周志偉

【關(guān)鍵詞】拉美;中拉關(guān)系;拉美經(jīng)濟;“一帶一路”倡議

當今世界處于百年未有之大變局，而各地區(qū)的變化是構(gòu)成全球變局的重要因素。因此，把握地區(qū)變局及趨勢是理解國際變局邏輯和研判對策的關(guān)鍵所在。拉美在經(jīng)歷了近20年的“粉紅浪潮”后，現(xiàn)階段處在政治生態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)和外交政策的調(diào)整過程中，地緣政治環(huán)境所蘊含的不確定因素也明顯增多。然而，自21世紀以來，中拉合作不斷提速增效，雙方關(guān)系深化已具備良好基礎(chǔ)，提升合作層次和水平成為下階段中國對拉美政策的核心目標。從“一帶一路”倡議的內(nèi)容以及拉美國家的對接意愿來看，中拉合作的確已到達“換擋加速”[1]和“升級換代”[2]的窗口期。但是，在拉美地區(qū)政治、經(jīng)濟和外交形勢深度調(diào)整的局面下，“一帶一路”倡議的具體落實不僅需要更加精細化的政策部署，也應(yīng)該采取應(yīng)勢而動、順勢而為的政策思路。

拉美地區(qū)變局的表現(xiàn)

現(xiàn)階段，政治生態(tài)調(diào)整是拉美地區(qū)變局最直觀的呈現(xiàn)。左右政治力量激烈競爭、新興政治力量崛起、民粹主義回潮則是此輪政治生態(tài)調(diào)整的主要特征。在21世紀初期由左派集體主政的“粉紅浪潮”之后，2017—2019年的“超級選舉周期”見證了多個拉美國家政治風(fēng)向的“右轉(zhuǎn)”。[3]而2019年底席卷多個右翼政黨主政國家的抗議浪潮顯示出拉美國家面臨的治理挑戰(zhàn)日益嚴峻，左右翼政治力量的角力日趨激烈。

自2015年底開始，拉美“粉紅浪潮”開始逐漸褪色。當年11月，阿根廷結(jié)束12年左翼執(zhí)政周期;12月，委內(nèi)瑞拉反對黨聯(lián)盟贏得議會選舉的多數(shù)，“府院之爭”逐步升級為“一國兩主”的局面;2016年8月，連續(xù)執(zhí)政近14年的巴西勞工黨黯然“下臺”，并因涉腐問題在2018年10月敗選，而極右保守派博索納羅的崛起更是讓巴西成為拉美地區(qū)政治氛圍最保守的國家。同時，秘魯、智利、哥倫比亞等國也都出現(xiàn)“右轉(zhuǎn)”的政治氣候?？傮w來看，“超級選舉周期”之后，盡管仍有部分國家由左翼政黨主政，但從整個地區(qū)來看，左翼力量處于明顯守勢。與此同時，拉美左右力量輪動頻率呈現(xiàn)加速趨勢。過去20年，墨西哥與拉美地區(qū)整體政治生態(tài)不完全同步，尤其是在近兩年地區(qū)整體“右轉(zhuǎn)”的局面下，墨西哥恰在此時回歸左翼政黨執(zhí)政。此外，阿根廷在經(jīng)歷短暫四年的右翼政黨執(zhí)政后，政治風(fēng)向重新“左轉(zhuǎn)”。這是左、右兩種力量都很難解決拉美發(fā)展困境的現(xiàn)實反映，預(yù)示著地區(qū)政治力量輪動頻率或?qū)⒓涌?。?jīng)過此輪調(diào)整，拉美傳統(tǒng)政黨受到新興政黨的巨大沖擊。博索納羅在巴西崛起，其背后反映的是傳統(tǒng)政黨面臨困境、新興政治力量興起、右翼民粹主義盛行和政治媒體化等趨勢，這勢必加劇政黨體系碎片化程度，提高民主成本和治理難度，增加政局波動風(fēng)險。

