□ 楊曉東

《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》明確指出，城市公共汽電車是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性。從國(guó)內(nèi)主要城市的公交運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)狀來看，大多數(shù)城市公交企業(yè)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或以國(guó)有為主。為實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海公交公司（以下簡(jiǎn)稱“烏海公交公司”）政府主導(dǎo)、國(guó)有全資、公司運(yùn)營(yíng)，充分體現(xiàn)公交行業(yè)的公益屬性，切實(shí)解決原公交公司經(jīng)營(yíng)困難、負(fù)債率高、欠繳社保等歷史遺留問題，迫切需要相關(guān)部門對(duì)烏海市公交公司進(jìn)行國(guó)有化改革。

一、烏海公交公司現(xiàn)狀

1.企業(yè)基本信息

烏海公交公司成立于1976 年，前身為烏海市公共汽車公司，2002 年8 月企業(yè)改制為職工全員持股的民營(yíng)企業(yè)。經(jīng)營(yíng)范圍為公交運(yùn)輸、客運(yùn)汽車租賃、汽車修理；銷售內(nèi)容為汽車配件、汽油、柴油、潤(rùn)滑油（僅限分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)）。

截至2019 年12 月底，公交公司運(yùn)營(yíng)線路48 條，客運(yùn)車輛357 臺(tái)，其中，自有車輛118 臺(tái)，政府投入283臺(tái)，租用內(nèi)蒙古蒙電華能熱電股份有限公司烏海發(fā)電廠和內(nèi)蒙古蒙華海勃灣發(fā)電廠有限責(zé)任公司（北方電力公司）汽車 12 輛；2019 年運(yùn)營(yíng)里程 1 786 萬公里、客運(yùn)量4 740 萬人次、經(jīng)營(yíng)收入4 796 萬元。

2.企業(yè)成本

烏海公交公司企業(yè)成本主要為人工費(fèi)、燃（氣）油費(fèi)、維修費(fèi)、安全費(fèi)、折舊費(fèi)、稅金、其他費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等成本項(xiàng)目。其中，在公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本中占比最大的是人工費(fèi)、燃料費(fèi)，占比為82%。

公交運(yùn)營(yíng)成本由直接營(yíng)運(yùn)成本、期間費(fèi)用、營(yíng)業(yè)稅金及附加構(gòu)成。直接運(yùn)營(yíng)成本是指公交企業(yè)在實(shí)際營(yíng)運(yùn)過程中產(chǎn)生的與營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)直接相關(guān)的成本費(fèi)用，包括人工費(fèi)、能耗費(fèi)、折舊費(fèi)、輪胎消耗費(fèi)、保養(yǎng)修理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)。期間費(fèi)用是指公交企業(yè)為組織和管理營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)活動(dòng)而產(chǎn)生的費(fèi)用，包括管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用。營(yíng)業(yè)稅金及附加是指公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)主要業(yè)務(wù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加等稅費(fèi)。

二、企業(yè)國(guó)有化改革的必要性

1.企業(yè)性質(zhì)界定不清

烏海公交公司性質(zhì)界定不清，制約了公共交通事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。烏海公交公司現(xiàn)屬于職工全員持股的有限責(zé)任公司，但承擔(dān)了大量社會(huì)公益性職能，營(yíng)運(yùn)收入低，企業(yè)生存艱難。

2.管理體制不順

管理體制不順，政府難以對(duì)公交行業(yè)實(shí)施有效管理。烏海市以特許經(jīng)營(yíng)的方式將公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)授予市公交公司，政府不能有效參與公交管理過程，沒有出臺(tái)相關(guān)公交服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)管理辦法，不能客觀評(píng)價(jià)公交服務(wù)質(zhì)量并向企業(yè)提出針對(duì)性要求。

3.政府監(jiān)管缺位

政府監(jiān)管缺位，尚未形成科學(xué)合理的財(cái)政投入機(jī)制和成本規(guī)制考核體系。烏海公交公司直接承擔(dān)社會(huì)公益性職能，難以區(qū)分政策性虧損和由管理不善引起的經(jīng)營(yíng)性虧損，難以確定準(zhǔn)確的補(bǔ)貼數(shù)額，造成政府補(bǔ)貼缺乏依據(jù)。烏海市政府已累計(jì)向公交公司投入資產(chǎn)達(dá)1.21 億元（購車款1.15 億元，公交站牌、候車亭建設(shè)費(fèi)用620 余萬元），2014—2018 年烏海市財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)1.65 億元。

三、推進(jìn)國(guó)有化改革遇到的問題

1.明晰烏海公交公司股權(quán)結(jié)構(gòu)問題

由于烏海公交公司2002 年轉(zhuǎn)制后處于虧損狀態(tài)，其出資人（員工）要求公交公司“退股”。2002—2013年，烏海公交公司將原1 111 名股東以“量化資產(chǎn)”形式的出資全部予以退還，“退股”完成后，實(shí)際已無投資人。“退股”時(shí)由股東簽署《收條》或《領(lǐng)條》，未簽署任何協(xié)議，未召開股東代表大會(huì)，未做工商變更登記，造成烏海公交公司的出資人和出資金額的法律狀態(tài)與事實(shí)狀態(tài)不一致。

