王有華 何韻

【關(guān)鍵詞】英國“脫歐”;英歐關(guān)系;貿(mào)易談判;歐盟

2020年1月31日，英國正式脫離歐盟，英歐雙方需要在11個月的過渡期內(nèi)就貿(mào)易問題達(dá)成一項協(xié)定，否則過渡期結(jié)束后英國將再度面臨“無協(xié)議脫歐”。目前英歐談判立場存在巨大分歧，且面臨談判時間短、否決行為體多、雙方立場不靈活以及談判技術(shù)難度大等多重挑戰(zhàn)。英歐談判的結(jié)果將影響中英貿(mào)易談判、離岸人民幣業(yè)務(wù)以及雙邊匯率和出口，中國需及早作出準(zhǔn)備和相應(yīng)部署。

英歐貿(mào)易談判的背景與分歧

英歐關(guān)系進入過渡期后，盡管英國仍然留在歐盟單一市場和關(guān)稅同盟內(nèi)部，歐盟的大多數(shù)政策仍然適用于英國，但英歐關(guān)系已發(fā)生實質(zhì)性變化。英國不再是歐盟的成員國，如要逆轉(zhuǎn)“脫歐”，英國需要根據(jù)《里斯本條約》第49條重新加入，同時英國無權(quán)參與歐盟的相關(guān)決策，在歐洲理事會涉及英國事務(wù)的討論中只有列席權(quán)而無發(fā)言權(quán)。過渡期英歐談判的內(nèi)容也由“脫歐”談判變?yōu)殡p方未來關(guān)系的談判，而貿(mào)易談判則是其中最重要的內(nèi)容。

根據(jù)“脫歐”協(xié)議，如果過渡期內(nèi)英歐雙方無法達(dá)成一項貿(mào)易協(xié)定，那么過渡期結(jié)束后雙邊貿(mào)易將完全由世貿(mào)組織（WTO）原則支配，這意味著雙邊關(guān)稅將由零自動調(diào)整為給予WTO任意第三國成員（AnyThirdCountry）的關(guān)稅稅率，即所謂的“最惠國待遇”（MostFavouredNationTreatment），同時面臨其他非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。[1]歐盟27國是英國最大的貿(mào)易伙伴，英國也是歐盟第二大出口市場和第三大進口市場。貿(mào)易協(xié)定對于維持英歐貿(mào)易關(guān)系具有重要意義，而對英國則尤其重要。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議估計，如果不能達(dá)成協(xié)議，WTO規(guī)則下英國對歐盟出口將減少14%。[2]此外，英國金融服務(wù)業(yè)也將失去在歐盟自由開展業(yè)務(wù)的“單一牌照權(quán)”（PassportingRight）。正因如此，英歐貿(mào)易協(xié)定對于避免雙邊關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，維持英國經(jīng)濟的長期穩(wěn)定具有十分重要的意義。

2020年2月，歐盟與英國分別發(fā)布了各自對未來雙邊關(guān)系的立場文件，這兩份文件反映出雙方在一些議題上存在較大分歧，[3]主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，綜合性協(xié)議亦或單一協(xié)議。歐盟尋求與英國就貿(mào)易、漁業(yè)、安全等達(dá)成一攬子協(xié)議，而英國政府則希望先達(dá)成綜合性的自由貿(mào)易協(xié)定，爾后就漁業(yè)、交通、能源、安全等問題分開進行談判。正因此，歐盟公布的談判協(xié)議草案只有一份文件，而英國除公布《英國與歐盟綜合自由貿(mào)易協(xié)議》草案（ComprehensiveFreeTradeAgreementBetweentheUnitedKingdomandtheEuropeanUnion）外，[4]還公布了9份其他協(xié)議文件的草案，涉及漁業(yè)、民航、能源、司法合作等問題。英國這一先綜合后單一的協(xié)議談判策略，目的是避免部分國家以貿(mào)易談判為籌碼迫使其在其他領(lǐng)域作出讓步。