政治周期不同步給拉美地區(qū)一體化進程造成很大干擾。特別是拉美國家在委內(nèi)瑞拉問題上選邊站隊，嚴重危及本地區(qū)團結(jié)，給拉美地區(qū)一體化造成極大的負面影響，使地區(qū)一體化基本陷入停滯狀態(tài)，部分地區(qū)組織甚至面臨著生存困境。比如，南美洲國家聯(lián)盟因兩派國家分歧陷入名存實亡的境地，而拉丁美洲和加勒比共同體（簡稱“拉共體”）同樣失去了過去幾年的活力，拉美借助拉共體對接全球的能力也受到了較大沖擊。

造成拉美政治生態(tài)調(diào)整的關(guān)鍵原因是拉美經(jīng)濟由盛轉(zhuǎn)衰。隨著全球金融危機的爆發(fā)、大宗產(chǎn)品價格斷崖下跌，拉美經(jīng)濟自2010年開始明顯減速，整個地區(qū)增長率從2010年的6.1%降至2014—2018年的年均0.5%，拉美經(jīng)濟總量則從2014年的6.4萬億美元回落至2018年的5.8萬億美元。以巴西為例，2011—2016年，巴西經(jīng)濟規(guī)模從2.6萬億美元降至1.8萬億美元，5年萎縮幅度高達31%。拉美經(jīng)濟在過去20年“過山車”式的發(fā)展軌跡折射出其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、發(fā)展自主性不足等脆弱性特征。從全球宏觀經(jīng)濟形勢來看，拉美經(jīng)濟前景不容樂觀：一是世界經(jīng)濟增長不及預(yù)期，全球需求低迷將抑制拉美貿(mào)易活力;二是美國保護主義政策波及貿(mào)易、投資等領(lǐng)域，對拉美經(jīng)濟表現(xiàn)造成消極影響;三是大宗商品價格階段性回落沖擊拉美經(jīng)濟;四是新冠肺炎疫情或?qū)澜?jīng)濟形成周期更長的負面影響。根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)濟委員會的分析，受疫情影響，拉美經(jīng)濟在2020年將出現(xiàn)超過5%的負增長。因此，從內(nèi)外環(huán)境來看，拉美經(jīng)濟在中短期內(nèi)面臨的是進一步衰退。在經(jīng)濟持續(xù)低迷的局面下，拉美地區(qū)的社會矛盾凸顯。鑒于拉美經(jīng)濟增長預(yù)期悲觀、國家和地區(qū)層面的意識形態(tài)極化、政治力量輪動加快等因素，拉美地區(qū)局勢存在較大的波動風(fēng)險。

在外交層面，隨著拉美地區(qū)意識形態(tài)極化、中美競爭常態(tài)化以及中拉關(guān)系的快速推進，現(xiàn)階段美國對拉政策體現(xiàn)出很強的“排他性”。右翼政黨在多個拉美國家上臺執(zhí)政成為美國強化對拉政策的“突破口”。最近兩年，美國強化了對拉美的干預(yù)力度：一是對委內(nèi)瑞拉、古巴、尼加拉瓜等國左翼政權(quán)的極限施壓;二是加大了對域外大國的排斥力度，將中國、俄羅斯在拉美的存在定位為“新帝國主義列強”，甚至明確要求拉美國家拒絕中國的“一帶一路”倡議。與此同時，美國也提出了有針對性的替代政策。2019年12月，美國推出“美洲增長”計劃，在內(nèi)容上明顯針對“一帶一路”倡議。首先，該計劃反復(fù)強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、可持續(xù)性、安全、良政、私企參與等原則，這些都是美國詆毀“一帶一路”倡議的攻擊點;其次，該計劃也將能源、基礎(chǔ)設(shè)施置于優(yōu)先合作領(lǐng)域，與“一帶一路”倡議的合作重心完全吻合;再次，美國同樣采取簽署合作協(xié)議的推進思路，已與巴拿馬、智利、阿根廷、牙買加簽署《諒解備忘錄》。由此看出，“美洲增長”計劃體現(xiàn)出美國對中國“一帶一路”倡議的對沖性回應(yīng)，具有很強的排他性。

