胡長云 歐愛民

【摘要】黨員紀(jì)律處分時效存在“三重結(jié)構(gòu)”，即開除黨籍永久追責(zé)、留黨察看以下終身追責(zé)以及下落不明除名免責(zé)。既有的黨員紀(jì)律處分時效固然能最大程度地維護(hù)政治紀(jì)律的根本地位，最大程度地滿足執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實需要，但同樣面臨制度科學(xué)化與否的質(zhì)疑。完善“明顯違紀(jì)”處分時效、健全黨內(nèi)法規(guī)解釋制度是提高黨紀(jì)處分時效科學(xué)化水平的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】從嚴(yán)治黨? 黨紀(jì)處分時效? 黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化

【中圖分類號】D263.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.18.015

在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨員紀(jì)律處分有無時效已成為部分學(xué)者評價黨紀(jì)處分科學(xué)化與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為時效制度是法治社會的基本要求，超過一定期限的追訴具有非道德性。[1]因此，厘清黨紀(jì)處分有無時效，規(guī)范黨紀(jì)處分時效制度的配置，已成為深化黨的建設(shè)制度改革中不容忽視的問題。

黨紀(jì)姓黨：黨紀(jì)處分時效的內(nèi)涵與制度密碼

黨紀(jì)處分時效是制度治黨的基礎(chǔ)性問題。然而，一個令人困擾的問題是，無論在學(xué)術(shù)界，還是在執(zhí)紀(jì)實踐中，黨紀(jì)處分是否有時效均未形成共識。通過對《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱“黨紀(jì)處分條例”）文本的考察后發(fā)現(xiàn)，黨員的紀(jì)律處分同樣受時效限制。破解黨紀(jì)處分時效密碼的核心在于牢牢把握“黨紀(jì)姓黨”這一制度特色。

黨員紀(jì)律處分的內(nèi)涵。在推進(jìn)制度治黨的進(jìn)程中，黨紀(jì)處分時效的形成可以總結(jié)為如下兩個階段。

黨紀(jì)處分時效規(guī)范的萌芽期。從1988年至1995年，中紀(jì)委發(fā)布了十多個有關(guān)黨紀(jì)處分的單項規(guī)定。從內(nèi)容上看，這一時期規(guī)定的內(nèi)容均是明確對某一類型違紀(jì)行為如何處理，并未涉及對黨紀(jì)處分時效的規(guī)定。但這一時期的其他黨內(nèi)法規(guī)卻孕育了黨紀(jì)處分時效的理念。1987年，中紀(jì)委印發(fā)的《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》第六條規(guī)定，對于違犯黨的紀(jì)律的黨員，都要嚴(yán)肅查處，絕不容許有不受黨紀(jì)約束的特殊黨員。該規(guī)定確立了違紀(jì)行為追責(zé)的基本規(guī)則，即黨員只要有違犯黨紀(jì)的行為，無論時間多長，不論違紀(jì)行為人生死與否，違紀(jì)行為都應(yīng)接受黨紀(jì)的評價，這為黨紀(jì)處分適用的正當(dāng)性提供了重要的制度基礎(chǔ)。

黨紀(jì)處分時效規(guī)范的確立期。1997年2月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（以下簡稱“黨紀(jì)97條例”）是黨的制度治黨歷史上第一部系統(tǒng)規(guī)定黨內(nèi)違紀(jì)行為處理的法規(guī)，黨的紀(jì)律處分從此進(jìn)入了科學(xué)化、規(guī)范化的新階段。就黨紀(jì)處分時效而言，“黨紀(jì)97條例”在原則規(guī)定“違犯黨紀(jì)的行為必須受到追究”的同時，第一百六十二條具體規(guī)定了黨員死亡后被發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為的處理時效。該規(guī)定表明，開除黨籍的紀(jì)律處分不因違紀(jì)行為人的死亡而終止，留黨察看以下（含留黨察看）紀(jì)律處分的時效因違紀(jì)行為的死亡而終止。據(jù)此，黨員紀(jì)律處分永久時效可分為永久時效與終身時效?！包h紀(jì)處分條例”（2003）在“黨紀(jì)97條例”制度文本和實踐的基礎(chǔ)上，第三十六條規(guī)定黨員下落不明時間超過六個月，違紀(jì)行為不適用開除黨籍處分的，黨組織應(yīng)按照黨章規(guī)定對其予以除名?！包h紀(jì)處分條例”（2003）所確立的黨員紀(jì)律處分時效被后續(xù)版本所繼承，至此，“黨紀(jì)處分條例”（2003）確立起黨紀(jì)處分時效的三重結(jié)構(gòu)，即開除黨籍永久追責(zé)、留黨察看以下（含留黨察看）處分終身追責(zé)、下落不明除名免責(zé)。

