多慶 方曉玲

(西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，西藏 拉薩 850000)

自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，西藏堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作和“治邊穩(wěn)藏”重要論述[1]為思想指導(dǎo)，將脫貧攻堅(jiān)作為統(tǒng)攬西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的頭等大事和第一民生工程來抓。經(jīng)過四年不懈努力，西藏脫貧攻堅(jiān)工作取得重大決定性進(jìn)展[2]。2019年底，西藏自治區(qū)宣布最后19個(gè)縣(區(qū))退出貧困縣(區(qū))[3]，標(biāo)志著西藏絕對(duì)貧困基本消除，全域?qū)崿F(xiàn)整體脫貧[4]。期間，西藏連續(xù)三年在全國脫貧攻堅(jiān)考核中被評(píng)為“綜合評(píng)價(jià)好”的省區(qū)之一[5]。2020年，面對(duì)突如其來的新冠肺炎疫情，西藏深入領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列重要指示精神，在抓好常態(tài)化疫情防控的基礎(chǔ)上，有力有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)及鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作，為西藏在我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、與全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)[6]。當(dāng)前，只有做好脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固工作[7]，筑牢全面小康社會(huì)的根基，才能無縫銜接西藏“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實(shí)施，為西藏鄉(xiāng)村的全面振興打牢基礎(chǔ)。

一、西藏率先脫貧縣市鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的積極探索

為全面了解2019年前率先脫貧的部分市(地)、縣(區(qū))在鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果方面的積極探索，課題組以拉薩市、山南市、日喀則市、林芝市的部分縣鄉(xiāng)為調(diào)查點(diǎn)，以入戶觀察、結(jié)構(gòu)性訪談、開放式座談等方式開展實(shí)地調(diào)查，調(diào)查對(duì)象包括市縣鄉(xiāng)的分管領(lǐng)導(dǎo)、一般干部、村兩委班子、村民等。從調(diào)查結(jié)果來看，西藏2019年前率先脫貧市(地)、縣(區(qū))鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的有益做法，主要集中在健全決策部署長(zhǎng)效機(jī)制、補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)短板、建立監(jiān)督檢查機(jī)制、構(gòu)建黨建同抓機(jī)制、推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村專業(yè)合作社發(fā)展，以及強(qiáng)化地方產(chǎn)業(yè)及合作社與脫貧人口的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等方面(見圖1)。

圖1:西藏率先脫貧縣市鞏固脫貧攻堅(jiān)成果做法歸納圖

以決策部署保障長(zhǎng)效機(jī)制。率先脫貧的市(地)、縣(區(qū))按照中央要求和自治區(qū)決策部署，緊密結(jié)合各自實(shí)際，普遍出臺(tái)了鞏固提升脫貧成效三年行動(dòng)實(shí)施方案，明確主要政策措施，構(gòu)建長(zhǎng)效制度保障。如拉薩市2018年在率先實(shí)現(xiàn)整體脫貧的基礎(chǔ)上，從監(jiān)測(cè)預(yù)警、產(chǎn)業(yè)全覆蓋、政策保障、貧困群眾素質(zhì)提升、黨建促脫貧和投入保障等六個(gè)方面，建立了穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，用以鞏固提升脫貧成效(1)拉薩市脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年12月。。

把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的核心措施。把產(chǎn)業(yè)作為解決鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果“錢袋子”問題的核心措施[8]，是來自于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)延續(xù)。如林芝市將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的重要抓手，不斷促進(jìn)旅游扶貧富民的實(shí)際成效。2018年1—5月，林芝市參與旅游服務(wù)的農(nóng)牧民群眾達(dá)1358戶8207人次，實(shí)現(xiàn)收入6397.35萬元(2)林芝市脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年11月。，戶均增收4.71萬元，人均增收7795元，旅游扶貧收益顯著；日喀則市根據(jù)縣(區(qū))之間資源配置不均、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等實(shí)際情況，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏原則，充分發(fā)揮各縣(區(qū))資源潛力和比較優(yōu)勢(shì)，整合區(qū)域資源，打破行政區(qū)劃限制，以產(chǎn)業(yè)合作為抓手，以互利互惠、合作共贏為目標(biāo)，實(shí)施東西部合作發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，有效促進(jìn)了日喀則市內(nèi)各類園區(qū)資源配置的優(yōu)化和項(xiàng)目布局的合理化，形成了全市一盤棋的整體產(chǎn)業(yè)分布格局(3)日喀則市脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年11月。；日喀則市亞東縣在以產(chǎn)業(yè)發(fā)展鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果過程中，采取“三步走”戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期政府加大扶持力度，包著走，產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到穩(wěn)定后，牽著走，產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模后，自己走，努力打牢群眾致富的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)(4)日喀則市亞東縣脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年11月。。

