【摘要】財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，有效提升公共財(cái)政資源的配置和使用效率，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革是“后小康時(shí)代”中國公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)代命題?！昂笮】禃r(shí)代”預(yù)算績效管理的主要挑戰(zhàn)包括：從“傳統(tǒng)績效預(yù)算”走向“新績效預(yù)算”的當(dāng)代世界預(yù)算改革潮流、預(yù)算環(huán)境差異與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)中的傳統(tǒng)理財(cái)經(jīng)驗(yàn)斟酌取舍、現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)與全口徑預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)國情滄桑正道?！昂笮】禃r(shí)代”的中國預(yù)算績效管理改革，需要構(gòu)建起覆蓋橫向（預(yù)算績效管理內(nèi)外部評價(jià)主體）、縱向（基于多級政府理論的財(cái)政層級差異和基于“胡煥庸線”的地區(qū)間差異）和時(shí)間（預(yù)算循環(huán)周期和中期預(yù)算）維度的預(yù)算績效管理三維立體分析框架。

【關(guān)鍵詞】“后小康時(shí)代”? 預(yù)算績效管理? 政府預(yù)算? 現(xiàn)代財(cái)政制度

【中圖分類號】? F81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.005

“后小康時(shí)代”深化預(yù)算績效管理改革的現(xiàn)實(shí)意義

2020年，我國即將全面建成小康社會。在我們邁入新千年第三個(gè)十年的門檻之際，“當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局”，習(xí)近平總書記的這一重大論斷深刻揭示了當(dāng)今世界新的時(shí)代特征。在“后小康時(shí)代”中，國家競爭力主要體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展潮流，有效提升公共財(cái)政資源的配置和使用效率，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，已然成為“后小康時(shí)代”中國公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)代命題。

公共預(yù)算制度并非一成不變，而是一個(gè)與特定時(shí)空環(huán)境相聯(lián)系的歷史現(xiàn)象，需要將其置于全球視野和歷史演化中加以考察?；仡櫼话俣嗄陙淼娜蜇?cái)政預(yù)算變遷歷史，大體上呈現(xiàn)這樣一種規(guī)律：每一次財(cái)政金融危機(jī)的爆發(fā)，都催生了新一輪政府理財(cái)方式的變革浪潮。十多年前爆發(fā)的全球金融危機(jī)，進(jìn)一步激發(fā)了許多國家相繼推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的熱情，為應(yīng)對金融危機(jī)帶來的財(cái)政不確定性，各國進(jìn)一步將風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)引入預(yù)算領(lǐng)域。受新冠肺炎疫情沖擊，當(dāng)前的財(cái)政收支矛盾愈發(fā)凸顯，為了有效化解財(cái)政壓力，拓展財(cái)政政策運(yùn)作空間，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，防范系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提升有限財(cái)政資源的使用績效，加快推進(jìn)預(yù)算績效管理改革已然成為當(dāng)務(wù)之急。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，明確了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。[1]2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》充分體現(xiàn)了我國未來預(yù)算改革的績效導(dǎo)向，其中的第十二條、三十二條、四十九條、五十七條和七十九條，共5條中6次提到績效問題。2018年9月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中進(jìn)一步明確要求，“力爭用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。

政府預(yù)算涉及國家運(yùn)行與政府治理的方方面面，其具體績效也呈現(xiàn)出多維度、立體化的豐富內(nèi)涵，不同預(yù)算項(xiàng)目的績效結(jié)果，很可能呈現(xiàn)出各種包羅萬有的復(fù)雜表現(xiàn)形式。無論是預(yù)算績效管理改革，還是政府預(yù)算決策，都不是一個(gè)單一的過程，也不能通過平面化的簡單研究來探討預(yù)算績效管理的改革路徑。在后小康社會中，其總體發(fā)展趨勢呈現(xiàn)為：構(gòu)建覆蓋橫向（預(yù)算績效管理內(nèi)外部評價(jià)主體）、縱向（基于多級政府理論的財(cái)政層級差異和基于“胡煥庸線”的地區(qū)間差異）和時(shí)間（預(yù)算循環(huán)周期和中期預(yù)算）維度的預(yù)算績效管理三維立體分析框架，進(jìn)而基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)變革力量，探求構(gòu)建新時(shí)代中國預(yù)算績效管理新模式的路線圖、目標(biāo)節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵到站。這既是預(yù)算管理技術(shù)改進(jìn)的內(nèi)在要求，也是新時(shí)代構(gòu)建同國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度的必由之路。