第二，監(jiān)管一致性（RegulatoryAlignment）。盡管歐盟和英國都明確表示希望實現(xiàn)“零關(guān)稅、零配額”的自由貿(mào)易，但歐盟方面認(rèn)為實現(xiàn)此目標(biāo)的前提是雙方在產(chǎn)品安全、勞工標(biāo)準(zhǔn)、政府補貼、環(huán)境保護等方面有高度一致的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)管一致性。監(jiān)管一致可以保證雙方企業(yè)在公平的環(huán)境下進行競爭，而如果英國在環(huán)保、勞工、政府補貼等方面的標(biāo)準(zhǔn)低于歐盟，則會使歐盟企業(yè)處于競爭劣勢。[5]歐盟因此提出英國需在今后繼續(xù)遵守歐盟的市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而這明顯與英國尋求的主權(quán)獨立初衷相悖。英國政府已經(jīng)明確表示過渡期結(jié)束后英國將不再遵守歐盟的標(biāo)準(zhǔn)和法律。目前來看，監(jiān)管一致性將成為英歐達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)議的主要障礙之一。英國甚至可能放棄零關(guān)稅和零配額的目標(biāo)，而通過支付有限的關(guān)稅來避免繼續(xù)遵守歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

第三，捕魚權(quán)。歐盟的共同漁業(yè)政策（CommonFisheryPolicy）允許歐盟成員國漁民進入其他歐盟成員國水域捕魚。過渡期結(jié)束后，英國將恢復(fù)其領(lǐng)海主權(quán)，并根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，擁有距海岸200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)，其他國家公民在專屬經(jīng)濟區(qū)捕魚將受到嚴(yán)格限制，而這將給挪威、法國等依賴北海捕魚的國家漁業(yè)帶來重大損失。[6]為此歐盟將允許其成員國赴英國專屬經(jīng)濟區(qū)捕撈作為雙方達(dá)成貿(mào)易協(xié)定的前提。而英國方面則認(rèn)為這種安排侵犯了其領(lǐng)海主權(quán)，并認(rèn)為捕魚談判應(yīng)該與貿(mào)易談判分開。此外，歐盟希望就捕魚問題達(dá)成永久協(xié)議，而英國則希望達(dá)成年度協(xié)議以便未來可以根據(jù)具體情況再行調(diào)整。

第四，金融服務(wù)的市場準(zhǔn)入。盡管英國提出希望與歐盟達(dá)成“加拿大式的貿(mào)易協(xié)定”（CanadianStyleAgreement），但加拿大與歐盟的自貿(mào)協(xié)定并不涵蓋服務(wù)業(yè)。[7]金融服務(wù)業(yè)占英國2018年GDP的6.9%，對英國經(jīng)濟意義重大。過渡期結(jié)束后，英國將成為“第三國”，其金融服務(wù)業(yè)也將失去在歐盟境內(nèi)開展業(yè)務(wù)的“單一牌照權(quán)”。歐盟認(rèn)為其有權(quán)單獨決定給予英國金融服務(wù)業(yè)何種市場準(zhǔn)入的“等同待遇”。而英國則提出通過協(xié)商與結(jié)構(gòu)化的流程來維持其金融服務(wù)業(yè)在歐盟市場開展業(yè)務(wù)的權(quán)利，避免出現(xiàn)英國金融公司在歐盟開展業(yè)務(wù)需要同時申請兩塊牌照及遵循兩套標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的情況。

第五，爭端解決機制。一般情況下，貿(mào)易協(xié)定雙方會成立獨立的爭端解決機構(gòu)，其仲裁結(jié)論對雙方有法律約束力。但歐盟提出，涉及歐盟法律的爭議還需交由歐洲法院裁決，因為如果雙邊貿(mào)易爭端涉及歐盟法律解讀問題，那么歐洲法院作為歐盟法律的最高釋法權(quán)威，當(dāng)然有權(quán)就貿(mào)易問題進行仲裁，并且裁決對雙方都有法律約束力。而英國方面則認(rèn)為，“脫歐”后英國的法律系統(tǒng)完全獨立于歐盟，當(dāng)然也不需要再接受歐洲法院的仲裁。

新冠肺炎疫情的暴發(fā)使英歐在年內(nèi)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定的可能性大幅降低，延長“脫歐”過渡期則成為避免新“無協(xié)議脫歐”的唯一選擇。圖為2020年6月15日，英國首相約翰遜（左二）在英國倫敦首相府與歐洲理事會主席米歇爾、歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲議會議長薩索利舉行視頻會談。

英歐貿(mào)易談判面臨的挑戰(zhàn)

除實質(zhì)性的分歧外，英歐貿(mào)易談判還將面臨時間短、否決行為體數(shù)量多、技術(shù)細(xì)節(jié)復(fù)雜和雙方缺乏靈活性等因素限制。