黨紀(jì)處分時效蘊含的制度密碼。時效制度已經(jīng)成為現(xiàn)代各國法律普遍規(guī)定的一項基本制度，但世界各國和地區(qū)的時效制度的立法模式及類型卻各有不同、各有特色。王澤鑒教授認(rèn)為，時效是指一定的事實狀態(tài)，繼續(xù)一定期間，而產(chǎn)生一定法律效果的法律事實。張明楷教授認(rèn)為，追訴時效是刑法規(guī)定的，對犯罪人進(jìn)行刑事追訴的有效期限。因此，期間/期限的界定是劃分時效有無的重要依據(jù)。就我國現(xiàn)行法規(guī)范而言，《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條以數(shù)字具體規(guī)定了時效期限;《中華人民共和國刑法》第八十七條規(guī)定了四個檔次的追訴時效期限，即5年、10年、15年和20年，同時又作了一種靈活性規(guī)定。這里的“靈活性規(guī)定”即對一些特殊案件的追訴，并沒有明確固定的追訴時效。除此之外，《中華人民共和國勞動合同法》第十二條明確將期限界分為固定期限與無固定期限。從法的時效規(guī)范可以看出，期限的界定并沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)。

目前，有學(xué)者認(rèn)為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系尚未建立黨紀(jì)處分時效制度。事實上，一個國家或地區(qū)時效期限的制度選擇受該國政治狀況、文化傳統(tǒng)等多重因素的影響。近現(xiàn)代各國試圖在法典中確立時效制度時，立法者們意識到：時效的存在并非歷史的必然，其絕非人類共同體基于獲得普遍共識的人性或其他價值需要而于處世生存中提出的基本法則要求，相反，人們更需要自一時一地的社會形態(tài)及特定價值觀念中去試圖確立規(guī)則存在的根基。[2]黨紀(jì)處分時效是為了確保黨組織管黨治黨權(quán)的實現(xiàn)而設(shè)置的制度。黨的中央組織根據(jù)黨自身的實際狀況，通過構(gòu)建起規(guī)制黨員違紀(jì)行為“全覆蓋”“零容忍”的制度體系，從而確保中國共產(chǎn)黨永葆“先鋒隊”的性質(zhì)。由于國法與黨紀(jì)時效在目的上的差異，注定了二者各有特色。

基于上述分析，筆者將時效界分為“狹義時效”與“廣義時效”兩個維度，“狹義時效”是指以具體、明確、固定的數(shù)字確定期限的時效?！皬V義時效”是指時效期限的表達(dá)應(yīng)根據(jù)調(diào)整事務(wù)不同靈活確定，既可以數(shù)字明確規(guī)定時效期限，也可以文字抽象規(guī)定時效期限。黨紀(jì)處分時效即“廣義時效”。

從嚴(yán)治黨：黨紀(jì)處分時效的制度邏輯

德國法學(xué)家耶林曾指出：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一定的目的，即一種實際的動機(jī)?！盵3]黨紀(jì)處分時效是否科學(xué)，應(yīng)緊密結(jié)合中國共產(chǎn)黨管黨治黨的實際，對黨紀(jì)處分時效問題予以認(rèn)真總結(jié)、仔細(xì)思考并給予理論證成。

政治紀(jì)律的根本地位是永久時效設(shè)立的重要前提。黨的紀(jì)律是多方面的，但政治紀(jì)律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀(jì)律，遵守黨的政治紀(jì)律是遵守黨的全部紀(jì)律的重要基礎(chǔ)。政治紀(jì)律是各級黨組織和全體黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的規(guī)矩，是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證。[4]黨的十八大以來，修訂后的“黨紀(jì)處分條例”在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上都突出體現(xiàn)了對政治紀(jì)律的維護(hù)。從結(jié)構(gòu)上看，“黨紀(jì)處分條例”分則第一章是對違犯政治紀(jì)律處分的規(guī)定。從內(nèi)容上看，“黨紀(jì)處分條例”（2015）明確了8種絕對確定開除黨籍的情形，“黨紀(jì)處分條例”（2018）確立的11種絕對確定開除黨籍的情形，上述規(guī)定均是對違犯政治紀(jì)律的處分。與此同時，“黨紀(jì)處分條例”（2015）第六章規(guī)定了33種違犯政治紀(jì)律的行為，其中可以給予開除黨籍黨紀(jì)處分占了32種，占分則適用開除黨籍情形總數(shù)的43.2%。“黨紀(jì)處分條例”（2018）第六章規(guī)定了44種違犯政治紀(jì)律的行為，其中給予開除黨籍黨紀(jì)處分占了41種，占分則開除黨籍情形總數(shù)的50.6%。政治紀(jì)律所維系的就是全體黨員思想的高度一致、組織的高度團(tuán)結(jié)、行動的步調(diào)一致，追究違犯政治紀(jì)律的責(zé)任適用永久時效，這為政治紀(jì)律的維護(hù)提供了根本性的制度保障。