“后小康時(shí)代”中國預(yù)算績效管理的主要挑戰(zhàn)

當(dāng)代世界的預(yù)算改革潮流：從“傳統(tǒng)績效預(yù)算”走向“新績效預(yù)算”?？冃ьA(yù)算概念的提出與早期實(shí)踐始于20世紀(jì)50年代，在強(qiáng)調(diào)績效測量的新公共管理運(yùn)動推動下，影響范圍不斷擴(kuò)大，由發(fā)達(dá)國家拓展至發(fā)展中國家，由“控制導(dǎo)向”走向“績效導(dǎo)向”，形成了較為完善的預(yù)算績效管理體系。

盡管對于政府預(yù)算的績效是否可以通過評價(jià)手段來加以相對客觀的測度，在預(yù)算發(fā)展史上也曾存在過某些分歧，作為早期探索與嘗試的傳統(tǒng)績效預(yù)算（traditional performance budgeting），由于技術(shù)手段缺乏、立法機(jī)構(gòu)參與不足等主客觀原因，也曾在20世紀(jì)50年代一度走向衰落，[2]但隨著政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)的改進(jìn)，現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)在預(yù)算和財(cái)政系統(tǒng)中的良好應(yīng)用，新績效預(yù)算（new performance budgeting）自20世紀(jì)90年代以來逐漸興起，日益成為現(xiàn)代預(yù)算制度的重要組成部分。然而，在現(xiàn)時(shí)的中國預(yù)算研究與實(shí)踐中，往往未能充分注意到這兩種績效預(yù)算的差異，甚至將二者混為一談，以致某些改革舉措存在著重蹈傳統(tǒng)績效預(yù)算覆轍的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)績效預(yù)算管理的全球演化路徑，績效預(yù)算大體可以分為逐次遞進(jìn)的三種類型，包括僅在預(yù)算文件中體現(xiàn)績效信息的“績效裝飾預(yù)算”;在預(yù)算編制過程中會考慮績效信息，但并未將績效信息與預(yù)算決策直接聯(lián)系起來的“績效影響預(yù)算”;以及依據(jù)績效結(jié)果進(jìn)行預(yù)算資金分配的“績效決定預(yù)算”。不過，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“績效決定預(yù)算”，對于世界各國來說，仍舊是一個(gè)挑戰(zhàn)。就中國預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)而言，需要避免陷入過度追求績效評價(jià)外在形式的“績效裝飾預(yù)算”誤區(qū);就未來改革的近期目標(biāo)來看，應(yīng)定位為“績效影響預(yù)算”;就長期而言，則可以探求實(shí)現(xiàn)“績效決定預(yù)算”的轉(zhuǎn)換條件與可行路徑。

傳統(tǒng)理財(cái)經(jīng)驗(yàn)的斟酌取舍：預(yù)算環(huán)境差異與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。目前的預(yù)算績效管理研究與實(shí)踐中，借鑒了許多國際組織推薦的績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，但國外的概念、模型與方法是否真正適用于現(xiàn)時(shí)的中國，則需要作進(jìn)一步的辯證思考。預(yù)算績效管理不只是評價(jià)的方法和工具，其中還包含著源自文化觀念的價(jià)值判斷。我國傳統(tǒng)上作為單一制大國財(cái)政的特點(diǎn)，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的縱向傳導(dǎo)機(jī)制等問題上，具有較大的特殊性。我國的央地財(cái)政關(guān)系，更加接近于公司治理結(jié)構(gòu)中的“總分公司”構(gòu)架，相關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在組織內(nèi)部的縱向傳遞與橫向擴(kuò)散效應(yīng)，均相對顯著且迅速，政府間財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的阻斷相對困難，財(cái)政安全的整體聯(lián)動性較強(qiáng)。而聯(lián)邦制條件下的中央與地方財(cái)政關(guān)系，更加接近于“母子公司”構(gòu)架，上下級政府之間彼此相對獨(dú)立，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在組織內(nèi)部的縱向阻斷，在技術(shù)上相對易于實(shí)現(xiàn)。[3]

