孫守紀(jì)，費(fèi) 平，楊 一

一、問題提出：失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)失靈的表現(xiàn)及其原因

在外部不利沖擊背景下，中央政治局提出做好“六穩(wěn)”工作和落實(shí)“六?！比蝿?wù)。失業(yè)保險(xiǎn)制度在穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從失業(yè)者微觀的角度而言，失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能是分散失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，為失業(yè)者提供基本生活保障，促進(jìn)其再就業(yè)[1](P263-264)，以此克服個(gè)人職業(yè)生涯中的最大逆境。從宏觀經(jīng)濟(jì)的視角而言，失業(yè)保險(xiǎn)被稱為宏觀經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定器，能夠雙向調(diào)節(jié)需求，具有熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能[2](P199)?？梢姡瑹o(wú)論微觀視角還是宏觀視角，逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心功能。

但是，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)與經(jīng)濟(jì)周期完全沒有關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間領(lǐng)取人數(shù)下降和基金結(jié)余增長(zhǎng)并存的現(xiàn)象，這表明中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)危機(jī)上基本上是失靈的[3]。因此，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的宏觀管理功能和平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)功能不明顯[4][5]。初步的原因分析是由于中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)固定給付期限和固定給付金額限制了逆周期調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮[6]，同時(shí)也是因?yàn)橹袊?guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度瞄準(zhǔn)度不高，受益對(duì)象界定精準(zhǔn)度有待提升[7]。

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)效果不佳的另一個(gè)證據(jù)是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金制度。作為應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，失業(yè)保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在某種程度上應(yīng)該是一種替代關(guān)系[8][9]，但是在實(shí)踐中中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)際上是兩項(xiàng)并列的制度安排。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)具有“低覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)基本失靈”的特點(diǎn)，而經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有“高覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、在應(yīng)對(duì)危機(jī)中發(fā)揮著主要作用”的特點(diǎn)[3]。這種制度錯(cuò)位與失衡導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議頻發(fā)、企業(yè)用工成本較高、勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性不足，更糟糕的是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度具有“順周期”性，加重了經(jīng)濟(jì)周期的負(fù)面影響[10]。因此，修改和逐步替代經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度是失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的重要內(nèi)容。

雖然總體上中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)效果不佳，但是在實(shí)踐中也探索和總結(jié)了很多應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施。林閩鋼等[11]認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制主要體現(xiàn)在確保失業(yè)職工基本生活、通過減費(fèi)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、通過擴(kuò)大基金支出范圍促進(jìn)就業(yè)。張盈華等[7]明確提出了失業(yè)保險(xiǎn)的“反經(jīng)濟(jì)周期”功能主要體現(xiàn)在2008年金融危機(jī)期間通過援企穩(wěn)崗、降費(fèi)來(lái)支持困難企業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)崗位。桂楨[12]認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)制度通過強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)功能、實(shí)施穩(wěn)崗補(bǔ)貼穩(wěn)定就業(yè)崗位、實(shí)施技能提升補(bǔ)貼、降低費(fèi)率為企業(yè)減負(fù)實(shí)現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新，這都是失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的重要體現(xiàn)。

綜上所述，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)效果不佳的原因主要有三個(gè)。首先，對(duì)失業(yè)逆周期調(diào)節(jié)功能的重視不夠。1999年實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》把“保生活、促就業(yè)”作為失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)，2017年公布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例(修訂草案征求意見稿)》把“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”作為制度目標(biāo)，上述兩份文件都沒有把逆周期調(diào)節(jié)列為制度目標(biāo)。其次，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)功能的認(rèn)識(shí)不全面。學(xué)術(shù)界對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)功能的論述主要在兩個(gè)層面展開，一是從微觀層面強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)者基本生活的功能；二是從宏觀層面強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)節(jié)總需求、平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能。其實(shí)這兩點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的都是需求側(cè)功能，對(duì)供給側(cè)功能的研究不深入。最后，失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，失業(yè)保險(xiǎn)制度參數(shù)缺乏彈性。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)政策側(cè)重供給側(cè)機(jī)制，需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，兩者缺乏協(xié)調(diào)性。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)除了繳費(fèi)率具有較強(qiáng)彈性外，失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取期限、領(lǐng)取條件等參數(shù)相對(duì)固定，缺乏適應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期變化的彈性。

為了更好地應(yīng)對(duì)外部不利沖擊，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)作用，有必要在理論上深入研究失業(yè)保險(xiǎn)和逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建中國(guó)特色失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制。

二、理論分析：逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心功能和本質(zhì)特征

(一)失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能和本質(zhì)特征

逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心功能和本質(zhì)特征。這里的周期既包括微觀層面勞動(dòng)者面臨的就業(yè)-失業(yè)周期，也包括宏觀層面經(jīng)濟(jì)體面臨的繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇的宏觀經(jīng)濟(jì)周期。其中，微觀層面的就業(yè)-失業(yè)周期又和宏觀經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)，宏觀經(jīng)濟(jì)的衰退期和蕭條期是失業(yè)的高發(fā)期，而宏觀經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇期和繁榮期是就業(yè)的黃金期。在這兩個(gè)周期的交互過程中，失業(yè)保險(xiǎn)都應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵的逆周期調(diào)節(jié)作用。