為確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)牧民群眾的增收的直接關(guān)聯(lián)，率先脫貧各市(地)、縣(區(qū))普遍注重發(fā)展合作組織加強(qiáng)協(xié)同力量，并通過強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制確保農(nóng)牧民群眾在專合組織發(fā)展中獲益，積極壯大農(nóng)民專合組織、扶持龍頭企業(yè)的同時(shí)，為農(nóng)戶和市場(chǎng)之間構(gòu)架利益橋梁。如日喀則市把發(fā)展農(nóng)牧民專合組織，作為農(nóng)牧民群眾尤其是貧困群眾穩(wěn)定致富、穩(wěn)定就業(yè)的重要平臺(tái)，在全市2775家農(nóng)牧民專合組織中，以優(yōu)惠政策成功吸納21.7萬群眾入股合作社，其中貧困戶、邊緣戶群眾13.28萬人(5)日喀則市脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年11月。，鼓勵(lì)貧困戶、邊緣戶群眾將生產(chǎn)要素及惠民資金、產(chǎn)業(yè)扶貧資金入股合作社，推進(jìn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，實(shí)現(xiàn)建一個(gè)組織、興一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)、活一地經(jīng)濟(jì)、富一方群眾。

以利益聯(lián)結(jié)機(jī)制確保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與貧困群眾的利益產(chǎn)生直接或間接的關(guān)系，保障后續(xù)增收方面，很多率先脫貧市(地)、縣(區(qū))也展開了積極探索。如山南市乃東區(qū)制定脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利益分配規(guī)定，在不同項(xiàng)目區(qū)域執(zhí)行不同分配標(biāo)準(zhǔn)，分紅給項(xiàng)目受益區(qū)扶貧對(duì)象(6)山南市乃東區(qū)脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年12月。；林芝市米林縣把適于產(chǎn)業(yè)滾動(dòng)發(fā)展、利于長(zhǎng)期保持收益穩(wěn)定增長(zhǎng)的商品房、客棧、商鋪等商業(yè)投資產(chǎn)業(yè)作為異地扶貧開發(fā)項(xiàng)目，建立相應(yīng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，規(guī)定效益資金的40%用于無勞動(dòng)力建檔立卡戶的定向補(bǔ)助，對(duì)享受定向補(bǔ)助的建檔立卡戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)助執(zhí)行期(7)林芝市米林縣脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年11月。。產(chǎn)業(yè)布局、合作組織、農(nóng)牧民群眾之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，不僅體現(xiàn)在分紅分利方面，也體現(xiàn)在緊靠產(chǎn)業(yè)促進(jìn)培訓(xùn)穩(wěn)定就業(yè)等方面。如拉薩市根據(jù)自身周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的產(chǎn)業(yè)分布以及農(nóng)牧民的就業(yè)需求，把提高技能培訓(xùn)的實(shí)用性、促進(jìn)培訓(xùn)就業(yè)規(guī)范化作為工作重心，僅2019年上半年就使用培訓(xùn)資金300.85萬元，舉辦了養(yǎng)殖、汽車駕駛、裝載機(jī)和挖掘機(jī)操作、烹飪、民族歌舞、民族手工藝、SYB創(chuàng)業(yè)等培訓(xùn)項(xiàng)目，并銜接好春季、夏季精準(zhǔn)扶貧暨農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)促增收大型專場(chǎng)招聘會(huì)，使農(nóng)牧民群眾的就業(yè)增收與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合(8)拉薩市脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年12月。。

