文/（..中共湖南省委黨校，湖南長沙 40006）

內(nèi)容提要：城市基層作為社會治理的基本單位，是國家治理的基礎環(huán)節(jié)，也是國家治理的落腳點。不同于科層制的運作模式以及西方推崇的自主治理、協(xié)同治理模式，基于我國的制度情景和政治優(yōu)勢，我國城市基層治理形成了以黨建引領為核心，以政府主導、社會參與、法治、技術為要素整合城市基層治理資源的運行邏輯。這種城市基層治理機制以問題為導向、以人民為中心，打通服務群眾“最后一公里”，形成共建共治共享的合力。

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石，基層治理水平直接影響到國家現(xiàn)代化治理的水平。經(jīng)濟體制的改革以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的不斷推進，使得基層社會經(jīng)濟結構發(fā)生了轉變，基層治理面臨新的難題和挑戰(zhàn)。如何應對新時代基層治理的風險和挑戰(zhàn)成為完善我國國家治理體系、提升國家治理能力的重要環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會指出，必須要加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，從而不斷提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[1]。 在傳統(tǒng)的基層治理模式下，基層處于相對被動的聽令狀態(tài)，推動工作主要是由上面部署、基層落實[2]。基層處于雙重壓力籠罩之下，工作難以推進。孫柏瑛認為城市基層治理轉型正是基于 “自上而下”的基層政權建設和“自下而上”權利訴求的雙向互動、建構場景而拉下帷幕的[3]。一方面，街道和社區(qū)承擔著自上而下的屬地責任。從法律上看，街道是城市政府的派出機關，社區(qū)是自治組織[4]。街道社區(qū)本應作為基層自治的主要單位，但在實踐中，社區(qū)往往成為基層的“微型政府”，城市政府下派管理職責一般以“政治任務”為主，在權力和資源不下沉、沒有主動的財政權的前提下，就易出現(xiàn)現(xiàn)實中街道“派而不派”的尷尬現(xiàn)象。另一方面，城市基層治理的難度還來自于自下而上的壓力。城市社會去組織化導致社區(qū)居民難以動員。隨著改革開放的推進和單位制的解體，城市社會去組織化趨勢愈演愈烈，這導致城市社會的基層治理更難被組織動員，并難以形成信任合作的互動關系[5]。 市場化“沖擊”使得市民社會“市場化”。市場機制像一柄利劍能無情地割斷人們與種種社會群體之間的倫理紐帶，把他們轉化為在市場中追逐自身利益最大化的個體，把社會演變?yōu)槭袌錾鐣6]。這必然造成部分居民公共意識不足，不少居民“搭便車”“占便宜”的思想嚴重，社會自主意識、公共意識和自治能力欠缺[7]。居民逐漸把自身放到“顧客”的定位上，對街道和社區(qū)有較強的依賴心理，忽視自身作為 “社區(qū)主人”參與社區(qū)建設的義務。

傳統(tǒng)的基層治理模式已經(jīng)無法契合現(xiàn)代社會城市問題不斷增加、人民訴求不斷多元化的基層現(xiàn)實，甚至阻礙了城市化進程，因此，我們呼吁基層治理轉型，創(chuàng)新基層治理模式，煥發(fā)基層治理活力。

二、文獻回顧與分析框架

伴隨著全球化與區(qū)域化進程的深入發(fā)展，城市治理研究作為城市政治學的核心內(nèi)容近年來已成為學界研究的熱點。城市基層是政府行使社會管理和公共服務職能最直接的場所。關于“城市”的定義，本文引用楊宏山的觀點，即城市是優(yōu)質公共服務資源高度聚集的地理空間。這一觀點強調(diào)城市的本質在于提供優(yōu)質的公共服務，城市發(fā)展有賴于優(yōu)質公共服務的提供和支持[8]?？v觀國內(nèi)城市治理相關文獻，研究主要涉及基層治理階段、治理模式、治理經(jīng)驗推廣等主要方面。關于基層治理階段的研究，呈現(xiàn)出一些共同點，即治理主體由單一向多元轉變，治理方式由管控、管理向治理轉變，其轉變趨勢基本沿襲公共管理基本范式的變化。如麻寶斌教授認為基層社區(qū)治理經(jīng)歷的三個階段：社區(qū)“自組織”階段 （1887-1917年）、“政府管理”階段（1917-1975 年）和“綜合治理”階段（1975 年至今）[9]。范逢春從城市治理的基層視角切入，“歷時性”探討新中國成立以來我國城市基層治理的制度變遷，分為三個階段：城市管制時期 （1949-1978年）、城市經(jīng)營時期（1978-2012年）和城市治理時期（2012年至今）[10]。關于基層治理模式的研究，主要是基于治理主體之間的關系來探討。李慧鳳將公民社會成長與政府職能轉型作為兩個分析維度，提出了基層治理的四個模式，即國家控制社會模式、社會參與國家模式、國家與社會合作的模式、國家與社會共生模式[11]。

