張宏偉

摘要：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司以“管資本”方式，按照授權(quán)清單，對(duì)出資企業(yè)履行股東職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。特殊的職能定位，決定了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控的特殊性。根據(jù)目前多數(shù)投資運(yùn)營(yíng)公司開展的“一體兩翼”財(cái)務(wù)管控實(shí)際，結(jié)合投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)、目的和構(gòu)建策略，構(gòu)建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司;財(cái)務(wù)管控;授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革;管資本;保值增值

引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央經(jīng)過一系列的探索實(shí)踐，逐步把國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革作為一大改革“主線”。圍繞“以管資本為主”的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，中央和地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)全面鋪開，逐步探索形成了“國(guó)資監(jiān)管層—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層國(guó)資管理體系。國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司作為嵌入層級(jí)，一方面以授權(quán)為基礎(chǔ)、以股權(quán)為紐帶、以管資本為主業(yè)，代表政府按照授權(quán)清單對(duì)出資企業(yè)履行出資人職責(zé);另一方面，作為市場(chǎng)化主體，也通過基金投資、培育孵化、投融資等活動(dòng)，在服務(wù)主業(yè)的同時(shí)，自主開拓增量業(yè)務(wù)，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等作用。

本文擬針對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的特殊功能定位，結(jié)合當(dāng)前國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的改革特征與規(guī)律及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，構(gòu)建專屬于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的財(cái)務(wù)管控體系。

一、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系構(gòu)建的基本思路

（一）財(cái)務(wù)管控體系構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)和目的

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系的構(gòu)建，要基于幾個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)：（1）盡管國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的產(chǎn)物，但它是國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，具有商業(yè)屬性，財(cái)務(wù)管控要服務(wù)于商業(yè)目的;（2）國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司與旗下出資企業(yè)形成一種新型的母子公司關(guān)系，這種關(guān)系基于政府訴求和授權(quán)形成，并要接受政府監(jiān)督，財(cái)務(wù)管控要服務(wù)于功能定位;（3）國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在行權(quán)經(jīng)營(yíng)過程中，在出資企業(yè)之外形成了一套自我運(yùn)營(yíng)的機(jī)能和組織體系，財(cái)務(wù)管控構(gòu)建要統(tǒng)籌考慮。結(jié)合上述出發(fā)點(diǎn)，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系構(gòu)建的目的可以設(shè)定為：圍繞授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，完善自身機(jī)能和組織建設(shè)，充分運(yùn)用各種投資運(yùn)營(yíng)手段開展資本管理，激活存量、打造增量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

（二）財(cái)務(wù)管控體系的構(gòu)建策略

（1）突出集團(tuán)定位。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為集團(tuán)公司以管資本為導(dǎo)向，按照淡馬錫“一臂之遙”管理理念對(duì)出資企業(yè)進(jìn)行管控，不宜直接參與所出資企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)，不宜干涉所出資企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，形成一種分權(quán)管控的集團(tuán)母子關(guān)系。（2）明確授權(quán)范圍和管控重點(diǎn)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司按照政府授權(quán)清單行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在授權(quán)履職中要明確授權(quán)范圍和管控重點(diǎn)，做到不越位、不缺位和不錯(cuò)位。（3）強(qiáng)化管控手段和自身機(jī)能及組織建設(shè)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行權(quán)能力建設(shè)不僅要能“接得住”，還要做到“管得好”。事實(shí)上，在加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)過程中，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司正在自主形成一整套行權(quán)組織體系，形成了一個(gè)“小集團(tuán)”。加強(qiáng)“小集團(tuán)”的機(jī)能和組織建設(shè)，搭建投資運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)開展的各類服務(wù)平臺(tái)，成為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行權(quán)能力建設(shè)的重要內(nèi)容。（4）健全保障機(jī)制。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系的構(gòu)建，要在財(cái)務(wù)管控制度體系建設(shè)、與國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息共享機(jī)制建立、現(xiàn)代科技信息平臺(tái)搭建、管控考核指標(biāo)體系建設(shè)等方面予以保障。

二、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系的搭建

集團(tuán)財(cái)務(wù)管控模式通常有三種選擇，即集權(quán)型財(cái)務(wù)管控模式、分權(quán)型財(cái)務(wù)管控模式和平衡型財(cái)務(wù)管控模式。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的財(cái)務(wù)管控體系不能一概而論，而是需要在區(qū)別分析成員企業(yè)情況、職能授權(quán)、管控能力、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等多方面因素基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合的判斷。