第一，談判時間短。目前，世界上貿(mào)易談判平均時長為48個月，而有歐盟參與的則更長。[8] 歐盟—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定談判耗時7年，且不包括服務(wù)貿(mào)易。格陵蘭地區(qū)在1985年退出歐洲經(jīng)濟共同體時僅就漁業(yè)一項與歐盟談判就花了3年時間。[9] 然而，根據(jù)現(xiàn)有“脫歐”協(xié)議，除非英歐雙方就延長過渡期達(dá)成一致，否則雙方需要在11個月內(nèi)達(dá)成一項貿(mào)易協(xié)定。即使英歐雙方都有意愿速戰(zhàn)速決，但要在這么短的時間內(nèi)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定的可能性仍然很低。

第二，否決行為體數(shù)量多。除英國外，英歐自貿(mào)協(xié)定需歐盟27個國家加上挪威、冰島、瑞士、列支敦士登等4個歐洲自貿(mào)協(xié)會成員國一致通過。這些國家訴求不一，挪威等國明確將自由捕魚作為貿(mào)易談判的前提，波蘭等勞務(wù)輸出國則希望保證勞工在英工作的權(quán)益，瑞士、荷蘭等國在英國金融服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入問題上則較為強硬。他們中任何一個國家都可能使英歐自貿(mào)談判大幅延遲甚至擱淺。[10]

第三，談判缺乏靈活性。英國自1974年加入歐盟就未單獨進行過自貿(mào)談判，無論是談判人員的數(shù)量、經(jīng)驗還是專業(yè)程度都遠(yuǎn)不如歐盟，這使其談判時可能缺乏靈活的外交手腕。而歐盟作為一個巨大的官僚機構(gòu)，在談判內(nèi)容、目標(biāo)擬定、情況披露、立場紅線等問題上都需遵循嚴(yán)格的程序，這使其在談判中必然繼續(xù)照章辦事而缺乏靈活性。在英國和歐盟都無法靈活變通的情況下，英歐談判要在短期內(nèi)達(dá)成一項協(xié)定將會非常困難。

第四，英歐貿(mào)易談判技術(shù)上更為復(fù)雜。多數(shù)自貿(mào)協(xié)定談判是雙方逐步消除所存在的壁壘，向零關(guān)稅、零配額和公平競爭機制的相同目標(biāo)“靠攏”的過程。盡管這個過程十分艱難，但雙方目標(biāo)非常明確，可以逐項展開。但英歐談判是從完全融合的單一市場分成兩個市場的過程。英國希望在保留貨物貿(mào)易自由的同時在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)方面從歐盟體系中分離出來。但是，在如何既滿足英國獨立自主制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的需要，又滿足自由進入歐盟市場的監(jiān)管要求這一問題上，英歐并沒有共同目標(biāo)。從技術(shù)上而言，沒有明確目標(biāo)的談判會更為復(fù)雜。

除了上述限制因素外，新冠肺炎疫情暴發(fā)進一步增加了談判難度。歐盟首席談判代表米歇爾·巴尼耶（MichelBarnier）和英國首席談判代表戴維·弗羅斯特（DavidFrost）相繼出現(xiàn)新冠肺炎癥狀隔離，原定于3月底的談判因故取消，浪費了近一個月的寶貴時間。疫情同時使“脫歐”貿(mào)易談判的優(yōu)先級下降，大量人力投入疫情防控工作中。據(jù)統(tǒng)計，疫情暴發(fā)前英國政府內(nèi)直接參與“脫歐”相關(guān)工作的公務(wù)員有25000名，[11]疫情暴發(fā)后他們中相當(dāng)一部分人暫時被分流到疫情防控崗位。[12]

新冠肺炎疫情的暴發(fā)使英歐在年內(nèi)達(dá)成貿(mào)易協(xié)定的可能性大幅降低，延長“脫歐”過渡期則成為避免新“無協(xié)議脫歐”的唯一選擇。目前英國民調(diào)顯示，56%的民眾支持延長過渡期，僅有27%的人明確反對延長。[13]此外，疫情帶來的巨大經(jīng)濟損失也可能迫使雙方不得不延長過渡期，以避免給經(jīng)濟帶來進一步傷害。據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)計，受新冠肺炎疫情影響，2020年歐元區(qū)經(jīng)濟預(yù)期萎縮7.5%，英國經(jīng)濟預(yù)期萎縮6.5%。[14]“無協(xié)議脫歐”或成為壓垮雙方經(jīng)濟的重要因素。