拉美對“一帶一路”倡議的認知演變

“一帶一路”倡議提出之初，拉美國家對其關(guān)注度不高，甚至存在與美國立場相似的“戰(zhàn)略猜疑”成分。事實上，早期關(guān)于“一帶一路”倡議的討論多聚焦亞歐大陸，拉美國家雖有對接“一帶一路”倡議的呼吁聲音，但是影響力相對有限。改變局面的重要節(jié)點是2017年5月舉行的首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，阿根廷、智利兩國總統(tǒng)來華參會帶動了拉美各界對“一帶一路”倡議的關(guān)注。習(xí)近平主席在與時任阿根廷總統(tǒng)馬克里會晤時強調(diào)，“拉美是21世紀海上絲綢之路的自然延伸”。[4]同年11月，習(xí)近平主席會見時任巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉時再次表示，中方把拉美看作“一帶一路”建設(shè)不可或缺的重要參與方。中國國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)積極回應(yīng)了拉美國家加入“一帶一路”倡議的意愿和訴求。

2017年11月17日，巴拿馬成為首個與中國簽署“一帶一路”建設(shè)諒解備忘錄的拉美國家。2018年1月，“中拉論壇”第二屆部長級會議發(fā)布了《關(guān)于“一帶一路”倡議的特別聲明》，聲明尤其強調(diào)“該倡議可以成為深化中國與拉美和加勒比國家經(jīng)濟、貿(mào)易、投資、文化、旅游等領(lǐng)域合作的重要途徑”。自此開始，拉美國家發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議進入高效對接階段。2018年和2019年分別有15個和3個拉美國家加入“一帶一路”倡議，連同之前加入的巴拿馬，中國已與19個拉美國家簽署了“一帶一路”合作備忘錄或框架協(xié)議。部分尚未簽署正式協(xié)議的拉美國家也表現(xiàn)出強烈的主動對接意愿，通過務(wù)實合作分享中國高水平開放所帶來的經(jīng)濟“紅利”成為拉美對華合作的主流訴求?？傮w來看，當前拉美國家對“一帶一路”倡議的考量主要包括兩個方面。

第一，強化與中國的貿(mào)易和投資關(guān)系，積極融入亞太產(chǎn)業(yè)鏈。隨著中國綜合國力和國際影響力的大幅提升以及中拉經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的加強，對華關(guān)系已成為拉美多數(shù)國家的外交優(yōu)先事項，“中國機遇”和“太平洋意識”成為拉美國家對外戰(zhàn)略的重要關(guān)鍵詞。一方面，拉美國家旨在強化與亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，以帶動本國經(jīng)濟發(fā)展，同時也希望通過融入亞太產(chǎn)業(yè)鏈，加快自身“再工業(yè)化”進程，實現(xiàn)本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。另一方面，加強與亞太地區(qū)國家（尤其是中國）的合作也有助于拉美國家實現(xiàn)外交“多元化”，增強外交自主權(quán)，制衡美國在西半球的霸權(quán)。

