殷 愛 民

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120)

目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為我國生態(tài)文明體制改革中的新興事物正在全面試行。這一訴訟制度源于2015年12月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)，該《試點(diǎn)方案》選擇吉林、江蘇、山東等7省、市開展改革試點(diǎn)，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。2017年12月印發(fā)實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)明確了完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則的具體任務(wù)與總體要求。在總結(jié)改革試點(diǎn)及全面試行情況的基礎(chǔ)上，最高人民法院于2019年6月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，既是各地人民法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的規(guī)則依據(jù)，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度決策部署落地生根的有力司法保障。

從理論探討來看，學(xué)界對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的研究內(nèi)容較為完備，幾乎覆蓋了所有場域。但從試點(diǎn)改革到全面試行以來，司法實(shí)踐運(yùn)行狀況并不理想。截至2019年9月底，全國人民法院受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件共20件，審結(jié)14件[1]?？梢?，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟難以在短期內(nèi)案結(jié)事了。其主要爭議在于：行政機(jī)關(guān)作為原告的可行性存疑，受案范圍不明確，訴訟管轄存在沖突，舉證責(zé)任分配不合理，關(guān)聯(lián)訴訟銜接機(jī)制存在缺陷。究其原因，主要是《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)范存在缺漏。故筆者主要圍繞《若干規(guī)定》的制度安排，針對此類訴訟制度設(shè)計(jì)上的問題，探索路徑優(yōu)化的因應(yīng)之路。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度設(shè)計(jì)

(一)明確了原告主體范圍

基于《改革方案》的落地實(shí)施，《若干規(guī)定》第一條明確了省級、市地級人民政府及其制定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)或者受國務(wù)院委托行使全面所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門有權(quán)作為原告提起訴訟。也就是說，可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體局限于行政機(jī)關(guān)。以“江蘇省人民政府訴安徽省海德化工科技有限公司違法傾倒廢堿液”①為例，江蘇省人民政府作為適格原告，有權(quán)就海德化工科技有限公司造成的生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟，最終實(shí)現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境損害的追責(zé)及賠償費(fèi)用履行。

(二)規(guī)定了訴訟受案范圍

在全面試行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之后，《若干規(guī)定》第一條吸收了很多有益實(shí)踐做法，并依據(jù)《改革方案》明確了適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的三種具體情形，包括較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件，在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，以及發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形。此外，《若干規(guī)定》第二條明確排除了不適用此類訴訟的兩種情形，包括環(huán)境致人損害案件與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。

(三)建立了訴訟管轄規(guī)則

《若干規(guī)定》第三條明確了此類訴訟的地域管轄和級別管轄，即由生態(tài)環(huán)境損害行為實(shí)施地、損害結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。究其緣由，最高人民法院環(huán)境資源庭負(fù)責(zé)人的解答是“生態(tài)環(huán)境損害賠償案件事關(guān)國家利益和人民群眾環(huán)境權(quán)益，社會影響較為重大”[2]。就地域管轄而言，為了實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的全覆蓋，《若干規(guī)定》賦予了原告對受訴管轄法院的選擇權(quán)。另外，《若干規(guī)定》將級別管轄上升至中級人民法院的高度，須符合案件復(fù)雜、影響重大、覆蓋面廣的條件。

(四)確立了舉證責(zé)任規(guī)則

舉證責(zé)任是民事證據(jù)制度的核心，舉證責(zé)任分配原則則是核心中的核心[3]。在個案審理中，訴訟當(dāng)事人通過收集和提出證據(jù)，力圖能使法官的心證達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)真實(shí)”的根本目的[4]。根據(jù)《若干規(guī)定》第六條，原告應(yīng)當(dāng)就被告實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，生態(tài)環(huán)境損害后果包括所需修復(fù)費(fèi)用、損害賠償?shù)染唧w數(shù)額，以及損害行為與損害結(jié)果之間具有的關(guān)聯(lián)性承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)《若干規(guī)定》第七條，被告應(yīng)當(dāng)就法定的減免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。

