薄曉波

一、引 言

隨著生態(tài)環(huán)境問題日漸受到社會廣泛關(guān)注，立法者越來越重視生態(tài)系統(tǒng)功能維系和環(huán)境公益保護(hù)。當(dāng)環(huán)境問題出現(xiàn)時(shí)，原先民法僅救濟(jì)受害者在環(huán)境侵權(quán)中所遭受的私權(quán)益損害(即人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害)，對生態(tài)環(huán)境自身損害救濟(jì)不足。為了應(yīng)對這一問題，近年來我國環(huán)境立法積極改革，先后確立環(huán)境民事公益訴訟制度、環(huán)境行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度(1)《改革方案》第三條第一款規(guī)定：“本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！保餐瑯?gòu)成我國對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的三元訴訟模式。

值得一提的是，《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”第七章對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任問題進(jìn)行了規(guī)定，并對賠償范圍予以明確(2)具體參見《民法典》第1 234條和第1 235條的規(guī)定。。這與侵權(quán)法的功能定位及救濟(jì)客體相悖，會導(dǎo)致立法邏輯混亂(本文最后一部分將對此問題展開詳細(xì)探討)。現(xiàn)有的三元訴訟模式存在問題，尤其是環(huán)境民事公益訴訟制度所暴露的自身缺陷及其與生態(tài)環(huán)境賠償制度之間存在的制度沖突與重疊競合，尤為值得認(rèn)真反思。

二、制度不足——環(huán)境民事公益訴訟制度問題分析

(一)環(huán)境民事公益訴訟中司法機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)職能錯(cuò)位

我國環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于環(huán)境行政公益訴訟，可以看出司法實(shí)踐對前者的倚重程度明顯高于后者。針對兩種訴訟的順位問題，早有學(xué)者提出過質(zhì)疑(3)如王曦教授明確提出應(yīng)將環(huán)境行政公益訴訟置于優(yōu)先順位，參見王曦:《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學(xué)》，2016年第6期。。環(huán)境民事公益訴訟成為環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)借助審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)來矯正損害環(huán)境公益行為的一種途徑，本應(yīng)肩負(fù)維護(hù)環(huán)境公益職責(zé)的地方政府或職能部門(如生態(tài)環(huán)境部門、林業(yè)部門)未能真正承擔(dān)其職責(zé)，反倒在環(huán)境民事公益訴訟中成了旁觀者或?qū)Νh(huán)保團(tuán)體提供專業(yè)協(xié)助的輔助者，致使行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系扭曲，本應(yīng)由環(huán)境監(jiān)管者運(yùn)用執(zhí)法權(quán)來維護(hù)環(huán)境公益的重任轉(zhuǎn)嫁給司法機(jī)關(guān)，使司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生越俎代庖之嫌，進(jìn)而導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職能錯(cuò)位[1]。

環(huán)境民事公益訴訟制度在我國設(shè)立之初，主要是為了避免“公地的悲劇”發(fā)生。生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共物品，受損害時(shí)往往缺乏具體的權(quán)利人對其予以保護(hù)并請求救濟(jì)，致使此種公共利益救濟(jì)請求權(quán)付之闕如。正如塞拉俱樂部訴莫頓案中反對派大法官道格拉斯所言：“環(huán)境問題上的訴訟資格應(yīng)當(dāng)由自然物自身來享有，雖然那些生態(tài)系統(tǒng)中不善于表達(dá)的成員無法表達(dá)自己的意見，但那些熟知它們價(jià)值和奇跡的人可以為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)社區(qū)代言?！辟x予那些真正以環(huán)境保護(hù)為目的的主體起訴權(quán)，由他們向造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人請求擔(dān)責(zé)，是防止公地之上悲劇頻發(fā)的重要手段。我國《環(huán)境保護(hù)法》中將符合第58條要求的社會組織確定為適格原告，《試點(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)增補(bǔ)為環(huán)境民事公益訴訟的另一類原告。較之于環(huán)保組織的心有余而力不足，檢察機(jī)關(guān)可謂后來居上。2015年1月至2018年9月，全國法院共受理各類環(huán)境公益訴訟案件2 041件，其中1 836件由檢察機(jī)關(guān)提起，205件系由環(huán)保組織提起[2]。當(dāng)環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)將矛頭對準(zhǔn)環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為人時(shí)，本應(yīng)作為環(huán)境公益受托人的政府被置身何處呢？現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟制度并未給各級政府安排其應(yīng)有的一席之地。

在我國，國家享有多種重要自然資源的所有權(quán)。各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，是環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)管主體(4)參見《憲法》第9條、第10條、第26條，《環(huán)境保護(hù)法》第6條、10條。。在生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，較之于環(huán)保組織和檢察院，政府更應(yīng)展示出積極作為態(tài)度。然而，在目前的環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)可以繞過政府直接向司法機(jī)關(guān)起訴，架空了政府的環(huán)境管理職責(zé)，反倒令政府在該制度中找不到容身之地。

(二)環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度交叉重合

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度問世后，環(huán)境民事公益訴訟更顯尷尬。生態(tài)環(huán)境受損害之后，環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)可提起環(huán)境民事公益訴訟，同時(shí)，政府或其指定的部門亦可請求生態(tài)環(huán)境損害賠償，由此可能出現(xiàn)同一損害兩份求償?shù)木置?。通過對司法實(shí)踐案例進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)，這兩種訴訟除了原告不同之外，案件事實(shí)、訴訟請求、被告基本相同，過度競合局面的形成值得我們?nèi)シ此歼@兩項(xiàng)制度是否有必要并存。

《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)頒布之前，曾出現(xiàn)不同地方法院對兩種訴訟銜接處理方式各異的司法亂象，如重慶藏金閣案、江蘇德司達(dá)廢硫酸處置案等，法院對環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟合并審理，而在泰州“天價(jià)賠償”案中，泰州市環(huán)保聯(lián)合會對污染企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟，泰州市環(huán)保局也提出生態(tài)環(huán)境損害賠償要求，法院則采用了擇一處理方式，最終做出環(huán)境民事公益訴訟“天價(jià)賠償”判決。盡管《若干規(guī)定》已就兩種訴訟的銜接做出較為簡單的規(guī)范安排，但若二者在制度功能、訴訟對象、訴求范圍、救濟(jì)客體等各方面均無顯著差異，則保持兩種制度分立并存一方面會導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)，另一方面也會使得兩種制度從理論到實(shí)踐均存在沖突隱患，應(yīng)予整合。

從制度功能層面來分析，環(huán)境民事公益訴訟的制度功能主要是為了保護(hù)環(huán)境公益，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟同樣致力于以“實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)”的形式保障“人民環(huán)境權(quán)益”[3]，“社會組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容”[4]。二者所具備的制度功能具有一致性。

在訴訟對象方面，兩種訴訟均是以造成生態(tài)環(huán)境自身損害的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為人作為被告，要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

