田晴

摘要：黨在我國特殊的執(zhí)政黨地位使得黨內(nèi)紀(jì)律執(zhí)行和國家行政管理存在諸多共通之處。從嚴(yán)治黨的核心是從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，執(zhí)行紀(jì)律雖是黨的內(nèi)部管理活動，但黨的執(zhí)政黨地位以及我國黨管干部的實踐決定了執(zhí)紀(jì)活動的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通政黨的自律管理。執(zhí)行紀(jì)律也應(yīng)當(dāng)遵循法治的基本程序原則，合理規(guī)制執(zhí)紀(jì)活動，避免全面從嚴(yán)背景下矯枉過正侵犯黨員權(quán)利。

關(guān)鍵詞：全面從嚴(yán)治黨 從嚴(yán)執(zhí)紀(jì) 正當(dāng)程序 黨員權(quán)利

一 、全面從嚴(yán)治黨背景下的從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)

從嚴(yán)治黨是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，貫穿整個黨建工作的始終。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)黨的建設(shè)在新時期面臨的新情況和新問題，將從嚴(yán)治黨提升到前所未有的全面從嚴(yán)治黨的新境界。從嚴(yán)治黨的全面性要求包括執(zhí)紀(jì)部門及其工作人員在內(nèi)的全體黨員同志和黨組織都必須嚴(yán)格履行黨內(nèi)職責(zé)，模范遵守黨內(nèi)紀(jì)律和國家憲法、法律。任何違反紀(jì)律的行為必被追究，同時保障無辜黨員不受錯誤追究。從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)是從嚴(yán)治黨的核心，黨的紀(jì)律必須得到嚴(yán)格執(zhí)行。但是，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下容易導(dǎo)致個別地方執(zhí)紀(jì)部門為響應(yīng)口號而濫用執(zhí)紀(jì)權(quán)力，從而糾枉過正。全面從嚴(yán)治黨要求黨的一切工作都不能脫離黨紀(jì)的規(guī)制，執(zhí)紀(jì)工作本身也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在黨的紀(jì)律框架下開展。全面從嚴(yán)治黨對執(zhí)紀(jì)工作的要求體現(xiàn)在以下三方面：

（一）嚴(yán)格履行黨紀(jì)賦予的執(zhí)紀(jì)職責(zé)

黨的紀(jì)律是一切執(zhí)紀(jì)活動的權(quán)力來源和依據(jù)，也是執(zhí)紀(jì)部門的職責(zé)和界限所在。十八大以來，中國共產(chǎn)黨高度重視“扎緊全面從嚴(yán)治黨的制度籠子”，黨內(nèi)制度建設(shè)取得了突破性成果，初步形成了由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定效力位階自高到低的制度體系，全面囊括從嚴(yán)治黨的方方面面。規(guī)章制度的生命在于被執(zhí)行，完備的黨內(nèi)紀(jì)律給黨員同志的行為規(guī)范提供了制度指引，同時也是對執(zhí)紀(jì)部門嚴(yán)格履行職責(zé)提出的要求。

（二）嚴(yán)格遵循黨紀(jì)規(guī)定的執(zhí)紀(jì)程序

我國長期存在著只重視實體而忽視程序的錯誤觀念，無論是執(zhí)紀(jì)工作還是執(zhí)法工作常常由于對程序把握的不嚴(yán)，導(dǎo)致實體處理結(jié)果的偏差。近年來，中國共產(chǎn)黨逐漸重視規(guī)范程序的制度建設(shè)，如 2013年5月頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等專門的程序性規(guī)定，但這只是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)定而沒有關(guān)于紀(jì)律執(zhí)行的專門程序性規(guī)定。從分散在各個黨內(nèi)規(guī)范中的程序規(guī)定可以總結(jié)出黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)程序包括以下特點：1.強(qiáng)調(diào)決策層面的民主集中。民主集中制是黨在具體工作中堅持的一項組織原則和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)少數(shù)服眾多數(shù)，通過多數(shù)意見防止決策臆斷。2.允許執(zhí)紀(jì)相對人申辯，并且有權(quán)替他人作證、辯護(hù)或獲得他人的辯護(hù)，以保證事實的全面客觀性。3.執(zhí)紀(jì)相對人對執(zhí)紀(jì)部門作出的決定有異議的，可以向上級黨組織反應(yīng)直至黨中央，以保證上級黨組織對下級黨組織的監(jiān)督。