但是，延長過渡期需要破解政治和經(jīng)濟上的雙重障礙。政治上，盡管“脫歐”協(xié)議規(guī)定英國和歐盟可以決定將過渡期延長一年或兩年，但英國議會1月9日通過的《2020年“脫歐”法案》（EuropeanUnionWithdrawalAgreementAct2020）中有不得延長過渡期的條款。如果延期，英國需要通過新立法來推翻該規(guī)定，而目前英國政府還沒有任何這方面的意愿或行動。經(jīng)濟上，延長過渡期意味著英國需要繼續(xù)為歐盟財政提供支持，而財政支持?jǐn)?shù)額則會是雙方爭議的焦點。根據(jù)以往確定財政預(yù)算貢獻(xiàn)的做法，雙方可以根據(jù)歐盟財政預(yù)算總值以及英國GDP占?xì)W盟各國的比重大致確定其財政貢獻(xiàn)比例。但歐盟新的多年期預(yù)算（2021—2027Multi-annualFinancialFramework，MFF）談判才剛剛啟動，新預(yù)算的達(dá)成還遙遙無期。這種情況下英國和歐盟需要就過渡期的財政支持規(guī)模進行專門談判，從時間上來說將非常緊張。此外，英國目前為了應(yīng)對新冠肺炎疫情已經(jīng)增加了300億英鎊的預(yù)算，支持歐盟預(yù)算將進一步加重英國的財政負(fù)擔(dān)甚至?xí)饑鴥?nèi)“脫歐”派的不滿。

英國為避免遵守“無協(xié)議脫歐”情況下“脫歐”協(xié)議關(guān)于北愛爾的部分條款，議會下院于9月14日二讀通過《內(nèi)部市場法案》（InternalMarketBill），其部分內(nèi)容有悖于“脫歐”協(xié)議內(nèi)容，被歐盟認(rèn)定為違約行為。英國希望通過此舉向歐盟施壓以盡快達(dá)成貿(mào)易協(xié)議，但歐盟則認(rèn)為此舉嚴(yán)重傷害了雙邊政治互信，使英歐貿(mào)易談判前景黯淡。

英歐貿(mào)易談判對中英關(guān)系的影響

歷史上，英國前首相戴維· 卡梅倫曾經(jīng)宣稱要做中國“在西方最堅定的支持者”， 英國也在西方大國中率先加入了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。但是，近期英國無論是在涉港還是華為5G問題上都站在了中國的對立面，中英關(guān)系正在發(fā)生變化。英國“脫歐”和英歐貿(mào)易談判會給中英關(guān)系帶來更大沖擊，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是在政治方面，“脫歐”后英國對華政策將趨于強硬。沒有歐盟在國際層面的“庇護”，將迫使英國在國際政治和安全事務(wù)中為了保持自己的影響力和維護自己的海外利益，而去強化與美國的戰(zhàn)略同盟關(guān)系。其結(jié)果是英國在國際政治和安全事務(wù)中的對華政策將與美國保持更加緊密的協(xié)調(diào)關(guān)系。近期英國既試圖插手香港事務(wù)，又宣布華為將于2027年完全退出英國市場，這表明英國對華強硬政策已初見端倪。未來英國很可能會緊跟美國的對華產(chǎn)業(yè)遏制政策，以安全為借口對中國高科技企業(yè)實施市場禁入，限制中國企業(yè)在英國高科技領(lǐng)域的投資與合作。英國還會緊隨美國，在南海、“港獨”等問題上挑起事端。

二是在經(jīng)貿(mào)合作方面，英歐貿(mào)易談判的結(jié)果將直接影響英國與包括中國和美國在內(nèi)的其他大型經(jīng)濟體貿(mào)易談判的意愿與速度。英國已經(jīng)開始與包括美國、加拿大和墨西哥在內(nèi)的15個國家開展貿(mào)易談判，并于近期與日本達(dá)成一項自由貿(mào)易協(xié)定。英國也已明確表示愿意盡快與中國啟動雙邊自由貿(mào)易談判。[15]但是，由于美國是僅次于歐盟的英國第二大貿(mào)易伙伴，如果英歐達(dá)成貿(mào)易協(xié)定無望的話，英國將優(yōu)先與美國達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，而這可能對中英貿(mào)易談判十分不利。美國與加拿大、墨西哥的自由貿(mào)易協(xié)定中都有“32.10條款”，即毒丸條款。該條款規(guī)定，協(xié)議中任何一方如果與其他“非市場經(jīng)濟國家”達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)議，則協(xié)議中的任何一個成員國都可以在6個月后退出貿(mào)易協(xié)定。如果英美達(dá)成類似條款的話，那么中英達(dá)成貿(mào)易協(xié)定的可能性將大幅降低。