從訴求范圍方面來看，比較《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第18條和《若干規(guī)定》第11條可以看出(5)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第18條確定了被告承擔(dān)責(zé)任的方式包括“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等”?！度舾梢?guī)定》第11條確定了在此種訴訟中，可判決被告“承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任”。，除了前者中“恢復(fù)原狀”與后者中“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”在表述上略有差異以及各種責(zé)任類型的順序稍作調(diào)整之外，其他責(zé)任承擔(dān)方式完全相同?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條又進(jìn)一步解釋了“恢復(fù)原狀”就是要求被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境(6)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。”。因而，在這兩種訴訟中，責(zé)任承擔(dān)方式是一致的，亦即原告在這兩種訴訟中可向法院提出的訴求并無實(shí)質(zhì)差異。若適格原告分別提起了這兩種訴訟，盡管法院可以依據(jù)《若干規(guī)定》處理順位及銜接問題，但不可避免地會造成司法資源不必要的浪費(fèi)。在我國司法資源本就匱乏而環(huán)境案件又日趨增多的背景下，亟需考慮如何在立法層面對兩種訴訟進(jìn)行制度整合與重構(gòu)，優(yōu)化訴訟主體結(jié)構(gòu)、提高訴訟整體效率。

在最終決定是否應(yīng)對兩種訴訟制度予以統(tǒng)一整合之前，有必要厘清訴訟權(quán)源問題，這是據(jù)以判明訴訟價(jià)值目標(biāo)與性質(zhì)的決定性因素。環(huán)境民事公益訴訟制度著重救濟(jì)環(huán)境公共利益已經(jīng)十分明確，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)界定及請求權(quán)基礎(chǔ)至今仍有爭議，對此問題予以厘清是最終判斷其與環(huán)境民事公益訴訟制度能否整合的關(guān)鍵所在。

三、權(quán)源廓清——生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之請求權(quán)基礎(chǔ)辨析

“請求權(quán)基礎(chǔ)”概念最早由德國學(xué)者所創(chuàng)，經(jīng)王澤鑒先生引進(jìn)，是指“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”[5]。雖然“請求權(quán)基礎(chǔ)”是民法理論研究中創(chuàng)制的概念，未曾出現(xiàn)在我國制定法中，但在民事司法審判越來越注重法律方法、法律思維運(yùn)用的背景下，以請求權(quán)基礎(chǔ)為核心的法律適用方法在我國審判實(shí)踐中越來越普遍地得到運(yùn)用，尋找恰當(dāng)?shù)摹罢埱髾?quán)基礎(chǔ)”已成為民事糾紛裁判的核心任務(wù)之一。訴訟中原告若想得到法院支持，“必須在請求權(quán)基礎(chǔ)的法律效果范圍內(nèi)提出訴訟請求，并就請求權(quán)基礎(chǔ)的構(gòu)成要件進(jìn)行舉證……法院裁判案件時(shí)，必須以請求權(quán)基礎(chǔ)為依據(jù)，詳盡審查原告的訴訟請求及證據(jù)，并針對被告圍繞請求權(quán)基礎(chǔ)提出的抗辯事由進(jìn)行審查”[6]，即原告必須證明自己所提出的要求被告承擔(dān)責(zé)任的請求權(quán)具有基礎(chǔ)權(quán)利或法律規(guī)范依據(jù)。

盡管請求權(quán)基礎(chǔ)及其法律思維與適用方法最初應(yīng)用于民事審判中，但并非僅限于此領(lǐng)域。其他類型訴訟中同樣要明確原告據(jù)以起訴的法律依據(jù)何在，質(zhì)言之，任何一種訴訟中原告所享有的程序性訴權(quán)均應(yīng)有其實(shí)體法上的權(quán)源。環(huán)境公益訴訟中原告同樣要對其請求權(quán)基礎(chǔ)——環(huán)境公共利益這一要件進(jìn)行舉證。法院也要以此為依據(jù)對原被告雙方的主張和證據(jù)進(jìn)行審查。故“請求權(quán)基礎(chǔ)”及其思維方法也應(yīng)適用于對環(huán)境公益的司法救濟(jì)。

針對生態(tài)環(huán)境損害賠償這種新型訴訟，何為請求權(quán)基礎(chǔ)，學(xué)界有多種觀點(diǎn)：

(一)國家自然資源所有權(quán)說

持這種見解的學(xué)者又可分作三個(gè)派系：其一，“國益訴訟說”，這種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察院或社會組織提起的公益訴訟不同，乃是保護(hù)國家利益之訴訟。由于國家是自然資源的所有權(quán)人，而行政機(jī)關(guān)代表國家享有并行使自然資源所有權(quán)，故行政機(jī)關(guān)具備索賠權(quán)利人的資格[7]。其二，“私益訴訟說”則認(rèn)為國家賦權(quán)給行政機(jī)關(guān)讓其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其實(shí)是為了維護(hù)自己所有的自然資源，進(jìn)而主張自然資源國家所有權(quán)的私權(quán)屬性決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為私益訴訟[8]。有學(xué)者在綜合上述兩種學(xué)說基礎(chǔ)上，提出“混合訴訟說”，認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)兼具私權(quán)與公權(quán)的雙重權(quán)力(利)屬性，因而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“不單純屬于私益訴訟或者公益訴訟，而是一種公私交疊的特殊類別的訴訟”[9]。以上學(xué)說從不同角度理解國家自然資源所有權(quán)的性質(zhì)，但一致認(rèn)可國家自然資源所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中權(quán)利人據(jù)以主張權(quán)利的基礎(chǔ)。

在我國，國家自然資源所有權(quán)的行使主要通過以下路徑：首先由國務(wù)院代表國家行使其自然資源所有權(quán)，此種權(quán)利遭受損害時(shí)，由省、市兩級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人請求賠償。這一制度構(gòu)建目的依照官方解讀在于彌補(bǔ)國有自然資源受到損害后現(xiàn)有制度中缺乏索賠主體之缺憾。自然資源國家所有權(quán)構(gòu)成政府作為生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)利人的請求權(quán)基礎(chǔ)，在現(xiàn)有立法依據(jù)和解釋路徑中看似頗有道理，但深入思考則會發(fā)現(xiàn)其中存在邏輯缺陷及制度體系沖突。