從率先脫貧市(地)、縣(區(qū))的鞏固提升工作看，還有一個(gè)普遍做法就是黨建同抓，以黨建促監(jiān)督檢查杜絕虛假脫貧，以黨建促民主協(xié)商補(bǔ)基礎(chǔ)短板。如林芝市米林縣在推進(jìn)66個(gè)貧困村鞏固提升工程中，緊緊圍繞“黨建帶扶貧、扶貧促黨建”主題活動(dòng)，緊扣貧困村突出問題，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持把提升基層公共服務(wù)水平作為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的硬任務(wù)，全力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)提檔升級(jí)，同時(shí)在基層黨建活動(dòng)中堅(jiān)持把鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)作為激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力的重要抓手，扶志與扶智相結(jié)合，正向激勵(lì)與反向約束并重，有力提升貧困群眾脫貧致富奔小康的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性(9)林芝市米林縣脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年11月。?；鶎狱h建促進(jìn)監(jiān)督檢查方面，山南市組織2300余名市縣鄉(xiāng)村干部直插基層一線、深入農(nóng)戶，通過與村“兩委”班子座談、走訪群眾、實(shí)地查看、查閱資料等多種方式，全面核查脫貧成效；同時(shí)，組織專項(xiàng)調(diào)研組，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查地處偏遠(yuǎn)或條件較差的2個(gè)村(居)、每個(gè)村(居)抽查10%以上脫貧戶的要求，不打招呼、直接入戶，深入調(diào)研脫貧成效，切實(shí)落實(shí)對(duì)建檔立卡已脫貧對(duì)象防止返貧“回頭看”各項(xiàng)工作(10)山南市脫貧攻堅(jiān)專題實(shí)地調(diào)研，2019年12月。。

二、西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果面臨的挑戰(zhàn)

西藏作為全國唯一的省級(jí)集中連片特殊貧困地區(qū)、全國深度貧困地區(qū)“三區(qū)三州”之首，能在短短數(shù)年內(nèi)取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的階段性勝利，實(shí)屬不易。在黨中央的關(guān)懷、各兄弟省市的幫扶，以及西藏各族人民的共同努力下，西藏貧困縣(區(qū))的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面得到改善，為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，在脫貧攻堅(jiān)過程中不少縣鄉(xiāng)政府逐漸探索出一套本地適用的科學(xué)治理辦法，鄉(xiāng)村黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)。但西藏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)畢竟時(shí)間短、條件差、任務(wù)重，遺留部分薄弱環(huán)節(jié)在所難免。西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的挑戰(zhàn)，有來自西藏地理環(huán)境的條件限制，有來自生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力，也有來自防止脫貧人口重返貧困的具體困難，這些困難與挑戰(zhàn)既是西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重點(diǎn)所在，也是無縫銜接“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的難點(diǎn)所在。

一是實(shí)現(xiàn)脫貧“摘帽”后的邊緣戶極易返貧，這個(gè)群體數(shù)量較大，收入不穩(wěn)，徘徊在貧困與脫貧的邊緣線上。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，這些邊緣戶得到的幫扶遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于貧困戶，雖然收入水平處于貧困線之上，但高出貧困線的部分其實(shí)十分有限。如果在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果階段，不對(duì)這部分人群采取針對(duì)性的幫扶措施，不對(duì)之加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、提前干預(yù)，他們很容易成為新的貧困戶。