執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實要求是終身時效設(shè)立的重要依據(jù)?！皯土P犯罪的刑法越是迅速和及時，就越是公正和有益?！盵5]黨紀(jì)處分也不例外。然而，紀(jì)檢機(jī)關(guān)要做到對違紀(jì)行為的及時發(fā)現(xiàn)、及時查處還面臨諸多挑戰(zhàn)。第一，通過對紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，辦案人員數(shù)量少，監(jiān)督對象范圍廣、數(shù)量多，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對違紀(jì)行為難以做到及時發(fā)現(xiàn)。第二，違紀(jì)行為處理程序特殊。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”）規(guī)定，違紀(jì)行為的處理從監(jiān)督檢查到審理均由同一主體進(jìn)行，這導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)行為時人員不足的問題更加突出。第三，紀(jì)檢工作可能面對的一些特殊情況需要靈活處理?！氨O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”第二十一條規(guī)定了暫存待查的處置方式，規(guī)定各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在一些特殊案件的處理上，需要評估案件介入的時機(jī)。若簡單運用法律時效制度評價違紀(jì)行為，就有可能造成違紀(jì)行為不受黨紀(jì)處分的結(jié)果。因此，永久追責(zé)的黨紀(jì)處分時效順應(yīng)了執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實需要。

黨紀(jì)與國法的銜接是除名免責(zé)成立的制度之基。除名免責(zé)即對違紀(jì)后下落不明超過六個月的黨員，根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》違紀(jì)行為不符合開除黨籍條件的，黨組織不宜追究違紀(jì)行為人的黨紀(jì)責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十八條規(guī)定，對于下落不明超過六個月的黨員干部，應(yīng)予辭退。“黨紀(jì)處分條例”（2018）第三十三條規(guī)定，黨組織可以根據(jù)生效的政務(wù)處分決定認(rèn)定的事實、性質(zhì)和情節(jié)，對受到政務(wù)處分的黨員，經(jīng)核實后給予黨紀(jì)處分或者組織處理?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》與《黨紀(jì)處分條例》（2018）的規(guī)范銜接為黨內(nèi)組織處理“除名”提供了制度支撐。事實上，違紀(jì)行為人違紀(jì)后下落不明會衍生兩種需要進(jìn)一步確定的狀態(tài)，即自然死亡與推定死亡。違紀(jì)行為人在自然死亡條件下理應(yīng)適用黨紀(jì)處分的終身追責(zé)時效，而在推定死亡條件下則可能出現(xiàn)違紀(jì)行為人真實生存狀態(tài)與推定狀態(tài)不一致。在上述情形下，鑒于難以確定違紀(jì)行為人真實的生存狀態(tài)，以“除名”代替黨紀(jì)處分，從而確保黨組織的先進(jìn)性和純潔性。

釋與止：完善黨員紀(jì)律處分時效的具體路徑

時限規(guī)定不能是周而復(fù)始、一成不變的“老黃歷”，而應(yīng)是“溫度計”“晴雨表”“風(fēng)向標(biāo)”。[6]盡管現(xiàn)行黨紀(jì)處分時效在中國共產(chǎn)黨管黨治黨實踐中發(fā)揮了重要作用，但世情國情黨情已發(fā)生了深刻的變化，黨紀(jì)處分時效只有與時俱進(jìn)，才能與推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程同步。