首先，國有自然資源與其他自然資源一樣，是經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的雙重載體。經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有可分割性、可讓渡性等特征，可成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，而生態(tài)價(jià)值則不可分割且為公眾共同享有，不具備法律中“財(cái)產(chǎn)”的特征，只能成為環(huán)境公益的客體，無法作為所有權(quán)客體。作為自然資源所有權(quán)主體的國家，僅能對所有權(quán)指向的客體——自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值享有權(quán)利，相應(yīng)的，該所有權(quán)遭受侵害時(shí)，也僅可對自然資源所受經(jīng)濟(jì)價(jià)值損害要求救濟(jì)。盡管有學(xué)者指出國家自然資源所有權(quán)是純粹的公權(quán)[10]，但不容置疑的是國家自然資源所有權(quán)蘊(yùn)藏著極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，各級政府正是基于此種所有權(quán)的代表身份才獲得了資源開發(fā)巨額收益。所以，不論國家自然資源所有權(quán)是否含有公權(quán)屬性，均不影響其在現(xiàn)實(shí)中私權(quán)作用的體現(xiàn)。況且“所有權(quán)”概念本就在民法中所創(chuàng)設(shè)并使用，即使國家在所有權(quán)行使過程中所涉利益不歸于某一個(gè)私主體而是歸于整個(gè)國家，但無法由此否定所有權(quán)與權(quán)利客體所蘊(yùn)含經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的天然聯(lián)系。由此可以推導(dǎo)出：若以國家自然資源所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)，則這些自然資源遭受侵害的損害救濟(jì)請求權(quán)應(yīng)指向其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但這明顯有悖于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)意圖，該制度中賠償權(quán)利人請求賠償?shù)慕^不僅限于自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而是要對生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)，要恢復(fù)的是受損的環(huán)境生態(tài)功能及其蘊(yùn)含的公共利益，而此種利益并不屬于所有權(quán)涵攝的客體范疇。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償中的生態(tài)環(huán)境范圍十分寬泛，既包含礦藏、土地、水體、森林、草原、荒地、灘涂等由《憲法》確定歸國家所有的自然資源，也包括空氣、陽光等不能納入自然資源范圍的環(huán)境要素，以及由各種環(huán)境要素共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)整體。如果說國有自然資源之上發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害，如森林被濫伐、草原因過度放牧而退化、水體受到污染等，由受到損害的自然資源所有權(quán)人——國家要求損害行為人予以賠償，尚能在邏輯上自圓其說。那么，對于那些不屬于自然資源的環(huán)境要素造成損害的情況應(yīng)如何處理？如企業(yè)排放廢氣導(dǎo)致大氣污染，是否會因大氣不屬于國有自然資源便無法提起生態(tài)損害賠償訴訟？答案并非如此。《若干規(guī)定》第1條所列明的可據(jù)以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情形(7)《若干規(guī)定》第一條：具有下列情形之一，省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：(一)發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；(二)在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；(三)發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。前款規(guī)定的市地級人民政府包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)、縣人民政府。并未將非自然資源類環(huán)境要素中發(fā)生的環(huán)境事件排除在外，這便無法解釋政府緣何對其他環(huán)境要素乃至生態(tài)系統(tǒng)整體功能的損害請求司法救濟(jì)。

再次，我國自然資源所有權(quán)主體既包括國家也包括集體，如果說政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟緣于其代表國家行使國家自然資源所有權(quán)，那么集體自然資源受損害時(shí)可否通過此種訴訟制度予以救濟(jì)？同樣的，《若干規(guī)定》第2條也并未將集體自然資源受損害的情形排除在訴訟求償范圍之外。若是以自然資源所有權(quán)為訴訟權(quán)源，則集體自然資源之上出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)應(yīng)當(dāng)由所有權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織作為賠償權(quán)利人?，F(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中所規(guī)定的賠償權(quán)利人僅限于政府及其指定的部門和機(jī)構(gòu)，不包括集體經(jīng)濟(jì)組織，制度安排缺乏正當(dāng)性與合理性。退一步講，即使政府謹(jǐn)遵權(quán)利邊界，對集體自然資源之上的損害不請求救濟(jì)，又會導(dǎo)致另一尷尬局面——同屬自然資源，僅因其權(quán)利主體不同便致使救濟(jì)途徑大相徑庭，有悖公平公正的立法精神。

最后，若是將自然資源所有權(quán)視作傳統(tǒng)的私權(quán)，允許政府乃至集體經(jīng)濟(jì)組織以自己所享有的所有權(quán)遭受侵害為由提起賠償訴訟，此種訴訟與環(huán)境侵權(quán)之訴并無本質(zhì)差別，可納入私益訴訟體系，有學(xué)者由此主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可劃歸環(huán)境民事私益訴訟[11]。這樣一來專門設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度就喪失了其獨(dú)立的價(jià)值和功能。

若是將國有自然資源所有權(quán)解釋為具有公權(quán)屬性(這的確是其有別于其他所有權(quán)的一大特征)，但公私兩種權(quán)力(利)行使機(jī)制大相徑庭。從公權(quán)角度出發(fā)去行使國家自然資源所有權(quán)的話，應(yīng)當(dāng)更加注重預(yù)防性公權(quán)手段的應(yīng)用，即行政管理的方式，而非協(xié)商、訴訟等事后救濟(jì)途徑。行政管理與損害賠償應(yīng)用的方法不同，解決的問題也不同。具體而言，行政管理主要運(yùn)用預(yù)防的手段與措施防止危害他人合法權(quán)益的行為發(fā)生，即便采取事后措施，行政管理關(guān)注的也主要是對違法行為人進(jìn)行處罰，對違法行為進(jìn)行強(qiáng)制性糾正，而非受侵害人的權(quán)益救濟(jì)問題。反之，損害賠償則著重對受損的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，主要借助第三方的裁判明確是非曲直，對糾紛各方作出權(quán)益劃分。損害賠償請求權(quán)行使的邏輯前提是權(quán)利人與義務(wù)人法律地位平等，互相之間并不是命令與服從的關(guān)系。任何損害救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)都不應(yīng)是公權(quán)力。如果強(qiáng)調(diào)國家自然資源所有權(quán)的公權(quán)特征，則此種權(quán)利(力)的行使不應(yīng)采用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方式。

可以看出，將國家自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)，在制度體系和邏輯推導(dǎo)層面存在諸多漏洞，難以自圓其說。

(二)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)說

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府既可以作為國家代表行使國家自然資源所有權(quán)，也是需要為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)管者。從公權(quán)角度出發(fā)，政府對生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)應(yīng)著重依靠行政管理等行政手段，但若政府已窮盡公法手段仍無法有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，通過司法途徑實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管的目的，與其說是以自然資源國家所有者身份行使生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)，不如說是基于其履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)[12]。

筆者認(rèn)為，針對這種觀點(diǎn)須思考司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系問題，若僅因行政執(zhí)法無法達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)便將執(zhí)法部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)推由司法機(jī)關(guān)承擔(dān)，會落入過度強(qiáng)化司法權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中角色之窠臼，司法裁判權(quán)超越其應(yīng)有邊界替代了執(zhí)法權(quán)，為此種訴訟程序抹上濃重的職權(quán)主義和功利主義色彩。