回顧一百多年的全球預(yù)算變遷歷史，可以發(fā)現(xiàn)，公共政策的穩(wěn)定性會被突然發(fā)生的變化打破（如石油危機(jī)、金融危機(jī)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等），由此導(dǎo)致漸進(jìn)變化的均衡局面會因政策領(lǐng)域的大變化而產(chǎn)生驟變，并引發(fā)大規(guī)模的預(yù)算調(diào)整。每一次財(cái)政金融危機(jī)的爆發(fā)，都催生了新一輪政府理財(cái)方式的變革浪潮。例如，為應(yīng)對2008年爆發(fā)的金融危機(jī)，許多國家相繼調(diào)整了財(cái)政政策，并由此激發(fā)了推進(jìn)預(yù)算績效管理的改革熱情。由于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新冠肺炎疫情沖擊、日益擴(kuò)大的減稅降費(fèi)規(guī)模等方面的壓力不斷增加，需要過“緊日子”的精打細(xì)算的政府理財(cái)方式日益受到重視，這就需要不斷推進(jìn)預(yù)算績效管理，切實(shí)提高財(cái)政資金的有效使用，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，這是新時(shí)代中國預(yù)算績效管理改革需要明確回應(yīng)的問題。

中國現(xiàn)實(shí)國情的滄桑正道：現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)與全口徑預(yù)算績效管理。2018年9月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》強(qiáng)調(diào)，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。因此，需要從全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施范圍和制度約束兩個(gè)線索出發(fā)，一方面，基于全口徑預(yù)算的績效管理全覆蓋，不僅需要重點(diǎn)關(guān)注一般公共預(yù)算資金的績效，還要將包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“非一般公共預(yù)算”，同樣納入預(yù)算績效管理的視野;另一方面，從現(xiàn)代財(cái)政制度的演化歷程出發(fā)，分析現(xiàn)代財(cái)政制度與預(yù)算績效管理之間的相互制約關(guān)系，從而構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化——現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)——預(yù)算績效管理改革這樣一條邏輯分析線索。

針對四本預(yù)算重中之重的一般公共預(yù)算，可以依據(jù)預(yù)算功能分類的差異，重點(diǎn)辨析不同類型公共收支的共性績效特征與功能上的個(gè)性績效差異，分別探求相應(yīng)的績效目標(biāo)體系、績效標(biāo)準(zhǔn)尺度、評價(jià)方法、指標(biāo)框架構(gòu)建與應(yīng)用、指標(biāo)權(quán)重設(shè)置、績效結(jié)果應(yīng)用等一系列核心技術(shù)命題。而對于國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，則應(yīng)通過借鑒企業(yè)會計(jì)和政府基金會計(jì)等分析工具來通盤考慮。國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)際操作層面上，可以考慮采用企業(yè)會計(jì)核算系統(tǒng)來進(jìn)行相應(yīng)的考核管理。而政府性基金預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算則可以考慮運(yùn)用基金會計(jì)（fund accounting）進(jìn)行績效測評，借鑒國際上有關(guān)政府基金會計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，以政府性基金和社會保險(xiǎn)基金為報(bào)告主體，對其單獨(dú)編制基金財(cái)務(wù)報(bào)告，從而對報(bào)告主體的財(cái)務(wù)受托責(zé)任履行情況進(jìn)行評價(jià)。針對國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，可以探索建立起一套類似于杜邦財(cái)務(wù)分析體系（DuPont Analysis Model）的評價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全覆蓋。