明確黨紀(jì)處分時效終止的適用。黨紀(jì)處分永久時效、終身時效固然能最大程度地維護(hù)政治紀(jì)律，最大程度地滿足執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實需要，但同樣存在需要完善的地方。黨紀(jì)處分時效過長一方面不利于黨組織純潔性和先進(jìn)性的實現(xiàn)，另一方面也不利于黨員權(quán)利的保護(hù)。就前者而言，黨員違紀(jì)行為毀損黨的形象，破壞黨內(nèi)秩序，理應(yīng)及時得到查處。通過構(gòu)建黨紀(jì)處分時效終止制度，督促紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)及時查處違紀(jì)行為，從而防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。就后者而言，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為例，該條例第三十七條規(guī)定線索具體、有可查性的信訪舉報尚未調(diào)查清楚的考察對象不得提交會議討論。對無違紀(jì)事實的考察對象而言，“線索具體、有可查性的信訪舉報”將可能影響考察對象被選舉權(quán)的實現(xiàn)。對黨組織而言，“線索具體、有可查性的信訪舉報”既可能影響到領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的效果，也可能造成國家資源的浪費。構(gòu)建黨紀(jì)處分時效終止規(guī)范是避免“線索具體、有可查性的信訪舉報”與考察對象“巧合”的重要手段。對于黨員“明顯違紀(jì)”的行為，黨紀(jì)處分條例應(yīng)盡快建立時效終止制度。

“明顯違紀(jì)”即“黨紀(jì)處分條例”調(diào)整的“造成不良社會影響”的違紀(jì)行為。具體包括參加迷信活動造成不良影響的的行為、與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系造成不良影響的的行為、在公共場所有不當(dāng)行為造成不良影響的的行為以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不重視家風(fēng)建設(shè)等造成不良影響的行為。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，應(yīng)不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式方法，提高監(jiān)督的質(zhì)量和效率?！氨O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”第十三條明確規(guī)定各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)綜合運用紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督四種監(jiān)督方式。對于明顯違紀(jì)事實，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)理應(yīng)及時掌握，并主動啟動處置程序，追究違紀(jì)行為人的黨紀(jì)責(zé)任。因此，參照“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則”第二十一條問題線索處置期限的規(guī)定，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)自明顯違紀(jì)行為發(fā)生之日起1個月內(nèi)未啟動處置程序的，黨紀(jì)處分時效終止。

完善黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制。“政治化語言”和宣誓性文字是其不可避免采取的表述形式。[7]“黨紀(jì)97條例”第七條規(guī)定，任何黨員違犯了黨的紀(jì)律，都必須受到追究。上述條款立規(guī)者用祈使句句式表達(dá)了對違犯黨紀(jì)行為零容忍的態(tài)度，具有極其濃厚的政治宣告與價值引領(lǐng)的色彩。就時效期限而言，該規(guī)定只提出了籠統(tǒng)要求，并未作明確規(guī)定。因此，有必要進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)制，進(jìn)而更好地指導(dǎo)執(zhí)紀(jì)實踐。

就“黨紀(jì)處分條例”而言，目前相關(guān)的解釋可以分為主動解釋和依申請解釋兩種，主動解釋的文件有8件，依申請解釋的文件有14件。從解釋的內(nèi)容看，絕大部分文本為對規(guī)范的抽象解釋，也有部分是對規(guī)范運用的具體解釋。從申請解釋的主體來看，無論是對規(guī)范的抽象解釋，還是對規(guī)范運用的具體解釋，有權(quán)提請解釋的主體為省一級紀(jì)委及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。從執(zhí)紀(jì)實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)提請解釋主體范圍以及解釋形式是制約黨紀(jì)處分時效的重要原因。關(guān)于黨紀(jì)處分時效的現(xiàn)有文獻(xiàn)都集中在紀(jì)檢報紙的答復(fù)上，相關(guān)答復(fù)雖不具有法定功能，但在執(zhí)紀(jì)實踐中卻具有重要的指導(dǎo)作用。因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的完善應(yīng)關(guān)注執(zhí)紀(jì)工作的現(xiàn)實，擴(kuò)大對規(guī)范運用具體黨內(nèi)法規(guī)解釋的提請解釋主體，豐富黨內(nèi)法規(guī)的解釋形式，以有力回應(yīng)社會對黨紀(jì)處分時效適用的關(guān)切。

（本文系湖南省教育廳優(yōu)秀青年項目“依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的保障機(jī)制研究”階段性成果，項目編號：18B426）

注釋

[1]劉練軍：《監(jiān)察追訴的時效問題》，《法學(xué)論壇》，2019年第1期，第40頁。

[2]鄭永寬：《訴訟時效強(qiáng)制性的反思》，《廈門大學(xué)學(xué)報》，2010年第4期，第44頁。

[3][法]托克維爾：《論美國的民主》（下），北京：商務(wù)印書館，1997年，第353頁。

[4]《嚴(yán)明政治紀(jì)律，自覺維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一》（2013年1月22日），《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第131～132頁

[5][意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，北京：方正出版社，2004年，第44頁。

[6]宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年，第469頁。

[7]周葉中：《論“黨紀(jì)新條例”的法技術(shù)與法屬性》，《武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》，2016年第1期，第7頁。

責(zé) 編∕張 曉