為了更好地理解逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能，可以從兩個(gè)維度來(lái)考察。第一個(gè)維度是微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)。微觀目標(biāo)側(cè)重對(duì)勞動(dòng)者和企業(yè)的逆周期調(diào)節(jié)，宏觀目標(biāo)側(cè)重對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的逆周期調(diào)節(jié)。第二個(gè)維度是短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)。短期目標(biāo)側(cè)重從需求側(cè)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，長(zhǎng)期目標(biāo)側(cè)重從供給側(cè)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。由于微觀周期和宏觀周期密切相關(guān)，因此微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)、短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)并不是截然分開的，而是具有內(nèi)在的一致性。

具體而言，失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)短期微觀目標(biāo)是暫時(shí)向失業(yè)者提供收入扶持，平滑消費(fèi)，保障其基本生活，以此實(shí)現(xiàn)在失業(yè)者和就業(yè)者之間分散失業(yè)收入損失風(fēng)險(xiǎn)的目的；短期宏觀目標(biāo)是通過調(diào)節(jié)有效需求來(lái)熨平短期的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱時(shí)，失業(yè)人數(shù)減少，失業(yè)保險(xiǎn)金等福利性支出下降，從而減少了個(gè)人的可支配收入和消費(fèi)需求，有助于抑制社會(huì)有效需求的增加；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退時(shí)，失業(yè)人數(shù)增加，失業(yè)保險(xiǎn)金等福利性支出增加，緩解了失業(yè)者的可支配收入和消費(fèi)下降，有助于抑制社會(huì)有效需求的下降?？梢?，逆周期調(diào)節(jié)的短期微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)具有內(nèi)在的一致性(如表1所示)。

失業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)長(zhǎng)期微觀目標(biāo)是從勞動(dòng)力供給的角度通過提高勞動(dòng)者的技能這一根本措施來(lái)增強(qiáng)其求職競(jìng)爭(zhēng)力，從勞動(dòng)力需求的角度通過提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)增加對(duì)勞動(dòng)力的需求，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)；長(zhǎng)期宏觀目標(biāo)就是在短期目標(biāo)和微觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，這又是促進(jìn)就業(yè)、應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。因此，失業(yè)保險(xiǎn)微觀目標(biāo)和宏觀目標(biāo)、短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)并不是截然分開的，而是相互影響、密切相關(guān)的，通過逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了辯證統(tǒng)一。

逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能和本質(zhì)特征這一核心觀點(diǎn)是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)本質(zhì)的明確定性，那么，失業(yè)保險(xiǎn)如此重要的定性為什么會(huì)被學(xué)界長(zhǎng)期忽略呢？這需要從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)保障學(xué)兩個(gè)領(lǐng)域的研究狀況給出解答。逆周期調(diào)節(jié)是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念，而宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)逆周期調(diào)節(jié)關(guān)注的重點(diǎn)是貨幣政策和財(cái)政政策，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制重視不夠；對(duì)需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制較為重視，2015年以前對(duì)供給側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制重視不夠。在此背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)把失業(yè)保險(xiǎn)理解為宏觀經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定器，這一觀點(diǎn)仍然局限于短期的需求管理，2015年以來(lái)供給側(cè)改革的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚未影響到對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期的供給側(cè)調(diào)節(jié)功能的認(rèn)知。

在社會(huì)保障學(xué)領(lǐng)域，現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)制度是經(jīng)濟(jì)大蕭條的產(chǎn)物，失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能是分散失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障失業(yè)者基本生活。失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定總需求的功能往往被認(rèn)為是失業(yè)保險(xiǎn)的附屬功能而不是核心功能。社會(huì)保障學(xué)者理解的周期更多的是指宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇的周期，而不是微觀層面就業(yè)-失業(yè)的周期。因此，社會(huì)保障領(lǐng)域的學(xué)者理解的逆周期調(diào)節(jié)仍然主要是指貨幣政策和財(cái)政政策，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)功能認(rèn)識(shí)不全面。

總之，由于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)功能的認(rèn)知局限于短期需求側(cè)的宏觀目標(biāo)，而社會(huì)保障學(xué)界對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)功能的認(rèn)知局限于短期需求側(cè)的微觀目標(biāo)，兩者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期的供給側(cè)目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足，使得學(xué)術(shù)界對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的功能缺乏全面的認(rèn)識(shí)，再加上雙方對(duì)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制關(guān)注的重點(diǎn)是貨幣政策和財(cái)政政策，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期忽略逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能和本質(zhì)特征這一基礎(chǔ)性結(jié)論。

(二)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)的具體機(jī)制

失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要具體的調(diào)節(jié)機(jī)制和措施來(lái)落實(shí)。

1.需求側(cè)的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的核心是建立與經(jīng)濟(jì)周期指標(biāo)(失業(yè)率)相關(guān)聯(lián)的彈性待遇標(biāo)準(zhǔn)、彈性領(lǐng)取期限和彈性領(lǐng)取條件，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、提高受益率，以此調(diào)節(jié)有效需求，平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)收入扶持和平滑消費(fèi)的目的，在經(jīng)濟(jì)衰退期可以適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也可以適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取期限，放松領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的資格標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)衰退期間采取這些措施不僅是公平的，而且也是非常有效的。公平性體現(xiàn)在失業(yè)者是經(jīng)濟(jì)衰退期間收入損失最大的群體，最需要獲得收入扶持；有效性體現(xiàn)在失業(yè)者在經(jīng)濟(jì)衰退期間面臨收入銳減、現(xiàn)金枯竭的窘境，當(dāng)他們領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)最可能盡快地將其花出去而不是存起來(lái)，能夠有效擴(kuò)大內(nèi)需。