以上關于城市基層治理的研究都注重我國城市基層治理中的多元主體協(xié)調(diào)機制，并沒有看到中國共產(chǎn)黨在城市基層治理中 “黏合劑”的作用，尤其是針對當前社會力量無法作為一個主體平等參與基層治理的現(xiàn)狀，黨的建設應當作為整合基層社會資源的首要途徑。近些年來，基層黨建和社會治理創(chuàng)新研究的文獻雖然比較多，但都是經(jīng)驗性的描述，理論結合實踐的研究不夠深入，忽略了黨組織在社會動員、提升黨組織能力等方面的作用[12]。因此本文以北京市 “街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的“北京經(jīng)驗”為個案，研究構建出一條發(fā)揮黨建引領下的整合資源的基層治理路徑。

城市基層治理涉及大量公共部門和私人部門，需要在多元主體之間構建合作機制，將各主體的狹隘理性引向集體理性，以集體行動的方式達成治理目標。那么如何在各主體之間構建合作關系呢？當前城市基層治理應當是何種模式呢？綜觀國內(nèi)研究，出現(xiàn)了兩種理想化的聲音：自主治理（self-governance）和協(xié)同治理（collaborative governance）。這兩種理論取向的興起并不意外。隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展、公民政治參與意識的提升以及國內(nèi)公共管理研究范式的轉變，學者開始尋求基層治理內(nèi)生力量的獨立發(fā)展。自主治理理論強調(diào)城市社區(qū)作為基層自治單位，應當完全依靠公民自覺參與社區(qū)事務的管理中，而協(xié)同治理則在自主治理的基礎上強調(diào)“協(xié)調(diào)和共識”的重要性，強調(diào)社區(qū)各主體平等參與到基層建設中，并著重強調(diào)社會組織的推動作用。我們并不否認這兩種理論取向都在很大程度上強調(diào)公民意識的覺醒以及作為自治單位的居委會的“去行政化”的進步。然而本文認為這兩種理論取向都架空了中國的國情和基層治理的實踐，是市民社會高度發(fā)達的產(chǎn)物。一些研究者盲目倡導自主治理，而忽略了制度性前提，使基于中國歷史土壤的自主治理成為 “空中樓閣”。而另一些倡導者專注于協(xié)同治理理論，在沒有厘清當前基層治理中各個主體之間的真實運作的前提之下，忽略了真實世界中的關系嵌套、力量對比與資源占有情況，使協(xié)同治理理論脫離了當前的現(xiàn)實關注，而成為一種規(guī)范性的倡導與迷思[13]。如果不區(qū)分制度環(huán)境和實際運作，照搬國外理論解釋本土實踐，則容易出現(xiàn)“削足適履”的問題，導致理論框架的解釋力和適用性不強[14]。

基于此，本文認為從社會整合理論出發(fā)更能解釋我國城市基層治理的運行邏輯。

分化與整合是社會發(fā)展的雙重邏輯。分化是事物發(fā)展的內(nèi)在動力，當社會領域和價值分化到一定程度，社會矛盾、價值危機愈演愈烈時，社會整合的訴求也就凸顯出來。現(xiàn)代社會就是一個不斷分化與整合的社會[15]。社會整合理論是社會學的一個重要理論，起源于涂爾干提出的“社會團結”①社會學集大成者涂爾干深刻認識到應該在不同的勞動分工和社會整合原則之間建立一種內(nèi)在的聯(lián)系，即一種非契約性的如集體感情和道德的紐帶。，盧曼則提出平等參與社會各個功能系統(tǒng)的溝通以達到社會整合，社會整合并不表示一個系統(tǒng)凌駕于其他系統(tǒng)之上進行社會整合，而是指社會中的行動者——個人能夠平等地參與到社會系統(tǒng)的溝通中去。而后美國社會學家帕森斯將其納入結構—功能主義理論體系，從回答“社會秩序何以可能”出發(fā)，提出了社會均衡發(fā)展的四個子功能系統(tǒng)，即AGIL分析框架[16]。他認為社會行動系統(tǒng)都應該包括適應（Adaptation）、目標達成（Goal Attainment）、整合（Integration）和潛在模式維持（Latent Pattern Maintenance）?！斑m應”是指從環(huán)境中獲得資源并進行加工的能力，并對資源進行分配的運行機制（經(jīng)濟體系）；“目標達成”是指確定目標并調(diào)動社會資源來實現(xiàn)目標（政治體系）；“整合”指協(xié)調(diào)各個社會體系間的關系，建立規(guī)范性的社會預期（法律體系）；“潛在模式維持”指確保內(nèi)部行動者表現(xiàn)出符合社會預期的行為規(guī)范，提供社會共識和社會價值觀（文化體系）。