（三）嚴(yán)肅對待黨員的權(quán)利

黨員的權(quán)利包括《中國共產(chǎn)黨黨章》第一章第四條所列舉的黨員在黨內(nèi)享有的基本權(quán)利，以及黨員作為中華人民共和國公民享有的公民基本權(quán)利。在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，容易導(dǎo)致個別執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)片面強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治理而忽視黨員權(quán)利的保護(hù)，從而過多的介入黨員的正常生活領(lǐng)域，導(dǎo)致矯枉過正，使廣大黨員同志噤若寒蟬，大大挫傷黨員同志工作的積極性。在執(zhí)紀(jì)過程中，執(zhí)紀(jì)部門應(yīng)當(dāng)尊重和保障黨員的權(quán)利，確保執(zhí)紀(jì)工作在憲法、法律以及黨的內(nèi)部法規(guī)中活動，不侵犯黨員的人身、自由以及財產(chǎn)等權(quán)利，同時給予黨員行使申辯、作證和辯護(hù)等權(quán)利的便利。尤其是擬對黨員作出不利決定時，應(yīng)當(dāng)具備充分的事實根據(jù)和紀(jì)律依據(jù)，充分聽取黨員的申辯以及他人做的辯護(hù)，并對黨員提出的申辯意見和辯護(hù)意見予以回應(yīng)。

二、完善紀(jì)律執(zhí)行的程序規(guī)定

完善執(zhí)行紀(jì)律的程序性規(guī)定不僅是提高紀(jì)律執(zhí)行適當(dāng)性的有效途徑，也是落實《中國共產(chǎn)黨黨章》具體規(guī)定的內(nèi)在要求。在執(zhí)紀(jì)程序中引進(jìn)行政法的正當(dāng)程序原則可以有效的完善紀(jì)律執(zhí)行程序，在確保嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律的同時，避免執(zhí)紀(jì)程序不當(dāng)而做出錯誤的執(zhí)紀(jì)決定。進(jìn)而從程序上保障黨員權(quán)利不受不當(dāng)執(zhí)紀(jì)行為的侵害，激發(fā)黨員同志履行職務(wù)的積極性。

（一）執(zhí)紀(jì)程序引入正當(dāng)程序原則的合理性

一般認(rèn)為，行政法的調(diào)整對象是國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使國家公權(quán)力的外部行政行為，而執(zhí)行紀(jì)律屬于中國共產(chǎn)黨內(nèi)部管理活動，黨組織享有較高的自主性。因此，將程序正當(dāng)這一行政法的基本原則應(yīng)用于紀(jì)律執(zhí)行不勝妥帖。但是由于中國共產(chǎn)黨在我國特殊的地位，將正當(dāng)程序原則引入紀(jì)律執(zhí)行程序仍然具有充分的合理性。

首先，行政法是最直接的治官制權(quán)法，行政法的約束主體主要是行政官員，其作用在于規(guī)范政府行為。在我國黨管干部的實踐中，執(zhí)行黨內(nèi)紀(jì)律也主要是約束黨員干部的行為，黨紀(jì)監(jiān)督在監(jiān)察行政機(jī)關(guān)行政行為中發(fā)揮著重要作用。可見，行政法與黨的紀(jì)律在規(guī)制對象上具有高度的重合性。

其次，執(zhí)紀(jì)活動與行政活動已經(jīng)在我國存在交叉的實踐。中國共產(chǎn)黨是使命型政黨與國家公共權(quán)力的復(fù)合。因此，西方國家常態(tài)的政黨理論和行政法理論不能直接用來分析我國的政黨和國家的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定了黨的執(zhí)紀(jì)行為必然會和國家行政發(fā)生或大或小的聯(lián)系，尤其是對黨員干部的紀(jì)律處分將直接影響黨員干部在國家行政中的角色和作為。中共十六大就已經(jīng)提出了中國共產(chǎn)黨要“依法執(zhí)政”的口號，從而使部分規(guī)范國家公權(quán)力的行政法，如政府信息公開條例、官員財產(chǎn)申報法等，也同時適用于中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和組織。

最后，正當(dāng)程序原則在中國共產(chǎn)黨黨章中已有淵源。正當(dāng)程序原則的基本含義是行政機(jī)關(guān)做出影響相對人權(quán)益的行政行為時，必須遵照正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第一章第四條黨員權(quán)利中明確了黨員“在黨組織討論決定對黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)。”這一規(guī)定直接體現(xiàn)了程序正當(dāng)原則對于相對人參與和提供救濟(jì)途徑的要求。

（二）執(zhí)紀(jì)程序?qū)φ?dāng)程序原則的應(yīng)用

正當(dāng)程序原則，在英國也被稱作自然公正原則，在英國和美國最先得到廣泛應(yīng)用，其內(nèi)涵既包括程序性正當(dāng)程序也包括實質(zhì)性正當(dāng)程序。正當(dāng)性程序原則的中心含意是指：任何遭受權(quán)力行使不利對待的當(dāng)事人，都應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)和表達(dá)自己的意見并要求聽證的權(quán)利。正當(dāng)程序運(yùn)行的基本要件為：決策的自治性、主體的平等性、程序的合法性、過程和依據(jù)的公開性以及結(jié)果的合理性。

