(華東交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江西南昌330013)

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)代化是我國(guó)教育發(fā)展的趨勢(shì)，而教育現(xiàn)代化的必然要求是教育法治化。教育法治化要求以保護(hù)受教育者的合法權(quán)益為核心，善于運(yùn)用法治思維、法治方法促進(jìn)教育改革，“不斷構(gòu)建與完善系統(tǒng)完備、層次合理、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的教育法治體系”［1］。尤其在高校的治理中，傳統(tǒng)的高校管理方式以單向性的制約為主導(dǎo)，學(xué)生管理工作者通常自覺或不自覺地運(yùn)用“家長(zhǎng)式”的管理權(quán)威，依靠傳統(tǒng)道德力量，對(duì)學(xué)生“發(fā)號(hào)令、提要求、下任務(wù)”［2］。這種管理方式由于忽視學(xué)生參與學(xué)校治理的主體性地位，缺乏“雙向溝通”式的利益表達(dá)機(jī)制，從而導(dǎo)致學(xué)生等群體尋求非制度化的表達(dá)方式，引起一系列的社會(huì)事件。

北京師范大學(xué)珠海分校停辦風(fēng)波就是其中的典型：2019年4月8日，教育部向北京師范大學(xué)發(fā)出了《教育部關(guān)于同意北京師范大學(xué)珠海校區(qū)建設(shè)的批復(fù)》。按照計(jì)劃，珠海校區(qū)開始招生后，原北京師范大學(xué)珠海分校將逐年調(diào)減招生計(jì)劃，于2021年停止招生，2024年終止辦學(xué)，珠海分校退出歷史舞臺(tái)。然而，轉(zhuǎn)型期間的管理不當(dāng)、轉(zhuǎn)型后原有學(xué)歷的貶值均讓學(xué)生和家長(zhǎng)不滿，從而導(dǎo)致近千名家長(zhǎng)和學(xué)生聚集珠海分校校門抗議校方的做法①2019年教育部作出《關(guān)于同意北京師范大學(xué)珠海校區(qū)建設(shè)的批復(fù)》，北京師范大學(xué)珠海校區(qū)正式成立。但是，在“學(xué)校轉(zhuǎn)型升級(jí)”的過(guò)程中，北京師范大學(xué)和北京師范大學(xué)珠海分校忽視了學(xué)生的利益，導(dǎo)致了“北師大珠海分校停辦風(fēng)波”。參見：宿慧嫻，丁捷.北師大珠海分校停辦風(fēng)波[EB/OL].[2019-06-13].http://other.caixin.com/2019-06-13/101426337.html.。那么，為何會(huì)出現(xiàn)上述的局面呢？筆者認(rèn)為主要原因有兩個(gè)方面：

其一，學(xué)生權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)。近年來(lái)，我國(guó)高校學(xué)生群體對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是學(xué)生對(duì)自身主體地位的認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰，二是學(xué)生積極尋求表達(dá)自身權(quán)利主張的途徑［3］。權(quán)利意識(shí)是維權(quán)行動(dòng)的前提與基礎(chǔ)，高校學(xué)生在自身權(quán)利受損的情況下，會(huì)采取必要的措施來(lái)捍衛(wèi)自己的權(quán)利，正如耶林所言，“如果我們把品質(zhì)理解成完全的、依賴自身的、自我主張的人格，那么，沒有什么比在權(quán)利和人格受到任意侵犯時(shí)有更好的動(dòng)機(jī)去維護(hù)這個(gè)特點(diǎn)”［4］。而本案中，由于學(xué)校的決策損害了幾乎全校學(xué)生的公平對(duì)待權(quán)和相應(yīng)學(xué)歷權(quán)，故而成為了該高校治理風(fēng)波的導(dǎo)火索。

其二，學(xué)校決策程序過(guò)于“剛性化”。學(xué)生權(quán)利受到學(xué)校決策的侵犯，如果處理得當(dāng)本可以避免學(xué)生與學(xué)校的直接沖突，但是該案中，北京師范大學(xué)和珠海分校在作出此項(xiàng)決策時(shí)，并未充分聽取學(xué)生的意見，沒有吸收學(xué)生的合理建議，從而導(dǎo)致學(xué)校出臺(tái)的管理措施被學(xué)生認(rèn)為存在“歧視”，損害了學(xué)生的權(quán)益。換言之，該校在作出決策和執(zhí)行決策的過(guò)程中沒有充分考慮學(xué)生的參與權(quán)，學(xué)生無(wú)法通過(guò)正常的渠道參與到學(xué)校決策的制定和執(zhí)行過(guò)程之中，從而導(dǎo)致學(xué)生不得不采取“網(wǎng)爆”、“抗議”等非正?；姆绞骄S護(hù)權(quán)益。

上述案例無(wú)疑會(huì)引發(fā)人們的擔(dān)心與疑惑，即：在高校治理中，如何平衡高校的管理秩序與學(xué)生的權(quán)利維護(hù)之間的關(guān)系？從這一問(wèn)題出發(fā)，本文以42所高校的《大學(xué)章程》為文本資料①《大學(xué)章程》是高校治理的基本規(guī)范，是高校治理法治化的總章程，正如有學(xué)者指出：“大學(xué)章程具備學(xué)校憲法的功能，是廣大教職員工意志和利益的集中表現(xiàn)，是高校治校的總章程，依法治校首先要做到依章治校。”參見：閆立.大學(xué)章程是高校治理的總章程[J].教育發(fā)展研究，2014(9)：3.另外，本文選擇的42份《大學(xué)章程》是“世界一流大學(xué)建設(shè)高?！敝贫ǖ恼鲁?，由于該42所大學(xué)體現(xiàn)了我國(guó)高等教育的最高水平，因此其在高校治理現(xiàn)代化中具有一定的代表性。，以“高校重大決策”為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)高校管理存在“特別權(quán)力關(guān)系”逐漸消解與“大學(xué)自治權(quán)”不斷強(qiáng)化兩種趨勢(shì)，雖然兩種趨勢(shì)的特點(diǎn)并不相同，但是其落腳點(diǎn)卻相當(dāng)一致：強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)生權(quán)益的保障，尤其是注重學(xué)生有效參與高校治理的權(quán)益?？傊?，在目前司法審查對(duì)高校管理“相對(duì)關(guān)閉”的情況下，構(gòu)建學(xué)生參與高校重大決策的機(jī)制能夠保障學(xué)生的合法權(quán)益，搭建起運(yùn)轉(zhuǎn)有效的利益表達(dá)機(jī)制，從而將“高校自主權(quán)”納入法治化的軌道②一般而言，高校公眾參與主體包括學(xué)生和教師兩大類別，但是由于高校教師基本上是高學(xué)歷人才，其相比較學(xué)生而言掌握更多的資源和更多的話語(yǔ)權(quán)，因此本文研究的重點(diǎn)是學(xué)生參與高校治理的實(shí)踐路徑。。