基于對上述社會整合理論，政黨在國家與社會關系中的功能定位以及黨、國家和社會的權力組織結構的認識，我們認為城市基層治理是在黨建引領、各主體參與下的基層社會治理資源的綜合整合過程。“吹哨報到”作為基層治理的一種成功實踐，其核心在于“哨聲”的“牽一發(fā)而動全身”，而作為“吹哨人”的基層黨組織在整合基層社會治理資源時發(fā)揮了重要的引領作用。

本文從社會整合理論的視角出發(fā)，以北京市“吹哨報到”實踐為例，提出了一個基層治理的整合性框架，探究“北京模式”的運行邏輯，總結“北京經(jīng)驗”，提出黨建引領下的基層治理資源整合的路徑。在這個基層治理運行邏輯框架中，在黨建的引領下共包括四個基層治理的要素，這四個要素都在社會資源的整合中發(fā)揮著重要的作用。需要說明的是，相對于盧曼強調(diào)平等參與溝通的機會、帕森斯強調(diào)文化核心價值觀的維系作用，結合我國權力分配實際以及治理模式發(fā)展來看，我國基層治理中應當更多的是“政府主導、社會自主”的模式①陶建鐘（2014）認為合作治理模式可以細分為三個子模式：一是政府主導、社會協(xié)助模式，社會服務和公共產(chǎn)品主要由政府承擔，社會秩序由政府強制為主；二是政府主導、社會自主模式，政府與社會大致形成平等的關系，政府的外在強制秩序和社會內(nèi)生秩序形成平衡；三是社會主導、政府協(xié)助模式，社會內(nèi)生秩序相比政府提供的外在秩序地位更加重要。其中政府主導、社會自主模式才符合我國基層治理的要求。，更強調(diào)黨建引領作用以及政府執(zhí)行力的要素在基層治理中的主導作用。這也符合我國要建立黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系的實際目標。

三、社會整合理論視角下北京市“吹哨報到”實踐的分析

（一）北京市“吹哨報到”實踐的探索歷程

“吹哨”即街鄉(xiāng)黨委通過對反映民眾訴求問題的收集，吹響集結號；“報到”是指區(qū)部門進行現(xiàn)場履職，切實解決群眾關心的問題，兌現(xiàn)群眾訴求。核心要義就是要在黨的領導下，找準問題所在，建立服務群眾的快速響應機制，破解影響基層現(xiàn)代化的“最后一公里”難題，形成共建共治共享的合力[17]。

圖1 城市基層治理的運行邏輯

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制（簡稱“吹哨報到”）源自于北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)。面對當?shù)亟鸬V、山石、砂石盜采現(xiàn)象十分猖獗、屢禁不止的情況，2017年初平谷區(qū)全面啟動確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采，打擊其他違法犯罪活動的專項行動（簡稱“雙安雙打”專項行動）。當?shù)鼗鶎诱扇〗粥l(xiāng)黨委牽頭、區(qū)級職能部門執(zhí)法的模式來嚴厲打擊“三挖”行為，經(jīng)過連續(xù)117天的聯(lián)合行動，“雙打”行動取得了既定的成效。在此基礎上，平谷區(qū)繼續(xù)發(fā)力，不斷總結經(jīng)驗，賦予街鄉(xiāng)聯(lián)合執(zhí)法召集權，提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的機制，以街鄉(xiāng)——機動派駐、街鄉(xiāng)——實名常駐、社區(qū)——機動派駐、社區(qū)——實名常駐這四種運作類型[18]，進一步提升了街鄉(xiāng)直接解決基層群眾難題的水平，破解影響基層現(xiàn)代化的“最后一公里”難題。隨后便在北京16個區(qū)169個街鄉(xiāng)進行試點和推廣，在不斷的完善過程中形成了一套黨建引領的基層治理模式，發(fā)展為“北京經(jīng)驗”。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了 《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》，北京市基層治理機制改革的經(jīng)驗獲得中央的肯定，作為“北京經(jīng)驗”的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革實踐在全國范圍內(nèi)試點、推廣。