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制在微觀層面增加了失業(yè)者的可支配收入和消費(fèi)，在宏觀層面通過乘數(shù)效應(yīng)有助于增加有效需求，緩解GDP的下降，實(shí)現(xiàn)熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的目的，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)宏觀經(jīng)濟(jì)自動(dòng)穩(wěn)定器的功能。需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的益處在于幫助失業(yè)者更好地平滑消費(fèi)，但是其害處可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)，降低失業(yè)者尋找工作的積極性，延長(zhǎng)其失業(yè)期限。因此，需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制需要在平滑消費(fèi)效應(yīng)和道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)之間取得平衡。

2.供給側(cè)的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的核心是建立與經(jīng)濟(jì)周期指標(biāo)(失業(yè)率)相關(guān)的失業(yè)保險(xiǎn)基金彈性支出機(jī)制和彈性收入機(jī)制。首先，針對(duì)勞動(dòng)者的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍，提高勞動(dòng)者的就業(yè)技能，增強(qiáng)勞動(dòng)者的求職競(jìng)爭(zhēng)力。具體措施是增加失業(yè)保險(xiǎn)基金在技能提升、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定等方面的補(bǔ)貼支出。其次，針對(duì)企業(yè)的逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制是降低企業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力。根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)基金精算平衡測(cè)算，研究確定動(dòng)態(tài)最優(yōu)的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)與保持基金財(cái)務(wù)平衡之間的最優(yōu)安排。

供給側(cè)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制在微觀層面提高了勞動(dòng)者就業(yè)技能和企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，必然會(huì)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，長(zhǎng)期來(lái)看有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的增長(zhǎng)。供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的核心是提高勞動(dòng)者求職競(jìng)爭(zhēng)力和保持企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但兩者之間可能會(huì)存在沖突。因此，供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)需要在保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益和保持企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間取得平衡。

三、國(guó)際比較：美國(guó)和加拿大失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

國(guó)際上，大部分國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)制度參數(shù)較為固定，逆周期調(diào)節(jié)效果不突出，但是美國(guó)和加拿大失業(yè)保險(xiǎn)參數(shù)具有較強(qiáng)的靈活性，在應(yīng)對(duì)外部沖擊中發(fā)揮了較好作用。由于美國(guó)和加拿大失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率較低、基金結(jié)余規(guī)模不大，而且美國(guó)各州失業(yè)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)狀況較差[13](P9)，因此這兩個(gè)國(guó)家無(wú)法建立有效的供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制，主要采取的是需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)措施，其核心是延長(zhǎng)發(fā)放期限、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)、放寬領(lǐng)取條件。

(一)美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

美國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條的產(chǎn)物。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國(guó)失業(yè)保障制度形成了四個(gè)層次[14]。第一層是由聯(lián)邦政府指導(dǎo)、各州具體管理運(yùn)營(yíng)的常規(guī)失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，領(lǐng)取期限為26周；第二層是經(jīng)濟(jì)衰退期間由聯(lián)邦政府和州政府共同融資的具有永久性質(zhì)的延長(zhǎng)津貼計(jì)劃(EB)；第三層是經(jīng)濟(jì)衰退期間聯(lián)邦政府管理的具有臨時(shí)性質(zhì)的緊急失業(yè)補(bǔ)償計(jì)劃(EUC)；第四層是聯(lián)邦政府管理的一些特殊的失業(yè)救助計(jì)劃。美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)主要有兩個(gè)措施，一是延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取期限，二是提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)期限主要通過兩個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，一是延長(zhǎng)津貼計(jì)劃(EB)，二是緊急失業(yè)補(bǔ)償計(jì)劃(EUC)。延長(zhǎng)津貼計(jì)劃(EB)的核心內(nèi)容是當(dāng)州失業(yè)率超過一定標(biāo)準(zhǔn)后，失業(yè)者可以領(lǐng)取更長(zhǎng)期限的失業(yè)保險(xiǎn)金，具體標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

緊急失業(yè)補(bǔ)償計(jì)劃(EUC)的核心內(nèi)容是當(dāng)全國(guó)平均失業(yè)率上升到6%時(shí)，聯(lián)邦政府可以根據(jù)《緊急失業(yè)補(bǔ)償法案》(EUC)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限。自1958年以來(lái)，美國(guó)政府已經(jīng)通過了9次臨時(shí)性立法來(lái)延長(zhǎng)領(lǐng)取期限。2008年美國(guó)聯(lián)邦政府簽署的《緊急失業(yè)補(bǔ)償法案》先后批準(zhǔn)了4次延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限(Tier 1到Tier 4)。從2009年11月到2012年初，符合標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)者可以領(lǐng)取最長(zhǎng)99周的失業(yè)保險(xiǎn)津貼，其中包括26周的常規(guī)津貼、20周的EB津貼和53周的EUC津貼。

表2 啟動(dòng)延長(zhǎng)津貼計(jì)劃(EB)的標(biāo)準(zhǔn)(1)資料來(lái)源：Chodorow-Reich,G.,J.Coglianese.Unemployment insurance and macroeconomic stabilization[A].Heather B.,R.Nunn,J.Shambaugh.Recession ready: fiscal policies to stabilize the American economy[C].Washington,D.C.: Brookings,2019。

除了延長(zhǎng)失業(yè)津貼期限外，在大衰退期間，美國(guó)政府還提高了待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了聯(lián)邦額外津貼(FAC)。即從2009年2月22日開始，失業(yè)保險(xiǎn)金每周增加25美元，直到2010年12月11日。當(dāng)時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)金全國(guó)平均值為300美元每周，這相當(dāng)于失業(yè)津貼增加了8.3%，對(duì)低工資人群意義重大。對(duì)于2008年9月1日之后失業(yè)的人員，聯(lián)邦政府對(duì)其失業(yè)期間醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)提供65%的補(bǔ)貼。此外，對(duì)于2009年領(lǐng)取的各項(xiàng)失業(yè)保險(xiǎn)津貼，其中第一個(gè)2 400美元免征聯(lián)邦個(gè)人所得稅[15](P6)。