(五)落實(shí)了訴訟銜接規(guī)則

首先，明確了兩類訴訟分別立案、同一審判組織審理的原則。根據(jù)《若干規(guī)定》第十六條，針對同一損害生態(tài)環(huán)境行為，政府及其部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，社會組織又提起環(huán)境民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由同一法院分別立案并由同一審判組織審理。鑒于這兩類訴訟在適用范圍上具有高度的融合性，且訴訟請求均是請求判令被告以修復(fù)環(huán)境或者賠償損失的方式來救濟(jì)環(huán)境資源、生態(tài)功能的損害[5]，故適用此條規(guī)定有利于減少當(dāng)事人的訴累，節(jié)約司法資源。其次，明確了兩類訴訟審理的順位安排。依據(jù)《若干規(guī)定》第十七條規(guī)定，法院先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，待其審理完畢后，再就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求進(jìn)行審理。此舉對兩類訴訟的訴訟請求進(jìn)行了區(qū)分，契合了“一事不再理”原則，避免賠償義務(wù)人重復(fù)擔(dān)責(zé)[6]。最后，明確了裁判生效后兩類訴訟的訴訟請求覆蓋原則。在前案裁判生效后，針對未被發(fā)現(xiàn)的損害，原告可以另行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者環(huán)境民事公益訴訟，不構(gòu)成重復(fù)起訴。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的規(guī)范桎梏

(一)原告設(shè)定有待考量

一方面，受我國環(huán)境民事公益訴訟時(shí)空背景的影響，學(xué)界對于行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)部門作為原告提起訴訟的可行性仍存質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，此類訴訟原告主體的設(shè)定使得在環(huán)境公共利益事務(wù)上衍生出兩套機(jī)制類似、功能重疊的法律程序[7]，將造成行政權(quán)與司法權(quán)的“錯位”[8]。相反，有學(xué)者立足于行政與司法資源優(yōu)化配置來消解“錯位”質(zhì)疑，從利益衡量的角度說明賦予行政機(jī)關(guān)原告主體資格是理性“歸位”[8]。另一方面，按照《若干規(guī)定》第九條，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法階段形成的證據(jù)資料，經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證并符合證明標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為定案根據(jù)。那么，在個案中，政府與企業(yè)“合謀”或者與司法部門聯(lián)合“打擊”均有發(fā)生的概率[8]，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租空間，滋生訴訟閑置或者濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于法院很難接觸到行政機(jī)關(guān)在行政管理階段的活動，且行政機(jī)關(guān)證據(jù)材料收集的方式和程序難免存在不足，導(dǎo)致法院難以查明案件事實(shí)，影響訴訟進(jìn)程。因此，《若干規(guī)定》將原告限定為行政機(jī)關(guān)未免過于武斷。

(二)受案范圍邊界模糊

需要注意的是，《若干規(guī)定》第一條中的“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形”作為兜底性條款，涵蓋了各地依據(jù)《改革方案》所作的具體實(shí)施方案。部分地方改革實(shí)施方案具體如表1所示。這一條款使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的受案范圍向外擴(kuò)張，導(dǎo)致各地法院受案范圍邊界模糊、適用標(biāo)準(zhǔn)不一，容易產(chǎn)生立案難的窘境。在司法實(shí)踐中，近年來生態(tài)環(huán)境損害事件頻發(fā)，若各個地區(qū)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害索賠的標(biāo)準(zhǔn)不一，使得某些生態(tài)環(huán)境損害本身覆蓋面至大的案件有可能逃避司法的追究與制裁；這種情況下也有可能導(dǎo)致類案不同判，有損環(huán)境法治的公正。

表1 部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案的具體適用范圍

(三)管轄規(guī)則有待細(xì)化

首先，考慮到自然地域的整體性與行政地域的嚴(yán)格區(qū)劃之間交織著不可調(diào)和的矛盾[9]，生態(tài)環(huán)境損害行為實(shí)施地、損害結(jié)果發(fā)生地與被告所在地之間往往并不同一，這給訴訟管轄法院的確定帶來了難題，加劇了司法實(shí)踐中管轄亂象，進(jìn)而引致管轄爭議頻發(fā)。同時(shí)，由于我國民事訴訟地域管轄制度本身存在著結(jié)構(gòu)性缺陷[10]，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件兼具公私益屬性，究其地域管轄定位歸于專屬管轄還是特殊地域管轄，尚存爭議。其次，我國傳統(tǒng)民事訴訟采用案件的性質(zhì)、繁簡程度和影響范圍作為確定級別管轄的范圍，賦予法院對具體案件管轄很大程度的自由裁量權(quán)[11]。同樣，盡管《若干規(guī)定》第三條基于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的特殊性、專業(yè)性而規(guī)定其由中級以上人民法院管轄，但賦予中級法院過大的自由裁量權(quán)，使得中級法院有可能為了規(guī)避級別管轄而將案件下推給基層法院審理。并且，若基層法院未設(shè)置環(huán)境資源審判庭或者專門法庭，抑或其專業(yè)性不強(qiáng)、缺少相關(guān)審判經(jīng)驗(yàn)，將導(dǎo)致案件審理大打折扣，難以真正維護(hù)社會公眾的環(huán)境權(quán)益。

(四)舉證責(zé)任分配不當(dāng)