經(jīng)過對(duì)目前組建的大型國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控模式進(jìn)行分析，基本形成了“一體兩翼”的財(cái)務(wù)管控模式，“一體”即以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為集團(tuán)主體，對(duì)旗下企業(yè)開展財(cái)務(wù)管控;“兩翼”即區(qū)分授權(quán)管理的出資企業(yè)和自身運(yùn)營(yíng)的直屬企業(yè)，通過不同的管控方式開展財(cái)務(wù)管控，其中以對(duì)授權(quán)管理的出資企業(yè)的財(cái)務(wù)管控為核心內(nèi)容。

（一）對(duì)授權(quán)管理出資企業(yè)財(cái)務(wù)管控體系的搭建

（1）管控內(nèi)容：對(duì)授權(quán)管理出資企業(yè)的財(cái)務(wù)管控，以資本為限，按照授權(quán)清單開展管理。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)行權(quán)，要厘清自身與出資人財(cái)務(wù)的權(quán)力邊界。一般而言，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要對(duì)影響股東權(quán)益的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)行權(quán)，如財(cái)務(wù)預(yù)決算、利潤(rùn)分配、注冊(cè)資本調(diào)整等。而對(duì)于出資企業(yè)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)人員配備，以及會(huì)計(jì)核算、資金管理、成本費(fèi)用控制等日常財(cái)務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)予以放權(quán)。（2）管控職責(zé)：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)出資企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)管控，一方面要以資本保值增值為目標(biāo)，同時(shí)還要以保證資本安全、防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為重要任務(wù)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要圍繞管資本，充分利用職權(quán)，并積極發(fā)揮自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)的職能作用，在服務(wù)、調(diào)節(jié)、護(hù)航出資企業(yè)方面履行職責(zé)。（3）管控方式和手段：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司不是行政主體，不能以行政化手段對(duì)出資企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)管控，而應(yīng)通過現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)開展，以參加出資企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形式，對(duì)出資企業(yè)的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行表決或提出意見。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)出臺(tái)財(cái)務(wù)管控制度，規(guī)范重大財(cái)務(wù)信息報(bào)送機(jī)制，通過統(tǒng)計(jì)、稽核方式開展財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控;國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司也可以通過設(shè)置合理的關(guān)鍵財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)，以考核評(píng)價(jià)方式加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控。（4）管控保障機(jī)制的建立：為防范財(cái)管管控不當(dāng)、不到位以及出資企業(yè)財(cái)務(wù)不可控因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)建立重大事項(xiàng)定時(shí)或?qū)ｍ?xiàng)報(bào)告機(jī)制，積極向國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)上報(bào)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管控情況;國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)注重監(jiān)控體系建設(shè)，利用現(xiàn)代數(shù)字化、信息化技術(shù)以及共享較為成熟的國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)等手段，以提高財(cái)務(wù)管控效率和能力。

綜上，對(duì)授權(quán)管理出資企業(yè)的財(cái)務(wù)管控，以重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管控為重點(diǎn)，應(yīng)采用平衡式財(cái)務(wù)管控模式，即在整體分權(quán)式的模式下對(duì)重要事項(xiàng)在采取集權(quán)式管控。

（二）對(duì)自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)財(cái)務(wù)管控體系的搭建

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為服務(wù)于授權(quán)業(yè)務(wù)開展，需要搭建一些服務(wù)平臺(tái)，如資產(chǎn)管理公司、基金公司、產(chǎn)權(quán)交易公司等;為培育孵化新動(dòng)能，可能設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資公司或直接投資新興產(chǎn)業(yè);開展資本運(yùn)作業(yè)務(wù)，可能通過資本市場(chǎng)取得上市公司控制權(quán)等。這些行為使得國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)日益增多，對(duì)其加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控，成為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。