二、高校重大決策的內(nèi)涵及其制定程序的現(xiàn)狀分析

（一）高校重大決策的內(nèi)涵及其類別

決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)［5］。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)注更多的是“行政決策”、“重大行政決策”的概念厘定，對(duì)于高校重大決策概念的厘定及其外延的研究較少③筆者以“高校重大決策”為關(guān)鍵詞在“中國(guó)知網(wǎng)”上檢索，共檢索到12篇文章，主要涉及“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“決策論證程序”、“黨組織在高校重大決策中作用研究”等內(nèi)容，顯然關(guān)于高校重大決策的相關(guān)研究較少。，有學(xué)者通過(guò)列舉和分類的方法試圖說(shuō)明何為高校重大決策事項(xiàng)，例如陳光軍將高校重大決策事項(xiàng)分為規(guī)章制定、辦學(xué)體制改革、辦學(xué)規(guī)模的改變、財(cái)政預(yù)算的支出、高校合同的簽訂等等［6］。還有學(xué)者根據(jù)高校權(quán)力屬性的不同將高校決策分為學(xué)術(shù)決策、行政決策和綜合決策［7］。上述對(duì)“高校決策”、“高校重大決策”的分類，對(duì)研究高校重大決策的內(nèi)涵具有重要的借鑒意義，但是其仍然只是粗略的種類列舉，缺乏對(duì)其本質(zhì)性的提煉。

為了盡可能全面地分析《大學(xué)章程》對(duì)“高校重大決策”外延的規(guī)定，筆者對(duì)42份大學(xué)章程進(jìn)行了粗略的整理，通過(guò)整理發(fā)現(xiàn)，在42份《大學(xué)章程》中關(guān)于“高校重大決策”的論述形態(tài)各異，主要包括“重大事項(xiàng)”、“重大決策”、“重大舉措”等概念，具體詳見下表：

表1 大學(xué)章程關(guān)于高校重大決策事項(xiàng)的規(guī)定

通過(guò)上表的梳理，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然各《大學(xué)章程》中關(guān)于“重大決策事項(xiàng)”的表述不同，但是卻基本上都涉及到學(xué)校發(fā)展、改革的諸多方面，包括黨建、行政、學(xué)術(shù)、學(xué)位、學(xué)科等事項(xiàng)。總體來(lái)看，有關(guān)“重大決策事項(xiàng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有二：其一，以“全局性、綜合性”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是涉及學(xué)校全局性的事項(xiàng)都屬于學(xué)校的重大決策事項(xiàng)，例如學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容；其二，以“多數(shù)人的重大權(quán)益保護(hù)”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是涉及全校師生切身利益的事項(xiàng)均為學(xué)校的重大決策事項(xiàng)，這一標(biāo)準(zhǔn)又有“多數(shù)人”和“重大權(quán)益”兩方面的內(nèi)容，例如學(xué)位授予頒發(fā)、學(xué)生獎(jiǎng)懲辦法等。借鑒行政法學(xué)界關(guān)于“重大行政決策”概念的歸納①有學(xué)者認(rèn)為：“所謂政府重大行政決策是指對(duì)本地區(qū)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性需由政府決策的重大政務(wù)事項(xiàng)，一般須經(jīng)過(guò)公眾參與、專家咨詢等程序并通過(guò)政府法定會(huì)議作出決定。”參見：秦祖?zhèn)?論重大行政決策法治化的建構(gòu)[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013(6)：133-137.，筆者認(rèn)為所謂高校重大決策事項(xiàng)是指在全校范圍內(nèi)，決策主體作出的具有基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的或者涉及全校師生重大權(quán)益的事項(xiàng)。

（二）高校重大決策事項(xiàng)制定程序現(xiàn)狀的文本分析

通過(guò)梳理42份《大學(xué)章程》可以發(fā)現(xiàn)，“高校重大決策事項(xiàng)”不僅實(shí)體內(nèi)容上相比于一般的決策事項(xiàng)具有全局性、基礎(chǔ)性和重大涉權(quán)性，而且其制定程序也更具有正式性，強(qiáng)調(diào)要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的提議、審議和公布程序，重大決策事項(xiàng)的作出不得肆意。具體而言，高校重大決策事項(xiàng)的出臺(tái)程序具有以下特點(diǎn)：

其一，決策主體的權(quán)威性。42份《大學(xué)章程》都規(guī)定了“校黨委會(huì)”是重大決策事項(xiàng)的決策主體，例如《北京大學(xué)章程》第25條規(guī)定：“校黨委依照法律和有關(guān)規(guī)定，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：（五）討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展、穩(wěn)定以及基本管理制度等重大事項(xiàng)?！薄吨袊?guó)人民大學(xué)章程》第27條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨中國(guó)人民大學(xué)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱學(xué)校黨委）是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，履行黨章等規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，把握學(xué)校發(fā)展方向，決定學(xué)校重大問(wèn)題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長(zhǎng)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，保證以人才培養(yǎng)為中心的各項(xiàng)任務(wù)完成。……其主要職責(zé)是：（二）討論決定事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)和基本管理制度?！背酥猓€有學(xué)校規(guī)定了“校長(zhǎng)辦公會(huì)議”也有權(quán)就學(xué)校的重大問(wèn)題和事項(xiàng)進(jìn)行決策，例如《南開大學(xué)章程》②《南開大學(xué)章程》第42條規(guī)定：“校長(zhǎng)辦公會(huì)議是校長(zhǎng)行使職權(quán)的基本形式，由校長(zhǎng)召集和主持，按照集體討論、校長(zhǎng)決定的原則進(jìn)行議事，研究、審議或決定學(xué)校行政工作重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)。”。由“校黨委會(huì)”就高校重大事項(xiàng)作出決策是貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》③《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》第11條規(guī)定：“高等學(xué)校黨的委員會(huì)的主要職責(zé)是：……3.討論決定學(xué)校改革和發(fā)展以及教學(xué)、科研、行政管理等工作中的重大問(wèn)題?！薄蛾P(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》指出：“高等學(xué)校黨的委員會(huì)是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，履行黨章等規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，把握學(xué)校發(fā)展方向，決定學(xué)校重大問(wèn)題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長(zhǎng)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，保證以人才培養(yǎng)為中心的各項(xiàng)任務(wù)完成?！钡谋厝灰?，同時(shí)也反映了高校重大決策事項(xiàng)出臺(tái)主體具有權(quán)威性。