“后小康時(shí)代”預(yù)算績效管理的三維立體框架——基于橫向、縱向和時(shí)間維度

無論是從預(yù)算績效管理的主體選擇、不同層級和區(qū)域比較、動態(tài)預(yù)算循環(huán)周期構(gòu)建來看，還是從預(yù)算績效整體體系架構(gòu)來看，對于預(yù)算績效管理改革的研究而言，都應(yīng)是立體而充實(shí)的?！昂笮】禃r(shí)代”的中國預(yù)算績效管理改革，需要構(gòu)建起覆蓋橫向、縱向和時(shí)間維度的三維立體分析框架，這對于預(yù)算績效管理改革實(shí)踐的落地應(yīng)用，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

預(yù)算績效管理的橫向維度展開——基于內(nèi)外部評價(jià)主體。綜觀全球預(yù)算績效管理的最新改革實(shí)踐，日益呈現(xiàn)考評主體多元化的趨勢，總體可分為內(nèi)部（財(cái)政預(yù)算部門、財(cái)政業(yè)務(wù)部門、預(yù)算資金使用部門）和外部（立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督主體）兩大考評主體。但這并不意味著各個(gè)主體間是孤立的，目前各自為政的預(yù)算績效管理模式，不僅割裂了各主體間的相互聯(lián)系，還增大了績效管理的交易成本?；趦?nèi)外部考評主體在信息獲取、獨(dú)立性等方面存在的結(jié)構(gòu)性差異，以及各主體間不同的利益訴求與評價(jià)動機(jī)（決策、控制、管理、監(jiān)督動機(jī)），各相關(guān)主體在評價(jià)對象與評價(jià)側(cè)重點(diǎn)的選擇上也有所不同。比如，財(cái)政預(yù)算部門傾向于進(jìn)行績效事前規(guī)劃與事后評價(jià)，旨在從源頭上優(yōu)化預(yù)算資金的配置效率，并掌控本年度預(yù)算執(zhí)行的績效結(jié)果信息，作為未來年度的預(yù)算決策參考;各預(yù)算資金使用部門傾向于進(jìn)行事中監(jiān)控與事后評價(jià)，以求及時(shí)糾正執(zhí)行偏差并獲取較高績效成就;而立法審計(jì)主體傾向于進(jìn)行事前和事后監(jiān)控，旨在檢驗(yàn)預(yù)算績效的經(jīng)濟(jì)性與效率性，強(qiáng)化績效管理的監(jiān)督問責(zé)。故需要整合各類主體，實(shí)現(xiàn)多主體間的有序分工與高效協(xié)作。

在內(nèi)部評價(jià)主體方面，可以循著財(cái)政預(yù)算管理部門、財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門和各預(yù)算資金使用部門三個(gè)層面，分別按照宏觀、中觀和微觀的邏輯展開。在宏觀層面，主要探求政府財(cái)政預(yù)算管理部門（就中央財(cái)政而言，對應(yīng)于財(cái)政部預(yù)算司）如何設(shè)置合理科學(xué)的預(yù)算績效管理機(jī)制和目標(biāo)，主要技術(shù)支撐為邏輯模型和目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算。在中觀層面，主要探求建立財(cái)政各業(yè)務(wù)管理部門（就中央財(cái)政而言，對應(yīng)于財(cái)政部各支出業(yè)務(wù)司，如科教和文化司、行政政法司、社會保障司等）對于各資金使用部門（就中央財(cái)政而言，對應(yīng)于科技部、教育部等各部委）的內(nèi)部控制和成本控制體系，主要技術(shù)支撐為作業(yè)成本法和平衡計(jì)分卡。在微觀層面，主要探求制定針對不同預(yù)算資金使用部門的標(biāo)桿管理標(biāo)準(zhǔn)，并相對準(zhǔn)確地刻畫預(yù)算目標(biāo)達(dá)成的運(yùn)行成本，主要技術(shù)支撐為標(biāo)桿管理方法、政府成本會計(jì)、政府管理會計(jì)。

