徐迎

摘 要：隨著國家科研經(jīng)費投入的不斷加大，科學事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理和經(jīng)費使用問題都備受社會各界的關(guān)注。如何按照財政部的要求梳理科學事業(yè)單位的內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風險點，建設(shè)適應科研活動規(guī)律的經(jīng)濟活動內(nèi)部控制體系，優(yōu)化完善內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，是確?？蒲谢顒泳劢箘?chuàng)新發(fā)展、不斷推動國家科學事業(yè)發(fā)展的重要前提。本文對此進行了探討。

關(guān)鍵詞：科學事業(yè)單位;內(nèi)部控制;體系建設(shè)

科學事業(yè)單位是公益性事業(yè)單位，基礎(chǔ)研究和科技創(chuàng)新需要不斷投入大量的經(jīng)費，進行科研人才引進、實驗室建設(shè)、大型儀器設(shè)備和耗材的購置等經(jīng)濟活動?？茖W事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源于各級財政的補助和政府、企業(yè)對科學研究和技術(shù)研發(fā)的投入，經(jīng)費的管理和使用倍受社會各界的關(guān)注。因此，科學事業(yè)單位應結(jié)合實際情況，按照內(nèi)部控制體系建設(shè)的相關(guān)法規(guī)要求，認真梳理關(guān)鍵崗位的重點風險點，以完善的內(nèi)部控制制度為抓手，以內(nèi)部控制量化評價為導向，以經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動有序運行為主線，突出規(guī)范重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的運行流程及制約措施，搭建科學有效的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，促進科學事業(yè)高效有序地向前推進。

一、科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問題

1.科研經(jīng)費的內(nèi)部控制存在薄弱環(huán)節(jié)

科學事業(yè)單位經(jīng)費來源渠道多樣化，主要包括財政補助收入、科研收入、技術(shù)收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入。每一類收入的經(jīng)費管理方式各有不同，需要同時接受財政、審計、科研、教育、外事、工商、稅務(wù)等多部門的管理。各類規(guī)章制度繁雜多樣，不同來源的經(jīng)費管理辦法差別較大，有時也存在政策沖突的現(xiàn)象，以及科研人員對制度的變化把握不到位的情況。近年來，時常有科研人員貪污挪用科研經(jīng)費的違法案件被曝光，引發(fā)了社會的高度關(guān)注。例如，編造事由虛開發(fā)票，虛假采購轉(zhuǎn)移經(jīng)費，冒領(lǐng)勞務(wù)費，虛增合同金額拿回扣，拼湊發(fā)票虛假報銷等。

2.部分科研人員參與內(nèi)部控制管理的意識淡薄

科學事業(yè)單位性質(zhì)較為特殊，主要由專業(yè)技術(shù)人員和管理人員組成。其中，專業(yè)技術(shù)人員是完成科研工作的主要力量，人數(shù)較多;管理人員相對較少，甚至存在一人多職的情況。課題組負責人是本單位在相關(guān)科研領(lǐng)域的學術(shù)帶頭人，也是項目經(jīng)費的管理者。課題經(jīng)費屬于競爭性經(jīng)費，需要課題組花費大量的時間和精力認真準備申報材料，才有可能爭取到有明確科研任務(wù)的競爭性項目經(jīng)費。尤其是橫向課題經(jīng)費，需要與企業(yè)一起參與市場競爭，獲得難度更大。有的科研人員內(nèi)部控制意識淡薄，認為科研經(jīng)費是自己努力爭取到的，希望支出時能夠隨意一些。

3.科研經(jīng)費內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)滯后

科學事業(yè)單位的信息化建設(shè)存在多頭并進的現(xiàn)象，不少單位根據(jù)外部環(huán)境和工作需求陸續(xù)搭建OA系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、報表系統(tǒng)等內(nèi)部管理系統(tǒng)，業(yè)務(wù)主管部門也在不斷更新國庫支付、預算、決算、國有資產(chǎn)、企業(yè)管理、稅務(wù)、社保等各類專業(yè)系統(tǒng)。各部門的管理人員需要投入大量的精力和時間來維護和填報這些辦公系統(tǒng)，但各系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)往往是不能共享使用的。這造成了信息化的孤島現(xiàn)象，加大了數(shù)據(jù)填報和數(shù)據(jù)提取分析的工作量，滯后的管理系統(tǒng)很難達到科研經(jīng)費內(nèi)部控制的管理要求?？蒲薪?jīng)費實行項目制管理，從項目庫開始，到項目申報、項目立項、項目執(zhí)行、項目驗收，項目結(jié)題，大多數(shù)科研項目的存續(xù)跨度期為3―5年，建設(shè)科研項目經(jīng)費全過程管理的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)勢在必行。