其二，決策程序的規(guī)范化。如果我們要求實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話，那么，程序可以作為制度化的最重要的基石［8］。高校治理呼吁程序法治，從而避免決策出臺(tái)的隨意性?？傮w來(lái)看，高校重大決策事項(xiàng)的制定具有較強(qiáng)的規(guī)范性，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，在制定原則上，很多《大學(xué)章程》都規(guī)定了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”“少數(shù)服從多數(shù)”的原則。例如《清華大學(xué)章程》第24條、《天津大學(xué)章程》第37條、《南開大學(xué)章程》第40條等等。其次，在具體的決策程序上，還有學(xué)校在其章程中明確規(guī)定了“召集主體、召開黨委會(huì)的法定人數(shù)、事項(xiàng)決策的法定人數(shù)、決策的法定形式”等內(nèi)容。譬如，《西安交通大學(xué)章程》第37條第4款規(guī)定：“學(xué)校黨委會(huì)和黨委常委會(huì)由黨委書記主持，實(shí)際到會(huì)人數(shù)達(dá)到應(yīng)到會(huì)人數(shù)的2/3以上方可召開。采取表決制作出決定，贊成人數(shù)超過(guò)應(yīng)到會(huì)人數(shù)的1/2方為通過(guò)；干部人事任免事項(xiàng)采取不記名投票方式作出決定，贊成票超過(guò)應(yīng)到會(huì)人數(shù)的1/2方為通過(guò)。”

其三，注重對(duì)師生參與決策事項(xiàng)權(quán)利的保障。作為學(xué)校治理的主體，學(xué)生和教師都有權(quán)參與學(xué)校重大決策的制定過(guò)程，“如果大學(xué)治理沒有作為大學(xué)主體之一的學(xué)生參與，那么其將失卻重要的一環(huán)，淪為某種意義上的寡頭或獨(dú)裁式的權(quán)力統(tǒng)治”［9］。通過(guò)對(duì)42份《大學(xué)章程》的分析，本文認(rèn)為，在高校重大決策的制定過(guò)程中，學(xué)生的參與權(quán)均得到了一定的保障，主要表現(xiàn)為：首先，有的《大學(xué)章程》明確規(guī)定了學(xué)生享有參與高校管理的權(quán)利，例如《華東師范大學(xué)章程》第55條規(guī)定：“學(xué)生在校期間享有下列權(quán)利：（五）知悉學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展及關(guān)涉切身利益的重大事項(xiàng)。（六）參與學(xué)校民主管理，對(duì)學(xué)校工作提出意見和建議?！逼渲幸?guī)定了學(xué)生對(duì)重大決策事項(xiàng)的知情權(quán)和參與民主管理的參與權(quán)①42份《大學(xué)章程》對(duì)于學(xué)生權(quán)利的規(guī)定，除了《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)章程》、《上海交通大學(xué)章程》、《重慶大學(xué)章程》、《中國(guó)科技大學(xué)章程》未列舉學(xué)生享有對(duì)高校重大事項(xiàng)的參與權(quán)外，其他高校的《大學(xué)章程》雖然表述不一，但均涉及到了該項(xiàng)權(quán)利。。其次，有的《大學(xué)章程》還規(guī)定了學(xué)校有保障學(xué)生參與高校決策、管理的義務(wù)?！渡虾＝煌ù髮W(xué)章程》第14條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法公開學(xué)校信息，保障師生和社會(huì)公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。最后，42份《大學(xué)章程》基本上都規(guī)定了學(xué)生參與學(xué)校管理的方式，主要包括通過(guò)學(xué)生代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)（包括研究生會(huì)）參與學(xué)校管理事務(wù)，以及通過(guò)校務(wù)委員會(huì)，學(xué)生代表作為校務(wù)委員會(huì)的一員參與學(xué)校重大決策的制定。

《大學(xué)章程》對(duì)高校制定重大決策進(jìn)行了規(guī)范，體現(xiàn)了“依法治?！钡睦砟睿敖逃ㄖ问菄?guó)家實(shí)力的象征，是現(xiàn)代國(guó)家教育進(jìn)步的重要標(biāo)志，依法治教是最規(guī)范的、最穩(wěn)定的，也是麻煩最少的教育治理方式”［10］。但是，我國(guó)高等教育法治化依然存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為學(xué)生的主體地位難以凸顯，學(xué)生參與學(xué)校治理的渠道不暢通，《教育法》、《高等教育法》、《大學(xué)章程》等法律法規(guī)所規(guī)定的學(xué)生權(quán)利難以真正實(shí)現(xiàn)。具體言之，主要表現(xiàn)為：

其一，《大學(xué)章程》規(guī)定的學(xué)生參與權(quán)利具有高度概括性，參與權(quán)的具體權(quán)能相對(duì)狹窄。所謂的權(quán)能是指“‘權(quán)利的內(nèi)容和職能’，它也能揭示權(quán)利的具體內(nèi)容，但在認(rèn)知角度上不是著眼權(quán)利的外在形式，而是強(qiáng)調(diào)權(quán)利內(nèi)部不可或缺、能對(duì)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的目的發(fā)揮特定功能的各種構(gòu)成”［11］?！皡⑴c權(quán)”是由其他權(quán)能構(gòu)成的一項(xiàng)綜合性權(quán)利，方世榮教授將行政參與權(quán)的權(quán)能分為“程序進(jìn)入權(quán)”、“政務(wù)主張權(quán)”、“獲合理回應(yīng)權(quán)”、“協(xié)商決定權(quán)”、“協(xié)助執(zhí)行權(quán)”六項(xiàng)具體的權(quán)能［12］。在高校重大決策事項(xiàng)上，《大學(xué)章程》所規(guī)定的“參與權(quán)”的權(quán)能較少，主要集中于知情權(quán)、建議權(quán)和表達(dá)權(quán)，并且有的《大學(xué)章程》本身就未區(qū)分“參與權(quán)”與參與權(quán)的具體權(quán)能，籠統(tǒng)地規(guī)定為“知悉涉及個(gè)人切身利益的事項(xiàng)，對(duì)學(xué)校教學(xué)、管理等相關(guān)工作提出意見和建議，參與學(xué)校的民主管理”②具體詳見《浙江大學(xué)章程》第46條。。權(quán)利是行動(dòng)的指南，而權(quán)能則是權(quán)利具體落實(shí)的重要條件之一，狹窄的、籠統(tǒng)化的權(quán)能無(wú)法為學(xué)生參與高校重大決策事項(xiàng)提供指導(dǎo)和保障。