2.欠繳社會(huì)保險(xiǎn)問題

2002 年，烏海公交公司轉(zhuǎn)制前欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)407 萬元，轉(zhuǎn)制后企業(yè)因資金緊張，再次拖欠社保費(fèi)380萬元，利息20.09萬元。養(yǎng)老保險(xiǎn)欠繳金額為807.09萬元。

3.欠繳公積金問題

根據(jù)2002 年發(fā)布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)住房公積金管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)、足額繳存住房公積金。烏海公交公司于2008 年8 月份開始為職工繳納住房公積金，2016 年8 月24 日，因無法按規(guī)定基數(shù)和比例繳納，對(duì)住房公積金帳戶進(jìn)行了封存，停止繳納住房公積金，至今未能重新開始繳納。按目前烏海公交公司平均工資3 825 元、比例5%計(jì)算，部分單位公積金欠繳金額約為579.11 萬元。

4.債務(wù)問題

烏海公交公司近年來持續(xù)虧損，運(yùn)營(yíng)資金短缺，債務(wù)規(guī)模較大，資產(chǎn)負(fù)債率極高，賬面資產(chǎn)總額為3 259.06萬元（不包含政府購置的公交車、校車，臨時(shí)占用的停車場(chǎng)地），賬面負(fù)債總額為5 346.11 萬元，賬面凈資產(chǎn)為2 087.05 萬元，賬面資產(chǎn)負(fù)債率為164%。公交公司評(píng)估總資產(chǎn)為5 340.13 萬元，負(fù)債評(píng)估值5 346.11萬元，凈資產(chǎn)評(píng)估值－5.98 萬元，評(píng)估資產(chǎn)負(fù)債率為100.11%。烏海公交公司使用的國(guó)有資產(chǎn)（公交車和校車）評(píng)估凈值為4 622.27 萬元。

5.職工安置及身份問題

轉(zhuǎn)制后烏海公交公司員工均進(jìn)入新公司，員工身份不變，仍為合同工，新公司繼續(xù)承擔(dān)員工的工資和福利待遇。考慮到改革平穩(wěn)過渡，在改革前后的一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)保持工資及福利水平不出現(xiàn)太大的波動(dòng)，給予改革一個(gè)過渡期。

四、對(duì)策措施

1.理順管理體制，加強(qiáng)政府監(jiān)管

城市公共交通的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展，離不開政府的有效管理。一方面，公交站點(diǎn)和公交專用線路的規(guī)劃設(shè)置基本都是企業(yè)行為，政府規(guī)劃難以得到有效落實(shí)。烏海公交公司收歸國(guó)有后，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城市公共交通的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。另一方面，通過公交體制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化公交企業(yè)的公益性，政府能夠通過法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段為公交企業(yè)營(yíng)造公平、透明、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。

2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，釋放企業(yè)發(fā)展活力

深化企業(yè)改革，推動(dòng)企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，是增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑。通過公交體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)，將行業(yè)管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)分離，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確。同時(shí)，建立健全公交票價(jià)動(dòng)態(tài)管理制度，釋放企業(yè)發(fā)展活力。

3.提高服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)效能

通過體制改革，政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核把關(guān)，建立財(cái)政補(bǔ)貼與服務(wù)質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，健全服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)懲制度，實(shí)施以公交服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的公交服務(wù)購買模式。政府在公共交通的強(qiáng)力介入，便于整合各領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)資源，加快建立健全城市公共交通服務(wù)體系，推進(jìn)線路優(yōu)化及合理布局，有利于督促公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)加強(qiáng)管理，提升公交服務(wù)的安全與質(zhì)量水平，優(yōu)化服務(wù)效能。

4.促進(jìn)良性發(fā)展，節(jié)約財(cái)政支出

由于城市公共交通的公益性，公交企業(yè)普遍存在政策性虧損的現(xiàn)象。隨著國(guó)家“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，簡(jiǎn)單粗放式的城市公交企業(yè)成本評(píng)價(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。通過實(shí)施公交體制改革，把公共交通發(fā)展納入公共財(cái)政體系，對(duì)公交運(yùn)營(yíng)過程中產(chǎn)生的所有成本及費(fèi)用進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而核定出運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)不能完全通過價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼咝蕴潛p，給予合理補(bǔ)貼；對(duì)運(yùn)營(yíng)虧損，通過制定票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制、優(yōu)化線路等措施，實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，達(dá)到節(jié)約財(cái)政支出的目的。

五、結(jié)語

為進(jìn)一步理順烏海市城市公共交通管理體制，提高公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平，更好地滿足人民群眾出行需求，烏海市進(jìn)行公交改革勢(shì)在必行，要結(jié)合改革過程中面臨的問題，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，加快形成與烏海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)相適應(yīng)的公共交通服務(wù)體系，為廣大群眾出行提供安全、有序、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。