二、經(jīng)濟活動內(nèi)部控制關(guān)鍵節(jié)點的梳理

1.預算業(yè)務(wù)控制

科學事業(yè)單位的主要經(jīng)費來源為財政經(jīng)費，年度預算的合理編制和執(zhí)行具有規(guī)范性、時效性、嚴謹性的原則，貫穿整個會計年度的財政撥款指標、預算執(zhí)行率和績效評價層級，是各項工作順利展開的關(guān)鍵。預算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)包括：編制、批復、下達、調(diào)整、執(zhí)行、績效評價、決算。預算編制環(huán)節(jié)重點關(guān)注預算編制要求、工作目標、執(zhí)行計劃、人員情況、資產(chǎn)配置情況、經(jīng)費需求測算依據(jù)、績效目標等內(nèi)部控制因素。預算批復環(huán)節(jié)重點關(guān)注上級部門下達的預算控制數(shù)、相關(guān)部門復核意見、預算委員會審核意見、決策機構(gòu)審批意見及上級主管部門批復意見等內(nèi)部控制因素。預算下達環(huán)節(jié)重點關(guān)注正式下達的年度預算、“三公五費”及政府采購的細化指標、分項績效目標、預算執(zhí)行計劃等內(nèi)部控制因素;預算調(diào)整環(huán)節(jié)重點關(guān)注預算調(diào)整申請的合理性及合規(guī)性、相關(guān)部門審核意見、決策機構(gòu)審批意見等內(nèi)部控制因素。預算執(zhí)行環(huán)節(jié)重點關(guān)注收支預算、審批權(quán)限、業(yè)務(wù)流程、往來款項清算、預算執(zhí)行進度等內(nèi)部控制因素?？冃гu價環(huán)節(jié)重點關(guān)注各級績效目標完成情況、績效目標支撐材料、分項預算執(zhí)行情況、績效考評報告等內(nèi)部控制因素。決算環(huán)節(jié)重點關(guān)注年度收支預算執(zhí)行、政府采購預算執(zhí)行、項目經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、績效評價、決算報表、決算報告等內(nèi)部控制因素。

2.收支業(yè)務(wù)控制

收支業(yè)務(wù)是單位經(jīng)濟活動中資金流轉(zhuǎn)的核心業(yè)務(wù)，是內(nèi)部控制的管控重點。要建立健全支出管理制度，崗位職責明確清晰，不相容崗位相互分離，明確開支范圍和標準，強化資金管控，完善收支審批流程，嚴格執(zhí)行預算，規(guī)范報銷審核，及時整理和歸檔相關(guān)檔案，確保資金支付準確及時，各項收支依據(jù)充分。收支業(yè)務(wù)控制是對經(jīng)濟活動資金流入流出過程的控制，分為收入業(yè)務(wù)控制和支出業(yè)務(wù)控制。收入業(yè)務(wù)控制重點關(guān)注科研項目合同、技術(shù)開發(fā)合同、技術(shù)服務(wù)合同、技術(shù)咨詢合同、技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同、委托加工合同、國有資產(chǎn)有償使用合同、收費文件及標準、收款票據(jù)、銀行對賬等內(nèi)部控制因素。支出業(yè)務(wù)控制重點關(guān)注預算指標、各類支出合同、審核權(quán)限、支出標準、支出票據(jù)、銀行對賬等內(nèi)部控制因素。

3.采購業(yè)務(wù)控制

科學事業(yè)單位重點管控的是大型儀器設(shè)備、實驗耗材和其他大宗物資的集中采購。采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)包括：采購計劃與預算控制、采購執(zhí)行流程控制、采購方式控制。采購計劃與預算控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注使用部門采購需求、年度采購預算、資產(chǎn)管理部門審核意見、決策機構(gòu)審批意見等內(nèi)部控制因素。采購執(zhí)行流程控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注使用部門采購申請、資產(chǎn)管理部門審核意見、對金額較大和技術(shù)性較強采購業(yè)務(wù)的專家論證意見、市場調(diào)研情況、采購合同、驗收手續(xù)、采購票據(jù)、付款憑證等內(nèi)部控制因素。采購方式控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注不同采購方式的選擇條件和規(guī)范流程是否符合規(guī)章制度的要求。

4.合同管理控制

科學事業(yè)單位經(jīng)濟活動執(zhí)行期較長、金額較大、關(guān)系比較復雜的事項均應簽訂合同，按合同分類指定合同歸口管理部門，經(jīng)濟合同控制關(guān)鍵崗位包括：合同歸口管理部門、合同承辦部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、檔案管理部門。合同管理控制的主要環(huán)節(jié)包括：談判、草擬、審核、審批、簽訂、執(zhí)行、歸檔等。合同承辦部門草擬合同，明確合同標的、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)標準后，送至各責任部門進行會審，重大經(jīng)濟合同應委托法律顧問進行審核，并提報決策機構(gòu)審定。各相關(guān)責任人按照合同簽批權(quán)限簽署合同，印章管理部門以簽批意見為依據(jù)加蓋單位合同專用章，并對簽章情況進行登記。財務(wù)部門需要嚴格按照合同條款完成相關(guān)款項的支付。合同簽訂或修訂后，合同正本、補充合同及其附件、與合同相關(guān)的公文信函、合同方身份資料、合同審批資料、談判過程中的重要事項等資料均應統(tǒng)一編號歸檔管理。