三是在金融合作方面，英歐貿(mào)易談判的結(jié)果對以倫敦為離岸中心的人民幣業(yè)務(wù)十分重要。英歐雙方如果不能就金融服務(wù)業(yè)達(dá)成一致，那么過渡期結(jié)束后英國金融服務(wù)業(yè)在歐盟開展業(yè)務(wù)的壁壘將大幅增加，這對以倫敦為中心在歐洲開展的人民幣業(yè)務(wù)十分不利。倫敦目前是除香港外世界最大的人民幣離岸結(jié)算中心。[16]2018年，倫敦的人民幣業(yè)務(wù)首次超過英鎊業(yè)務(wù)，英國對于人民幣國際化的作用不可小覷。[17]一旦失去單一牌照權(quán)，通過英國在歐盟開展人民幣業(yè)務(wù)將面臨歐盟的重復(fù)審查，而倫敦的人民幣金融產(chǎn)品進入歐盟市場則面臨更高的交易成本，這對人民幣國際化極為不利。英歐貿(mào)易協(xié)定對中英雙邊匯率和貿(mào)易穩(wěn)定也有重要意義。自2016年英國“脫歐”公投以來，英鎊對人民幣匯率跌幅逾10%。英鎊貶值使其購買力下降，而英國對中國的出口則大幅增加。僅2017年英國對中國出口額就較公投前增長了28.2%。[18]英歐雙方如果不能達(dá)成一項貿(mào)易協(xié)定，英鎊將繼續(xù)大幅貶值，這對英歐雙邊貿(mào)易結(jié)構(gòu)可能帶來長期影響。隨著英鎊貶值，英國資產(chǎn)會變得更為廉價，這會帶來更多投資機遇。即使失去歐盟單一市場，英國在科技創(chuàng)新、法律法規(guī)健全程度以及對投資者保護等方面依然具有優(yōu)勢，這使英國的一些資產(chǎn)仍具有投資價值。

結(jié)語

雖然英歐雙方都有意愿達(dá)成一項貿(mào)易協(xié)定，但這項協(xié)定能否在過渡期內(nèi)完成存在很大不確定性。鑒于英歐貿(mào)易談判和“脫歐”對中英政治及經(jīng)貿(mào)關(guān)系的沖擊，中國應(yīng)在戰(zhàn)略高度和全局角度予以應(yīng)對：一是加強與歐盟的合作以平衡英國向美國強硬政策靠攏產(chǎn)生的不利影響。美國在英國“脫歐”過程中起到的“推波助瀾”作用，給美歐關(guān)系造成極大傷害。近年來，美歐在自由貿(mào)易、氣候變化以及世貿(mào)組織、世衛(wèi)組織改革等問題上的一系列分歧使雙方關(guān)系處于二戰(zhàn)結(jié)束以來的最差水平。中國加強與歐盟在雙邊投資協(xié)定談判、貿(mào)易、氣候變化和衛(wèi)生治理等方面的合作，可以借助中歐關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)對中英、中美關(guān)系的不確定性。二是盡快就過渡期結(jié)束后北愛爾蘭與大不列顛其他部分在歐盟市場準(zhǔn)入方面的差異做好提前部署。根據(jù)現(xiàn)有“脫歐”協(xié)議，逾280項歐盟法案將繼續(xù)對北愛爾蘭有效。北愛爾蘭在化學(xué)、食品、機械等領(lǐng)域仍然享有很高的歐盟市場準(zhǔn)入，而大不列顛其他部分則將被視為“第三國”。中國企業(yè)應(yīng)積極利用這一差異獲取最佳的歐盟市場準(zhǔn)入。三是針對金融領(lǐng)域英國失去單一牌照權(quán)對在英人民幣業(yè)務(wù)和其他金融業(yè)務(wù)的潛在影響，在英國開展人民幣業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)應(yīng)及時調(diào)研向歐盟內(nèi)阿姆斯特丹、法蘭克福等潛在的替代性金融中心轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)的必要性，以維持人民幣業(yè)務(wù)在歐盟市場的現(xiàn)有準(zhǔn)入水平。