（二）北京市“吹哨報到”實踐的運行邏輯分析

1.黨建引領的多層次整合是基層治理的核心要義。黨的十九大報告指出，堅持黨對一切工作的領導，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！俺鞘猩鐓^(qū)自治的發(fā)展與農(nóng)村村民自治發(fā)展的一個重要不同是：在村民自治的發(fā)展中，村民的推動十分重要，而在城市社區(qū)自治中，社區(qū)黨組織的推動十分重要?！盵19]推動黨建對基層社會的治理是新時代我國社會治理的一大特色和趨勢，改變黨的基層組織懸浮化、邊緣化的現(xiàn)象，將黨的力量嵌入到社會各個領域中，增強黨的社會動員和領導能力。

（1）宏觀整合：加強黨對街鄉(xiāng)工作的領導。黨對國家的全面領導是通過科層化組織網(wǎng)絡以及黨員主體嵌入到行政機構中，以此實現(xiàn)黨的意志作為政府機構工作的依據(jù)。北京市委書記親力親為、高位推動，各區(qū)委書記領銜改革，專職副書記具體負責，加強黨對街鄉(xiāng)工作的全面領導，充分發(fā)揮黨對社會資源的有機整合作用，切實破解原來不是一個系統(tǒng)、沒有互相隸屬等一系列問題，如街道吹響“聯(lián)合跨區(qū)哨”，通過整合居民、企業(yè)主等共同力量，合理拆除違法建設，建設便民停車場，緩解了群眾停車壓力。加強黨建整合的輻射作用，多地建立多層次區(qū)域化黨建網(wǎng)絡，如朝陽區(qū)建立“一軸四網(wǎng)”區(qū)域黨建機制推動基層治理[20]?！耙惠S”就是把四級黨組織上下聯(lián)動形成核心軸，即區(qū)委—街道（鄉(xiāng)）黨工委—社區(qū)（村）黨組織—網(wǎng)格黨組織等?！八木W(wǎng)”就是在區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格四個層面搭建黨建網(wǎng)絡，由組織體系、工作體系、服務體系、保障體系構成。

（2）中觀整合：加強黨對社會力量的吸納。一是運用統(tǒng)戰(zhàn)戰(zhàn)略聚合黨的外圍力量[21]。團結一切可團結的力量，將整個社會可團結的力量聚集在黨的旗幟下，保證和提升黨的領導地位。在“吹哨報到”機制中，主要體現(xiàn)在團結工青婦和人民團體，架好連接黨組織與人民群眾的橋梁。二是嵌入社會組織的發(fā)展。社會組織作為政府和群眾之間的中介，起著收集信息、服務群眾的重要作用。北京市通過黨建嵌入社會組織的發(fā)展，增強黨組織對社會組織的服務引領，通過購買公共服務的形式提升對社會組織的支持。石景山通過志愿者組織——“石景山老街坊”，使志愿者參與社區(qū)議事和各類幫扶活動，承擔著社區(qū)宣傳員、調(diào)解員、應急員、監(jiān)督員等角色的義務。多地設有“老街坊議事廳”，以居民的訴求為中心，向各職能部門吹哨，涉及的各個部門一同參與開會。

（3）微觀整合：充分整合黨員力量。實行黨員“雙報到”參與社區(qū)建設。北京市委組織部專門下發(fā)了 《關于進一步做好基層黨組織和在職黨員“雙報到”工作的通知》，同時設立“黨員E先鋒”網(wǎng)絡平臺，方便組織機關、事業(yè)單位在職黨員回社區(qū)（村）報到服務，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，各基層黨員根據(jù)自身專長，積極主動認領服務事項、參加社會服務并動員廣大群眾參與社區(qū)治理。比如北京市實行“街巷長”“小巷管家”制①“小巷管家”與“街巷長”幾乎是同時產(chǎn)生的。街巷長制分為三級，主要由各級黨員領導干部擔任。小巷管家隊伍是由街道、社區(qū)志愿服務者組建的社區(qū)居民志愿服務組織，是街巷長制的延伸和發(fā)展。要著重解決“小巷管家”力量分散、組織松散等問題，需加強街巷長與小巷管家的配合與協(xié)作。[22]。 為了更好地進行城市治理、展示城市形象，小街小巷的治理責任被明確細化到基層干部的身上，由街道干部和模范黨員帶頭走街串巷，入戶做好群眾工作，調(diào)動居民參與社區(qū)治理的積極性。

