郎艷輝 滕欣

摘 要：良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，基層檢察機(jī)關(guān)在開展環(huán)境公益訴訟工作中面臨線索來源單一、調(diào)查核實(shí)保障不足、參與社會(huì)治理不深、隊(duì)伍素能存在短板等問題，建議通過加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)作、完善機(jī)制配套、深化源頭防控、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)等路徑，推進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟工作向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公益訴訟檢察 環(huán)境保護(hù) 訴前程序 調(diào)查核實(shí)

一、湖北省B縣環(huán)境公益訴訟檢察工作總體情況

自公益訴訟檢察試點(diǎn)以來，B縣檢察院共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件67件，占總數(shù)83.75%，其中履行訴前程序案件63件、提起行政公益訴訟案件2件、刑事附帶民事公益訴訟案件5件。先后督促相關(guān)部門治理被污染水源地面積467畝、清運(yùn)固體廢棄物70噸、恢復(fù)林地面積121畝、修復(fù)被挖損河道32公里，監(jiān)督放流成魚139千克、魚苗7.8萬尾。2019年11月，最高人民檢察院微博直播湖北省B縣“傾情守護(hù)長(zhǎng)江之腰”公益訴訟工作，觀看達(dá)3000萬人次。

（一）服務(wù)大局，聚焦長(zhǎng)江保護(hù)

B縣是長(zhǎng)江西進(jìn)湖北第一縣，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略部署為B縣發(fā)展帶來新的機(jī)遇。B縣檢察院嚴(yán)格貫徹習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，圍繞縣委爭(zhēng)創(chuàng)“國(guó)家級(jí)生態(tài)建設(shè)示范縣”目標(biāo)和“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的部署，將長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟工作作為檢察工作重點(diǎn)持之以恒抓落實(shí)。長(zhǎng)江保護(hù)治污是關(guān)鍵，針對(duì)長(zhǎng)江庫(kù)岸堆放建筑垃圾、長(zhǎng)江污水直排等“老大難”問題，面對(duì)行政機(jī)關(guān)互相推諉，B縣檢察院主動(dòng)對(duì)接分管縣領(lǐng)導(dǎo)及行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，多次組織召開協(xié)調(diào)會(huì)議，督促清運(yùn)長(zhǎng)江庫(kù)岸堆放的建筑垃圾60余噸、封堵長(zhǎng)江干流B縣段38公里所有的排污口。長(zhǎng)江保護(hù)護(hù)林是重點(diǎn)，B縣檢察院部署了保護(hù)長(zhǎng)江防護(hù)林專項(xiàng)行動(dòng)，辦理護(hù)林公益訴訟案件13件，移送犯罪線索1件，督促保護(hù)長(zhǎng)江流域防護(hù)林50余畝，加強(qiáng)與林業(yè)部門協(xié)作共建公益訴訟生態(tài)修復(fù)基地。長(zhǎng)江保護(hù)護(hù)漁是基礎(chǔ)，B縣檢察院聯(lián)合長(zhǎng)航公安局開展長(zhǎng)江禁捕宣傳工作，引導(dǎo)群眾樹立保護(hù)長(zhǎng)江漁業(yè)資源共識(shí)，同時(shí)針對(duì)非法捕撈行為提起刑事附帶民事公益訴訟3件，督促非法捕撈者增殖放流。

（二）狠抓辦案，服務(wù)鄉(xiāng)村振興

三農(nóng)問題是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的根本問題，B縣檢察院加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲用水水源安全、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域公益訴訟案件辦理，助力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)民收入水平提高。農(nóng)村飲水安全是關(guān)系到廣大農(nóng)民身體健康的重大問題，B縣檢察院開展農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)村飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖污水直排、違規(guī)修建旅游公廁等問題，以訴前檢察建議為切入點(diǎn)，促進(jìn)行政資源整合，督促保護(hù)飲用水水源地3處、拆除違規(guī)建筑1處、清理被污染水源地面積467畝。農(nóng)村耕地紅線是國(guó)家安全的基石，B縣檢察院針對(duì)自然資源部門經(jīng)訴前檢察建議督促后仍未依法全面履行對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)職責(zé)，提起行政公益訴訟，督促保護(hù)耕地20余畝，同時(shí)促進(jìn)自然資源部門開展基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)活動(dòng)。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，B縣作為國(guó)家級(jí)深度貧困縣，在謀劃全縣產(chǎn)業(yè)布局時(shí)將茶葉產(chǎn)業(yè)作為主打產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《茶經(jīng)》《圖經(jīng)本草》等多部文獻(xiàn)記載，B縣是神農(nóng)氏發(fā)現(xiàn)茶葉的地方，但卻一直缺乏古茶樹資源有力支撐。B縣檢察院通過公益訴訟案件辦理發(fā)現(xiàn)并保護(hù)了沿渡河鎮(zhèn)羅溪壩社區(qū)、天池村古茶園50余畝、古茶樹299株，同時(shí)邀請(qǐng)專家指導(dǎo)村民用古法制古茶、豐富B縣茶葉產(chǎn)業(yè)文化內(nèi)涵和優(yōu)質(zhì)的茶葉種植資源，服務(wù)和保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)扶貧。

