng)設(shè)立就不再受到出資人的干預(yù)，其只能在章程中規(guī)定董事會的產(chǎn)生方式或者指定董事會成員；公營造物是國家為了實現(xiàn)特定的給付任務(wù)而設(shè)立，在運行過程中要受其設(shè)立人的持續(xù)不斷的影響和支配。(49)周友軍：《德國民法上的公法人制度研究》，《法學(xué)家》2007年第4期。出于經(jīng)費來源的可靠性以及裁審的獨立性，德國將保險監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立為財團型公法法人，這一法律定位值得我們借鑒。

當(dāng)然，我國的保險爭議ADR機制尚處于試點階段，短期來看，將機構(gòu)設(shè)立于行業(yè)協(xié)會內(nèi)部，依托行業(yè)的力量有利于快速而有效地將這個機制建立起來，但是長期來看，機構(gòu)的非法人化運行容易受到各類機構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會，甚至是司法機關(guān)的干預(yù)，獨立性難以得到保障。在這方面，我國很多試點地區(qū)都進行了大膽的創(chuàng)新嘗試，如杭州上城區(qū)法院在政府的支持下，抽調(diào)民庭部分精干力量組成獨立建制的訴調(diào)對接中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立案庭、相關(guān)審判庭開展訴調(diào)對接工作，昆明市西山區(qū)法院、河南許昌市縣兩級法院也都進行了類似的機構(gòu)；在經(jīng)費保障方面，云南保監(jiān)局積極爭取昆明市政府的政策支持，將保險爭議調(diào)解納入昆明市人民調(diào)解的“以案定補、以獎代補”的財政政策支持范圍，實施效果都不錯。(50)余勛盛：《保險爭議訴調(diào)對接機制的建立與成效》(下)，《中國保險報》,2015年5月14日,第007版。但是，權(quán)宜之計注定是權(quán)宜之計，隨著制度的進一步開展，法庭設(shè)置調(diào)解機構(gòu)的方式必然混淆社會調(diào)解與司法裁判的界限，進而剝奪當(dāng)事人的程序性權(quán)利，以財政支持社會調(diào)解機制也容易加重政府負(fù)擔(dān)，唯有立法確認(rèn)調(diào)解機構(gòu)的法人化運行方為長效化的制度選擇。

2.監(jiān)察員的選拔和保障機制

德國保險監(jiān)察員的選拔和退出機制是以監(jiān)察員的專業(yè)知識水平作為業(yè)務(wù)保障，以機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力劃分和力量制衡作為程序保障，前者是為了選拔出一支高素質(zhì)的監(jiān)察員隊伍，后者是為了實現(xiàn)裁審的獨立和公正。我國尚處于起步階段，建設(shè)后一個機制的必要性還沒有完全顯現(xiàn)出來，目前面臨的主要問題是調(diào)解員總量不足，難以滿足調(diào)解工作需要，同時業(yè)內(nèi)調(diào)解員缺乏公信力，業(yè)外調(diào)解員不熟悉實務(wù)，有些地區(qū)的經(jīng)費保障還捉襟見肘，調(diào)解員的積極性也難以調(diào)動起來。(51)余勛盛：《保險爭議訴調(diào)對接機制的建立與成效》(下)，《中國保險報》,2015年5月14日,第007版。

未來可以借鑒英國和德國的做法。首先，區(qū)分聯(lián)絡(luò)員和調(diào)解員的工作職能，聯(lián)絡(luò)員處理一般的投訴和咨詢工作，較大標(biāo)的額或者涉及投保人生命健康的責(zé)任保險爭議再轉(zhuǎn)交給調(diào)解員，繁簡分流，減輕調(diào)解員的工作壓力；其次，鼓勵具備專業(yè)知識和職業(yè)道德的知識界人士、金融機構(gòu)的公務(wù)員、律師和法官擔(dān)任調(diào)解員，壯大調(diào)解員隊伍，同時盡量避免任命近年來有過保險行業(yè)任職經(jīng)歷的人士；最后，充分的經(jīng)費保障是穩(wěn)定高素質(zhì)調(diào)解員隊伍的重要條件，專業(yè)調(diào)解機構(gòu)的行政費用和人員費用應(yīng)當(dāng)從商業(yè)保險機構(gòu)繳納的協(xié)會會費中提取，由此一方面可以切斷單個保險機構(gòu)因出資而對調(diào)解行為的干預(yù)，另一方面也可以保障經(jīng)費來源的穩(wěn)定。

(四)加強調(diào)解與訴訟的對接

從國別模式比較而言，日本和法國采用了近乎一致的保險爭議ADR機制，但是實施的效果卻大相迥異，原因在于日本一方面并無深厚的金融行業(yè)自治傳統(tǒng)，在各類保險協(xié)會的投訴所建立之前民眾依賴于金融監(jiān)管機關(guān)的調(diào)解，之后更愿意選擇傳統(tǒng)的司法訴訟途徑；另一方面在調(diào)訴對接方面做得不夠好，金融監(jiān)管模式出現(xiàn)了“部門化”和“碎片化”的現(xiàn)象，調(diào)解機構(gòu)的裁定往往難以被司法機關(guān)所重視，長此以往，消費者很難產(chǎn)生對ADR機制的認(rèn)同。