近年來，在拉美地區(qū)的主流輿論場，“中國威脅論”明顯有所淡化，“中國伙伴論”和“中國機遇論”逐漸成為主流。[5]在這種局面下，開拓亞洲市場、吸引亞洲投資成為拉美國家重要的政策選項。2000—2015年，亞洲與拉美的貿(mào)易額增長了10倍，亞洲占拉美外貿(mào)的比重在2013年便達到25%，超過美國成為拉美商品最重要的海外市場。其中，中國發(fā)揮著拉近亞洲與拉美經(jīng)貿(mào)關(guān)系“火車頭”的作用。根據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計，2000—2015年，拉美對華出口在該地區(qū)出口總額的比重從2%增至10%，自華進口的比重則從2%提高到了17%。中拉貿(mào)易占到了亞洲與拉美貿(mào)易的一半以上，中國已成為拉美多數(shù)國家不可或缺的貿(mào)易伙伴。在投資領(lǐng)域，拉美成為中國第二大海外投資目的地，而中國也成為拉美地區(qū)重要的投資來源國。與此同時，日本和韓國在拉美地區(qū)的投資也呈現(xiàn)快速增長的趨勢。根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)濟委員會的統(tǒng)計，2005—2014年，日本在拉美的直接投資超過了1100億美元，2003—2012年，韓國在拉美的投資從40億美元增至270億美元。[6]隨著特朗普政府保護主義政策的強化，拉美國家“朝亞洲看”的政策導(dǎo)向更加清晰。亞太地區(qū)通過貿(mào)易、投資兩大渠道成為影響拉美經(jīng)濟走勢的重要外部變量?！耙粠б宦贰睘槔绹姨峁┝诉B接中國和亞太市場的重要媒介，不僅能刺激亞太市場對拉美原材料的需求，而且能創(chuàng)造中拉產(chǎn)能合作的機遇，提升拉美國家在全球價值鏈中的競爭力。

第二，有助于實現(xiàn)拉美地區(qū)“互聯(lián)互通”的戰(zhàn)略目標。對拉美國家而言，中國的重要性不僅表現(xiàn)在對初級產(chǎn)品和原材料的巨大需求上，也體現(xiàn)在中國作為全球性資本輸出大國的新定位和作用上。無論是為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整籌措資金，還是尋求應(yīng)急性的優(yōu)惠貸款，許多拉美國家都將中國視作重要的融資來源。[7]拉美地區(qū)（尤其是南美）有著比較成型的次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃，如南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議（IIRSA）。由于拉美國家自身投資能力不足和融資渠道有限，拉美地區(qū)“互聯(lián)互通”規(guī)劃落實情況不佳，整個地區(qū)的市場整合程度也較差。在拉美經(jīng)濟持續(xù)低迷的局面下，尋求外部資金的訴求在拉美國家中更加普遍。然而，拉美國家面對的不僅是國際資本流動性持續(xù)萎靡的現(xiàn)狀，還有美元加息以及特朗普提出的“美國資本回歸”等多重壓力。中國海外投資的快速推進符合拉美國家當前的政策導(dǎo)向，尤其是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的“一帶一路”倡議不僅可以緩解拉美地區(qū)的資金緊缺，而且可以直接推動該地區(qū)“互聯(lián)互通”的節(jié)奏，提升拉美地區(qū)市場的整合程度。

盡管如此，無論是對“一帶一路”倡議的認知和理解，還是“一帶一路”倡議的推進節(jié)奏，拉美地區(qū)明顯落后于其他發(fā)展中國家集中的地區(qū)，如亞太和非洲地區(qū)，“一帶一路”倡議在拉美地區(qū)面臨更多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

一是拉美政治左右力量角力加劇使“一帶一路”合作面臨的政治環(huán)境趨緊。右翼力量在部分拉美國家上臺執(zhí)政對“一帶一路”合作雖不能說是“利空”，但絕對算不上“利好”。一方面，右翼政府更傾向配合美國所采取的“排他性”政策，屈從于其威逼利誘的手段，可能給中拉關(guān)系帶來一定抑制影響。另一方面，右翼政府在內(nèi)政外交上采取刻意區(qū)別于左翼執(zhí)政周期的政策選擇，這在一定程度上也會給中拉合作節(jié)奏帶來干擾。至少隨著政治周期的變遷，中拉合作需要一段時間的重新磨合。值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)主流政黨衰落造成拉美國家政黨碎片化進一步加劇，其所埋下的政局波動隱患也可能對“一帶一路”合作造成不利影響。