對行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系，我國學(xué)界普遍持法治論觀點(diǎn)。盡管行政權(quán)與司法權(quán)同屬執(zhí)行權(quán)，但二者之間存在本質(zhì)區(qū)別：行政權(quán)是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)，不能相互混淆[13]。應(yīng)從根本上區(qū)分這二者的功能特征，維系權(quán)力分立的狀態(tài)，著力發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，當(dāng)行政權(quán)侵犯公民權(quán)利時(shí)由司法權(quán)提供救濟(jì)渠道[14]。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，司法具有被動(dòng)性而執(zhí)法則具有主動(dòng)性，這意味著執(zhí)法者須積極主動(dòng)作為，而司法者應(yīng)秉持克制主義，堅(jiān)持“不告不理”。近年來“能動(dòng)司法”理念逐漸興起，有學(xué)者主張有效司法最理想的狀態(tài)是法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，處理案件既要依據(jù)法律規(guī)范，也要充分考慮司法過程和結(jié)果會產(chǎn)生何種社會效果[15]。這種對司法權(quán)的重新定位會引發(fā)司法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的變化，對此有學(xué)者提出其可能會破壞規(guī)則與程序的嚴(yán)格性，從而產(chǎn)生了消解法治的擔(dān)憂[16]。

還有學(xué)者通過分析西方社會在行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系方面經(jīng)歷的“夜警國家”、“福利國家”和“風(fēng)險(xiǎn)社會”三種模式總結(jié)出以下規(guī)律：行政權(quán)的擴(kuò)張是普遍發(fā)展趨勢；在公共利益問題上，司法權(quán)功能的發(fā)揮應(yīng)順應(yīng)行政權(quán)的要求做出相應(yīng)調(diào)整；要保證公眾對行政過程的參與，司法權(quán)要保障這一參與，但不能以公眾參與司法程序代替其參與行政程序。由此得出結(jié)論：行政權(quán)和司法權(quán)應(yīng)形成一種動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，一方面兩種權(quán)力應(yīng)相互尊重專長；另一方面要保持行政權(quán)優(yōu)先。亦即應(yīng)首先考慮在行政權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)來解決各種公共決策和管理問題，唯有當(dāng)行政機(jī)關(guān)履職不當(dāng)、不作為或力不能及時(shí)，司法機(jī)關(guān)才可以后續(xù)介入矯正，而不應(yīng)繞過行政機(jī)關(guān)直接干預(yù)公共決策或監(jiān)管事務(wù)，更不能逾越、取代行政機(jī)關(guān)直接做出相關(guān)決定[17]。筆者對此深表贊同。即便在現(xiàn)代中國司法語境下，能動(dòng)司法仍應(yīng)恪守邊界，對行政權(quán)起監(jiān)督和彌補(bǔ)作用。對于行政權(quán)的不作為或亂作為，司法權(quán)在行政訴訟程序中予以糾正，也可以展現(xiàn)能動(dòng)司法的積極態(tài)度，向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，督促其及時(shí)糾錯(cuò)，將問題解決在訴訟之前[18]，但不應(yīng)替代執(zhí)法主體去處理行政職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。

政府作為生態(tài)環(huán)境管理者，對我國生態(tài)環(huán)境享有統(tǒng)一的監(jiān)督管理職責(zé)。環(huán)境侵害具有典型的復(fù)雜性、不確定性特征，行政權(quán)具有主動(dòng)、靈活、形式多元等優(yōu)勢，便于有效實(shí)現(xiàn)對環(huán)境問題的事前預(yù)防與事后制裁，因此在環(huán)境法規(guī)體系中居于核心地位，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境公共利益的直接衛(wèi)護(hù)者[19]。即便在執(zhí)法過程中可能會遇到行政相對人不予配合甚至對抗執(zhí)法的情形，政府也可以運(yùn)用行政強(qiáng)制措施或行政處罰的方式強(qiáng)制執(zhí)法。較之于訴訟程序，行政執(zhí)法具有更加靈活、高效等特點(diǎn)，且環(huán)境執(zhí)法者在生態(tài)環(huán)境問題方面專業(yè)化程度更高，沒有理由在生態(tài)環(huán)境受損害時(shí)基于環(huán)境監(jiān)管職責(zé)請求司法權(quán)的介入。

(三)環(huán)境公共利益說

也有學(xué)者主張可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟看作特殊的環(huán)境民事公益訴訟，主要是因?yàn)閺脑V訟目的、起訴原因、訴訟請求等方面看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟基本相同，只是原告、適用范圍及訴前程序等方面有所區(qū)別，故宜將前者定性為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[20]。

根據(jù)環(huán)境公共信托理論，“大氣、陽光、水等環(huán)境要素是公眾的共有財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)全體共有人的同意，任何人不得任意占有、支配和損耗；為合理利用和保護(hù)這種公有財(cái)產(chǎn)，全體人民出于信任將其委托給國家管理，國家作為受托人有責(zé)任為實(shí)現(xiàn)人民的公共利益而對受托財(cái)產(chǎn)加以管理和保護(hù)?！盵21]基于此，政府作為國家的代表，以受托人身份對環(huán)境公益予以保護(hù)，當(dāng)此種公共利益受損害時(shí)，自然也可以要求賠償。

公共信托理論源于普通法，盡管我國實(shí)證法及學(xué)界并未確認(rèn)這一理論，但有與之相通的“代表信托”理論。該理論中，信托的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)具有不可分割性，全體國民將環(huán)境公共利益統(tǒng)一交由政府監(jiān)督管理，即使法律上保留了公眾可通過舉報(bào)、建議等方式對環(huán)境問題予以監(jiān)督的制度，卻無法基于公民身份直接對這些公有財(cái)產(chǎn)(包括利益)享有訴權(quán)。作為人民代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)(包括行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān))則有權(quán)在環(huán)境公益受侵害時(shí)以國家的名義尋求司法救濟(jì)，以維護(hù)環(huán)境公益，此即代表信托制度[22]。這一理論與英美法系公共信托理論原理基本接近，合理解釋了國家機(jī)關(guān)緣何代表環(huán)境公益。事實(shí)上，國家對環(huán)境的管理權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是保護(hù)社會公共利益的需要[23]。

從改革方案和司法解釋可以看出，設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要價(jià)值目標(biāo)并非填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而在于實(shí)現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)整體功能價(jià)值的彌補(bǔ)?！靶姓倪壿嬈瘘c(diǎn)與終極目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益?！盵24]政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)就是不斷實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的過程。當(dāng)這一過程受阻，政府可運(yùn)用行政權(quán)予以解決，但行政權(quán)無法解決所有問題，尤其是在我國環(huán)境違法成本較低的情況下(盡管新《環(huán)境保護(hù)法》及各單行法修改后該問題已有一定程度的緩解)，僅以行政強(qiáng)制或行政處罰的方式來追究生態(tài)環(huán)境損害行為人的行政違法責(zé)任，往往難以使生態(tài)環(huán)境完全恢復(fù)到受損害前的狀態(tài)。尤其是當(dāng)行為并未違法的情況下，譬如合法排污造成環(huán)境污染后果，此時(shí)行為在公法上不具備可責(zé)難性，行政法律責(zé)任在此沒有適用空間，然而環(huán)境利益又確實(shí)受到損害，在行政權(quán)疲于應(yīng)付之際，司法的救濟(jì)功能應(yīng)不遺余力的發(fā)揮作用。

