謝海燕 楊春平 張德元 賈彥鵬

摘 要：普洱市自2013年獲批建設(shè)國(guó)家綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)以來，通過大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)特色生物、清潔能源、休閑旅游、現(xiàn)代林產(chǎn)業(yè)四大綠色產(chǎn)業(yè)基地，在保護(hù)好綠水青山的同時(shí)，努力探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，取得了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)效益的“多贏”。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，建議調(diào)整完善我國(guó)空間、總量及質(zhì)量管控政策，并加大對(duì)普洱市這樣的邊疆少數(shù)民族地區(qū)的支持力度，鼓勵(lì)其進(jìn)一步壯大綠色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：綠色產(chǎn)業(yè) 綠色發(fā)展 綠色經(jīng)濟(jì) 生態(tài)產(chǎn)品

普洱市位于云南省西南部，自然資源豐富，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，但由于歷史原因，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后于云南省和全國(guó)平均水平。既要保護(hù)好綠水青山，又要帶領(lǐng)老百姓脫貧致富，如何才能推動(dòng)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山？普洱市早在2007年就提出了“生態(tài)立市、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略，2013年獲批建設(shè)國(guó)家綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)。近年來，普洱市依托豐富的自然資源、得天獨(dú)厚的氣候條件和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展普洱茶、咖啡、清潔能源、休閑旅游、現(xiàn)代林產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，將清新的空氣、清潔的水、安全的土壤環(huán)境，轉(zhuǎn)化為綠色有機(jī)食品、清潔的能源和豐富的旅游產(chǎn)品（服務(wù)），助力脫貧攻堅(jiān)，初步探索出了“綠起來”與“富起來”相統(tǒng)一的綠色發(fā)展道路。

一、主要做法和成效

（一）依托多樣化優(yōu)勢(shì)資源，打造“綠色食品牌”

利用豐富的生物資源和良好的生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展茶葉、咖啡、生物藥產(chǎn)業(yè)，打造世界一流“綠色食品牌”。以“綠色、生態(tài)、有機(jī)”為方向，建立普洱茶追溯體系，實(shí)施生態(tài)茶園、生態(tài)咖啡園改造，提高標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平，開展有機(jī)認(rèn)證，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升茶葉、咖啡等產(chǎn)品品質(zhì)，打造世界一流“綠色食品牌”。以生產(chǎn)、加工、營(yíng)銷為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，做強(qiáng)農(nóng)業(yè)、做大加工業(yè)、做活服務(wù)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)全市茶葉、咖啡、生物藥產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，建設(shè)特色生物產(chǎn)業(yè)基地。2018年，茶、咖啡種植獲得“三品一標(biāo)”認(rèn)證面積占30.4%，有機(jī)茶認(rèn)證企業(yè)數(shù)量居全國(guó)第一，咖啡成為全國(guó)種植面積最大、產(chǎn)值最高、品質(zhì)最優(yōu)的主產(chǎn)區(qū);特色生物產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到195億元，從業(yè)人員超過160萬人，占全社會(huì)勞動(dòng)就業(yè)的86.7%，成為拉動(dòng)社會(huì)就業(yè)的最大動(dòng)力

（二）借助豐富的水資源，大力發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)

緊緊抓住“西電東送”“云電外送”戰(zhàn)略機(jī)遇，圍繞清潔能源基地建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，加快提升中小水電開發(fā)的管理水平，先后建成糯扎渡、崖羊山、龍馬、土卡河、居甫渡、戈蘭灘、泗南江、威遠(yuǎn)江、三江口、石門坎、勐野江、普西橋等16座大中型水電站，113座中小型水電站。適當(dāng)發(fā)展風(fēng)能、太陽光伏發(fā)電，大力推進(jìn)農(nóng)村能源建設(shè)，電網(wǎng)建設(shè)不斷完善，普洱市清潔能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，已成為普洱市重要的支柱產(chǎn)業(yè)，成為云南省乃至全國(guó)重要的清潔能源基地。2018年，普洱市綠色能源裝機(jī)達(dá)100%，水電總裝機(jī)規(guī)模達(dá)到910萬千瓦，占云南省裝機(jī)規(guī)模的15%，居云南省第二位。2019年，清潔能源總產(chǎn)值達(dá)100.02億元，清潔能源產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的53.1%，稅收占全市稅收的25%以上。

（三）結(jié)合得天獨(dú)厚的氣候條件，大力發(fā)展休閑度假旅游產(chǎn)業(yè)