（三）效果導(dǎo)向，助力依法行政

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)并非“零和博弈”，而是各司其責(zé)，共同維護(hù)社會(huì)公益。B縣檢察院堅(jiān)持“雙贏多贏共贏”“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的工作理念，共召開訴前圓桌會(huì)議23次、協(xié)調(diào)會(huì)15次，向黨委、政府、人大專題匯報(bào)公益訴訟工作8次。在辦理野三關(guān)鎮(zhèn)青龍橋河雨污混排污染近500畝農(nóng)田公益訴訟一案中，針對(duì)重建城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)投入大、回報(bào)低、整改難的問題，B縣檢察院積極探索建立訴前磋商機(jī)制，堅(jiān)持效果導(dǎo)向，多次邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加磋商會(huì)議，同時(shí)B縣檢察院檢察長(zhǎng)多次向縣委請(qǐng)示匯報(bào)，最終在多方共同努力下，推動(dòng)全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)改造，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化后的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。B縣檢察院發(fā)現(xiàn)某公司無證經(jīng)營(yíng)公墓破壞了近百畝的耕地和林地公益訴訟線索，及時(shí)向相關(guān)行政部門發(fā)出檢察建議，督促問題整改。后該問題被中央環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)，因檢察機(jī)關(guān)已督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)整改到位，有效避免了相關(guān)行政單位被追責(zé)問責(zé)，實(shí)現(xiàn)了雙贏共贏。

二、基層環(huán)境公益訴訟檢察工作面臨的問題

（一）線索獲取渠道單一

基層檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件線索主要依靠公益訴訟檢察部門自行摸排，B縣檢察院案件線索來源于公益訴訟部門自行發(fā)現(xiàn)占比為85%，來源于群眾舉報(bào)和刑事檢察部門移送的線索分別僅占7.5%。公益訴訟線索獲取渠道單一，主要由于以下三個(gè)原因：一是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送公益訴訟線索機(jī)制不暢通，內(nèi)部線索移送主要依靠公益訴訟檢察部門向刑事檢察部門定期詢問發(fā)現(xiàn)，刑事檢察部門、案件管理部門缺乏向公益訴訟檢察部門移送線索的主動(dòng)性，實(shí)務(wù)中常出現(xiàn)線索移送不及時(shí)錯(cuò)失辦案時(shí)機(jī)，只能由基層檢察院移送給上級(jí)檢察院提起單獨(dú)的民事公益訴訟，浪費(fèi)了司法資源。二是公益訴訟檢察工作在群眾中知曉度不高，群眾發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的線索后大多向就近的村、社區(qū)或者相關(guān)行政部門反映，很少向檢察機(jī)關(guān)提供線索。三是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)未能建立信息共享和線索移送機(jī)制，行政機(jī)關(guān)針對(duì)“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念未與檢察機(jī)關(guān)達(dá)成充分共識(shí)，基本不會(huì)主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)提供公益訴訟線索。

（二）調(diào)查核實(shí)保障不足

調(diào)查核實(shí)是環(huán)境公益訴訟案件辦理的基礎(chǔ)，但目前檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)仍存在保障不足的問題。從立法層面來看，現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋授予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)手段有限，盡管人民檢察院組織法第21條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但未對(duì)調(diào)查核實(shí)手段的種類、保障措施等作出具體規(guī)定。從檢察實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)存在抵觸心理，雖然不會(huì)直接拒絕，但行政機(jī)關(guān)在提供證據(jù)材料時(shí)仍存在不全面、不及時(shí)等問題，制約了檢察公益訴訟工作開展。從檢務(wù)保障角度來看，基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在調(diào)查核實(shí)技術(shù)設(shè)施保障不到位問題?；鶎訖z察機(jī)關(guān)公益訴訟專門辦案經(jīng)費(fèi)保障不足，且由于技術(shù)設(shè)備采購(gòu)程序復(fù)雜，導(dǎo)致檢察人員調(diào)查核實(shí)手段較為單一，主要通過紙筆記錄、手機(jī)拍照等方式固定證據(jù)，影響證據(jù)收集的全面性、準(zhǔn)確性。

（三）參與社會(huì)治理不深入

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。但基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在就案辦案，未能充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能參與社會(huì)治理問題。一方面，由于基層檢察人員對(duì)監(jiān)督理念認(rèn)識(shí)不夠，在辦案過程中習(xí)慣將監(jiān)督焦點(diǎn)局限于某一具體問題解決，未能站在國(guó)家治理層面對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管盲區(qū)和治理漏洞進(jìn)行深入剖析。另一方面，由于公益訴訟考核體系不完善，公益訴訟案件數(shù)量所占權(quán)重過高。部分員額檢察官迫于業(yè)績(jī)考核壓力，片面追求辦案數(shù)量，出現(xiàn)了針對(duì)同一時(shí)期同一行政機(jī)關(guān)涉及多個(gè)同類行政違法行為發(fā)出多份檢察建議等問題，嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源，影響監(jiān)督實(shí)效性和公信力。

（四）人員能力素質(zhì)不適應(yīng)