其二，《大學(xué)章程》所規(guī)定的學(xué)生參與重大決策制定的方式較少，且缺乏細(xì)化的程序規(guī)定。如上所述，《大學(xué)章程》基本上規(guī)定了學(xué)生代表大會(huì)是高校學(xué)生行使法律法規(guī)和《大學(xué)章程》所賦予的學(xué)生權(quán)利的主要途徑，但是一般而言，學(xué)生代表大會(huì)周期長(zhǎng)、會(huì)期短，很難就學(xué)校的重大事項(xiàng)作出決策，并且還缺少具體的參與程序。另外，高校重大決策的制定主體是校黨委會(huì)，但是42份大學(xué)章程中僅有《中山大學(xué)章程》、《湖南大學(xué)章程》規(guī)定了學(xué)生享有“推選代表參加涉及學(xué)生重大利益的學(xué)校各級(jí)會(huì)議”的權(quán)利，其他高校的章程忽視了吸收學(xué)生參與學(xué)校決策會(huì)議的程序。在實(shí)踐中，學(xué)生參與高校治理的方式也較少，學(xué)校更多的是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式來(lái)了解學(xué)生的意向，例如江西省H校在制定《H大學(xué)研究生在讀期間公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文的規(guī)定（2018年修訂）》時(shí)，學(xué)校就發(fā)表論文的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的形式向?qū)W生收集意見，但是該規(guī)定最后依然制定了很高的標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致學(xué)生意見的落空③《H大學(xué)研究生在讀期間公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文的規(guī)定（2018年修訂）》第四條和第五條分別就博士和碩士發(fā)表論文進(jìn)行了規(guī)定：理工科博士研究生在SCIEI檢索期刊上發(fā)表論文至少三篇；學(xué)?！皩毸W(xué)科”中理工類“塔尖學(xué)科”學(xué)術(shù)學(xué)位碩士研究生至少發(fā)表CSCD及以上期刊論文一篇；其他學(xué)科學(xué)術(shù)學(xué)位碩士研究生至少發(fā)表核心及以上期刊論文一篇；省一流學(xué)科全日制專業(yè)學(xué)位碩士研究生至少發(fā)表核心及以上期刊論文一篇，其他學(xué)科全日制專業(yè)學(xué)位碩士研究生至少發(fā)表重要期刊論文一篇。。

其三，作為學(xué)生參與學(xué)校管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，學(xué)生會(huì)（研究生會(huì)）在實(shí)際運(yùn)行中往往也存在運(yùn)行不暢的問(wèn)題。根據(jù)《中華全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)章程》（2020年修訂）第15條的規(guī)定，學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)的基本任務(wù)包括：溝通學(xué)校黨政與廣大同學(xué)的聯(lián)系，通過(guò)學(xué)校各種正常渠道，反映同學(xué)的建議、意見和要求，參與涉及學(xué)生的學(xué)校事務(wù)的民主管理，維護(hù)同學(xué)的正當(dāng)權(quán)益。可見，學(xué)生會(huì)（研究生會(huì)）的主要任務(wù)就是參與高校的管理。但是，目前我國(guó)學(xué)生會(huì)（研究生會(huì)）本身存在著一些問(wèn)題，例如有學(xué)者指出：學(xué)生組織存在自主權(quán)缺位、內(nèi)部機(jī)制不完善、資源分配不均、組織文化匱乏和考核評(píng)估體系不完善的問(wèn)題［13］，使得學(xué)生組織無(wú)法有效地參與高校管理，無(wú)法承擔(dān)起參與高校民主管理的使命。

總體來(lái)看，我國(guó)高等學(xué)校在重大決策的制定和出臺(tái)過(guò)程中已經(jīng)開始注重學(xué)生的參與，但是這種參與呈現(xiàn)出參與程度不足、缺乏制度化、程序化的參與方式以及參與權(quán)能狹窄的特點(diǎn)。究其成因，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從高等學(xué)校與學(xué)生關(guān)系的變遷——“特別權(quán)力關(guān)系”逐漸消解和大學(xué)自治不斷強(qiáng)化兩種趨勢(shì)——來(lái)觀察和分析。

三、特別權(quán)力關(guān)系與大學(xué)自治的張力：呼吁“學(xué)生參與”

（一）特別權(quán)力關(guān)系的消解

長(zhǎng)期以來(lái)，盡管我國(guó)《教育法》、《高等教育法》等相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定“特別權(quán)力關(guān)系”，但是我國(guó)高校的管理中深受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響已是不爭(zhēng)的事實(shí)，正如有學(xué)者指出：“我國(guó)的法學(xué)理論中,并無(wú)明確的特別權(quán)力關(guān)系概念,但具有特別權(quán)力關(guān)系特征的管理關(guān)系卻在學(xué)校與學(xué)生之間實(shí)際地存在著。”［14］一般認(rèn)為特別權(quán)力關(guān)系是相對(duì)于一般權(quán)力關(guān)系而言，是指“基于特別的法律原因，為實(shí)現(xiàn)公法上的特定目的，行政主體(包括行政授權(quán)主體)，在必要的范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)人具有概括(或不確定)的支配權(quán)力，而相對(duì)人負(fù)有服從義務(wù)的行政法律關(guān)系”［15］。特別權(quán)力關(guān)系理論之所以特別就在于“支配者”與“被支配者”之間存在著“不平等性”，這種“不平等性”存在于特別權(quán)力關(guān)系中，支配者可以基于其特殊地位而對(duì)被支配者實(shí)施管理、懲罰，并且排除“法律保留”。換言之，在特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域中，支配者可以不需要法律的授權(quán)而實(shí)施管理行為，被支配者無(wú)法通過(guò)司法途徑獲取相關(guān)的救濟(jì)。有學(xué)者將特別權(quán)力關(guān)系理論歸納為四大特點(diǎn)，分別是：無(wú)法律保留原則的適用、行政相對(duì)人義務(wù)的不確定性、法律救濟(jì)途徑的缺乏、特殊的懲罰措施①參見：楊解君.特別法律關(guān)系論——特別權(quán)力關(guān)系論的揚(yáng)棄[J].南京社會(huì)科學(xué)，2006(7)：81-86.也有學(xué)者將特別權(quán)力關(guān)系理論歸結(jié)為五大特點(diǎn)：當(dāng)事人地位不對(duì)等；義務(wù)不確定；有特別規(guī)則；對(duì)違反義務(wù)者，有權(quán)加以懲戒；在糾紛解決方面，一般不得提起法律爭(zhēng)訟。參見：楊臨宏.特別權(quán)力關(guān)系理論研究[J].法學(xué)論壇，2001(4)：57-66.總體而言，我國(guó)學(xué)者對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)是一致的。。二戰(zhàn)以后，德國(guó)、日本都對(duì)特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了批判和修正，而我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的態(tài)度也是毀譽(yù)參半，有“引進(jìn)說(shuō)”、“廢除說(shuō)”和“修正適用說(shuō)”，其中“修正說(shuō)”認(rèn)為特別權(quán)力關(guān)系理論雖然已經(jīng)不再完全適用我國(guó)目前的法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，但是也不應(yīng)當(dāng)完全排除，就拿高校管理來(lái)說(shuō)，如果完全排除了特別權(quán)力關(guān)系，那么不僅會(huì)給司法機(jī)關(guān)帶來(lái)極大的不便，也不利于學(xué)校內(nèi)部的管理。“改良性地引進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系理論，能夠更好地保護(hù)特別權(quán)力關(guān)系中行政相對(duì)人(諸如學(xué)生)的合法權(quán)益，減少社會(huì)生活中的法律真空；同時(shí)也能夠保護(hù)特別權(quán)力關(guān)系中特權(quán)主體一方(諸如高等學(xué)校)的合法管理權(quán)和支配權(quán),保證特權(quán)主體管理的有效性與合法性”［16］。