我國幾乎是在一個不存在法庭外消費爭議解決傳統(tǒng)的背景中進行模式選擇的。一方面，這不會產(chǎn)生歷史的包袱，我國消費者并沒有顯示出特殊的偏好，且不會受路徑依賴的限制，制度設(shè)計者可以將符合目前發(fā)展趨勢的先進經(jīng)驗大膽移植；另一方面，決策者又不得不重點考慮將外來的模式與本國的訴訟機制實現(xiàn)對接，因為任何ADR機制不會，也不能夠最終取代訴訟機制，如果二者的處理方案相差過大，消費者不會去接受法律效力等級較低的ADR機制。由于我國法律政策環(huán)境尚有待改善，保險領(lǐng)域?qū)芏鄦栴}缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，例如實踐中反映出來的人身傷害賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，保險公司與受害方在護理費、誤工費等項目的賠償標(biāo)準(zhǔn)和計算時間上存在較大差異，精神撫慰金給付標(biāo)準(zhǔn)不明確，農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)雖明確但各地做法不一致等等，調(diào)解中采用的標(biāo)準(zhǔn)未必能夠為司法機關(guān)所接受。(52)余勛盛：《保險爭議訴調(diào)對接機制的建立與成效》(下)，《中國保險報》,2015年5月14日,第007版。筆者認(rèn)為，“同案不同判”現(xiàn)象廣泛存在于大陸法系國家的司法實踐中，不僅調(diào)解與訴訟的標(biāo)準(zhǔn)不一致，即使是司法機關(guān)內(nèi)部不同法院、不同法官對同一案件的法律適用和裁判尺度也存在著差異，這可能也是美國雖然沒有廣泛采用調(diào)解制度，但是其訴訟內(nèi)設(shè)其他ADR機制也能夠化解大部分消費爭議的原因。

如何加強調(diào)解與訴訟的對接，這看起來是兩個分屬不同領(lǐng)域的問題，但是在保險爭議的處理中一定程度上決定了調(diào)解機制的成敗。大陸國家目前克服司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的主要措施一是形成法律人共同體，加強彼此之間對同案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一認(rèn)識；二是強化法院內(nèi)部的審委會職能，指導(dǎo)法院對新案件形成統(tǒng)一的指導(dǎo)意見；三是由上級法院頒布典型案例，指導(dǎo)下級法院達(dá)到同一法律問題在同一地域的統(tǒng)一理解。(53)陳杭平:《論“同案不同判”的產(chǎn)生與識別》，《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第5期。未來我國各地可以定期召開保險調(diào)解員和法官的案例研討活動，保險監(jiān)管部門依據(jù)保險爭議案件類型研究制定地區(qū)統(tǒng)一的行業(yè)理賠標(biāo)準(zhǔn)，在指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會調(diào)解機構(gòu)適用的同時積極與法院溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)兩個機構(gòu)在賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)上的相對統(tǒng)一，積極為保險爭議案件的調(diào)解結(jié)案創(chuàng)造條件。(54)廣東省潮州市中級人民法院與潮州保險監(jiān)管分局2012年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立潮州市保險爭議訴調(diào)對接工作機制的若干意見》中已經(jīng)有此要求，從五年來運行的效果來看，在統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)方面取得了較為顯著的進展。http:∥www.circ.gov.cn/web/site53/tab4664/info3962212.htm，最后訪問時間：2017年8月6日。另外，還可以探索行業(yè)自治的訴調(diào)對接模式，即由保險行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)，組成司法機關(guān)、相關(guān)執(zhí)法機關(guān)(如交警)、行業(yè)和涉案公司共同參與的調(diào)處機構(gòu)，由此匯集各方的利益訴求，在最大程度上實現(xiàn)司法機關(guān)與各相關(guān)方的意見一致。

當(dāng)然，最有力的“殺手锏”還是賦予調(diào)解機構(gòu)裁決書以強制性法律效力，在獨立第三方與依托行業(yè)協(xié)會建立的解紛模式中，一般都確認(rèn)了對消費者單方有利的裁決具備約束力，保險企業(yè)必須執(zhí)行的原則。2007年，中國保監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于推進保險合同爭議快速處理機制試點工作的指導(dǎo)意見》，提出“在有條件的地區(qū)，調(diào)解處理機構(gòu)可以直接作出僅對保險公司有約束力的裁決決定”，實踐中得到了保險公司和消費者的廣泛認(rèn)可，(55)鄭偉：《保險消費者權(quán)益保護: 機制框架、國際經(jīng)驗與政策建議》，《保險研究》2012年第3期。未來可以考慮將這一做法上升為全國統(tǒng)一適用的規(guī)范。