由此，政府代表公眾維護(hù)環(huán)境公益時(shí)，一方面運(yùn)用行政執(zhí)法權(quán)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理；另一方面當(dāng)行政執(zhí)法力有不逮時(shí)，也可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟請求司法救濟(jì)。這兩種手段功能迥異，前者側(cè)重于通過行政規(guī)制手段預(yù)防環(huán)境問題出現(xiàn)，當(dāng)環(huán)境問題出現(xiàn)后對違法主體予以懲罰；后者則偏重于對受損害的生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)、對受侵害的環(huán)境公益進(jìn)行救濟(jì)。

盡管我國環(huán)境法體系中，環(huán)境公共利益仍停留在價(jià)值追求的層面，尚未被類型化為實(shí)體性權(quán)利，但不可由此否認(rèn)公眾對在健康、良好的環(huán)境中生活的要求。盡管立法尚未明確規(guī)定“環(huán)境權(quán)”，但有關(guān)環(huán)境保護(hù)基本國策、政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)以及公眾參與等一系列法律規(guī)定，充分體現(xiàn)出國家對公民環(huán)境權(quán)益的尊重與保護(hù)。即便未能在法律上為其賦名，也不可否認(rèn)此種利益以其他名義體現(xiàn)于立法中。此外，社會化大生產(chǎn)的發(fā)展使得政治國家與市民社會的融合日漸增強(qiáng)，社會公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的變化導(dǎo)致法律功能的社會化、法律利益的公共化，環(huán)境法從一開始就是為了保護(hù)環(huán)境這一公共利益的目標(biāo)而設(shè)立的新型制度構(gòu)架，它是公法私法化和私法公法化的產(chǎn)物，是突破概念法學(xué)的產(chǎn)物[23]。在環(huán)境法的制定和實(shí)施過程中，有必要適時(shí)脫離傳統(tǒng)法律概念窠臼，否則會對環(huán)境法保護(hù)環(huán)境權(quán)益的功能構(gòu)成障礙；且環(huán)境公益訴訟制度也是以環(huán)境公共利益為其救濟(jì)客體的[25]，在此基礎(chǔ)之上，以環(huán)境公共利益作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)源也不可謂為缺乏制度基礎(chǔ)的空中樓閣。

綜上，以自然資源所有權(quán)或環(huán)境監(jiān)管職責(zé)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)存在邏輯或制度體系上的缺陷，以環(huán)境公共利益作為其請求權(quán)基礎(chǔ)方能合理解釋行政與司法權(quán)在環(huán)保領(lǐng)域的分工協(xié)作。雖然環(huán)境監(jiān)管職責(zé)也是基于政府維護(hù)環(huán)境公益的受托義務(wù)，但對于訴訟權(quán)源的廓清須仔細(xì)辨明其中最根本的得以據(jù)其提起訴訟且通過訴訟予以保障的權(quán)益類型。這就好比未成年人受到人身侵害，監(jiān)護(hù)人代理其提起侵權(quán)之訴，此訴訟的權(quán)源是未成年人的人身權(quán)，而非監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。監(jiān)護(hù)權(quán)只是令監(jiān)護(hù)人得以代理起訴的程序性權(quán)利，而非侵權(quán)之訴要救濟(jì)的實(shí)體權(quán)利。同理，盡管政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)與環(huán)境公益密不可分，但唯有后者可作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)。

四、體系重構(gòu)——環(huán)境行政公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟二元模式的確立

在上述三類訴訟中，除了居于裁判者地位的法院之外，主要包括四類主體：政府、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、造成環(huán)境污染和(或)生態(tài)破壞的行為人。除政府(及環(huán)境執(zhí)法相關(guān)部門)可能成為環(huán)境行政公益訴訟的被告之外，其他訴訟矛頭都直指生態(tài)環(huán)境損害行為人，可能產(chǎn)生的訴訟關(guān)系如圖1所示：

圖1 三元模式下環(huán)境公益救濟(jì)訴訟關(guān)系圖

(一)環(huán)境行政公益訴訟制度價(jià)值與原告范圍拓展

1.環(huán)境行政公益訴訟制度價(jià)值。政府擔(dān)負(fù)著保護(hù)環(huán)境公益的法定義務(wù)，也擁有處理生態(tài)環(huán)境問題的豐富資源、專業(yè)技術(shù)及業(yè)務(wù)能力，對環(huán)境的管理有規(guī)范性、系統(tǒng)性和權(quán)威性等優(yōu)勢。但許多地方政府常常因決策失誤、行政不作為或作為不當(dāng)導(dǎo)致環(huán)境問題的發(fā)生或加劇。督促政府正確履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)并借此約束企業(yè)或個(gè)人依法進(jìn)行各項(xiàng)環(huán)境開發(fā)利用行為意義顯著，且監(jiān)督政府較之于監(jiān)督數(shù)量巨大、零星分散的企業(yè)來說，成本低得多。因而有學(xué)者提出在環(huán)境公益訴訟制度體系中應(yīng)將環(huán)境行政公益訴訟放在首位予以考慮[26]。

從比較法視角來看，德國環(huán)境團(tuán)體不能直接以企業(yè)為被告提起民事公益訴訟，僅能行使行政公益訴權(quán)。德國環(huán)境公益訴訟制度肇始于1979年，不來梅州在對《自然保護(hù)法》進(jìn)行修改時(shí)規(guī)定環(huán)境團(tuán)體可提起公益訴訟，其他各州在此之后紛紛效仿。當(dāng)時(shí)德國尚未在聯(lián)邦法上建立環(huán)境團(tuán)體訴訟，原因在于多數(shù)學(xué)者認(rèn)為對環(huán)境問題的規(guī)制應(yīng)主要由行政機(jī)關(guān)來完成，否則會與傳統(tǒng)法律制度與立法模式不協(xié)調(diào)。2003年歐盟在《環(huán)境參與指令》中規(guī)定了團(tuán)體訴訟制度，目的在于讓民眾對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。作為歐盟成員國，德國對《聯(lián)邦自然保護(hù)法》進(jìn)行修訂時(shí)也明確了在聯(lián)邦層面對環(huán)境團(tuán)體賦予環(huán)境行政公益訴權(quán)。2007年《環(huán)境損害法》更加明確地規(guī)定了經(jīng)營行為引發(fā)環(huán)境損害后，環(huán)保團(tuán)體無權(quán)對責(zé)任人直接提起民事訴訟，要求采取適當(dāng)方式恢復(fù)環(huán)境原狀，但可以對政府提起行政訴訟，要求其責(zé)令經(jīng)營者承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境損害之義務(wù)，責(zé)令經(jīng)營者彌補(bǔ)其造成的損害，方式為支付恢復(fù)損害費(fèi)用[27]。