正是因?yàn)楦咝Ｅ腔灿凇皺?quán)利——秩序”之間的兩難，修正說(shuō)主張?jiān)凇案牧嫉摹薄ⅰ靶拚摹碧貏e權(quán)力關(guān)系中引入“司法審查”、“正當(dāng)程序原則”來(lái)規(guī)范高校的管理權(quán)，維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。然而，筆者認(rèn)為在“司法審查”和“正當(dāng)程序原則”之外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“學(xué)生參與”。

首先，我國(guó)司法審查對(duì)高校管理的救濟(jì)存在“有限性”和“滯后性”的問(wèn)題。自“田勇案”和“劉燕文案”以來(lái)，我國(guó)法院打開了對(duì)高等教育管理行為進(jìn)行司法審查的大門，但是這些案件仍然限于“學(xué)位授予”、“學(xué)籍管理”方面，而且《教育法》第43條第4項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟?！笨梢?，對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利的救濟(jì)，司法機(jī)關(guān)的大門依然是緊閉的。同時(shí)，司法對(duì)權(quán)利的救濟(jì)往往具有滯后性，無(wú)法及時(shí)地彌補(bǔ)因權(quán)益受到侵害而造成的損傷。而“參與”的價(jià)值之一就在于它能夠在決策作出之前匯集民智，發(fā)揮公眾對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督作用，“公眾對(duì)決策過(guò)程的參與，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策的失誤和偏差，及時(shí)糾正決策失誤，從而使決策更加科學(xué)和合理”［17］。簡(jiǎn)言之，公眾參與決策的過(guò)程就是提前搭建起防止權(quán)力侵害的“高墻”的過(guò)程，這種防患于未然的機(jī)制與事后的司法救濟(jì)相比具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

其次，“正當(dāng)程序原則”的適用是“支配與被支配”關(guān)系下的被迫選擇。學(xué)者們基本上認(rèn)為現(xiàn)階段引入“正當(dāng)程序原則”對(duì)規(guī)范特別權(quán)力關(guān)系具有非常大的助益，“在學(xué)校的管理行為中,有些管理行為并沒有明確的法律的依據(jù)或者說(shuō)法律依據(jù)很概括,因此,學(xué)校享有很大的裁量權(quán)。為了保證這些裁量權(quán)公正的行使，必須用正當(dāng)?shù)某绦蚣右韵拗啤保?8］。但是，當(dāng)學(xué)者們?cè)谔接懻?dāng)程序原則在高校管理中的適用時(shí)，其所面對(duì)的情況依然是：高校與學(xué)生之間地位的不對(duì)等，為了維護(hù)學(xué)生的權(quán)益不得不引入“正當(dāng)程序原則”，要求學(xué)校在作出影響學(xué)生權(quán)益的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取其意見，維護(hù)學(xué)生的知情權(quán)等。由此可見，“正當(dāng)程序原則”或許可以抑制高校的非理性的、偏執(zhí)的單方?jīng)Q定，但是依然沒有將學(xué)生視為“高校管理主體”之一，其遠(yuǎn)不如“公眾參與”所體現(xiàn)的“民主性”和“正當(dāng)性”，正如宋功德教授所言：“參與制應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)正義的最有效的方法，正因?yàn)槿绱?，許多學(xué)派都將自己的學(xué)說(shuō)筑建在理性的對(duì)話與參與之上，旨在構(gòu)建或完善一個(gè)由各方參與、相互交涉、逐漸磨合的制度空間，在充分協(xié)商、較多共識(shí)的基礎(chǔ)上，形成理性的利益分配方案?！保?9］

（二）大學(xué)自治的強(qiáng)化

大學(xué)自治的理論話語(yǔ)源于西方市民社會(huì)與國(guó)家的二元對(duì)立，強(qiáng)調(diào)大學(xué)作為社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)與國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)力保持一定的界限。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大學(xué)自治的學(xué)術(shù)話語(yǔ)一直未被重視，尤其是新中國(guó)成立初期，政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行了改造，高等教育成為政治的附屬品。而從改革開放以后，高等教育的自治權(quán)才得到一定程度的反映，只不過(guò)此時(shí)相關(guān)法律法規(guī)并沒有規(guī)定“大學(xué)自治權(quán)”而是賦予了大學(xué)一定的“高校自主權(quán)”，例如《高等教育法》第11條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！钡?，問(wèn)題在于“大學(xué)自治權(quán)”和“高校自主權(quán)”、“辦學(xué)自主權(quán)”的關(guān)系究竟如何？有學(xué)者認(rèn)為：“《高校章程制定辦法》第五條規(guī)定：‘高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，……，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)’，明白體現(xiàn)了大學(xué)自治理念?！保?0］甚至有學(xué)者直接將高校自治等同于“高校自主權(quán)”：“而我國(guó)的高校自治是在公法層面而言的，規(guī)范文本上表述為‘自主辦學(xué)’與‘自主管理’，一般稱為高校自主權(quán)?！保?1］筆者認(rèn)為，無(wú)論是“辦學(xué)自主權(quán)”還是“高校自主權(quán)”都不能完全涵蓋“大學(xué)自治”的特殊意蘊(yùn)，這是因?yàn)楝F(xiàn)代意義上的“大學(xué)自治權(quán)”不僅涉及大學(xué)與外部其他組織（尤其是行政權(quán)）之間的關(guān)系，而且涉及大學(xué)內(nèi)部的治理關(guān)系，這種治理關(guān)系歸納起來(lái)就是“有效、民主、參與、穩(wěn)定”，而“辦學(xué)自主權(quán)”和“高校自主權(quán)”的關(guān)切點(diǎn)在于高校作為獨(dú)立的社會(huì)組織對(duì)于國(guó)家行政權(quán)力的抵御權(quán)，對(duì)于“高校內(nèi)部治理”的關(guān)注度較低。但是，縱觀我國(guó)高等教育的發(fā)展歷程，“大學(xué)自治”作為一項(xiàng)學(xué)理上的主張呈不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。