二是脫貧“硬指標(biāo)”雖完成，“軟實(shí)力”仍需進(jìn)一步提升。從已脫貧鄉(xiāng)村看，“兩不愁三保障”已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，這是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的硬性指標(biāo)，但細(xì)觀其間可以發(fā)現(xiàn)“不愁吃”“不愁穿”得到基本解決的基礎(chǔ)上，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全等方面的保障還存在不少需要鞏固提升的地方[9]。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育條件、基本醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善不是一朝一夕的事，硬件教育配套設(shè)施、鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，以及鄉(xiāng)村醫(yī)療硬件配套、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍等的完善都需要一個(gè)過程，這些軟實(shí)力在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中有所提升，但離全面建成小康社會(huì)，尤其是鄉(xiāng)村全面振興的要求，仍存在不少差距。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“最后一公里”還需進(jìn)一步延伸。西藏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)難于其他省區(qū)，其中最重要的原因之一就是自然環(huán)境的限制以及由此帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難。也正因如此，歷年的西藏政府工作報(bào)告一直強(qiáng)調(diào)要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，2020年仍要進(jìn)一步加強(qiáng)西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)那曲至拉薩、昌都至加卡高等級(jí)公路建成通車，加快建設(shè)S5快速通道、沿邊公路網(wǎng)等[10]。相比全區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，一些自然環(huán)境惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)的貧困縣(區(qū))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對(duì)更低，道路交通、飲水安全、電力、通訊設(shè)施等更跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

四是如何讓農(nóng)牧民群眾持續(xù)穩(wěn)定增收仍是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的難點(diǎn)。按照中央第六次西藏工作座談會(huì)確定的到2020年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入“接近全國平均水平”的目標(biāo)要求，如將“接近”理解為全國平均水平的85%，則西藏農(nóng)牧民收入增速每年需要高出全國平均增速4個(gè)百分點(diǎn)[11]，但根據(jù)最近10年的統(tǒng)計(jì)情況分析，西藏農(nóng)牧民收入增速高于全國平均增速最好的年份也只有3.1個(gè)百分點(diǎn)。因此，西藏農(nóng)牧民增收增速仍是有待破解的難題。

五是如何將脫貧攻堅(jiān)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略緊密銜接，仍需進(jìn)一步探索。黨中央提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，旨在實(shí)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，是一種包含“五位一體”總體布局的全面振興。這幾個(gè)方面在西藏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中得到提升的程度各不相同，鄉(xiāng)村人才、文化、生態(tài)、組織等方面的發(fā)展較為欠缺，特別是鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村就醫(yī)的現(xiàn)有質(zhì)量與鄉(xiāng)村振興的基本要求存在差距，即使是比較于自身基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)展較好的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)，也仍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、組織化程度低、經(jīng)營單元小、發(fā)展層次低、產(chǎn)業(yè)化程度不高等現(xiàn)實(shí)。對(duì)已經(jīng)脫貧摘帽的貧困村，如何謀劃好鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，使產(chǎn)業(yè)持續(xù)振興、村居生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村治理有效，讓農(nóng)牧民群眾在今后的發(fā)展道路上走得更堅(jiān)定，步子邁得更扎實(shí)，仍需要進(jìn)一步深入研究。

三、西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果路徑分析

習(xí)近平總書記2020年3月6日出席決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實(shí)現(xiàn)，對(duì)退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程[12]。西藏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得階段性勝利，以較高的滿意度答卷兌現(xiàn)了承諾[13]，但接下來的鞏固任務(wù)仍然艱巨，脫貧不止于摘帽，不返貧才能確保脫貧質(zhì)量和成色。通過調(diào)研，課題組認(rèn)為目前西藏脫貧最大的風(fēng)險(xiǎn)在于根基不牢、自身造血功能不強(qiáng)，遇到一些突發(fā)因素影響極易返貧。如2020年上半年受新冠疫情影響，一些自身發(fā)展能力欠缺的扶貧產(chǎn)業(yè)面臨了諸多資金、銷售、人才等方面的問題，只有在優(yōu)惠政策繼續(xù)、幫扶措施不斷的環(huán)境下才能度過難關(guān)。因此，西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，首先要在“摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”[14]上下功夫，把以往好的制度、經(jīng)驗(yàn)做法堅(jiān)定執(zhí)行下去，堅(jiān)持主要政策措施不松勁，持續(xù)“造血”推動(dòng)[15]；同時(shí)，加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)關(guān)懷，提前做好針對(duì)性幫扶指導(dǎo)，讓脫貧群眾穩(wěn)得住、能致富。