在外部評估主體方面，主要循著立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督主體三個(gè)層面加以邏輯展開。在立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)層面，主要考察建立在政府會計(jì)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)上的預(yù)算績效監(jiān)督管理模式，主要技術(shù)支撐為政府財(cái)務(wù)會計(jì)與政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)。在審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)層面，主要考察績效審計(jì)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用，主要技術(shù)支撐為大數(shù)據(jù)審計(jì)以及績效評價(jià)與績效審計(jì)的一體化改革。在社會監(jiān)督主體層面，主要考察第三方評價(jià)的方法、效果、成本控制以及聽證、對話等公眾參與預(yù)算績效管理的途徑，主要技術(shù)支撐為公眾滿意度調(diào)查、參與式預(yù)算管理方式等。

此外，在預(yù)算績效管理過程中，各評價(jià)主體和評價(jià)客體并非簡單地作為績效評價(jià)的受動者，其對于績效評價(jià)的行為選擇與心理反應(yīng)機(jī)制，也將成為預(yù)算績效的主動影響因素。與個(gè)體決策不同，各利益群體受到集體行動中群體心理因素的影響，會出現(xiàn)各種決策行為偏差（decision and behavior biases）。由于模仿和傳染機(jī)制的作用，這種心理與行為偏差在個(gè)體和群體之間會出現(xiàn)較大差異。[4]因此，需要以預(yù)算績效管理中各利益主體所呈現(xiàn)的集體行動邏輯，作為問題分析的出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)等心理學(xué)分析方法和實(shí)驗(yàn)技術(shù)，從政府預(yù)算各利益主體的群體行為特征出發(fā)，嘗試構(gòu)建預(yù)算決策與績效管理的“群體行為分層控制結(jié)構(gòu)”。另外，還應(yīng)重點(diǎn)考察不同預(yù)算績效管理模式對于利益主體行為結(jié)構(gòu)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的影響與反饋機(jī)制，進(jìn)而通過不同層級的利益群體對于預(yù)算制度約束的“理性”和“非理性”心理實(shí)驗(yàn)反應(yīng)，分析如何通過利益主體間激勵(lì)兼容和彼此制衡的機(jī)制設(shè)計(jì)，探求不同層級的利益群體在預(yù)算績效問題上，從“非合作”走向“合作”的現(xiàn)實(shí)約束條件。

依據(jù)各類主體的訴求及相對優(yōu)勢（如信息優(yōu)勢、獨(dú)立性優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢），將不同測量難度的績效評價(jià)任務(wù)分配于各相關(guān)主體，使其重點(diǎn)關(guān)注某一層面的預(yù)算績效管理，并促成內(nèi)部預(yù)算績效評價(jià)與外部績效審計(jì)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)信息共享，則可有效降低預(yù)算績效管理過程中的交易成本，切實(shí)解決內(nèi)外部績效評價(jià)“兩張皮”的現(xiàn)實(shí)問題。

預(yù)算績效管理的縱向維度展開——基于多級政府理論的財(cái)政層級差異和基于“胡煥庸線”的地區(qū)間差異。根據(jù)2018年9月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號）的要求，需要“將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理”。2018年11月，財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)[2018]167號）進(jìn)一步明確，到2020年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。因此，對于不同財(cái)政層級與不同地區(qū)，如何既要保證將預(yù)算績效管理落到實(shí)處，又要充分考慮本地區(qū)的實(shí)際情況，是“后小康時(shí)代”預(yù)算績效管理改革中必須破解的一個(gè)重要命題。