那么，大學(xué)自治與學(xué)生權(quán)利尤其是學(xué)生參與權(quán)之間具有何種關(guān)聯(lián)呢？我們認(rèn)為大學(xué)自治與學(xué)生權(quán)利之間具有兩方面的關(guān)系：其一，與“特別權(quán)力關(guān)系”理論一樣，“大學(xué)自治”同樣也有可能成為侵犯師生權(quán)利的理論依據(jù)，這主要體現(xiàn)在大學(xué)自治強(qiáng)調(diào)學(xué)?；凇白灾螜?quán)”能夠就學(xué)生的管理、教學(xué)作出自主安排，從而規(guī)避國(guó)家權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，正如有學(xué)者疾呼：“大學(xué)自治的邊界需要?jiǎng)澢?，以確保大學(xué)自治權(quán)不會(huì)對(duì)教師、學(xué)生與行政人員的‘公民權(quán)利’造成侵犯。盡管這不是大學(xué)自治的根本性問(wèn)題，但從實(shí)踐來(lái)看，這類問(wèn)題導(dǎo)致的糾紛十分頻繁，往往還會(huì)引起行政干預(yù)或司法干預(yù)?！保?2］其二，雖然大學(xué)自治存在“畫地為牢”的可能性，但是其與“特別權(quán)力關(guān)系”的區(qū)別卻依然是顯而易見的，即“特別權(quán)力關(guān)系”強(qiáng)調(diào)的是自上而下的單向度的管理方式，而大學(xué)自治注重成員之間的平等性的參與、協(xié)商。如上所述，在“特別權(quán)力關(guān)系”理論視角下，高校與學(xué)生之間的地位并不對(duì)等，高校處于優(yōu)勢(shì)的支配地位而學(xué)生則處于被支配地位，高校自上而下地對(duì)學(xué)生的權(quán)利進(jìn)行處分；而“大學(xué)自治”尤為強(qiáng)調(diào)學(xué)生對(duì)“大學(xué)事務(wù)”的參與權(quán)，這種參與權(quán)程度的高低能夠反映高校治理能力的水平?！霸诿裰鲿r(shí)代，大學(xué)自治無(wú)法拒斥教師、學(xué)生等成員參與大學(xué)運(yùn)作與治理，尤其是學(xué)生的參與對(duì)大學(xué)自治本身具有補(bǔ)強(qiáng)正當(dāng)性的作用”［23］。簡(jiǎn)言之，學(xué)生對(duì)高校事務(wù)的參與權(quán)本身就是“大學(xué)自治”與“特別權(quán)力關(guān)系”理論的分野。

（三）小結(jié)

通過(guò)對(duì)我國(guó)大學(xué)管理理論變遷的分析，可以發(fā)現(xiàn)“學(xué)生參與”具有極強(qiáng)的生長(zhǎng)空間，其主要的邏輯結(jié)構(gòu)為：特別權(quán)力關(guān)系逐漸消解——引入“有限的司法審查”和“正當(dāng)程序原則”進(jìn)行補(bǔ)救——亟需“學(xué)生參與”機(jī)制的修正；大學(xué)自治的強(qiáng)化——蘊(yùn)含“學(xué)生參與”的價(jià)值追求。

四、學(xué)生參與高校重大決策的具體路徑

學(xué)生參與高校重大決策事項(xiàng)是提升高校治理能力的必然要求，也是教育法治化的實(shí)現(xiàn)路徑，在學(xué)生參與的具體路徑方面存在著兩個(gè)問(wèn)題：其一，學(xué)生參與高校重大決策事項(xiàng)的參與強(qiáng)度為何？其二，對(duì)于不同的重大決策事項(xiàng)如何細(xì)化不同的參與程序？第一個(gè)問(wèn)題與第二個(gè)問(wèn)題是相互關(guān)聯(lián)的，筆者認(rèn)為決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)與參與強(qiáng)度相匹配，而不同的參與強(qiáng)度則要求與之相應(yīng)的參與程序。有學(xué)者將公眾參與細(xì)化為三類：監(jiān)督性參與方式、協(xié)商性參與方式和決定性參與方式［24］。筆者認(rèn)為，可以借鑒這種參與方式的劃分從而為高校重大決策事項(xiàng)中的學(xué)生參與提供具體的路徑。

（一）高校全局性決策事項(xiàng)——監(jiān)督性參與

如前所述，高校重大決策事項(xiàng)包括高校具有全局性、綜合性的事項(xiàng)，例如學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校的建設(shè)規(guī)劃、教學(xué)改革等，此類決策事項(xiàng)中的學(xué)生參與應(yīng)適用“監(jiān)督性參與”模式，這主要基于以下考慮：首先，高校全局性決策事項(xiàng)與學(xué)生的具體權(quán)益并不直接掛鉤，也即無(wú)論是高校的發(fā)展規(guī)劃還是教育教學(xué)改革，其并不是以“學(xué)生具體權(quán)益”為決策對(duì)象，學(xué)生的具體權(quán)益并不會(huì)因?yàn)榇祟愂马?xiàng)而受到直接影響；其二，該類事項(xiàng)畢竟屬于高校的重大決策事項(xiàng)，作為高校治理主體之一的學(xué)生無(wú)法完全置身事外，吸納學(xué)生參與該類事項(xiàng)的決策是大學(xué)自治的合理要求；最后，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，通過(guò)監(jiān)督性的參與能夠保障該類事項(xiàng)科學(xué)合理。

高校全局性決策事項(xiàng)的參與以保障學(xué)生的“知情權(quán)”為重點(diǎn)，該種參與方式的參與強(qiáng)度最低，但并非可有可無(wú)。具體來(lái)說(shuō)，該類參與方式應(yīng)當(dāng)滿足以下程序性要求：其一，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)各種形式向全校學(xué)生說(shuō)明決策事項(xiàng)的合理性。該類決策事項(xiàng)雖然不直接設(shè)定學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，但是學(xué)生作為學(xué)校治理的主體，其對(duì)該類事項(xiàng)的知情權(quán)就應(yīng)當(dāng)受到保障，學(xué)校負(fù)有說(shuō)明理由的義務(wù)。其二，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布該類決策事項(xiàng)的具體步驟和計(jì)劃。決策作出后，學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定決策事項(xiàng)的計(jì)劃書和時(shí)間表，定期通過(guò)學(xué)校官網(wǎng)、學(xué)校的報(bào)刊和新媒體公布決策事項(xiàng)的執(zhí)行情況。其三，學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的評(píng)估制度，以便學(xué)生對(duì)該類事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。該類重大決策事項(xiàng)事關(guān)學(xué)校的發(fā)展和建設(shè)，因此不可只重視決策制定的監(jiān)督而忽視了對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督。設(shè)立決策事項(xiàng)的評(píng)估機(jī)制，“評(píng)估者根據(jù)決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)群體滿意度、執(zhí)行成本、執(zhí)行效率等因素進(jìn)行評(píng)估”［25］。例如，學(xué)校可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式了解學(xué)生對(duì)該類決策事項(xiàng)的意見和看法。