二是拉美國家間意識形態(tài)對立使地區(qū)一體化嚴重受挫。拉美一體化組織是該地區(qū)對接域外大國和參與全球治理的重要平臺，也是中國強化對拉合作的重要渠道。但是，拉美一體化具有很強的政治色彩，也缺乏提升一體化水平的具體政策支撐。這些特征決定了拉美一體化發(fā)展具有很強的周期性，極易受到地區(qū)政治生態(tài)調(diào)整的影響。[8]當前，拉美國家政治周期不同步使地區(qū)一體化基本陷入停滯，拉共體基本處于停擺狀態(tài)，拉美借助拉共體對接全球合作的節(jié)奏受到較大沖擊。同時，部分次區(qū)域組織，如南美洲國家聯(lián)盟甚至面臨生存困境。2019年3月，針對委內(nèi)瑞拉危機，南美洲八國成立“南美洲進步論壇”，旨在排除委內(nèi)瑞拉并替代此前的南美洲國家聯(lián)盟。但是該機制政治色彩過濃，并不符合“包容共進”的地區(qū)主義思想，因此存在的可持續(xù)性不被看好。在一體化嚴重受困局面下，拉美開展國際合作的路徑明顯收窄，這與中國近幾年強化對拉整體合作的政策思路形成較大反差，一定程度上也會干擾中國“一帶一路”倡議對接拉美的政策部署。

三是美國在拉美強化對華全面擠壓。當前，排斥域外力量（主要是中國）在拉美的存在成為美國對拉美政策的重要目標，這與21世紀初“歡迎域外國家助力拉美發(fā)展”的態(tài)度形成巨大反差，直接體現(xiàn)出美國“門羅主義”的回潮。針對快速高效的中拉合作，美國對拉美政策的新部署呈現(xiàn)出以下特點：其一，拉攏拉美右翼政府對委內(nèi)瑞拉、古巴等左翼政府強力施壓，對沖中國與拉美左翼執(zhí)政國家在政策層面（尤其在外交層面）的互動和配合。其二，通過威逼利誘手段限制中拉合作的深度和廣度。過去兩年來，針對中國“一帶一路”倡議，美國政府不僅對很多拉美國家進行了游說或警告，而且將“拒絕與中國合作，尤其是涉及華為5G技術(shù)合作”作為拉美國家加入“美洲增長”計劃和獲得美國防疫援助的前提條件，逼迫拉美國家在中美競爭之間選邊站隊。其三，強化對拉美“支點國家”的政策力度。盡管特朗普政府在全球治理層面采取了不少“退群”行動，但在西半球?qū)用妫瑓s呈現(xiàn)出“拉群”的政策苗頭，如支持巴西等拉美國家加入經(jīng)合組織（OECD），加強北約與哥倫比亞、巴西等國的合作。

中拉“一帶一路”合作的政策思路

客觀分析，拉美政治生態(tài)的調(diào)整和美國對拉美政策的新部署都會給中拉合作帶來一定不利影響。但是，在世界經(jīng)濟不確定性增加、保護主義抬頭、新冠肺炎疫情沖擊等多種不利因素影響下，中國對拉美地區(qū)具有很強的“不可替代性”。加之“實現(xiàn)經(jīng)濟增長”是拉美國家的優(yōu)先議程，因此，即便是在拉美地區(qū)政局穩(wěn)定性整體降低且美拉關(guān)系存在提升可能的局面下，中拉關(guān)系依然具有較好的預(yù)期。在中短期內(nèi)，中國在拉美地區(qū)推進“一帶一路”合作可參考以下思路。