實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略，圍繞普洱茶文化、民族文化、邊地文化、生態(tài)體驗(yàn)、健康養(yǎng)生、康體運(yùn)動(dòng)等主題，建設(shè)集文化旅游、生態(tài)休閑、健康運(yùn)動(dòng)和養(yǎng)生養(yǎng)老為一體的國(guó)際性旅游休閑度假養(yǎng)生基地。成功創(chuàng)建了普洱國(guó)家公園、北回歸線標(biāo)志園等4個(gè)國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)，天士力帝泊洱生物茶谷被評(píng)定為國(guó)家工業(yè)旅游示范基地，普洱民族團(tuán)結(jié)園被批復(fù)為全國(guó)第二批紅色經(jīng)典旅游景區(qū)，打造了“茶道養(yǎng)生、生態(tài)養(yǎng)生、中醫(yī)養(yǎng)生、溫泉養(yǎng)生、咖啡休閑、莊園度假、古道運(yùn)動(dòng)、節(jié)慶體驗(yàn)”等系列產(chǎn)品體系。2018年，旅游業(yè)產(chǎn)值達(dá)到354.1億元，同比增長(zhǎng)31.3%。相比2011年增長(zhǎng)了12倍。

（四）利用豐富的林草資源，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

充分發(fā)揮普洱市林草資源豐富的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)林、觀賞苗木和林化工產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建具有突出特色和比較優(yōu)勢(shì)的林草產(chǎn)業(yè)體系。按照宜林則林、宜藥則藥、宜畜則畜、宜游則游，大力發(fā)展以石斛、黃精、白及、重樓等為主的林下藥材種植業(yè)，食用菌和松香為主的林下采集業(yè)，家畜、家禽為主的林下養(yǎng)殖業(yè)，形成了以林下種植、養(yǎng)殖、采集加工和森林旅游為重點(diǎn)的林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。推動(dòng)林漿（紙）、林化、林板產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展生活用紙、松香、纖板等產(chǎn)品，推進(jìn)林漿紙一體化，成為西南地區(qū)最大的商品木漿和云南省最大的生活用紙供應(yīng)基地。2019年實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值317.71億元，同比增長(zhǎng)13%。推動(dòng)林業(yè)與扶貧相結(jié)合。

通過大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，普洱市經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)量質(zhì)齊升的良好勢(shì)頭，在保持環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)越的前提下，支撐了經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，脫貧攻堅(jiān)取得顯著成效。2013—2019年普洱市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9.9%，比全省高0.9個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)高3.0個(gè)百分點(diǎn)。綠色產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重高達(dá)94%以上，四大綠色產(chǎn)業(yè)基地蓬勃發(fā)展。2018年，普洱市單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗相比2015年下降了9.5%;單位地區(qū)生產(chǎn)總值水耗相比2015年降低了31.4%。森林覆蓋率由2012年的68.7%增長(zhǎng)到2019年的71.18%，是全國(guó)平均水平的3倍。2019年，普洱主城區(qū)PM2.5濃度僅為24微克/立方米，比全國(guó)平均水平低41.5%，河流優(yōu)良水體比例達(dá)到90%，飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，很多河流湖泊保持“原生態(tài)”。全市累計(jì)有5個(gè)貧困縣摘帽，44.3萬人脫貧，綠色產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)村人均可支配收入50%以上。

二、存在的主要問題

（一）綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，生態(tài)優(yōu)勢(shì)沒有充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)

農(nóng)業(yè)整體規(guī)模大但優(yōu)勢(shì)不足，工業(yè)缺少大型支柱企業(yè)，服務(wù)業(yè)比重較低，云南省百?gòu)?qiáng)企業(yè)中普洱市無一上榜，缺少大的龍頭企業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綠色產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值低，茶葉、咖啡、橡膠等主要產(chǎn)業(yè)仍然以初級(jí)產(chǎn)品為主，體量小、數(shù)量多、競(jìng)爭(zhēng)激烈，集群效應(yīng)沒有展現(xiàn)。將生態(tài)優(yōu)勢(shì)更充分地轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)的政策措施，亟待研究和破解。

（二）空間管控、總量管控、環(huán)境質(zhì)量管控“多重”疊加，一定程度上擠壓發(fā)展空間

在空間管控方面，雖然普洱市林地、濕地資源十分豐富，但適宜開發(fā)的耕地后備資源和建設(shè)用地已近枯竭，發(fā)展空間嚴(yán)重受限。在總量管控方面，普洱市森林覆蓋率已接近70%，仍然只能增加不能減少，林木資源開發(fā)嚴(yán)重受限。在環(huán)境質(zhì)量管控方面，普洱市全年空氣優(yōu)良天數(shù)一般能達(dá)到255天以上，但由于考核指標(biāo)設(shè)置不合理，只要偶爾出現(xiàn)波動(dòng)，某個(gè)年份的優(yōu)良天數(shù)減少，其在全省的考核排名就靠后。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，綠色發(fā)展能力不足