2.精干的政府執(zhí)行體系是整合基層治理資源的關鍵。機構改革永無止境，是經(jīng)濟和社會轉型發(fā)展和全面深化改革的需要。新中國成立以來，我國經(jīng)歷10余次機構改革。2018年新一輪的機構改革要求機構改革應由 “增量”向“存量”改變，“橫向”向“縱向”深化。 在北京市“吹哨報到”機制改革中，主要涉及以下方面。

（1）整合街鄉(xiāng)職能機構。通過重組街鄉(xiāng)機構，提升基層政府治理效能。北京市《關于開展街道各類機構綜合設置和派駐機構屬地化管理試點工作的指導意見》，探索街道大部制改革，整合黨委與街鄉(xiāng)內(nèi)設機構，促進職能明晰，權責分明。北京市東城區(qū)在東直門街道等開展街道管理體制試點改革后在全區(qū)推行，綜合設置街道“六部一隊四中心”。北京市石景山魯谷社區(qū)作為北京市第一個街道層級的社區(qū)，為了進一步高效利用社會資源、明確職責，推行“大社區(qū)”整合資源，提高了社區(qū)管理的規(guī)模效應，構建了三個治理體系：社區(qū)黨工委領導核心、社區(qū)行政事務管理中心、社區(qū)代表議會及其委員會。

（2）明確街鄉(xiāng)職能職責。街鄉(xiāng)是基層治理的核心主體，必須要權責一致，并且擁有行使權力和履行職責相應的管理資源。街鄉(xiāng)權力既是街鄉(xiāng)工作開展的前提，也是調(diào)動治理資源的“號令”。北京市《關于加強新時代街道工作的意見》提出切實向街道放權賦權，重點下放給街道“六權”①街道六項權力：轄區(qū)設施規(guī)劃編制、建設和驗收參與權，全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項和重大決策的建議權，職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權，職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權，多部門協(xié)同解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權。，保障了街鄉(xiāng)開展基層工作的合法性，提升了治理效能。

（3）管理資源下沉。管理資源下沉是對基層治理中“權責不對等”的回應。平谷區(qū)創(chuàng)設了力量下沉機制——相關部門人員必須下沉到一線工作，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，并要求“事不完、人不撤”。為了解決執(zhí)法權到位的問題，平谷區(qū)采取“席位制”和“補位制”執(zhí)法方式，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立 “實體化綜合執(zhí)法平臺”，實行任務量大的單位進行常態(tài)化派駐，采取席位制到達指定地點，開展專項打擊；對平時執(zhí)法任務不多的單位，要求接到通知30分鐘后到達現(xiàn)場，進行補位制執(zhí)法。

3.廣泛、有序的社會參與是基層治理的內(nèi)在要求。社會整合從本質上說是實現(xiàn)對人的整合，對人整合的前提是讓人參與進來。“人民應當參與影響他們生活的決策，不僅是為了正義，而且是為了實現(xiàn)他們作為人的潛能的發(fā)揮?！盵23]從權利與義務的角度來看，參與既是權利，又是義務，人不能僅被看作是社會生活中被動的消費者和社會秩序的接受者，相反，他們具有建設者、參與者角色，其權利和義務是對等的。從公共產(chǎn)品提供的角度來說，基層治理是公共事務，往往伴隨“集體行動”的困境，科爾曼所提出的建議是重建責任系統(tǒng)，盡可能獨立生存和互惠代替現(xiàn)有的總體生存方式②科爾曼關于法人維持生存的方式有三種：一是互惠性生存，其特點是法人的各職位間存在互惠交換關系；二是獨立生存，其特點是每個成員從法人組織那里得到的都能使他獲益，每個成員所作出的貢獻都能使法人獲益；三是總體性生存，每個人從法人組織中得到的都能使他獲益，但有些成員不能使法人獲益。。