一是強調(diào)“一帶一路”倡議的經(jīng)濟屬性，不追求“一帶一路”協(xié)議簽署數(shù)量。在拉美多數(shù)國家由左翼政黨執(zhí)政時期，中拉關(guān)系發(fā)展的動力既源于經(jīng)貿(mào)上的供需關(guān)系，也源于相似的意識形態(tài)、世界觀和全球治理觀。部分國家政局“右轉(zhuǎn)”后，中拉關(guān)系的動力有所下降，經(jīng)貿(mào)合作在支撐中拉關(guān)系發(fā)展中的地位更加重要。從拉美對“一帶一路”倡議的認知來看，貿(mào)易、投資、金融合作是拉美國家最聚焦的領(lǐng)域。因此，強調(diào)“一帶一路”的經(jīng)濟屬性不僅有利于中拉合作走深走實，還可以淡化“一帶一路”倡議中可能引起戰(zhàn)略猜疑或誤解的內(nèi)容。目前，中國與19個拉美國家簽署了“一帶一路”合作協(xié)議，但一些拉美主要國家對簽署“一帶一路”合作協(xié)議尚有所保留，并且受美國立場的影響很大。在這種局面下，中國在與有關(guān)國家的合作中宜更多強調(diào)經(jīng)貿(mào)合作實效，突出“一帶一路”的經(jīng)濟屬性，努力消除有關(guān)拉美國家的戰(zhàn)略顧慮。

二是以開放合作爭取拉美國家的政策認同，重點在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加強部署?！盎ヂ?lián)互通”是“一帶一路”倡議與拉美《2020年議程》的“公約數(shù)”。當前，中、美兩國在對外合作要“開放還是排他”上作出了截然相反的選擇。中國開放合作的立場以及堅持全球化的決心得到了拉美絕大多數(shù)國家的認可。拉美國家普遍希望能夠利用好中國提供的“一帶一路”這個全球公共產(chǎn)品，實現(xiàn)本國、本地區(qū)的互聯(lián)互通，彌補制約經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)設(shè)施短板和投資缺口。從目前拉美的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀來看，在公路、鐵路、港口、機場、能源基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，中國的資金和技術(shù)具備絕對優(yōu)勢，可以助推拉美國家提高基礎(chǔ)設(shè)施國際競爭力。當前拉美多數(shù)國家市場整體呈開放態(tài)勢，且均將基礎(chǔ)設(shè)施作為帶動本國經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先目標。這為中國與拉美國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域深化合作創(chuàng)造了條件。

三是加強與多邊金融機構(gòu)的合作，探索在拉美開展三方合作。目前，中國與拉美國家已建立中拉產(chǎn)能合作投資基金、拉美基礎(chǔ)設(shè)施合作基金等多個融資機制。同時，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，拉美地區(qū)傳統(tǒng)的融資渠道主要有美洲開發(fā)銀行（IDB）、拉美開發(fā)銀行（CAF）、巴西國家開發(fā)銀行（BNDES），它們在拉美市場環(huán)境研判、風(fēng)險管控等方面具有豐富的經(jīng)驗。中國可以探索與這些多邊金融機構(gòu)開展聯(lián)合融資，盡可能地規(guī)避投資風(fēng)險。中國還可以探索在拉美地區(qū)與域外國家開展三方合作。例如，中國與西班牙、葡萄牙在拉美合作開發(fā)取得了不錯效果。中國企業(yè)可以嘗試與更多國家在拉美開展合作，其中既包括美國或者歐洲國家，也包括日、韓等亞洲國家，以更好地化解中國在拉美面臨的內(nèi)外壓力。

四是中美洲和加勒比地區(qū)可作為“一帶一路”在拉美的優(yōu)先試驗區(qū)。從目前來看，中美洲和加勒比地區(qū)國家對“一帶一路”倡議的接受度最高，在19個簽署“一帶一路”合作協(xié)議的拉美國家中，11個來自中美洲和加勒比地區(qū)。盡管中美洲和加勒比地區(qū)對美國的戰(zhàn)略重要性要強于南美洲，而且美國在該地區(qū)的影響力更大，但是域內(nèi)小國的外交更具靈活性，加之國內(nèi)利益集團復(fù)雜程度相對較低，爭取外部融資或援助在外交中的“勝負手”作用更為明顯。因此，中美洲和加勒比地區(qū)反而可以作為“一帶一路”倡議在拉美的優(yōu)先試驗區(qū)。這些國家的合作項目規(guī)模也許不及地區(qū)大國，但是容易形成“多國開花”的地區(qū)效應(yīng)，進而提升拉美整個地區(qū)對“一帶一路”倡議的接受度。