普洱市作為云南省面積最大的市，至今尚未開通鐵路，還有7個(gè)縣未通高速公路，雖然擁有一個(gè)機(jī)場(chǎng)，但旅客年吞吐量、航班起落架次偏少。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，普洱第一個(gè)工業(yè)園區(qū)2006年才開始建立，各縣工業(yè)園區(qū)在2012年才開始建立，建設(shè)水平有待提高。環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，各區(qū)縣污水處理能力不高，大部分污水處理廠提標(biāo)改造尚未完成，垃圾處理主要依靠填埋，第一座垃圾焚燒項(xiàng)目剛剛啟動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村生活垃圾污水處理設(shè)施缺乏。

（四）促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度體系不完善，長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、綠色檢察等制度尚處于試點(diǎn)探索階段，需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，全面推廣，形成常態(tài)化制度。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法尚需規(guī)范統(tǒng)一，評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域還較少。綠色、生態(tài)、有機(jī)等標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一，影響了普洱茶、咖啡及特色農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)認(rèn)可度。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等尚不健全，環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究亟待建立。

三、啟示和對(duì)策

（一）完善空間、總量、質(zhì)量管控政策，探索區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的平衡點(diǎn)

為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國(guó)分別從空間、總量、環(huán)境質(zhì)量等多方面提出了相應(yīng)的管控要求，形成了空間管控、總量管控、環(huán)境質(zhì)量管控“多重”疊加的效應(yīng)，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了巨大作用，但生態(tài)優(yōu)良地區(qū)的發(fā)展空間受到較大限制。建議國(guó)家和省級(jí)有關(guān)部門在主體功能區(qū)劃、污染物排放總量指標(biāo)分配等過程中，應(yīng)合理考慮生態(tài)優(yōu)良地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力較強(qiáng)、發(fā)展需求較大的客觀事實(shí)，合理劃分空間管控邊界、科學(xué)分配森林覆蓋率、林地保護(hù)、主要污染物減排等指標(biāo)，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)良地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)的平衡，使落后地區(qū)能共享改革發(fā)展的成果，走上共同富裕的道路。

（二）加大政策支持力度，推動(dòng)普洱市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁上新臺(tái)階

對(duì)于普洱市這樣的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心與商品貿(mào)易中心，完全依靠自身很難趕上全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，各縣在確保2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧摘帽后，鞏固拓展脫貧成果的壓力仍然較大。建議有關(guān)部門加大中央財(cái)政資金對(duì)普洱市的支持力度，在新一輪基建投資和特別國(guó)債資金安排過程中，加大對(duì)普洱市基礎(chǔ)設(shè)施、補(bǔ)短板項(xiàng)目的支持力度，在扶持比例、支持額度商給予適當(dāng)傾斜。對(duì)普洱市有關(guān)企業(yè)和項(xiàng)目在企業(yè)綠色債發(fā)行過程中，優(yōu)先審核、優(yōu)先支持。

（三）全面推行綠色生產(chǎn)方式，加快構(gòu)建綠色循環(huán)低碳的產(chǎn)業(yè)體系

建議普洱市繼續(xù)推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化改造，一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快淘汰落后產(chǎn)業(yè)。二是以企業(yè)為主體，大力推行綠色生產(chǎn)方式，實(shí)施企業(yè)綠色發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚化、園區(qū)化、綠色化發(fā)展。[4]加快建設(shè)四大綠色產(chǎn)業(yè)基地，進(jìn)一步發(fā)展壯大普洱市茶、咖啡、清潔能源、休閑旅游度假、現(xiàn)代林產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，積極探索市場(chǎng)化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)的最優(yōu)途徑。

（四）彌補(bǔ)制度短板，為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度保障

按照國(guó)家《生態(tài)文明體制改革綜合方案》和《綠色生產(chǎn)和消費(fèi)法規(guī)政策體系意見》的要求，借鑒先進(jìn)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)做法，查找普洱市發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的法規(guī)制度短板，加快建立完善覆蓋綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、綠色生活的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，為促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。加快建立完善生態(tài)文明制度體系，重點(diǎn)建設(shè)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家有關(guān)示范試點(diǎn)，推動(dòng)普洱市綠色發(fā)展走上制度化、規(guī)范化道路。

（五）利用邊境優(yōu)勢(shì)，探索開放型綠色發(fā)展新機(jī)制

抓住東南亞加速發(fā)展歷史機(jī)遇，充分發(fā)揮普洱市“一市連三國(guó)”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)，以綠色產(chǎn)業(yè)為核心，加大邊境開放力度;優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、完善基礎(chǔ)配套設(shè)施、加大政策保障力度;積極吸引境外低價(jià)的勞動(dòng)力和自然資源向普洱市流動(dòng)，形成新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);吸引和承接國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)向普洱市轉(zhuǎn)移，建設(shè)“普洱邊境綠色發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”，打造面向東南亞的綠色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展示范區(qū)。

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（謝海燕，楊春平，張德元，賈彥鵬，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）