（1）管控內(nèi)容：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司本身的生存和發(fā)展，以及接受國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單獨(dú)化經(jīng)營(yíng)指標(biāo)考核，傳導(dǎo)到直屬企業(yè)，要求其以市場(chǎng)化方式開展財(cái)務(wù)管控。具體到管控內(nèi)容上，圍繞盈利為目的，要進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)管控，包括財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)人員配備，以及會(huì)計(jì)核算、資金管理、成本費(fèi)用控制等日常財(cái)務(wù)事項(xiàng)，也包括財(cái)務(wù)預(yù)決算、利潤(rùn)分配、投融資管理等重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)。（2）管控職責(zé)：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司直屬企業(yè)，多數(shù)圍繞集團(tuán)投資運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)成立，體現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略意圖，集團(tuán)財(cái)務(wù)對(duì)其財(cái)務(wù)全面履行監(jiān)督職責(zé)。（3）管控方式和手段：集團(tuán)與直屬企業(yè)的強(qiáng)股權(quán)關(guān)系，決定了集團(tuán)財(cái)務(wù)可以綜合運(yùn)用多種管控手段，對(duì)直屬企業(yè)實(shí)施管控。管人方面，如財(cái)務(wù)人員委派制、財(cái)務(wù)人員垂直管理或財(cái)務(wù)集中等，實(shí)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核等;資金方面，如資金預(yù)算控制、集中管理等;核算方面，如制度統(tǒng)一、科目統(tǒng)一、流程統(tǒng)一、平臺(tái)統(tǒng)一等。（4）管控保障機(jī)制的建立：可以考慮開展財(cái)務(wù)工作質(zhì)量評(píng)價(jià)，引入內(nèi)部人審計(jì)制度，利用信息化手段不斷提高財(cái)務(wù)系統(tǒng)智能化水平，進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)人員素質(zhì)提升安排等。

綜上，對(duì)多數(shù)自身運(yùn)營(yíng)的直屬企業(yè)，由于其與集團(tuán)的投資運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)緊密相連，應(yīng)采用集權(quán)式財(cái)務(wù)管控模式，即進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)管控。

三、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控體系構(gòu)建的有關(guān)建議

（一）國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)應(yīng)科學(xué)授權(quán)

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司按授權(quán)清單履行出資人職能。一方面，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)要適度放權(quán)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司與出資企業(yè)形成一種新型集團(tuán)母子公司關(guān)系，這種新型集團(tuán)母子公司關(guān)系在財(cái)務(wù)運(yùn)行中滋生了一系列新的問題，如出資企業(yè)納入集團(tuán)合并范圍，是否符合《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的問題;國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司融資與出資企業(yè)是作為集團(tuán)對(duì)待還是作為單一客戶開展融資的問題;對(duì)出資企業(yè)的收益管理權(quán)能否下放以支持國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司業(yè)務(wù)開展等問題?？茖W(xué)授權(quán)、適度放權(quán)，有利于化解國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控中現(xiàn)實(shí)存在的問題。另一方面，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)明確授權(quán)邊界。作為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)循守商業(yè)規(guī)則和法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，而不應(yīng)把行政管理授予國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)出資企業(yè)的財(cái)務(wù)管控應(yīng)防止其成為“第二國(guó)資委”，延續(xù)國(guó)資委管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的方式，甚至監(jiān)督管理企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（二）國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)部門要積極行使財(cái)務(wù)權(quán)力

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行權(quán)手段多具有“類金融”業(yè)務(wù)性質(zhì)，如資本運(yùn)作、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、基金投資等，這決定了其財(cái)務(wù)部門在行權(quán)中扮演重要角色。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)部門不應(yīng)因出資企業(yè)的“庶出”身份而把管控精力集中在自身運(yùn)營(yíng)的直屬企業(yè)上。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)部門應(yīng)做“積極股東”，在出資企業(yè)財(cái)務(wù)管控研究、管控體系構(gòu)建立、保障機(jī)制建立等方面積極研究，以行使好權(quán)力，做“接得住”并“管得好”的股東。

（三）自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)財(cái)務(wù)管控要服務(wù)于職能定位

自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)主要圍繞國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的職能定位而設(shè)立或并入，一方面，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要強(qiáng)化對(duì)自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)的財(cái)務(wù)管控，促使其商業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面，也應(yīng)防止其過度擴(kuò)張而滲透到實(shí)體經(jīng)營(yíng)，直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，違背設(shè)立初衷。

（四）建立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的互信、協(xié)作機(jī)制

授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革本身要打破原有的國(guó)資監(jiān)管體系，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在出資企業(yè)管控權(quán)力棒交接過程中，由于授權(quán)邊界不清晰、行政監(jiān)管與市場(chǎng)化管控理念的差別、實(shí)際授權(quán)履行的偏離等原因，容易滋生矛盾和沖突。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極溝通、打破壁壘，爭(zhēng)取國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任和理解，共同致力于授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的深入推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

結(jié)語

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)管控圍繞出資企業(yè)和自身運(yùn)營(yíng)直屬企業(yè)開展，其中對(duì)出資企業(yè)財(cái)務(wù)管控是重點(diǎn)和職能所在。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司財(cái)務(wù)部門要在探索科學(xué)授權(quán)、充分厘清職權(quán)基礎(chǔ)上，逐步細(xì)化管控內(nèi)容、明確管控方式、構(gòu)建管控體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)出資企業(yè)與直屬企業(yè)財(cái)務(wù)管控的有機(jī)融合。

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