廣泛、有序的社會參與體現(xiàn)了“以人民為中心”的根本立場。北京市以社會制度建設為突破口，通過社區(qū)管理辦法、社區(qū)工作者管理辦法等重要文件的創(chuàng)制，使治理主體由單一政府（街道、居委會）轉變?yōu)檎ㄉ鐓^(qū)服務站）、居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等多元主體，既加強了黨的領導，完善了公共服務，又注重了社會參與，突出了居民自治。在參與主體多元化的基礎上，著重暢通黨群渠道、政社渠道、上下渠道進一步激發(fā)社會參與的活力。首先疏通黨群渠道，北京市南苑街道建立“同心圓”區(qū)域化黨建聯(lián)合會，以街道工委為“圓心”，以社區(qū)黨組織為“內(nèi)圓”，以社區(qū)單位黨組織為“外圓”。截至目前，共整合了51個駐區(qū)單位，形成共同參與、共同管理的組織格局。其次構建政社渠道，北京市陶然亭街道通過建立益陶然社區(qū)發(fā)展研究中心，運營陶然書苑公共教育空間平臺，引進高效智庫、責任規(guī)劃師團隊、樞紐性社區(qū)社會組織。最后暢通上下渠道，北京市東城區(qū)“一委三會一站、五位一體、六層聯(lián)動”最為典型：社區(qū)黨委作為社區(qū)工作的領導核心；社區(qū)居民會議、社區(qū)代表會議、社區(qū)居委會分別發(fā)揮決策、咨議、執(zhí)行功能；社區(qū)服務站作為政府下派機構負責組織開展公共服務；社區(qū)單位和居民是社區(qū)治理的參與者，社區(qū)社會組織則作為協(xié)同者。

4.信息技術是實現(xiàn)基層精細化治理的支撐手段。從數(shù)據(jù)治理的角度來看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”就是打破界限、匯集力量，尤其是在信息系統(tǒng)、基礎數(shù)據(jù)等方面深入融合，最終形成一體化的運行模式。北京市西城區(qū)利用人工智能實行精細化管理。

（1）利用互聯(lián)網(wǎng)技術，創(chuàng)新基層工作機制。北京市建立“網(wǎng)格綜合服務管理平臺”和“實體化綜合執(zhí)法平臺”，利用信息技術及時將“哨聲”傳達到相應部門，跟蹤落實。在網(wǎng)格化的基礎上，推進精細化管理，建立六項工作機制。建立哨聲收集機制，通過完善已有的微博、微信、熱線、網(wǎng)站舉報渠道，北京市東城區(qū)開發(fā)“隨手拍”APP，平谷區(qū)上線“愛我平谷”群眾吹哨平臺，拓寬了群眾反映訴求的通道。建立“吹哨”啟動機制，以北京市東城區(qū)為例，遇到重點領域問題，街道網(wǎng)格化啟動吹哨機制，圍繞綜合執(zhí)法、重點工作以及應急處理等吹哨。建立部門報到處理機制，街道啟動“吹哨”后，向區(qū)級平臺進行備案，各部門及時報到處理，并及時上傳問題處理結果和相關材料。堅持“一門主責、其他配合”的原則，明確主責單位和配合單位。完善公眾反饋機制，執(zhí)法人員要將處理結果以及整改情況反饋公眾并收集完善意見，問題解決后，街鄉(xiāng)要加強日常監(jiān)管，區(qū)級政府要將公眾的滿意度納入到執(zhí)法考核中，堅持以人民滿意度為標準。建立吹哨案件考核機制，街鄉(xiāng)要根據(jù)部門的報到情況進行評價，區(qū)級政府對“吹哨”案件的解決情況進行綜合評價，實現(xiàn)“上下”綜合評價。建立吹哨工作分析研判機制，區(qū)級平臺定時對本區(qū)問題處理情況進行追蹤、研判，查補漏洞，形成同類問題的經(jīng)驗性解決方案，推動源頭治理。

（2）應用大數(shù)據(jù)分析，準確預判社會風險。通過信息化平臺，適時掌握基層各網(wǎng)格內(nèi)的安全隱患、矛盾糾紛、公共服務需求、社會治安、群眾困難等各方面社會治理信息，做到基層“事前防范、源頭治理”。