5.資產(chǎn)管理控制

科學事業(yè)單位資產(chǎn)主要包括貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資和無形資產(chǎn)。資產(chǎn)管理控制體系應注重建立健全資產(chǎn)管理制度和信息管理系統(tǒng)，明確崗位職責，落實主體責任，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高使用效率，規(guī)范處置流程，完善收益管理，從而確保國有資產(chǎn)安全。貨幣資金控制重點關(guān)注支付申請的批準程序、相關(guān)單證的準確性和完整性、審核手續(xù)和審批意見、票據(jù)簽章、銀行對賬等內(nèi)部控制因素。實物資產(chǎn)控制重點關(guān)注預算及請購、采購及驗收、領(lǐng)用及運維、盤點及處置等內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。對外投資控制重點關(guān)注投資意向、可行性研究、集體論證、報送審批、投資計劃、投資收益、投資監(jiān)督、投資評價等內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。無形資產(chǎn)控制重點關(guān)注取得、配置、使用、處置等內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。

6.工程項目控制

工程項目內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)包括：項目立項控制、資金預算控制、招標程序控制、變更程序控制、價款支付控制、后續(xù)管理控制六個重點控制環(huán)節(jié)。項目立項控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注工程項目需求論證、建議方案、可行性研究報告、初步設(shè)計與概算、工程項目管理小組審核意見、單位決策機構(gòu)審批意見、工程項目主管部門立項批復等內(nèi)部控制因素。資金預算控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注項目投資計劃、項目預算指標、資金籌措方案、預算調(diào)整申請及批復等內(nèi)部控制因素。招標程序控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注招標文件、標價測算情況、招標公告、評標監(jiān)督情況、招標代理單位和入圍單位資格的審定、工程項目管理小組審核意見、單位決策機構(gòu)審批意見、工程項目合同等內(nèi)部控制因素。變更程序控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注工程項目變更申請、監(jiān)理和造價及設(shè)計單位的復核意見、工程項目管理小組和工程項目監(jiān)督小組的審核意見、單位決策機構(gòu)的審批意見等內(nèi)部控制因素。支付程序控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注工程款支付申請、工程監(jiān)理部門進度審核意見、基建部門付款意見、主管領(lǐng)導審批意見、原始憑證的審核、工程合同的付款條款等內(nèi)部控制因素。后期管理控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注工程造價審計、工程竣工驗收、財務(wù)決算與審計、固定資產(chǎn)交付、工程檔案歸檔等內(nèi)部控制因素。

7.科研項目控制

科研項目內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)包括：項目立項控制、項目預算控制、項目結(jié)題控制、項目轉(zhuǎn)移控制。項目立項控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注科研團隊提出的項目建議書、研究室及相關(guān)管理部門的審核意見、科研項目立項決策機構(gòu)的審批意見、項目任務(wù)書、項目立項通知書等內(nèi)部控制因素。項目預算控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注項目經(jīng)費預算、項目負責人審批權(quán)限及委托權(quán)限、項目經(jīng)費執(zhí)行情況、項目預算調(diào)整情況、項目經(jīng)費支出規(guī)范性等內(nèi)部控制因素。項目結(jié)題控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注結(jié)題時間、科研檔案管理、項目財務(wù)決算、項目財務(wù)審計及驗收、結(jié)題通知書等內(nèi)部控制因素。項目轉(zhuǎn)移控制環(huán)節(jié)重點關(guān)注項目負責人轉(zhuǎn)移科研項目的合規(guī)性、轉(zhuǎn)移申請及批復、遺留問題的處理辦法、經(jīng)費收支賬簿、剩余經(jīng)費處理、往來款項清算、設(shè)備處置以及知識產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)部控制因素。

三、經(jīng)濟活動內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建設(shè)

1.嵌入規(guī)章制度

科研經(jīng)費管理涉及各類制度非常繁雜，并且隨著科技體制改革的推進，制度也在不斷推陳出新。為了方便科研人員和管理人員快速查找制度條款，可將國家、省、單位發(fā)布的規(guī)章制度分類嵌入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，并做到時時更新，支持按關(guān)鍵詞掛接查閱窗口。這樣既可以方便業(yè)務(wù)部門和科研人員對照相關(guān)制度執(zhí)行，又可以統(tǒng)一相關(guān)業(yè)務(wù)標準，確保規(guī)章制度執(zhí)行的準確性和及時性。