(一)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與多樣化就業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，促就業(yè)穩(wěn)增收

堅(jiān)持農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向，是縣域經(jīng)濟(jì)大局中的重要環(huán)節(jié)，是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要舉措，也是對(duì)接鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)[16]。要依托特色農(nóng)牧業(yè)，帶動(dòng)小農(nóng)牧戶對(duì)接大市場(chǎng)，充分挖掘各縣鄉(xiāng)獨(dú)特的自然或文化資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)與文旅產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，保護(hù)并有效利用良好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)資源，推進(jìn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并提質(zhì)增效[17]。注重在邊境地區(qū)以邊境口岸城鎮(zhèn)群[18]為中心，發(fā)展邊境旅游；在縣域經(jīng)濟(jì)大局中以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)為軸心促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化[19]。對(duì)已經(jīng)形成一定發(fā)展基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，注重技術(shù)、信息、資金等方面的扶持，引導(dǎo)提質(zhì)增效，對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)尚未穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)，幫助精準(zhǔn)定位發(fā)展方向、謀劃發(fā)展策略[20]。確保農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，還要注重地方產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使地方產(chǎn)業(yè)在吸納就業(yè)、促進(jìn)增收方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與多樣化就業(yè)培訓(xùn)的結(jié)合，要重點(diǎn)關(guān)注已脫貧的原有貧困戶和邊緣戶，所開展的技能培訓(xùn)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，才能促進(jìn)這部分群體用勞務(wù)協(xié)作方式參與到地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中；培訓(xùn)方式方面，應(yīng)突出多元化技能培訓(xùn)以應(yīng)對(duì)多元化工種需求[21]。

(二)構(gòu)建政策保障機(jī)制防護(hù)網(wǎng)，確保制度傾斜落實(shí)到位

政策保障機(jī)制的構(gòu)建，面向的是西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的事業(yè)，要以政策集群的視角來看待這個(gè)問題，并通過一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)，將政策涉及對(duì)象、對(duì)象基本信息及其動(dòng)態(tài)變化等納入一個(gè)集中管理的數(shù)據(jù)庫。政策保障機(jī)制既要有一般農(nóng)牧民群眾的基本數(shù)據(jù)，更要關(guān)注鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作中的重點(diǎn)對(duì)象，如重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象和扶貧對(duì)象的情況清查，通過這兩類群體的信息對(duì)比，清晰地呈現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村人口中處于社會(huì)底層群體的現(xiàn)狀及其動(dòng)態(tài)。從現(xiàn)有的政策看，構(gòu)建政策保障機(jī)制主要包含“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、教育扶貧政策、健康扶貧政策、低保兜底保障政策、特困救助政策以及臨時(shí)救助制度等(見圖2)。

圖2：西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的政策保障機(jī)制防護(hù)網(wǎng)

(三)提升公共服務(wù)供給，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均衡發(fā)展

教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是鄉(xiāng)村振興的兩大基本條件，也是西藏農(nóng)牧區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的兩大長(zhǎng)期任務(wù)。農(nóng)牧區(qū)教育均衡發(fā)展方面，要進(jìn)一步加快農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造和義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化工程建設(shè)進(jìn)程，持續(xù)“強(qiáng)師提質(zhì)”，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，不斷充實(shí)并優(yōu)化鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，逐步提高縣鄉(xiāng)教師工資待遇，穩(wěn)定縣鄉(xiāng)教師隊(duì)伍，進(jìn)一步提高教育教學(xué)水平；在逐步提升鄉(xiāng)村教育整體性發(fā)展的同時(shí)，以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，促成全區(qū)義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；從終身教育、職業(yè)教育等多角度看待農(nóng)牧區(qū)教育的改革與發(fā)展，不斷創(chuàng)新教育方式、擴(kuò)大教育范圍，如駐村工作隊(duì)可定期開辦農(nóng)牧民夜校，宣傳保障性政策體系和法治觀念，引導(dǎo)群眾樹立自我發(fā)展意識(shí)以及積極參與鄉(xiāng)村治理的主體性意識(shí)[22]。推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均衡發(fā)展方面，要著力于全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村三級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，深入開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院達(dá)標(biāo)建設(shè)，著力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件，配齊各類醫(yī)療設(shè)備，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力和水平；加大科技力量在農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的保障力度，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療保障能力，融合醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生計(jì)生室的增值服務(wù)空間；加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施“健康暖心——鄉(xiāng)村醫(yī)生健康扶貧公益項(xiàng)目”，不斷充實(shí)優(yōu)化人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，逐步提高鄉(xiāng)村醫(yī)生工資待遇，穩(wěn)定鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍；繼續(xù)實(shí)行就醫(yī)便民惠民政策，為群眾提供更加便捷的醫(yī)療服務(wù)[21]。