(二)加拿大就業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

加拿大現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)制度也是經(jīng)濟(jì)大蕭條的產(chǎn)物。鑒于經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)工人就業(yè)造成了極大沖擊，1935年加拿大保守黨政府通過了《就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)法案》，試圖在聯(lián)邦層面建立全國(guó)性的失業(yè)保險(xiǎn)制度，但是對(duì)于應(yīng)該在聯(lián)邦層面還是在省級(jí)層面建立失業(yè)保險(xiǎn)制度存在憲政權(quán)利之爭(zhēng)，直到1940年8月在聯(lián)邦層面實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)法》才得以通過。此后，加拿大失業(yè)保險(xiǎn)制度幾經(jīng)改革，不斷完善，1996年將失業(yè)保險(xiǎn)制度改名為就業(yè)保險(xiǎn)制度(Employment Insurance)?，F(xiàn)行的就業(yè)保險(xiǎn)制度主要包括兩部分內(nèi)容：第一部分是提供各項(xiàng)現(xiàn)金津貼，主要支出項(xiàng)目是向失業(yè)者提供常規(guī)津貼、漁業(yè)津貼、工作分享津貼、特殊津貼等；第二部分提供就業(yè)津貼和各項(xiàng)就業(yè)支持措施(Employment Benefits and Support Measures)。

2018年加拿大就業(yè)保險(xiǎn)各項(xiàng)總支為213.4億加元，其中常規(guī)津貼為109.6億加元，占比為51.4%；漁業(yè)津貼為3.4億加元，占比為1.6%；工時(shí)分享津貼為0.06億加元，占比為0.03%；特殊津貼為59.0億加元，占比為27.6%；就業(yè)津貼和就業(yè)支持措施支出為23.08億加元，占比為10.8%；管理成本為18.3億加元，占比為8.6%(如圖1所示)。(2)資料來(lái)源:Office of the Superintendent of Financial Institutions Canada，Actuarial Report of Employment Insurance Premium Rate 2020。

圖1 2018年加拿大就業(yè)保險(xiǎn)各項(xiàng)支出占比

加拿大就業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制主要體現(xiàn)在常規(guī)津貼的領(lǐng)取資格標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取期限兩個(gè)方面。一是領(lǐng)取資格標(biāo)準(zhǔn)方面，隨著失業(yè)率的提高而降低最低參保工作時(shí)間要求，以此放寬領(lǐng)取常規(guī)津貼的條件，讓更多的失業(yè)者受益。例如，當(dāng)失業(yè)率低于6%時(shí)，雇員的最低參保工作時(shí)間為700個(gè)小時(shí)(20周)；當(dāng)失業(yè)率在6%～7%之間，最低參保工作時(shí)間降為665個(gè)小時(shí)(19周)；以此遞減，當(dāng)失業(yè)率升高到13%以上時(shí)，最低參保工作時(shí)間只需要420個(gè)小時(shí)(12周)。

二是在發(fā)放待遇期限方面，隨著失業(yè)率的提高而延長(zhǎng)發(fā)放期限。加拿大就業(yè)保險(xiǎn)常規(guī)津貼領(lǐng)取期限取決于兩個(gè)因素，一是參保工作時(shí)間，參保工作時(shí)間越長(zhǎng)，領(lǐng)取的期限越長(zhǎng)；二是失業(yè)率，失業(yè)率越高，領(lǐng)取的期限越長(zhǎng)。例如，在最低參保工作時(shí)間為700個(gè)小時(shí)(20周)的情況下，當(dāng)失業(yè)率低于6%時(shí)，失業(yè)者可以領(lǐng)取14周常規(guī)津貼，失業(yè)率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，領(lǐng)取期限增加2周，當(dāng)失業(yè)率超過16%時(shí)，常規(guī)津貼可以領(lǐng)取36周(如表3所示)。

表3 加拿大就業(yè)保險(xiǎn)常規(guī)津貼領(lǐng)取期限(周)(3)資料來(lái)源：加拿大就業(yè)保險(xiǎn)官網(wǎng)，https://www.canada.ca/en/services/benefits/ei/ei-regular-benefit/benefit-amount.html,2020-04-06。

四、中國(guó)實(shí)踐：中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前，學(xué)術(shù)界認(rèn)為中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)基本是失靈或者效果不突出，這主要是針對(duì)需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制而言的。綜合考慮需求側(cè)和供給側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制較為完善、效果較為突出，但是需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制不完善、效果不明顯。

(一)重視供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)主要有三個(gè)措施：階段性降費(fèi)、穩(wěn)崗補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼。

1.階段性降費(fèi)。自1999年建立以來(lái)，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度出現(xiàn)了兩次大規(guī)模的階段性降費(fèi)。一是2008年開始的全球金融危機(jī)，二是2015年以來(lái)實(shí)施的供給側(cè)改革。在2008年金融危機(jī)期間，為了穩(wěn)定就業(yè)，政府出臺(tái)了“五緩四減三補(bǔ)貼”政策，即允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，階段性降低四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，鼓勵(lì)困難企業(yè)通過開展職工在崗培訓(xùn)等方式穩(wěn)定職工隊(duì)伍，這四項(xiàng)政策從2008年底開始實(shí)施，執(zhí)行期均延長(zhǎng)到2010年底(人社部發(fā)[2008]117號(hào))。