通說認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用無過錯歸責(zé)原則。對于環(huán)境侵權(quán)糾紛，只需對損害行為、損害結(jié)果及二者之間因果關(guān)系等三個構(gòu)成要件進(jìn)行證明，過錯要件毋庸證明。其目的在于：克服證據(jù)偏在的弊端，維護(hù)受害人的合法權(quán)益。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，行政機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、證據(jù)保全方面的能力勝于被告，若適用無過錯責(zé)任這樣“一刀切”的作法，實(shí)質(zhì)上掩蓋了責(zé)任人的過錯，加重了對加害人的可譴責(zé)性[12]。鑒于此，在《改革方案》和《中華人民共和國民法典(侵權(quán)責(zé)任編)》(以下簡稱《民法典(侵權(quán)責(zé)任編)》)中，生態(tài)環(huán)境損害糾紛適用過錯歸責(zé)原則，即過錯要件是證明生態(tài)環(huán)境受損事實(shí)成立的構(gòu)成要件之一。而《若干規(guī)定》并未對此要件進(jìn)行明確規(guī)定，不利于案件發(fā)現(xiàn)真實(shí)，有失公平理念。此外，《若干規(guī)定》沿用《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》關(guān)于關(guān)聯(lián)性舉證責(zé)任的規(guī)定，由原告證明生態(tài)破壞行為與損害結(jié)果之間具有關(guān)聯(lián)性。然而，“關(guān)聯(lián)性”并非舉證責(zé)任分配的內(nèi)容，也不能等同于因果關(guān)系這一構(gòu)成要件。而且，《民法典(侵權(quán)責(zé)任編)》規(guī)定了破壞生態(tài)發(fā)生的糾紛適用因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置規(guī)則，《若干規(guī)定》對此也尚不明確。規(guī)范適用的差異容易引致舉證活動混亂，造成訴訟遲延。

(五)訴訟銜接尚需優(yōu)化

在試點(diǎn)期間，部分法院對兩類訴訟的銜接模式存在“先后審理”與“合并審理”等不同的實(shí)踐做法。例如，在山東某重油化工有限公司、山東某新能源有限公司違法傾倒化學(xué)廢液案②中，法院在受理就同一污染環(huán)境行為提起的此兩類訴訟后，先行中止環(huán)境公益訴訟案件審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理完畢后，再就環(huán)境公益訴訟中未被涵蓋的訴訟請求作出裁判。相反，在重慶某物業(yè)管理有限公司、重慶某環(huán)?？萍加邢薰具`法排放含重金屬廢水③一案中，法院將此兩類訴訟分別立案，在經(jīng)各方當(dāng)事人同意后，對兩案合并審理。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第五十二條第一款規(guī)定，當(dāng)事人的訴訟標(biāo)的同一或者同一種類，可以作為共同訴訟合并審理。從訴訟請求和法律效果來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的本質(zhì)是同一的，構(gòu)成了雙重主體“請求權(quán)競合”的特殊情形[13]。依此法理，此兩類訴訟可以合并審理。然而，《若干規(guī)定》對于此兩類訴訟是否可以合并審理避而不談，兩類訴訟的銜接疏漏亟待修正。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)化路徑

(一)拓展訴訟起訴主體范圍

第一，明確行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法理依據(jù)。行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起訴主體的正當(dāng)性源于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)理論，國家應(yīng)采取措施制止針對公民環(huán)境相關(guān)權(quán)利的侵害，排除已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，以及預(yù)防未來可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)[14]31。第二，明確《若干規(guī)定》第一條中行政機(jī)關(guān)并非唯一的起訴主體，還包括符合條件的社會組織、檢察機(jī)關(guān)。第三，推進(jìn)政府主導(dǎo)、公眾參與、司法保障的遞進(jìn)式整體聯(lián)動機(jī)制。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)產(chǎn)生后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動磋商程序；若因磋商不成，需要開展訴訟活動而行政機(jī)關(guān)不起訴或者經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后仍怠于啟動訴訟程序的，則由符合條件的社會組織向人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，并由檢察機(jī)關(guān)依靠其優(yōu)勢收集與案件有關(guān)的證據(jù)材料支持起訴，迫使破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任主體承擔(dān)賠償責(zé)任[15]。