環(huán)境公益訴訟案件專業(yè)性和技術(shù)性較高，需要熟練掌握大氣污染物、水污染物、固體廢棄物排放等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)定，判斷排污單位排放是否存在種類、數(shù)量、濃度等超標(biāo)污染環(huán)境問題，并論證環(huán)境損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。公益訴訟檢察人員缺乏行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和專門知識(shí)，往往是“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”。同時(shí)，基層檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察辦案力量總體薄弱，未設(shè)立專門的公益訴訟檢察部門，辦案力量有限且同時(shí)肩負(fù)民事檢察、行政檢察辦案職責(zé)，在司法理念、發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實(shí)、庭審應(yīng)對(duì)等能力方面還難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的高要求。

三、推進(jìn)基層檢察環(huán)境公益訴訟深入發(fā)展的路徑

（一）加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)作，拓展線索來源

一是暢通檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公益訴訟線索移送協(xié)作機(jī)制，搭建公益訴訟案件線索管理平臺(tái)，公益訴訟檢察部門根據(jù)辦案經(jīng)驗(yàn)擬定公益訴訟線索關(guān)鍵詞匯總表，由技術(shù)部門授予公益訴訟檢察部門查詢符合公益訴訟線索關(guān)鍵詞案件信息的權(quán)限，幫助辦案人員甄別公益訴訟線索。二是加強(qiáng)宣傳，提升公益訴訟檢察工作知曉度。建立公益訴訟線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過傳統(tǒng)媒介和新媒體平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)公益訴訟檢察工作的宣傳，鼓勵(lì)人民群眾向檢察機(jī)關(guān)提供線索。三是加強(qiáng)與政府部門溝通協(xié)商，建立重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享和線索移送，進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)功能，提供行政執(zhí)法信息錄入的及時(shí)性和準(zhǔn)確度。

（二）完善機(jī)制配套，保障調(diào)查核實(shí)

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)沒有明確規(guī)定具體手段，保障不足等問題難以在制度層面短時(shí)間解決。一方面，檢察機(jī)關(guān)要繼續(xù)爭(zhēng)取黨委、人大、政府支持，出臺(tái)保障調(diào)查核實(shí)權(quán)相關(guān)的地方性法規(guī)等規(guī)范性文件。比如湖北省檢察院積極爭(zhēng)取湖北省人大支持出臺(tái)了《進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，列舉了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體手段，增加了調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性保障。另一方面，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通配合，多開展聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)、業(yè)務(wù)交流，幫助行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)公益訴訟“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念，充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)公益的積極性。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部要加強(qiáng)檢務(wù)保障，落實(shí)檢察公益訴訟專門經(jīng)費(fèi)保障，上級(jí)檢察院加強(qiáng)指導(dǎo)，幫助基層檢察院完善公益訴訟調(diào)查技術(shù)設(shè)施建設(shè)。

（三）深化源頭防控，發(fā)揮治理效能

一是重點(diǎn)突破，敢啃硬骨頭。要集中辦案力量，重點(diǎn)解決群眾反映強(qiáng)烈的損害生態(tài)環(huán)境“老大難”問題，找準(zhǔn)久“病”不“愈”的監(jiān)管問題，提出有針對(duì)性、操作性較強(qiáng)的檢察建議。二是跟進(jìn)監(jiān)督，落實(shí)效果。檢察建議不能“一發(fā)了之”，要常態(tài)化開展“回頭看”，對(duì)行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)情況和存在的問題進(jìn)行定期分析，確保監(jiān)督質(zhì)效。三是類案監(jiān)督，堵塞漏洞。對(duì)于同一時(shí)期同一行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)同類監(jiān)管缺位問題，深入調(diào)查，分析原因，就共性問題發(fā)出檢察建議，推動(dòng)堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞。同時(shí)對(duì)涉及多部門的類案和典型案件中普遍性、傾向性問題進(jìn)行梳理總結(jié)，及時(shí)向黨委政府相關(guān)部門提出加強(qiáng)監(jiān)管的檢察建議。四是完善公益訴訟檢察工作考核體系，充分發(fā)揮考核指揮棒的作用，增加對(duì)案件質(zhì)量考核權(quán)重，將公益訴訟檢察參與社會(huì)治理作為考核加分項(xiàng)目。

（四）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)水平

一方面，向內(nèi)挖“潛力”。配齊配強(qiáng)一線辦案力量，優(yōu)化公益訴訟專門辦案單元。加強(qiáng)公益訴訟人才隊(duì)伍建設(shè)，建立公益訴訟內(nèi)部專家?guī)?，指?dǎo)基層辦理疑難、復(fù)雜案件。充分發(fā)揮檢察一體化辦案機(jī)制，上級(jí)檢察院通過以案代訓(xùn)、庭審觀摩、交流座談等方式，幫助基層檢察人員提升綜合素能。另一方面，向外借“巧力”。加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作，探索建立行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員兼任檢察官助理、行政機(jī)關(guān)與檢察人員互相掛職交流、成立專家咨詢委員會(huì)等機(jī)制，積極參加審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升檢察監(jiān)督能力。