雖然《中國共產(chǎn)黨黨章》中有關(guān)于正當(dāng)程序的原則性規(guī)定，但是在具體的執(zhí)紀(jì)規(guī)范與實踐當(dāng)中，正當(dāng)程序原則并未獲得良好的貫徹。運(yùn)用正當(dāng)程序時應(yīng)當(dāng)考慮具體的情境，綜合考慮程序公正的效益與成本。這就要求黨要保持絕對的權(quán)威，而過于嚴(yán)苛的程序會增加執(zhí)行紀(jì)律的成本。同時又要謹(jǐn)慎對待黨員的權(quán)利，確保執(zhí)紀(jì)部門及其工作人員的執(zhí)紀(jì)程序在黨的紀(jì)律和國家法律的框架內(nèi)。因此，執(zhí)紀(jì)活動應(yīng)當(dāng)較低限度的應(yīng)用正當(dāng)程序原則。執(zhí)紀(jì)程序中的正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺缦聭?yīng)用：

1.回避原則。回避原則起源于西方國家“自己不做自己的法官”的自然正義。這一原則要求執(zhí)紀(jì)部門及其工作人員在執(zhí)行紀(jì)律的過程中涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或執(zhí)紀(jì)決定與自己有利害關(guān)系的嫌疑時，應(yīng)當(dāng)主動回避或依他人申請回避。紀(jì)律執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依紀(jì)辦事，不偏私、不枉縱。無論執(zhí)紀(jì)工作和執(zhí)紀(jì)人員有利或者弊都有可能影響執(zhí)紀(jì)工作的公正性。嚴(yán)格的正當(dāng)程序原則要求調(diào)查和提出指控的機(jī)關(guān)不能作出裁決。但是執(zhí)行紀(jì)律，甚至是做出紀(jì)律處分，是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)自律行為，相對刑事追究和行政處罰對于相對人的影響較小，太過嚴(yán)苛的程序反而不利于紀(jì)律的執(zhí)行，因此沒有必要做出如此嚴(yán)厲的程序要求。但是，在執(zhí)行紀(jì)律過程中，尤其是涉及對黨員同志進(jìn)行紀(jì)律處分或者嘉獎的工作，應(yīng)當(dāng)最低限度的適用回避原則保證執(zhí)紀(jì)活動的公正性。

2.執(zhí)紀(jì)公開原則。執(zhí)紀(jì)公開原則要求執(zhí)紀(jì)部門在執(zhí)行紀(jì)律的過程中應(yīng)及時向外界通報紀(jì)律執(zhí)行的過程、結(jié)果和依據(jù)，涉及黨和國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等不宜公開的情形除外。尤其是在對黨員同志作出不利決定的紀(jì)律執(zhí)行決定時，必須向接受不利決定的黨員同志說明理由。任何涉及黨員權(quán)利的執(zhí)紀(jì)決定所依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)必須是公開的，決定書必須向執(zhí)紀(jì)相對人和相關(guān)人送達(dá)。執(zhí)紀(jì)公開是對執(zhí)紀(jì)活動的有效監(jiān)督，可以充分發(fā)揮黨員同志和人民群眾的監(jiān)督力量，為黨員同志和人民群眾對黨的工作提建議提供了事實上的基礎(chǔ)。

三、小結(jié)

從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)必須放在全面從嚴(yán)治黨的背景下加以考察，它是“四個全面”整體框架中重要的一環(huán)，與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國所構(gòu)成的戰(zhàn)略布局?！八膫€全面”中，全面推進(jìn)依法治國與全面從嚴(yán)治黨彼此相互聯(lián)系最為緊密。黨的紀(jì)律無論是在內(nèi)容和執(zhí)行上都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于國家法律，執(zhí)行紀(jì)律行為本身也應(yīng)當(dāng)受到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的約束，這也是黨內(nèi)法治的題中之義。因此，必須做好執(zhí)紀(jì)工作與執(zhí)法工作的銜接問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 徐玉生，論十八大以來反腐的標(biāo)本兼治戰(zhàn)略及治理[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社科版）2016（1）.

[2] 熊驚峰，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”貫徹落實從嚴(yán)治黨[J].中國黨政干部論壇2016年第1期.

[3] 姜明安.行政法與行政訴訟法第6版[M].北京大學(xué)出版社.2011.

[4] 中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例[M].方正出版社.2015.