2.強化預算控制

由于不同來源的科研經(jīng)費有各自不同的管理辦法，強化預算控制可以統(tǒng)籌各類科研經(jīng)費，實現(xiàn)求同存異的財務(wù)核算效果。在預算編制階段，通過系統(tǒng)的項目庫，細化各類經(jīng)費的預算指標，對政府采購、公車運行維護費、因公出國（境）費、公務(wù)接待費、會議費、培訓費等受限科目設(shè)定預算指標;其他支出科目可歸類為通用科目，方便根據(jù)實際需求進行調(diào)整，實現(xiàn)預算指標精細化管理。在預算執(zhí)行階段，可根據(jù)批復的細化指標，對接報銷系統(tǒng)，及時掌握受限科目的預算執(zhí)行進度，避免出現(xiàn)執(zhí)行滯后或超預算支出的情況。在決算階段，可根據(jù)系統(tǒng)設(shè)定的條件，直接生成決算報表，既可以提高報表生成效率，又可以減少人為干預預算控制指標的情況發(fā)生。

3.細化收支管理

傳統(tǒng)的財務(wù)管理系統(tǒng)只能完成記賬核算的信息化，難以實現(xiàn)對收入和支出的全過程的內(nèi)部控制。通過對內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的設(shè)置，可以實現(xiàn)對收支業(yè)務(wù)所有票據(jù)的完整上傳。經(jīng)辦人可作為收支業(yè)務(wù)的發(fā)起人，選定系統(tǒng)規(guī)范設(shè)置的業(yè)務(wù)模塊，發(fā)起業(yè)務(wù)票據(jù)的掃描上傳，填報摘要和數(shù)據(jù)，提請逐級審核程序。各級審核和審批責任人可以通過電腦或手機等終端設(shè)備，遠程調(diào)閱、審核、批復職權(quán)范圍內(nèi)的收支業(yè)務(wù)，及時掌握收支明細和分類指標的余額。財務(wù)核算系統(tǒng)收集、上傳和存貯的數(shù)據(jù)和圖片信息，可以自動生成各項明細賬、輔助賬和各類統(tǒng)計報表，完成財務(wù)電子檔案的歸檔，形成規(guī)范的電子檔案，方便遠程調(diào)閱和科研項目的驗收。財務(wù)核算系統(tǒng)的科學配置，不僅可以方便科研人員快速完成財務(wù)核算業(yè)務(wù)，還可以極大地提升核算的真實性和準確性。

4.完善資產(chǎn)管理

科學事業(yè)單位管理和使用的非貨幣性資產(chǎn)主要包括大型儀器設(shè)備、各類實驗室和無形資產(chǎn)。目前的資產(chǎn)管理系統(tǒng)多為靜態(tài)管理模式，負責登記國有資產(chǎn)的存續(xù)狀態(tài)，難以實現(xiàn)對大型儀器設(shè)備和實驗室的使用效率的控制?？蒲性O(shè)備、專用軟件和實驗室的開機率、使用率以及所產(chǎn)生的效益，應是預算績效評價的重要指標，在內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)中應當做出相應的配置，相關(guān)指標不但可以與項目組的人員績效掛鉤，還可以推動大型儀器設(shè)備和大型軟件的共享，減少不必要的購置支出，提升科研資源的使用效率。

5.合同線上流轉(zhuǎn)

科學事業(yè)單位的合同主要包括科研項目任務(wù)書、采購合同、技術(shù)開發(fā)合同、技術(shù)咨詢合同、技術(shù)服務(wù)合同、科研外協(xié)合同、委托加工合同等，各項合同不但是經(jīng)濟活動的重要依據(jù)，也是審計、巡視和檢查的重要檔案。內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)應當按照合同控制的重點關(guān)注環(huán)節(jié)進行相應的設(shè)置，實現(xiàn)合同從簽訂到執(zhí)行、調(diào)閱、存檔的線上流轉(zhuǎn)管理，避免出現(xiàn)因合同丟失等造成的風險。

四、結(jié)語

隨著科技體制改革的深化和科技創(chuàng)新的推進，科學事業(yè)單位應緊密結(jié)合科研活動的實際需求，按照相關(guān)制度的要求，不斷完善經(jīng)濟活動內(nèi)部控制體系，及時優(yōu)化內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，強化內(nèi)部績效評價，有效利用內(nèi)部控制評價結(jié)果。同時，也要重視內(nèi)部審計對內(nèi)部控制體系的監(jiān)督，及時對所發(fā)現(xiàn)的風險點加以防范和控制，從而推動科學事業(yè)健康發(fā)展。

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（責任編輯：王文龍）