自從2015年供給側(cè)改革以來(lái)，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)分階段逐步降低失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，從2015年開始分三次由3%普降至1%(人社部發(fā)[2015]24號(hào)，[2016]36號(hào)，[2017]14號(hào))。自2019年5月1日起，實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率1%的省，延長(zhǎng)階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的期限至2020年4月30日(國(guó)辦發(fā)[2019]13號(hào))。為了進(jìn)一步做好穩(wěn)就業(yè)工作，2019年12月政府宣布階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，實(shí)施期限延長(zhǎng)至2021年4月30日(國(guó)發(fā)[2019]28號(hào))。2020年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，從2月到6月可對(duì)中小微企業(yè)免征養(yǎng)老、失業(yè)、工傷費(fèi)用，從2月到4月可對(duì)大型企業(yè)減半征收；重點(diǎn)地區(qū)從2月到6月可對(duì)各類參保企業(yè)實(shí)行免征。

2.穩(wěn)崗補(bǔ)貼。自從2008年金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)政府就開始實(shí)施穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策。此后，又多次實(shí)施該政策。從2014年起，對(duì)符合條件的企業(yè)，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額不超過上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的50%，此后不斷擴(kuò)大實(shí)施范圍、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)符合條件的統(tǒng)籌地區(qū)政策全覆蓋和符合申領(lǐng)條件企業(yè)的主體全覆蓋，實(shí)現(xiàn)地區(qū)和主體“兩個(gè)全覆蓋”(人社部發(fā)[2014]76號(hào)，國(guó)發(fā)[2015]23號(hào)，國(guó)發(fā)[2017]28號(hào)，人社部發(fā)[2017]129號(hào))。截至2017年，全國(guó)共向64萬(wàn)戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼424億元，惠及職工7 926萬(wàn)人，為順利推進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了保駕護(hù)航的作用[12]。

2020年3月，中央政府提出加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還，對(duì)不裁員或少裁員的中小微企業(yè)，返還標(biāo)準(zhǔn)最高可提至企業(yè)及其職工上年度繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的100%，重點(diǎn)地區(qū)可放寬到所有企業(yè)；對(duì)暫時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難且恢復(fù)有望、堅(jiān)持不裁員或少裁員的企業(yè)，適當(dāng)放寬其穩(wěn)崗返還政策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)地區(qū)返還標(biāo)準(zhǔn)可按不超過6個(gè)月的當(dāng)?shù)卦氯司I(yè)保險(xiǎn)金和參保職工人數(shù)確定，或按不超過3個(gè)月的企業(yè)及其職工應(yīng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)確定(國(guó)辦發(fā)[2020]6號(hào))。

3.培訓(xùn)補(bǔ)貼和技能提升補(bǔ)貼。2017年起，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施了支持參保職工技能提升補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)職工積極提升職業(yè)能力和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力(人社部發(fā)[2017]40號(hào))。2018年又實(shí)施了失業(yè)保險(xiǎn)支持技能提升的“展翅行動(dòng)”(人社廳發(fā)[2018]36號(hào))。自2019年1月1日至2020年12月31日，將現(xiàn)行技能提升補(bǔ)貼政策申領(lǐng)條件由企業(yè)在職職工累計(jì)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)36個(gè)月及以上放寬至累計(jì)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)12個(gè)月及以上。參保職工當(dāng)年取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級(jí)證書且能夠在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)上查詢到的，可申領(lǐng)技術(shù)技能提升補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和審核發(fā)放辦法由各地按現(xiàn)行技能提升補(bǔ)貼政策根據(jù)本地實(shí)際制定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)向61.4萬(wàn)人次發(fā)放技能提升補(bǔ)貼9.8億元。

4.效果評(píng)價(jià)。上述三項(xiàng)供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)施，特別失業(yè)保險(xiǎn)階段性降費(fèi)，使得中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入在相應(yīng)年份出現(xiàn)了不同程度的下降，降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，這表明供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)效果突出。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，由于政策實(shí)施的滯后性，降費(fèi)效果主要體現(xiàn)在2009年和2010年，該年度失業(yè)保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)率分別為-0.8%和12.0%，遠(yuǎn)低于此前6年的平均增長(zhǎng)率18.1%。失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余與支出之比分別為16.3和14.8，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此前6年的平均值31.6。同樣，2015年以來(lái)的降費(fèi)效果更加突出，2015年到2017年三年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)率分別為-0.9%、-10.2%和-9.5%，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余與支出之比更是降到了2017年的4.1這一歷史最低點(diǎn)(如圖2所示)。總之，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制是完善的，逆周期效果是突出的，在降低企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、提升職工技能和提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面發(fā)揮了重要作用。

圖2 失業(yè)保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)率及其累計(jì)結(jié)余與支出之比資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源和社會(huì)保障部：《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。

(二)忽視需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

與供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制相比，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制不完善、效果不突出。但是為了應(yīng)對(duì)外部不利沖擊，政府也通過一些變通措施部分實(shí)現(xiàn)了需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)。