(四)提升農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保脫貧不返貧的強(qiáng)力支撐

農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村振興總體任務(wù)的強(qiáng)力支撐，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的重大抓手[23]。沒有完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展就缺乏基本要素；沒有完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美麗鄉(xiāng)村就會(huì)失去本質(zhì)意義上的建設(shè)平臺(tái)；沒有完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將失去延伸能力和后盾支持；沒有完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣大農(nóng)牧民也將缺少生活富裕的動(dòng)力來源。因此，考量西藏農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，不僅僅是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基本要求，也是與現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展需求匹配、滿足農(nóng)牧民群眾美好生活需要以及全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須要補(bǔ)齊的短板。從西藏農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系主要包括農(nóng)牧區(qū)道路建設(shè)、灌溉設(shè)施、安全飲水、能源建設(shè)、通訊保障、住房保障以及農(nóng)村綜合環(huán)境整治等方面(見圖3)。

圖3：西藏鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)設(shè)施支撐網(wǎng)

(五)加強(qiáng)村居“兩委”班子建設(shè)，培養(yǎng)鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)頭雁隊(duì)伍

切實(shí)加強(qiáng)貧困村“兩委”班子建設(shè)，鞏固村居“兩委”班子成員100%是黨員的成果，優(yōu)先把村“兩委”班子培養(yǎng)成帶頭人，把組織優(yōu)勢(shì)和能人帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中的戰(zhàn)斗堡壘作用[24]。持續(xù)發(fā)揮駐村工作隊(duì)的作用。全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、第一書記、駐村工作隊(duì)與貧困地區(qū)建檔立卡貧困戶結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制，強(qiáng)化駐村工作與鞏固提升脫貧成果的精準(zhǔn)對(duì)接，協(xié)助當(dāng)?shù)攸h委、政府破瓶頸、建機(jī)制、促增收。村居“兩委”班子建設(shè)，以鄉(xiāng)村振興對(duì)領(lǐng)頭雁隊(duì)伍的要求為目標(biāo)，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)中促進(jìn)黨建工作，在促進(jìn)農(nóng)牧民群眾增收工作中完善黨建機(jī)制，在增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的實(shí)踐中強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力。通過集體經(jīng)濟(jì)的扶持培育，使每一個(gè)有條件的村集體經(jīng)濟(jì)年收入至少達(dá)5萬元以上，增強(qiáng)村級(jí)財(cái)政的實(shí)力，讓村居“兩委”有錢辦事、有章理事，確保鄉(xiāng)村治理體系及治理能力現(xiàn)代化的順利實(shí)施。村居“兩委”班子是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是鄉(xiāng)村振興事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，帶動(dòng)精神文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動(dòng)[25]。特別針對(duì)目前很多農(nóng)牧區(qū)婚喪嫁娶大操大辦、鋪張浪費(fèi)和講排場(chǎng)搞攀比等不良現(xiàn)象，進(jìn)一步加大鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的宣傳引導(dǎo)，把一些約束性強(qiáng)的具體措施寫入村規(guī)民約，進(jìn)一步破除陳規(guī)陋習(xí)，不讓一戶老百姓因陳規(guī)陋習(xí)回到貧困。