美國的一些具有代表意義的公民訴訟(Citizen Suit)也多以執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為被告，如塞拉俱樂部訴莫頓案的被告莫頓時(shí)任美國內(nèi)政部部長；Storm King案中，被告是聯(lián)邦電力委員會……不一而足。需要說明的是，美國環(huán)境公民訴訟被告并非僅限于政府部門，如《清潔空氣法》中規(guī)定了公民訴訟被告主要有兩種：一種是所有違反了該法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或限制的人；第二種是違反了非自由裁量行為或職責(zé)時(shí)的聯(lián)邦環(huán)保局局長?！顿Y源保護(hù)和回收法》中也有類似條款(8)《資源保護(hù)和回收法》中規(guī)定：“被告為違反依照本法已生效的任何許可證、規(guī)章、條款、要求、禁令或命令的所有人，以及不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局局長自由裁量范圍內(nèi)的行為或義務(wù)的環(huán)保局長?！眳⒁婈惗骸董h(huán)境公益訴訟研究——以美國環(huán)境公民訴訟為中心》，中國海洋大學(xué)學(xué)位論文，2004年，第90頁。?？梢?，環(huán)保局長在美國環(huán)境成文法中是公民訴訟的重點(diǎn)被訴對象之一，這近似于我國環(huán)境行政公益訴訟。美國三權(quán)分立體制決定了司法權(quán)可以在很大程度上影響行政權(quán)。故而，在環(huán)境公益的維護(hù)中，司法權(quán)常常會轉(zhuǎn)變其角色定位，甚至?xí)c行政權(quán)在權(quán)限劃分和功能定位方面出現(xiàn)沖突，這都是建立在司法獨(dú)立的基礎(chǔ)之上[17]。環(huán)境公益訴訟可以看作以司法權(quán)為核心所推動(dòng)的環(huán)境領(lǐng)域的社會變革。

我國司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等權(quán)力全部由地方政府掌控，地方司法機(jī)關(guān)與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系[28]，但從權(quán)利配置和功能定位上來看，司法權(quán)具有監(jiān)督行政權(quán)的效能。因而，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府(及其環(huán)境執(zhí)法相關(guān)部門)在履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)出現(xiàn)問題時(shí)，允許適格主體對其提起訴訟以維護(hù)環(huán)境公益乃應(yīng)有之義。這一制度設(shè)計(jì)遵循了由政府控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理模式，司法機(jī)關(guān)則主要通過環(huán)境行政公益訴訟來監(jiān)督政府部門依法行政，扮演的是環(huán)境規(guī)制制衡者角色[29]?！稒z察公益訴訟解釋》規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟判決方式包括“確認(rèn)違法、責(zé)令采取補(bǔ)救措施、重新作出行政行為、限期履行和判決變更”等。除了對行政處罰明顯不當(dāng)情形可以直接判決變更外，其他判決方式中法院無權(quán)對生態(tài)環(huán)境損害行為人直接下達(dá)指令，只能要求被告依法履職從而間接實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益救濟(jì)之目的。該制度具有我國立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)相互配合的理論支撐和制度基礎(chǔ)，其正當(dāng)性和實(shí)效性毋庸置疑。

2.將環(huán)保組織納入環(huán)境行政公益訴訟原告主體范圍。我國目前僅檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟?！稇椃ā访鞔_了“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！缎姓V訟法》第11條賦予檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，并由此維護(hù)公共利益。從根源上來說，人民是國家權(quán)力的最終享有者，將自己的個(gè)體權(quán)利交由國家這一共同體，由此形成國家以及政府的權(quán)力[30]。“國家積極作為論”提倡在國家法治建設(shè)中以權(quán)力制約權(quán)力，環(huán)境行政公益訴訟正是以檢察監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)的積極作為方式[31]。

之所以選擇檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格起訴主體，有觀點(diǎn)分析如下：其一，檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)配合法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)，用以制約強(qiáng)勢的行政權(quán)，較之于其他主體更能有效發(fā)揮監(jiān)督作用[32]；其二，公民、法人或其他組織的訴訟能力難以達(dá)到與行政機(jī)關(guān)博弈的程度，由他們糾正行政機(jī)關(guān)的行為相對來說較為困難；最后，檢察機(jī)關(guān)具有相對獨(dú)立性，可以更加客觀公正的處理行政公益訴訟中的問題。

必須承認(rèn)，現(xiàn)有法治體系背景下，我國公民、法人或其他組織較之于行政機(jī)關(guān)在訴訟中確實(shí)可能處于劣勢，但由此否定這些主體提起環(huán)境行政公益訴訟的資格理由并不充分，依照此邏輯進(jìn)路，一般行政訴訟都會因原被告實(shí)力懸殊而無法進(jìn)行。行政訴訟相關(guān)立法已經(jīng)確定了一些特殊規(guī)則，如被告舉證制，用以均衡雙方訴訟力量。此外，司法機(jī)關(guān)在審判時(shí)也應(yīng)做好利益衡平工作。不必在未訴之前因主體可能欠缺訴訟能力便徹底剝奪其訴訟機(jī)會。況且，將檢察機(jī)關(guān)作為唯一起訴主體難免令其陷入勢單力薄甚至疲于應(yīng)付之境地，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督的事項(xiàng)數(shù)不勝數(shù)。若能將其他主體納入原告范圍，可以減輕檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域的一部分工作負(fù)擔(dān)。

認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)較之于其他起訴主體可以更充分的發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督作用則明顯忽視了公眾與環(huán)境關(guān)系緊密之特征。生活在環(huán)境中的每一個(gè)人對環(huán)境問題感知最靈敏。讓公眾監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門，其熱情和效率不會低于檢察機(jī)關(guān)。如若要排除這些主體可能因與案件有利害關(guān)系會受主觀情緒干擾而有損客觀中立，或考慮避免濫訴局面，只需在原告資格方面做出合理限定即可，《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定可資借鑒。

從國際上來看，澳大利亞的行政公益訴訟中，針對行政機(jī)關(guān)損害公益(或公權(quán)力)的行為，可以由總檢察長、私人或利益團(tuán)體向法院提起訴訟[33]。1977年英國的Uburiet v.Union of Post office Work案確定了私人檢察官制度，當(dāng)社會公共利益切實(shí)受侵害而具有起訴資格的檢察長卻拒絕起訴或無故拖延起訴時(shí)，公民個(gè)人可以以私人檢察長身份起訴。美國、德國均未否定檢察長之外的其他類型主體有權(quán)對政府行為提起公益訴訟。

筆者認(rèn)為，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟原告范圍具有實(shí)際意義：其一，由其他主體替檢察機(jī)關(guān)分擔(dān)一部分工作，減輕其壓力。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)無法對行政權(quán)進(jìn)行及時(shí)、有效監(jiān)督時(shí)，可動(dòng)用其他力量來監(jiān)督，從而更加全面的督促執(zhí)法者履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，有利于環(huán)境公益的有效保護(hù)；其二，其他國家的立法和我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定，均可為拓寬環(huán)境行政公益訴訟原告主體范圍提供有益經(jīng)驗(yàn)。部分環(huán)保組織在維護(hù)環(huán)境公共利益方面展示了高度的訴訟熱情和突出的業(yè)務(wù)能力，讓他們參與環(huán)境行政公益訴訟，及時(shí)、有效地敦促政府全面履行職責(zé)，較之于限制其只能待環(huán)境污染或生態(tài)破壞結(jié)果出現(xiàn)后方可對污染者或破壞者提起環(huán)境民事公益訴訟，效率更高、成本更低，也更符合預(yù)防原則和公眾參與原則。從環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，該制度納入立法之前亦曾被擔(dān)憂會出現(xiàn)濫訴風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際并未出現(xiàn)。