1.通過發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)津貼發(fā)放期限。由于中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)放期限是固定的，因此政府一般是通過發(fā)放失業(yè)救助金的形式延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)津貼發(fā)放。2008年在汶川地震等重大災(zāi)害中，政府除了采取降費(fèi)率、預(yù)發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金等措施外，還向自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員一次性支付失業(yè)保險(xiǎn)金和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助金，這是發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金的早期嘗試。2020年3月，政府正式出臺(tái)了發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金的措施，對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿仍未就業(yè)的失業(yè)人員、不符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金條件的參保失業(yè)人員，發(fā)放6個(gè)月的失業(yè)補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)不高于當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金的80%(國(guó)辦發(fā)[2020]6號(hào))。該措施的實(shí)施一方面相當(dāng)于延長(zhǎng)了失業(yè)保險(xiǎn)津貼的發(fā)放期限，另一方面相當(dāng)于放寬了失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取條件，擴(kuò)大了受益面。失業(yè)補(bǔ)助金政策的出臺(tái)是需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)的有力工具，今后有望成為經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間常規(guī)性逆周期調(diào)節(jié)政策。同時(shí)，該政策的出臺(tái)意味著中國(guó)將逐步建立起失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助雙重失業(yè)保障制度，對(duì)完善中國(guó)失業(yè)保障制度具有重要意義。

2.通過發(fā)放臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼提高失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)固定，缺乏逆周期調(diào)節(jié)功能，其標(biāo)準(zhǔn)主要與最低工資掛鉤，待遇水平偏低，雖然絕對(duì)額每年或者每?jī)赡甓紩?huì)增加，但是替代率由1999年的35%左右下降到目前的20%左右[16]。為了解決失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平過低的問題，政府會(huì)通過臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼的形式提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。例如，政府部門在2019年發(fā)文(人社部發(fā)[2019]23號(hào))要求各地要繼續(xù)落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步完善社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》(發(fā)改價(jià)格規(guī)[2016]1835號(hào))，達(dá)到啟動(dòng)條件時(shí)，及時(shí)對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼，確保困難群眾基本生活水平不因物價(jià)上漲而降低。雖然臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼某種程度上提高了失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，但是主要是為了解決物價(jià)上漲過快侵蝕失業(yè)保險(xiǎn)金購(gòu)買力的問題，還缺乏明確的逆周期調(diào)節(jié)的目標(biāo)。因此建議在面對(duì)外部沖擊時(shí)，政府應(yīng)該采取臨時(shí)提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)。

3.效果評(píng)價(jià)。由于中國(guó)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制不是很完善，在實(shí)踐中其調(diào)節(jié)效果不是很明顯。例如，在2008年金融危機(jī)期間，全國(guó)失業(yè)人數(shù)上升，而失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取人數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2008年到2010年間，領(lǐng)金人數(shù)增長(zhǎng)率分別為-8.7%、-10.0%和-11.0%，明顯低于此前5年的平均值-8.1%；全年發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金金額增長(zhǎng)率分別為7.8%、4.5%和-3.6%，雖然高于此前5年的平均值2.3%，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此后7年的平均值12.5%(如圖3所示)。可見，根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取人數(shù)及其發(fā)放金額增長(zhǎng)率判斷，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制效果不明顯。

圖3 全年發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金金額增長(zhǎng)率及其年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)增長(zhǎng)率資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源和社會(huì)保障部：《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。

從失業(yè)保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)率及其支出結(jié)構(gòu)分析，也同樣表明需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)效果不顯著。在2008年金融危機(jī)期間，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)率出現(xiàn)明顯上升，2008年到2010年間增長(zhǎng)率分別為16.4%、44.7%和15.4%，比此階段前后的增長(zhǎng)率都要高。但是，考慮到失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，在此期間全年發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金額占失業(yè)保險(xiǎn)基金支出比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，分別為55.0%、39.7%和33.2%，顯著低于此前5年的平均值64.2%(如圖4所示)。對(duì)比圖3中全年發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金增長(zhǎng)率可以發(fā)現(xiàn)，雖然失業(yè)保險(xiǎn)基金支出在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間有大幅增加，但是用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金的比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，因此，發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金金額增長(zhǎng)率仍然處于低位。其中的原因主要是因?yàn)?008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間失業(yè)保險(xiǎn)基金支出增加的部分主要用于穩(wěn)崗補(bǔ)貼等供給側(cè)調(diào)節(jié)，導(dǎo)致需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)效果不明顯。

圖4 失業(yè)保險(xiǎn)金支出比例及其失業(yè)保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)率資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源和社會(huì)保障部：《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。

(三)重供給側(cè)調(diào)節(jié)、輕需求側(cè)調(diào)節(jié)背后的原因分析

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)重視供給側(cè)機(jī)制、忽視需求側(cè)機(jī)制的做法和東亞國(guó)家生產(chǎn)型福利模式(Productivist Welfare Capitalism)密切相關(guān)。東亞社會(huì)在實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，在社會(huì)福利支出規(guī)模不大的基礎(chǔ)上，較好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利目標(biāo)，居民教育程度、預(yù)期壽命都獲得大幅提高，因此，很多學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為東亞福利模式。Jones[17](P198)從文化的角度出發(fā)，提出儒教文化對(duì)東亞福利制度具有顯著影響，認(rèn)為東亞福利模式的特征深受儒家文化影響，是對(duì)家庭保障模式的拓展。Johnson[18](P305)和Tang[19](P16)使用發(fā)展主義(Developmentalism)的概念來(lái)描述東亞福利模式，認(rèn)為東亞國(guó)家的社會(huì)政策主要是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)，社會(huì)政策與這些國(guó)家的威權(quán)政體密不可分。Holliday[20]在Esping[21](P21)基本分析框架的基礎(chǔ)上，增加了一個(gè)新的維度：社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，提出了東亞國(guó)家的福利特征是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的生產(chǎn)型福利模式。生產(chǎn)型福利制度的核心目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一核心目標(biāo)。Holliday提出的生產(chǎn)型福利模式的概念被認(rèn)為聚焦更加精準(zhǔn)、解釋力更強(qiáng)[22]，因此影響深遠(yuǎn)。