就財(cái)政層級而言，需要從中央（省級）財(cái)政和基層財(cái)政兩個(gè)維度來加以分析。不同層級的政府承擔(dān)不同的職能，一般而言，在西方單一制國家，政府縱向間職責(zé)配置基本上是異構(gòu)的。[5]針對我國單一制大國財(cái)政的特點(diǎn)，基于事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配原則，高層級政府（中央和省級）與基層政府（市、縣）在預(yù)算資金體量、支出政策可控程度、項(xiàng)目數(shù)量、人力資源儲備等方面，均存在較大差異。以河南省財(cái)政廳和洛陽市財(cái)政局的人力資源儲備對比分析為例，河南省財(cái)政廳共有13位部門領(lǐng)導(dǎo)，其中2位取得博士學(xué)位，8位取得碩士學(xué)位，3位為本科學(xué)歷，[6]而洛陽市財(cái)政局有12位部門領(lǐng)導(dǎo)，其中1位取得博士學(xué)位，3位取得碩士學(xué)位，6位為本科學(xué)歷，2位為大專學(xué)歷。[7]故而省級財(cái)政部門較之市級，在人力資源儲備方面是存在較大差異的，更遑論與縣級財(cái)政之間的差異。若是對預(yù)算資金體量大、項(xiàng)目數(shù)量多、人力資源儲備較好的高層級政府，同財(cái)政資金體量小、項(xiàng)目數(shù)量少、人力資源儲備略遜一籌的基層政府，均實(shí)施同一規(guī)程的預(yù)算績效管理體系，對高達(dá)數(shù)十億元的項(xiàng)目和僅有幾百萬元的項(xiàng)目均采用基本雷同的評價(jià)方式，這既難以對重點(diǎn)項(xiàng)目的績效進(jìn)行深入剖析，又存在寶貴評價(jià)資源浪費(fèi)的問題。預(yù)算績效管理本身也存在成本與績效問題，若是采取“眉毛胡子一把抓”的做法，則會本末倒置，使得績效評價(jià)與預(yù)算績效管理缺乏效率?？紤]到中央（省級）財(cái)政和基層財(cái)政在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、預(yù)算資金規(guī)模、公共支出政策可控程度、人力資源儲備等方面的差異，可以區(qū)分為高層級政府的綜合性績效管理和基層政府的簡潔式績效管理?；鶎诱畬?shí)施預(yù)算績效管理的制度規(guī)定、框架構(gòu)建等與高層級政府保持一致，但其管理流程和績效評價(jià)體系可適當(dāng)簡化。針對基層政府的績效評價(jià)體系，可以借鑒重點(diǎn)稅源管理的方式，以“雙重二八率”為抓手，[8]將80%以上的評價(jià)對象，歸入簡潔性績效評價(jià)的類型;對于簡潔性評價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)，可以考慮在全面性評價(jià)的指標(biāo)數(shù)量基礎(chǔ)上，僅保留20%的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）。在全方位的預(yù)算績效管理格局中，尤其是對于簡潔性績效評價(jià)而言，基于大數(shù)據(jù)和人工智能分析的技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動，有效降低預(yù)算績效評價(jià)成本的同時(shí)，進(jìn)一步提升預(yù)算績效測度結(jié)果的精準(zhǔn)度和客觀性，從而構(gòu)建適用于基層財(cái)政的簡潔性績效評價(jià)模式和適用于較高層級財(cái)政的綜合性績效評價(jià)模式。

中國地理學(xué)家胡煥庸于1935年提出了“黑河（璦琿）—騰沖線”，即“胡煥庸線”，揭示了“半壁壓強(qiáng)式”的人口分布規(guī)律，該線東南半壁36%的土地供養(yǎng)了全國96%的人口，西北半壁64%的土地僅供養(yǎng)4%的人口。[9]根據(jù)2000年的人口普查結(jié)果，“胡煥庸線”兩側(cè)的人口分布比例，與近70年前相比相差不到2%，而中科院國情小組分析得出，“胡煥庸線”東南側(cè)以占全國43.18%的國土面積，集聚了全國93.77%的人口和95.70%的GDP。根據(jù)筆者對于各地預(yù)算績效管理推進(jìn)狀況的長期追蹤，也大體符合“胡煥庸線”的分布規(guī)律，但很可能“胡煥庸線”已然出現(xiàn)了以重慶市為軸點(diǎn)的大約順時(shí)針15度的偏轉(zhuǎn)。總體來說，在“胡煥庸線”東南側(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算績效管理改革的推進(jìn)較快（如上海市、廣東省、浙江省、江蘇省等），而西北側(cè)地區(qū)則進(jìn)展較緩?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策支持力度、績效理念貫徹程度不同，相應(yīng)地區(qū)的預(yù)算績效管理實(shí)施模式也存在較大的差異。就預(yù)算績效管理的地區(qū)間差異而言，則可以“胡煥庸線”為界，分別對其東南側(cè)和西北側(cè)典型地區(qū)的預(yù)算績效管理實(shí)踐進(jìn)行類型學(xué)區(qū)分，重點(diǎn)比較不同區(qū)域在預(yù)算績效管理訴求、亟需解決的迫切性問題、人才儲備、預(yù)算治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段和技術(shù)支撐等方面的差異，探求更具契合性與地方創(chuàng)新性的預(yù)算績效管理模式。