(二)合理界分案件受案范圍

第一，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受案范圍的限制內(nèi)容，將因污染環(huán)境、破壞生態(tài)構(gòu)成刑事犯罪的情形排除在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的受案范圍之外[16]。盡管此種情形也會侵害生態(tài)環(huán)境，但檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公訴并提出附帶民事訴訟或者檢察公益訴訟以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，若再由各地政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，可能導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，加大當(dāng)事人的訴累。第二，進(jìn)一步統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的受案范圍。將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)以外的其他地區(qū)所帶來的功能退化的生態(tài)環(huán)境損害納入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的受案之中，有助于實(shí)現(xiàn)最大化地保護(hù)生態(tài)環(huán)境價(jià)值與利益的目標(biāo)。同樣，破壞自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等區(qū)域的生態(tài)功能價(jià)值的行為，也應(yīng)當(dāng)納入其中，形成統(tǒng)一的受案識別標(biāo)準(zhǔn)。

(三)規(guī)范構(gòu)造訴訟管轄規(guī)則

第一，完善以生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生地優(yōu)先、被告住所地為補(bǔ)充的地域管轄規(guī)則。筆者建議，賦予生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生地管轄優(yōu)先權(quán)。這樣便于法院及時(shí)調(diào)查取證，并結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)際情況作出客觀公正的判決。同時(shí)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域與行政區(qū)劃的雙重考量，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)所在的市級以上地方設(shè)立專門的環(huán)境法庭，建設(shè)一批具有生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理專業(yè)化水平的法官職業(yè)隊(duì)伍[17]，以提高此類案件的審判效率，保證生態(tài)環(huán)境的及時(shí)、全面修復(fù)。第二，變通以提級管轄為主，巡回法庭管轄為輔的跨行政區(qū)域級別管轄規(guī)則。對于跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，有管轄權(quán)的人民法院因管轄權(quán)發(fā)生爭議，由雙方協(xié)商解決；若協(xié)商無法解決的，交由共同上級人民法院管轄，如：跨市的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，交由高級人民法院管轄。同時(shí)，若生態(tài)環(huán)境損害范圍已經(jīng)達(dá)到了跨省的程度，由最高人民法院巡回法庭統(tǒng)攬大局進(jìn)行管轄[18]。

(四)統(tǒng)一舉證責(zé)任分配規(guī)則

有學(xué)者指出，應(yīng)將舉證責(zé)任重點(diǎn)指向損害結(jié)果，并通過專門立法明確生態(tài)環(huán)境損害的歸責(zé)原則、責(zé)任構(gòu)成要件，改變目前舉證責(zé)任分配“一刀切”的做法，確定舉證責(zé)任是否倒置、減輕或者適度轉(zhuǎn)換的類型化安排[19]。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依照《民法典(侵權(quán)責(zé)任編)》對《若干規(guī)定》進(jìn)行修改。第一，明確生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定的過錯要件，由原告證明加害人在破壞生態(tài)環(huán)境時(shí)存在主觀過錯。第二，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的舉證責(zé)任倒置規(guī)則，由被告對破壞生態(tài)行為與損害之間不具有因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任，而不再是對行為與后果之間的關(guān)聯(lián)性承擔(dān)證明責(zé)任。在原告充分舉證后，法官經(jīng)心證在達(dá)到高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)后，方可認(rèn)定生態(tài)環(huán)境受損事實(shí)成立。

(五)協(xié)調(diào)公益訴訟銜接適用

為了最大限度發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度優(yōu)勢，避免司法資源浪費(fèi)及重復(fù)起訴的風(fēng)險(xiǎn)，在構(gòu)建與環(huán)境民事公益訴訟的銜接機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)注重從以下兩方面進(jìn)行協(xié)調(diào)適用。第一，在保障生態(tài)環(huán)境損害得到充分救濟(jì)的情況下，先后或者同時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，可以依據(jù)《民事訴訟法》第五十二條進(jìn)行合并審理，以達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)、高效的目的。第二，在環(huán)境民事公益訴訟一審辯論終結(jié)后，若繼續(xù)中止審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理后再作裁判，這無疑有重復(fù)審理之嫌，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)[1]。故在環(huán)境民事公益訴訟審理過程中，就同一損害行為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，無須中止環(huán)境民事公益訴訟的審理，待其審理完畢后，依據(jù)訴訟請求覆蓋原則就未被涵蓋的部分審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

四、結(jié) 語

《若干規(guī)定》制定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理規(guī)則已具雛形，但實(shí)踐中仍存在許多制度框架未能涉及的問題，仍需不斷探索完善以形成周延而自恰的制度體系。故筆者主要基于對《若干規(guī)定》制度設(shè)計(jì)的理解，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度進(jìn)行合理延展與法律續(xù)造，并提供相應(yīng)的對策建議，以期為司法實(shí)務(wù)操作提供可供選擇的問題解決機(jī)制，利于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與改善。

注 釋：

① 江蘇省高級人民法院(2018)蘇民終1316號民事判決書.

② 山東省濟(jì)南市中級人民法院(2017)魯01民初1467號民事判決書.

③ 重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初773號民事判決書.