同樣地，東亞生產(chǎn)型福利模式也可以解釋中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)側(cè)重供給側(cè)、忽視需求側(cè)的現(xiàn)象。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心仍然是通過工作獲得福利(Workfare)。在勞動(dòng)供給端，政府通過設(shè)定較低待遇水平鼓勵(lì)失業(yè)者盡快就業(yè)。政府認(rèn)為，如果失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平過高，會(huì)延長(zhǎng)失業(yè)者的失業(yè)期限，不利于失業(yè)者再就業(yè)，形成“養(yǎng)懶漢”的福利制度，導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。政策制定者的初衷就是希望通過最低的待遇標(biāo)準(zhǔn)，給失業(yè)者提供最低的社會(huì)保障，來(lái)鼓勵(lì)失業(yè)人員盡快在勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找工作。此外，失業(yè)保險(xiǎn)支出中側(cè)重技能提升補(bǔ)貼以提高職工求職競(jìng)爭(zhēng)力，而不是提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)。

在勞動(dòng)需求端，政府通過保費(fèi)減免和補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)增加勞動(dòng)力需求。這種“親企業(yè)”的失業(yè)保險(xiǎn)政策背后的邏輯仍然是堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先，鼓勵(lì)企業(yè)增加對(duì)勞動(dòng)力的需求，減少失業(yè)。雖然失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平較低，但是在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革過程中，政府仍然采取的是從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度改革，而不是從失業(yè)者的角度提高失業(yè)保險(xiǎn)替代率。這種“親企業(yè)”的政策，通過降低企業(yè)繳費(fèi)、增加對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼能夠增加企業(yè)的勞動(dòng)力需求，有利于增加就業(yè)。

當(dāng)然，也需要辯證地看待中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)生產(chǎn)型福利特征，其中降費(fèi)補(bǔ)貼有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期來(lái)看有助于增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；技能提升補(bǔ)貼有助于提高職工的職業(yè)技能，增強(qiáng)求職競(jìng)爭(zhēng)力，長(zhǎng)期來(lái)看有助于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。這些供給側(cè)改革措施在長(zhǎng)期內(nèi)都有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長(zhǎng)。

五、改革展望：構(gòu)建中國(guó)特色失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

逆周期調(diào)節(jié)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心功能和本質(zhì)特征。大部分國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制不完善，美加等國(guó)側(cè)重需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制。中國(guó)在供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)實(shí)踐中取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此，下一步改革的方向應(yīng)該是明確逆周期調(diào)節(jié)的制度目標(biāo)，進(jìn)一步完善需求側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制，繼續(xù)鞏固供給側(cè)調(diào)節(jié)機(jī)制，使其相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，構(gòu)建中國(guó)特色失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制。

(一)明確把逆周期調(diào)節(jié)作為失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度尚未將逆周期調(diào)節(jié)作為失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)，對(duì)其重視不夠、認(rèn)識(shí)不深。理論分析表明，逆周期調(diào)節(jié)目標(biāo)包括和協(xié)調(diào)了微觀和宏觀、長(zhǎng)期和短期、需求側(cè)和供給側(cè)目標(biāo)，已經(jīng)涵蓋了現(xiàn)行“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”的制度目標(biāo)，而且逆周期調(diào)節(jié)所包含的目標(biāo)更加全面、視角更加廣闊、立意更加高遠(yuǎn)。逆周期調(diào)節(jié)既立足失業(yè)保險(xiǎn)制度本身的目標(biāo)，又上升到短期的熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；既考慮到了保障失業(yè)者基本生活，又考慮到了避免其產(chǎn)生福利依賴；既考慮到了保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，又考慮到提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，充分揭示了失業(yè)保險(xiǎn)的核心功能和本質(zhì)特征。因此，在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂稿中，應(yīng)將失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)調(diào)整為“保障失業(yè)人員的基本生活，預(yù)防失業(yè)，促進(jìn)就業(yè)，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)功能”。在明確了失業(yè)保險(xiǎn)逆周期調(diào)節(jié)的制度目標(biāo)之后，逆周期調(diào)節(jié)的具體機(jī)制才能順理成章地建立起來(lái)。

(二)進(jìn)一步完善需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

目前由于中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低、受益率較低、覆蓋率較低和基金結(jié)余較多，在完善需求側(cè)逆周期調(diào)節(jié)方面還存在較大政策空間。

1.建立與失業(yè)率相關(guān)的彈性待遇標(biāo)準(zhǔn)和彈性領(lǐng)取期限。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資掛鉤，替代率大約為20%，待遇水平較低。隨著中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化和中國(guó)家庭資產(chǎn)金融化的程度不斷加深，有必要進(jìn)一步提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。因此，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的改革方向應(yīng)該體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是應(yīng)將失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資脫鉤、與繳費(fèi)工資掛鉤。二是失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)隨失業(yè)率的增加而提高。三是目前中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取期限相對(duì)較長(zhǎng)，在縮短目前領(lǐng)取期限的基礎(chǔ)上設(shè)定彈性領(lǐng)取期限，同時(shí)建立隨領(lǐng)取期限的延長(zhǎng)而降低待遇標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制，以激勵(lì)失業(yè)者盡快再就業(yè)。