預(yù)算績效管理的時(shí)間維度展開——基于預(yù)算周期的全過程分析與從年度到中期的拓展。無論是預(yù)算績效管理，還是預(yù)算決策過程，在現(xiàn)實(shí)中都不是相對靜止的，而是一個(gè)在動態(tài)預(yù)算循環(huán)中不斷變化調(diào)整的過程。由于預(yù)算績效的衡量與如何反映在年度預(yù)算中往往難以實(shí)現(xiàn)，預(yù)算績效通常要在中期尺度上才能體現(xiàn)，故“后小康時(shí)代”的中國預(yù)算績效管理改革，同時(shí)蘊(yùn)含了構(gòu)建中期財(cái)政規(guī)劃及其與預(yù)算績效管理之銜接機(jī)制的雙重任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理由“年度”向“中期”的拓展。通常意義上，中期財(cái)政規(guī)劃是整個(gè)政府戰(zhàn)略性的政策和支出框架，能夠幫助并要求決策者保持總體承受能力和國家政策優(yōu)先次序的平衡。也就是說，中期財(cái)政規(guī)劃為預(yù)算績效的評判提供了標(biāo)準(zhǔn)和范本。然而，當(dāng)前我國尚未建立起全面規(guī)范的中期財(cái)政規(guī)劃，這就導(dǎo)致了政策、計(jì)劃的制定和預(yù)算績效考評的脫節(jié)。

考慮到政府公共支出政策的前瞻性和長期性，其績效結(jié)果往往難以在一個(gè)年度中體現(xiàn)，因此，可以考慮將預(yù)算績效管理的周期由年度拓展至中期，并嘗試以績效目標(biāo)管理作為紐帶，構(gòu)建“績效評價(jià)結(jié)果分析與應(yīng)用——預(yù)算資金安排的優(yōu)先性排序——預(yù)算績效目標(biāo)與指標(biāo)——對比目標(biāo)并展開評價(jià)——評價(jià)結(jié)果”的中期預(yù)算循環(huán)機(jī)制。

從預(yù)算管理流程來看，如果將預(yù)算視為一種合約結(jié)構(gòu)的話（在很多情況下，這類似于一個(gè)不完全信息的“隱性合同”），不同組織在實(shí)施預(yù)算合約時(shí)，采取的機(jī)會主義行為策略往往不同，其中時(shí)間跨度是一個(gè)影響較大的因素。預(yù)算通常是針對某一個(gè)年度制定的，而財(cái)政約束通常以年度目標(biāo)來表示。不過，一年期的約束條件可能會誘使資金使用部門忽視長期成本，而盲目追求短期績效。因此，預(yù)算績效管理需要跳出年度約束的禁錮，延伸至3～5年的中期時(shí)間尺度，以使決策者在考慮當(dāng)期績效的同時(shí)，評估其在中期時(shí)間跨度的影響。

導(dǎo)致宏觀、戰(zhàn)略以及操作等不同層次的預(yù)算決策不理想的重要因素，可能就是未能將政策、計(jì)劃制定和預(yù)算編制整合起來。一般情況下，預(yù)算編制是年度范疇的概念，而政策和計(jì)劃制定是中期范疇的概念，二者之間的脫節(jié)很容易出現(xiàn)年度績效表現(xiàn)頗佳而政策和計(jì)劃卻未完成的悖論。因此，如何連接預(yù)算績效管理和中期財(cái)政規(guī)劃（中期預(yù)算）變得尤為重要，其中完善中期績效目標(biāo)是一條有效途徑。2015年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，要求中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動的方式編制，并具體規(guī)定“梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項(xiàng)目，明確政策目標(biāo)，列出分年度工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)”，這便為績效目標(biāo)的設(shè)定提供了依據(jù)，也為績效評價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)。