（二）非涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)——協(xié)商性參與

高校重大決策事項(xiàng)中的第二類事項(xiàng)是涉及全校師生切身利益的事項(xiàng)，該類事項(xiàng)還可以細(xì)化為非涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)和涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)，該類劃分的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)學(xué)生的具體權(quán)益造成影響的大小。申言之，諸如《高等教育法》第五十五條規(guī)定的“獎(jiǎng)學(xué)金的發(fā)放”、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十一條規(guī)定的“除開除學(xué)籍以外其他紀(jì)律處分”的細(xì)化規(guī)則的制定，這些事項(xiàng)能夠?qū)W(xué)生的具體權(quán)益造成重大影響，但是該類決策事項(xiàng)并不改變學(xué)生的身份，因此對(duì)于該類事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用協(xié)商性參與方式。

協(xié)商性參與方式以保障“學(xué)生的表達(dá)權(quán)、建議權(quán)”為落腳點(diǎn)，具體而言應(yīng)當(dāng)滿足以下程序性要求：其一，保障學(xué)生對(duì)該類事項(xiàng)的提議權(quán)，或者說(shuō)動(dòng)議權(quán)。目前，我國(guó)高校中關(guān)于諸如獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放、學(xué)生的紀(jì)律處分規(guī)則的事項(xiàng)基本上都是由校黨委委員、校務(wù)委員提出，再經(jīng)過(guò)校黨委會(huì)或者校長(zhǎng)辦公會(huì)決定，學(xué)生往往無(wú)法提出建議，因而對(duì)該類事項(xiàng)作出的決策可能會(huì)遭到學(xué)生的反對(duì)。因此，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生就此類事項(xiàng)提出動(dòng)議，學(xué)生可以就學(xué)校獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)、除開除學(xué)籍以外的其他紀(jì)律處分的情形向?qū)W校提出自己的建議，從而保障決策的民主性和可執(zhí)行性。其二，允許學(xué)生代表參加校黨委會(huì)并且就該類事項(xiàng)發(fā)表意見。與監(jiān)督性參與相比，協(xié)商性參與更強(qiáng)調(diào)針對(duì)性和直接對(duì)話性，要求學(xué)生主體可以和決策主體面對(duì)面就某項(xiàng)決策事項(xiàng)進(jìn)行商討，交流意見和看法，因此高校通過(guò)吸納學(xué)生代表參與校黨委會(huì)會(huì)議發(fā)表意見，這樣更加容易就該類事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。其三，協(xié)商性參與決策的另一重要途徑是專門就該類決策事項(xiàng)召開聽證會(huì)。行政法意義上的聽證是“由行政機(jī)關(guān)主持的并由利害關(guān)系人參加的程序”［26］。將聽證制度納入高校重大決策的制定程序中能夠保障該重大決策更具有正當(dāng)性和合理性。為此，首先應(yīng)明確該類高校重大決策制定過(guò)程中申請(qǐng)聽證的人數(shù)，例如，規(guī)定5-10名學(xué)生代表可以向校黨委辦公室或者校長(zhǎng)辦公室申請(qǐng)召開聽證會(huì)；其次，明確聽證會(huì)召開的時(shí)間和地點(diǎn)，學(xué)校應(yīng)及時(shí)就該事項(xiàng)召開聽證會(huì)；其三，明確聽證會(huì)的主持人，聽證會(huì)的主持人可以由學(xué)生與高校管理人員協(xié)商選擇，避免利害關(guān)系人成為聽證主持人；最后，聽證會(huì)結(jié)束后，決策制定主體應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生的合理意見，參考聽證會(huì)議記錄作出決策。在此，筆者認(rèn)為協(xié)商性參與中的聽證筆錄不應(yīng)具有排他效力，只適合作為決策的“參考”依據(jù)。

（三）涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)——決定性參與

如上所述，涉及全校師生切身利益的重大決策事項(xiàng)也可以分為兩大類：非涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)和涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)。其中對(duì)非涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)適用協(xié)商性參與方式，而對(duì)涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用決定性參與方式，這主要是因?yàn)椤叭∠雽W(xué)資格、注銷學(xué)籍和不予發(fā)放學(xué)位證和畢業(yè)證”等事項(xiàng)事關(guān)學(xué)生的受教育權(quán)，該類事項(xiàng)與學(xué)生的具體權(quán)益具有最為直接和重大的關(guān)系。例如，在“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”中，何小強(qiáng)所在的華中科技大學(xué)武昌分校根據(jù)《華中科技大學(xué)本科學(xué)分制學(xué)籍管理?xiàng)l例》中“未通過(guò)全國(guó)大學(xué)英語(yǔ)四級(jí)統(tǒng)考學(xué)校不予授予學(xué)士學(xué)位”的規(guī)定，認(rèn)定何小強(qiáng)不具有獲得學(xué)士學(xué)位證的資格①參見：中華人民共和國(guó)最高人民法院公告.何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)履行法定職責(zé)糾紛案[EB/OL].[2009-05-31].http://gongbao.court.gov.cn/Details/0df1d41ba4a98834de6fde86f942ff.html.。值得一提的是，學(xué)校關(guān)于該類事項(xiàng)作出決策的依據(jù)有兩大類別：其一，基于《教育法》、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中關(guān)于學(xué)生“學(xué)籍管理”、“學(xué)生學(xué)位授予”的規(guī)定，該類決策事項(xiàng)并不屬于“大學(xué)自治”的范疇，而屬于“上位法明文規(guī)定”的內(nèi)容；其二，學(xué)?；凇按髮W(xué)自治”而自行制定的關(guān)于“學(xué)籍管理”、“學(xué)生學(xué)位授予”的規(guī)定，即屬于“自治性規(guī)定”①朱芒教授以校規(guī)是否屬于“大學(xué)自治”的范疇和“行政權(quán)授予”的范疇將大學(xué)的校規(guī)劃分為“自治性校規(guī)”和“介入性校規(guī)”兩類。參見：朱芒.高校校規(guī)的法律屬性研究[J].中國(guó)法學(xué)，2018(4)：140-159.例如，《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》第五條、第六條都規(guī)定了“通過(guò)碩士（博士）學(xué)位的課程考試和論文答辯，成績(jī)合格授予碩士（博士）學(xué)位”，由于法律已經(jīng)予以明確規(guī)定，因此學(xué)校無(wú)權(quán)決定“學(xué)生未通過(guò)課程考試和論文答辯即可授予學(xué)位”，但是對(duì)于如何認(rèn)定《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》所規(guī)定的“堅(jiān)實(shí)（寬廣）的理論基礎(chǔ)和系統(tǒng)（深入）的專門知識(shí)”、如何認(rèn)定“具有從事科學(xué)研究工作或獨(dú)立擔(dān)任技術(shù)工作的能力”、“具有獨(dú)立從事科學(xué)研究工作的能力”、“在科學(xué)或?qū)ｉT技術(shù)上作出創(chuàng)造性的成果”等，這些問(wèn)題都可以由學(xué)校根據(jù)自己的情況而決定，那么對(duì)于這些事項(xiàng)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)吸納學(xué)生的參與。。對(duì)于那種有上位法明確規(guī)定的決策事項(xiàng)，不應(yīng)賦予學(xué)生決定性參與權(quán)，而對(duì)于“自治性規(guī)定”的決策事項(xiàng)，例如上述《華中科技大學(xué)本科學(xué)分制學(xué)籍管理?xiàng)l例》中規(guī)定的“未通過(guò)全國(guó)大學(xué)英語(yǔ)四級(jí)不予授予學(xué)士學(xué)位”，以及其他學(xué)校規(guī)定的關(guān)于碩士研究生“不發(fā)表中文核心及以上期刊論文不予授予碩士學(xué)位”等事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)賦予學(xué)生決定性參與權(quán)。