如果說要將普通公民納入環(huán)境行政公益訴訟原告范圍會過于激進(jìn)，可以參照環(huán)境民事公益訴訟中原告主體資格條件，賦予符合法定條件的環(huán)保組織以環(huán)境行政公益訴訟起訴權(quán)。

(二)去除現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟制度，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟制度

1.去除現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟制度的合理性分析。前文已經(jīng)對環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行比較，兩種訴訟中諸多重要因素具有共通性，與其煞費(fèi)苦心對可能存在的沖突予以消弭并設(shè)計(jì)銜接機(jī)制，不如構(gòu)建一套新型訴訟范式追究污染者或破壞者責(zé)任，與環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)成互洽的訴訟體系。

有學(xué)者提出行政乏力是推動(dòng)我國環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生的原因，將環(huán)境行政公益訴訟置于優(yōu)先地位無異于將問題又推還給執(zhí)行不力的行政部門，會導(dǎo)致公益維護(hù)的艱難低效。如果以環(huán)境民事公益訴訟為主會改變這一狀況，將訴訟矛頭指向環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者，可以更有效地使受到損害的環(huán)境公益盡快得以恢復(fù)[34]。這種思路顯然對司法權(quán)寄望過高，甚至不惜以權(quán)力越界為代價(jià)，將本應(yīng)由環(huán)境行政監(jiān)管主體完成的工作轉(zhuǎn)交由法院完成。環(huán)境執(zhí)法部門比司法機(jī)關(guān)對環(huán)境問題的了解程度更高、專業(yè)知識更豐富、技術(shù)能力更強(qiáng)，且本就是環(huán)境監(jiān)管職責(zé)承擔(dān)者。新《環(huán)境保護(hù)法》更是讓環(huán)保執(zhí)法長了牙齒，由環(huán)境執(zhí)法部門擔(dān)負(fù)起維護(hù)環(huán)境公益重任顯然更加合理、高效。

若環(huán)境執(zhí)法部門出現(xiàn)行政不作為或違法作為，致使環(huán)境公益受到損害或損害擴(kuò)大，環(huán)境行政公益訴訟制度可有效應(yīng)對。公眾將訴訟焦點(diǎn)置于執(zhí)法者的制度設(shè)計(jì)不僅可以督促執(zhí)法者積極、正確執(zhí)法，還會產(chǎn)生面向未來更為廣泛的輻射效應(yīng)，較之于起訴污染者或破壞者更具有整體效能，訴訟成本更低、效果更優(yōu)。

如前所述，我國建立環(huán)境民事公益訴訟制度主要是為了預(yù)防“公地的悲劇”，既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度授權(quán)政府(及其指定的部門、機(jī)構(gòu))對生態(tài)環(huán)境損害求償，“公地的悲劇”之隱憂已然消除。政府代表公眾維護(hù)環(huán)境公益是其權(quán)力和責(zé)任。當(dāng)今政府正努力扭轉(zhuǎn)原先的單向行政管理理念，試圖改變以行政處罰為主的強(qiáng)權(quán)行政管制方式，在履行環(huán)境監(jiān)管職能的過程中弱化行政管制，并鼓勵(lì)企業(yè)、公眾踴躍參與環(huán)境保護(hù)工作[35]。傳統(tǒng)行政規(guī)制方式具有局限性，有潛在風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)、活動(dòng)在其有害性被證明之前，不能成為權(quán)力性規(guī)制的對象[36]。質(zhì)言之，不具有違法性的行為不會成為行政處罰對象，而生態(tài)環(huán)境遭受損害不能對其置若罔聞，要通過多元化方式來解決問題。傳統(tǒng)剛性執(zhí)法的局限性引發(fā)了現(xiàn)代社會對于柔性執(zhí)法的需求，政府用強(qiáng)制性執(zhí)法無法解決的問題，可以通過信息交互、行政合同、磋商等方式靈活解決，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度由此應(yīng)運(yùn)而生。

政府在環(huán)境監(jiān)管中要求違法主體糾正不法行為，可運(yùn)用行政權(quán)對被監(jiān)管者下達(dá)指令，當(dāng)指令未被遵行時(shí)，可對其實(shí)施行政強(qiáng)制措施或行政處罰；但行政手段常常無法達(dá)到彌補(bǔ)環(huán)境公益所受損害之目的，此時(shí)可通過磋商要求對方予以彌補(bǔ)，若磋商不成再向司法機(jī)關(guān)請求救濟(jì)。既然政府已經(jīng)被授予通過訴訟方式維護(hù)環(huán)境公益的訴訟資格，其他主體只需監(jiān)督政府切實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)即可，無須再提起環(huán)境民事公益訴訟。

2.生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟制度之構(gòu)建。

(1)訴訟定位及名稱。我國《立法法》第8條規(guī)定“訴訟和仲裁制度”屬于“只能制定法律的事項(xiàng)”，因而僅僅以政策性文件形式規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度僅是權(quán)宜之計(jì)，最終須以法律形式規(guī)定該訴訟制度。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度創(chuàng)設(shè)目的在于對生態(tài)環(huán)境自身損害請求救濟(jì)，主要針對環(huán)境要素的減損或破壞，主張對此種損害予以賠償實(shí)質(zhì)是將生態(tài)環(huán)境損害行為人外部成本內(nèi)部化的過程，不涉及人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害[37]。侵權(quán)法作為民法部門的重要組成部分，救濟(jì)的是私權(quán)益。如果無視生態(tài)環(huán)境損害與私權(quán)益損害的差異，非要將前者劃歸民法的調(diào)整領(lǐng)域，會混淆“公”與“私”，不僅會打破民事法律體系原有的“私法”邏輯，還可能會損及生態(tài)環(huán)境公益[38]。因而，在《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任有失妥當(dāng)，以專門立法系統(tǒng)規(guī)定該問題更為合理。

進(jìn)而，訴訟名稱也須更改?，F(xiàn)有名稱中“賠償”出自侵權(quán)責(zé)任中“損害賠償”，顯然無法涵蓋此種訴訟所包含的全部功能與目標(biāo)，政府要求環(huán)境損害主體承擔(dān)的不僅僅是賠償責(zé)任，更側(cè)重于要求其對生態(tài)予以修復(fù)，還有停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等多種責(zé)任承擔(dān)方式。有鑒于此，將訴訟名稱中“賠償”二字改為“公益”更為準(zhǔn)確妥當(dāng)，便于彰顯此種訴訟救濟(jì)環(huán)境公益之目的?！吧鷳B(tài)環(huán)境損害”可以將訴訟矛頭指向生態(tài)環(huán)境損害行為人，借此明確被告以及被訴緣由。