因此，需要將績效目標(biāo)體系作為年度預(yù)算績效和中期財(cái)政規(guī)劃的銜接機(jī)制，即依據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃中的政策、計(jì)劃和項(xiàng)目的優(yōu)先性排序，制定績效目標(biāo)，再逐級分解細(xì)化至各預(yù)算編制部門，為年度預(yù)算績效情況的刻畫提供標(biāo)準(zhǔn)。如此，便可實(shí)現(xiàn)年度和中期預(yù)算績效管理的同時(shí)推進(jìn)。值得注意的是，以往年度的績效信息也可以為中期財(cái)政規(guī)劃中政策、計(jì)劃和項(xiàng)目的優(yōu)先性排序提供參考。因此，預(yù)算績效管理在中期范疇的拓展，可以形成“之前年度績效情況——優(yōu)先性排序——預(yù)算績效目標(biāo)——績效情況”的閉環(huán)，從而有效推進(jìn)預(yù)算與績效一體化的改革進(jìn)程。

在全過程預(yù)算績效管理方面，可以運(yùn)用實(shí)時(shí)預(yù)算模型的動態(tài)預(yù)算監(jiān)控理念，結(jié)合預(yù)算編制、執(zhí)行與決算的全周期管理方式，從中期預(yù)算的時(shí)間維度上加以延伸，探求實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理和中期績效預(yù)算管理的路徑選擇。預(yù)算過程中每一階段的管理側(cè)重點(diǎn)都不盡相同，譬如，預(yù)算編制階段側(cè)重支出的合理性，預(yù)算執(zhí)行階段側(cè)重支出的合法性，而預(yù)算監(jiān)督階段則側(cè)重支出的效果性。因此，需要結(jié)合每一預(yù)算階段的管理特征、主體和需求，制定個(gè)性化的績效管理模式，以提高預(yù)算績效管理的切合度，將評價(jià)結(jié)果融入預(yù)算決策的過程，嘗試構(gòu)建績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用（預(yù)算決策）——長效動態(tài)預(yù)算監(jiān)控機(jī)制（預(yù)算執(zhí)行）——多種評價(jià)方式相融合（預(yù)算監(jiān)督與績效審計(jì)）的全過程預(yù)算績效管理模式。

（本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國預(yù)算績效管理改革研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：19ZDA071）

注釋

[1]馬蔡?。骸稑?gòu)建中的全面預(yù)算績效管理體系》，《中國財(cái)政》，2019年第10期。

[2]馬蔡琛、朱旭陽：《從傳統(tǒng)績效預(yù)算走向新績效預(yù)算的路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2019年第1期。

[3]馬蔡?。骸豆藏?cái)政安全預(yù)警機(jī)制的波段框架設(shè)計(jì)》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2012年第11期。

[4]馬蔡琛、趙燦：《公共預(yù)算遵從的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于前景理論的考察》，《河北學(xué)刊》，2013年第4期。

[5]任博、孫濤：《異責(zé)與共治：大城市政府職責(zé)縱向解構(gòu)研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2017年第5期。

[6]河南省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)介紹，http：//czt.henan.gov.cn/2017/08-11/1052320.html，最后瀏覽日期：2020年5月1日。

[7]洛陽市財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)信息，http：//www.lyczj.gov.cn/template/viewList？catalogId=de072734486e41109e48c721a4e23fe3&id=s_54775cea988847108ce02cc6dc3ef4d0，最后瀏覽日期：2020年5月1日。

[8]馬蔡?。骸敦?cái)政支出績效評價(jià)方興未艾》，《中國財(cái)政》，2017年第17期。

[9]洪崎等：《戰(zhàn)略與路徑：邁向2049的中國》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2018年，第29～30頁。

責(zé) 編/郭 丹