決定性參與方式以“保障學(xué)生對(duì)該類事項(xiàng)的表決權(quán)和決定權(quán)”為落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)該類決策的制定必須得到有關(guān)學(xué)生的同意，為此高?？梢栽O(shè)置以下程序予以保障：

其一，允許與決策事項(xiàng)有關(guān)的學(xué)生代表或者學(xué)生會(huì)核心成員參加校黨委會(huì)議，并給予其與校黨委委員相同的表決權(quán)。與協(xié)商性參與方式允許學(xué)生代表或者學(xué)生會(huì)核心成員參加校黨委會(huì)議就某類事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商不同，決定性參與方式不僅賦予學(xué)生代表或?qū)W生會(huì)核心成員參加校黨委會(huì)議進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利，而且要求賦予其就該類事項(xiàng)進(jìn)行表決的權(quán)利。“民主是要充分發(fā)揮代表的表達(dá)權(quán),并在科學(xué)的議事程序下得到保護(hù)”［27］。但是，如前文所述，目前我國(guó)高校學(xué)生參與權(quán)的權(quán)能相對(duì)狹窄，不僅缺乏表決權(quán)的明確規(guī)定，而且議事制度中也未將學(xué)生表決程序納入其中。因此，賦予學(xué)生參與高校議事制度并進(jìn)行表決的權(quán)力具有極高的民主價(jià)值。

其二，賦予學(xué)生代表大會(huì)或者學(xué)生會(huì)會(huì)議關(guān)于該類事項(xiàng)的先予審議權(quán)和決定權(quán)。在實(shí)踐中，諸如此類涉及學(xué)生身份的事項(xiàng)會(huì)經(jīng)過(guò)事先論證再交由校黨委會(huì)會(huì)議決定，而學(xué)生代表大會(huì)和學(xué)生會(huì)會(huì)議往往并未涉及其中，從而也導(dǎo)致了學(xué)生代表大會(huì)或者學(xué)生會(huì)會(huì)議形同虛設(shè)的局面。為了充分保障學(xué)生對(duì)于涉及其學(xué)生身份和學(xué)位的決策事項(xiàng)的參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予學(xué)生代表大會(huì)或者學(xué)生會(huì)會(huì)議的先予審議權(quán)和決定權(quán)，即：只有當(dāng)學(xué)生代表大會(huì)或者學(xué)生會(huì)會(huì)議通過(guò)該類決策后方可提交至校黨委會(huì)決定。

（四）小結(jié)

通過(guò)上述分析，我們可以看出對(duì)于不同的高校重大決策事項(xiàng)，需要與不同的參與方式和參與強(qiáng)度相匹配，這樣既能夠保障學(xué)生的合法權(quán)益，同時(shí)又能夠避免因過(guò)度參與而導(dǎo)致高校治理效能降低。為了充分說(shuō)明學(xué)生參與高校重大決策事項(xiàng)的方式、強(qiáng)度及其主要內(nèi)容，筆者繪制了表2方便讀者理解：

在本文的最后，有幾點(diǎn)問(wèn)題需要說(shuō)明：第一，上述三種參與方式所對(duì)應(yīng)的參與事項(xiàng)并非是絕對(duì)的，尤其是參與方式所要保障的參與權(quán)能更不是非此即彼的，例如采取協(xié)商性方式并不意味著不再保護(hù)學(xué)生的知情權(quán)，采取決定性參與方式也不是不再保護(hù)學(xué)生的表達(dá)權(quán)和建議權(quán)，而是每一種參與方式都有其重點(diǎn)的保護(hù)對(duì)象，從而避免過(guò)度的參與導(dǎo)致決策效率的降低。第二，上述三種決策事項(xiàng)也不是絕對(duì)無(wú)涉的，例如學(xué)校就學(xué)生的畢業(yè)條件進(jìn)行決策，但是該類決策有時(shí)候也屬于學(xué)校的全局性、基礎(chǔ)性決策事項(xiàng)，因此我們認(rèn)為，高校在決定學(xué)生的參與方式時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持“就高不就低”的原則，即當(dāng)某一事項(xiàng)既屬于非涉及學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)又屬于高校全局性決策事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商性參與方式，而對(duì)于那些既屬于涉及“學(xué)生身份、學(xué)位的決策事項(xiàng)”又屬于“高校全局性決策事項(xiàng)”時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取決定性參與方式。

表2 高校重大決策事項(xiàng)中學(xué)生的參與方式及其特點(diǎn)

五、結(jié)語(yǔ)

教育法治化是一項(xiàng)未完的征程，在這個(gè)過(guò)程中如何妥善處理學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系是其核心。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校往往未將學(xué)生視作高校治理的主體之一，而這主要源自兩個(gè)方面：其一，特別權(quán)力關(guān)系在高校管理中長(zhǎng)久處于支配地位；其二，大學(xué)自治的話語(yǔ)不強(qiáng)。隨著特別權(quán)力關(guān)系理論逐漸被拋棄、修正，大學(xué)自治也不斷得到重視。因此，構(gòu)建一套符合高校治理的參與程序，既能夠補(bǔ)強(qiáng)“修正”后的特別權(quán)力關(guān)系對(duì)學(xué)生權(quán)利的維護(hù)，同時(shí)也符合大學(xué)自治的內(nèi)在要求，使學(xué)生的參與權(quán)能夠得到真正的行使，學(xué)生作為高校治理的主體地位得到穩(wěn)固。