2.建立與失業(yè)率相關(guān)的彈性繳費(fèi)期限要求。目前，中國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定用人單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年的才可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)金。對(duì)于靈活就業(yè)、工作不穩(wěn)定的失業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)人群而言，繳費(fèi)滿1年的規(guī)定過于嚴(yán)苛，使得很多人無(wú)法領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。為了放寬領(lǐng)取條件、擴(kuò)大領(lǐng)取范圍、提高受益率，可以根據(jù)失業(yè)率的高低建立彈性繳費(fèi)期限要求。例如，可以分別設(shè)定繳費(fèi)滿3個(gè)月、滿6個(gè)月、滿9個(gè)月和滿1年四個(gè)檔次的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，以便在失業(yè)率較高時(shí)，讓繳費(fèi)期限較短的人群能夠領(lǐng)取到失業(yè)保險(xiǎn)金。

3.建立失業(yè)救助制度。在經(jīng)濟(jì)下行期間，針對(duì)不符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人群以及領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿的人群，可以申請(qǐng)失業(yè)救助金。國(guó)辦發(fā)[2020]6號(hào)文明確提出了發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金，應(yīng)該以此為契機(jī)，將失業(yè)保險(xiǎn)救助制度化。截止到2017年底，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為1.88億，其中，農(nóng)民工參保人數(shù)為4 897 萬(wàn)人，占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)比例為17.1%[23]?？梢?，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率還是比較低的，特別是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)民工群體覆蓋率更低。由于失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋人群存在“漏出群體”，真正高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群無(wú)法獲得失業(yè)保障，容易造成中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度“空轉(zhuǎn)”，最終導(dǎo)致逆周期調(diào)節(jié)措施無(wú)法落實(shí)。建立失業(yè)救助制度有助于解決失業(yè)保險(xiǎn)參保率較低的問題，讓失業(yè)保險(xiǎn)制度之外的高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體，特別是民營(yíng)企業(yè)、中小微企業(yè)職工和農(nóng)民工群體獲得失業(yè)保障，讓逆周期調(diào)節(jié)真正落到實(shí)處。

(三)繼續(xù)鞏固供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制

鞏固供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制需要建立降費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制，改革逆周期調(diào)節(jié)效果不明顯的穩(wěn)崗補(bǔ)貼制度和具有“順周期性”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。

1.動(dòng)態(tài)優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率。鞏固供給側(cè)逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制的一個(gè)核心內(nèi)容是建立降費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制，建立失業(yè)保險(xiǎn)基金精算制度，動(dòng)態(tài)優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率。在失業(yè)率較低時(shí)，適當(dāng)采取高繳費(fèi)率，增加失業(yè)保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備，當(dāng)失業(yè)率較高時(shí)再降低繳費(fèi)率。失業(yè)保險(xiǎn)基金不需要實(shí)現(xiàn)年度精算平衡，力爭(zhēng)在10年左右的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)精算平衡即可。目前，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施階段性降費(fèi)政策，已經(jīng)較好地實(shí)現(xiàn)了彈性繳費(fèi)機(jī)制。隨著降費(fèi)政策的繼續(xù)實(shí)施以及失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的擴(kuò)大，需要深入研究失業(yè)保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)狀況。為了建立降費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，應(yīng)建立中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金精算制度，定期發(fā)布精算報(bào)告，更好地預(yù)測(cè)失業(yè)保險(xiǎn)基金未來(lái)的財(cái)務(wù)狀況。

2.改革穩(wěn)崗補(bǔ)貼制度。穩(wěn)崗補(bǔ)貼制度的逆周期調(diào)節(jié)效果并不是很突出。獲得穩(wěn)崗補(bǔ)貼的條件是企業(yè)依法參加失業(yè)保險(xiǎn)并足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，且上年度未裁員或裁員率低于該年度本地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。穩(wěn)崗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為該企業(yè)及其職工上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總額的50%。獲得穩(wěn)崗補(bǔ)貼的企業(yè)一般是國(guó)有企業(yè)、大型民營(yíng)企業(yè)等失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低的單位，在經(jīng)濟(jì)衰退期間，即使在沒有穩(wěn)崗補(bǔ)貼的情況下，這些企業(yè)的裁員率也比較低，這導(dǎo)致穩(wěn)崗補(bǔ)貼資金實(shí)際效果不突出、精準(zhǔn)度不高。而失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)反而無(wú)法獲得穩(wěn)崗補(bǔ)貼，這些企業(yè)更容易在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間倒閉，進(jìn)一步增加失業(yè)人數(shù)。因此，為了提高資金的使用效率和增強(qiáng)針對(duì)性，應(yīng)該將穩(wěn)崗補(bǔ)貼的資金用于提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平和技能培訓(xùn)補(bǔ)貼。

3.逐步替代經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度并存，而經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度具有“順周期”性，加重了經(jīng)濟(jì)周期的負(fù)面影響。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)通過裁員這種斷尾求生的方式維持經(jīng)營(yíng)，往往無(wú)力自行承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，如果勉強(qiáng)支付可能會(huì)進(jìn)一步惡化企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，威脅其他工作崗位的存續(xù)，導(dǎo)致更大范圍的裁員。此外，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度并存加重了企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的主要目的就是為了在工人失業(yè)時(shí)，由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付對(duì)工人的補(bǔ)償，而經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金制度又使得企業(yè)不得不再次支付對(duì)失業(yè)人員的補(bǔ)償，使得企業(yè)承擔(dān)了雙重支付，加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，必須通過擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、提高待遇水平、放寬領(lǐng)取條件來(lái)逐步替代經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，以此來(lái)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免加重經(jīng)濟(jì)周期的負(fù)面影響。