（3）以智慧黨建為抓手，創(chuàng)新基層黨建方式。構建黨建工作指導站—網(wǎng)格黨建聯(lián)盟—黨支部—黨員中心戶的四級黨建網(wǎng)格體系，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、智能手機、社交媒體等現(xiàn)代化信息手段，科學管理黨員。搭建黨員群眾交互系統(tǒng)，以社區(qū)黨員為主體組建黨建志愿者服務隊伍，群眾通過交互系統(tǒng)提出自身的困難訴求，黨員在看到群眾需求信息后，以接單的方式完成任務，真正地體現(xiàn)群眾在哪里、群眾訴求在哪里，黨員就在哪里、黨的建設就在哪里。

5.法治是持續(xù)性整合城市基層治理資源的重要保障?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，正如沒有民主就沒有國家現(xiàn)代化一樣，沒有法治也同樣沒有國家治理的現(xiàn)代化[24]。作為首善之區(qū)，北京推進基層治理法治化的要求應當更高、基層治理創(chuàng)新探索更具典型意義。

（1）加強法規(guī)制度建設，規(guī)范基層治理機制。為貫徹落實城市基層治理建設，北京市委市政府一方面研究制定相關的實施意見，另一方面結合北京市實際，制定并實施了一系列相關規(guī)范性文件。目前，北京市推進基層治理的相關制度文件漸成體系，既為基層治理做出了頂層設計，也為治理方式創(chuàng)新提供了制度依據(jù)，對引領、約束和保障基層治理創(chuàng)新具有重要意義。

（2）建設綜合執(zhí)法平臺。傳統(tǒng)基層執(zhí)法效率低下最主要的原因在于執(zhí)法力量過于分散，執(zhí)法操作不在同一層面，因此，如何解決基層執(zhí)法難題、提高街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力成為提高基層執(zhí)法效率的關鍵。北京市通過政府相關職能部門下沉行政處罰權，綜合執(zhí)法中心加強執(zhí)法流程建設，理順執(zhí)法隊和街鄉(xiāng)辦事處職能科室、網(wǎng)格化指揮平臺以及市區(qū)駐街鄉(xiāng)相關執(zhí)法機構之間的關系。

（3）建立一支精簡高效的執(zhí)法隊伍。北京市建立以街鄉(xiāng)為骨干、公安為保障、相關行政管理部門共同參與的執(zhí)法機制，實現(xiàn)基層管理機制的根本轉變，提升了執(zhí)法的權威性和專業(yè)化水平。

四、結論

基層治理始終是國家治理話題中的焦點問題。轉型社會時期我國城市基層治理處于雙重壓力之下，這既是轉型的機遇，又是在轉型過程中需要克服的障礙。在壓力制體制下，“自上而下”的行政壓力成為城市基層治理轉型的外在動因，而“自下而上”的社會壓力則成為內(nèi)在動因。通過對文獻的梳理研究，我們發(fā)現(xiàn)，城市基層治理由來已久，基層治理模式隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷變遷；全國各地涌現(xiàn)了眾多城市基層治理的優(yōu)秀模式與經(jīng)驗，發(fā)揮了我國本土城市基層治理的優(yōu)勢。城市基層治理基于一定制度環(huán)境，受到憲法法律、行政法規(guī)的塑造和規(guī)約。研究城市基層治理有必要基于宏觀制度下的真實運作，識別共性特性，進而進行概念化。自主治理理論和協(xié)同治理理論與我國城市基層治理實踐具有差異性，在應用過程中存在解釋力不足的問題?；谖覈贫惹榫昂统鞘谢鶎又卫韺嵺`，本文提出了從社會整合理論的角度來探討城市基層治理問題，即以黨建引領的系統(tǒng)整合帶動政府、社會力量、技術和法治在基層治理資源中的整合作用。通過對北京市 “街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制的分析，我們找到了城市基層治理成功運行的一系列邏輯：黨建引領的多層次整合是基層治理的核心要義；精干的政府執(zhí)行體系是整合基層治理資源的關鍵；廣泛、有序的社會參與是基層治理的內(nèi)在要求；信息技術是實現(xiàn)基層精細化治理的支撐手段；法治是持續(xù)性整合城市基層治理資源的重要保障。在我國的制度情景和政治優(yōu)勢下，黨建引領發(fā)揮著核心作用，帶動并整合其他要素的功能。城市基層治理是在制度情景的約束下，提升城市治理能力的創(chuàng)新性探索，不存在適合任何現(xiàn)實情景、一成不變的萬能治理模式。對于城市基層治理的研究還需要在不斷的實踐探索中識別出具有普遍作用的運作模式，從而深化對公共治理趨勢的認識。