(2)原告。政府在環(huán)境公益信托中作為受托人，是代表環(huán)境公益并對其加以保護(hù)的當(dāng)然主體，當(dāng)環(huán)境公益遭受他人損害時(shí)，由政府作為原告提起訴訟更為恰當(dāng)。環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將監(jiān)督重點(diǎn)聚焦于政府環(huán)境執(zhí)法，若發(fā)現(xiàn)執(zhí)法存在問題可通過環(huán)境行政公益訴訟尋求解決。

(3)訴前程序。既有的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)規(guī)定磋商作為前置程序，這一模式可以促使問題在訴前通過雙方磋商予以解決，有助于節(jié)約司法資源，應(yīng)予以保留。

(4)因果關(guān)系舉證責(zé)任。《若干規(guī)定》第6條要求原告證明“被告污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間具有關(guān)聯(lián)性”，與《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》表述一致。一般認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)中被侵權(quán)人在經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力、信息掌握和證據(jù)采集方面相對于侵權(quán)人常處于弱勢地位，基于平衡雙方舉證能力考量，原告對因果關(guān)系舉證只需達(dá)到低度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)即告完成。生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟屬“官告民”之訴，雙方舉證能力與“民告民”環(huán)境侵權(quán)之訴截然不同，舉證規(guī)則不應(yīng)照搬環(huán)境侵權(quán)中因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置之規(guī)定。況且我國“民告官”行政訴訟中要求被告對其行政行為合法負(fù)舉證責(zé)任，若在此“官告民”之訴中反而要求被告舉證，無論從邏輯層面抑或規(guī)則正當(dāng)性角度均不具有說服力。故由原告承擔(dān)因果關(guān)系舉證責(zé)任更為合理。

(5)責(zé)任承擔(dān)方式?！度舾梢?guī)定》對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中責(zé)任方式作出了明確規(guī)定(9)《若干規(guī)定》第11條規(guī)定：“被告違反法律法規(guī)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告的訴訟請求以及具體案情，合理判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任?！?。若被告侵害生態(tài)環(huán)境行為尚在進(jìn)行，首先要令其停止侵害；若行為已停止，則該責(zé)任方式?jīng)]有適用空間。若被告造成環(huán)境公益受妨礙狀態(tài)仍在延續(xù)，應(yīng)要求其排除妨礙。若只是造成了生態(tài)環(huán)境有遭受損害的風(fēng)險(xiǎn)，尚未造成實(shí)際損害結(jié)果，被告應(yīng)承擔(dān)消除危險(xiǎn)責(zé)任。若生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受損害，則應(yīng)首選生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，可自行修復(fù)，也可支付相應(yīng)費(fèi)用由其他機(jī)構(gòu)代為修復(fù)，以便使受損環(huán)境恢復(fù)原有狀態(tài)，并填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境本身各項(xiàng)功能所遭受的損害，旨在救濟(jì)環(huán)境公益。通常要有公權(quán)主體介入并遵循公共利益衡量及保護(hù)機(jī)制[39]。在生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)的情況下，還可選擇替代性修復(fù)方案，譬如“中華環(huán)保聯(lián)合會訴無錫市蠡湖惠山景區(qū)管委會環(huán)境公益訴訟案”所采用的“異地補(bǔ)植”方式，可變通實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)環(huán)境公益的價(jià)值目標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境永久性損害無法修復(fù)也沒有合適的替代修復(fù)方案時(shí)，由被告承擔(dān)賠償責(zé)任。即使被告已作生態(tài)修復(fù)，在生態(tài)環(huán)境受損害之后直至生態(tài)修復(fù)任務(wù)完成之前的生態(tài)環(huán)境期間損失同樣要賠償。有學(xué)者指出，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償沿襲傳統(tǒng)民事?lián)p害賠償中“填補(bǔ)損害”之邏輯而體現(xiàn)出“追求完全賠償、舍棄懲罰性賠償、生態(tài)修復(fù)與金錢賠償相結(jié)合”的特征，進(jìn)而妨礙了規(guī)制損害生態(tài)環(huán)境行為制度功能的實(shí)現(xiàn)[40]?！睹穹ǖ洹穼室猸h(huán)境侵權(quán)采懲罰性損害賠償，以此為參考，在生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟中，行為人有主觀故意或客觀從事過多次有損生態(tài)環(huán)境行為屢教不改的，可采用懲罰性損害賠償予以懲戒，對未來可能造成生態(tài)環(huán)境損害的潛在主體也可發(fā)揮阻嚇作用。

3.環(huán)境行政公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟之關(guān)系。維護(hù)環(huán)境公益應(yīng)主要借助于政府履行其環(huán)境公共管理職責(zé)，包括預(yù)防性環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法以及生態(tài)環(huán)境受損后提出索賠請求。須注意的是，政府的索賠權(quán)有別于私法權(quán)利。私權(quán)利主體有拋棄權(quán)利之自由，而政府的此項(xiàng)“權(quán)利”更近似于“職責(zé)”。政府作為受托人，代表全體國民維護(hù)環(huán)境公益，當(dāng)此種利益受到侵害時(shí)，若因行政執(zhí)法的局限性而無法有效彌補(bǔ)環(huán)境公益之損害時(shí)，政府有權(quán)利也有義務(wù)請求司法救濟(jì)，這是作為受托人盡職盡責(zé)為委托人(公眾)利益有序行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)的必然延伸。質(zhì)言之，“索賠”是政府在行政權(quán)不足以彌補(bǔ)環(huán)境公益損害的情況下其監(jiān)管職責(zé)的衍生手段。當(dāng)政府應(yīng)索賠而怠于索賠時(shí)，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織可提起環(huán)境行政公益訴訟要求政府履行職責(zé)。

五、結(jié) 論

我國在環(huán)境公益保護(hù)領(lǐng)域現(xiàn)有的環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并存的三元模式具有顯著的政策目標(biāo)導(dǎo)向性，體現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式”立法特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度之間存在著內(nèi)容交叉沖突和制度設(shè)計(jì)冗余的缺陷，原告和司法機(jī)關(guān)可能因此浪費(fèi)不必要的成本，因而有必要予以優(yōu)化整合：去除現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟制度，保留環(huán)境行政公益訴訟，將環(huán)保組織也納入此種訴訟原告主體范圍，對政府環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。政府可運(yùn)用執(zhí)法權(quán)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，在行政權(quán)力有不逮時(shí)可通過生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟請求司法機(jī)關(guān)對受損害的環(huán)境公益予以救濟(jì)。這樣有助于理順各方關(guān)系，較之于現(xiàn)有訴訟體系更為清晰明了(如圖2所示)。

圖2 二元模式下環(huán)境公益救濟(jì)訴訟關(guān)系圖

圍繞環(huán)境公益保護(hù)這一核心目標(biāo)所設(shè)計(jì)的不同訴訟模式，盡管訴訟要素各有差異，但價(jià)值功能是趨同的，都對環(huán)境侵害予以填補(bǔ)、矯正及懲罰。