高慧 盧園園

摘要：科技成果轉(zhuǎn)化政策是促進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的重要推動因素。以文本分析為視角對2009—2019年湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策進行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的數(shù)量波動與國家級和省級戰(zhàn)略規(guī)劃的相關(guān)性較強，政策制定主體多，文件種類豐富，越來越關(guān)注科技人員的自身權(quán)益和高端人才的引進，資金籌集和投入方式日益豐富，稅收優(yōu)惠不斷落實，但也存在部門聯(lián)合發(fā)文少、指導(dǎo)和操作性政策缺乏、稅收優(yōu)惠政策體系不均衡、惠及范圍窄、政策工具組合有待優(yōu)化等問題。對此提出注重政策的持續(xù)性、增強政策制定和實施環(huán)節(jié)的聯(lián)動性、加強對指導(dǎo)和操作性政策的重視、完善稅收優(yōu)惠政策體系擴大政策優(yōu)惠范圍、優(yōu)化政策工具組合等5個方面的建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展;科技成果轉(zhuǎn)化;政府采購;政策工具;組合

中圖分類號：F204? ?文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2020）09-0061-08

科技和經(jīng)濟聯(lián)系緊密、相互依存，并呈現(xiàn)出一體化的發(fā)展趨勢，而科技成果的轉(zhuǎn)化在其中起著關(guān)鍵性的作用①。科技成果轉(zhuǎn)化就是將科技形成現(xiàn)實生產(chǎn)力的過程，對于社會進步和經(jīng)濟發(fā)展都有重要意義②?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策是引導(dǎo)和促進科技成果轉(zhuǎn)化的重要推動因素。在建設(shè)創(chuàng)新型國家和當(dāng)前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，我國政府高度重視科技成果轉(zhuǎn)化，出臺了一系列的政策，其中最重要的是2015年修改通過的《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》。近年來，湖北省積極響應(yīng)國家創(chuàng)新形勢，出臺了各種措施促進科技成果轉(zhuǎn)化，為科技成果在鄂轉(zhuǎn)化提供了良好的政策環(huán)境支撐。這在一定程度上的確促進了科技成果在鄂轉(zhuǎn)化效率的提高以及“創(chuàng)新湖北”的加快建設(shè)。但與此同時，本省科技成果外流現(xiàn)象較普遍。2018年湖北省輸出、吸納技術(shù)合同項目分別為28399項、17206項，技術(shù)成交額分別為1204.09億元和828.47億元，輸出的技術(shù)合同項目是吸納技術(shù)合同項目的1.65倍，輸出技術(shù)成交額是吸納技術(shù)成交額的1.45倍。另外，2018年在全國輸出技術(shù)成交額排名前十的高校中，湖北省占了三所。其中華中科技大學(xué)輸出省內(nèi)技術(shù)合同成交額為3.66億元，輸出省外的則為18.26億元;武漢大學(xué)輸出省內(nèi)技術(shù)合同成交額2.2億元，輸出省外則為17.30億元;武漢理工大學(xué)輸出省內(nèi)技術(shù)合同成交額2.67億元，輸出省外的為7.59億元?？梢?，湖北省在提高科技成果轉(zhuǎn)化率上還有提升空間。

近年來，研究者們對科技成果轉(zhuǎn)化政策進行了多視角多層面的研究。廖曉東等③從國際層面，基于政策工具與創(chuàng)新價值鏈的視角，比較分析了美國、歐盟、日本、韓國和以色列科技成果轉(zhuǎn)化政策的政策手段的特點與差異。盧章平等④從國家層面，采用內(nèi)容分析法對1980—2011年中央頒布的科技成果轉(zhuǎn)化政策文本進行分析與評價，并提出相應(yīng)的政策制定建議。翟瑤瑤等⑤以生態(tài)學(xué)為視角研究了全國不同層級的科技成果轉(zhuǎn)化政策，并提出加強不同層面同級部門之間聯(lián)系的建議。黃菁⑥ 以239項地方科技成果轉(zhuǎn)化政策為樣本，對樣本政策的時間分布、類型分布、地域分布、政策作用領(lǐng)域及主題、特征變遷進行了分析，并對地方科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)展中存在的問題提出了進一步思考。鄧志超等⑦從省級層面，綜合運用內(nèi)容分析法和政策工具分析法，對遼寧省1988—2018年的科技成果轉(zhuǎn)化政策進行了量化分析，并為政策的完善提供了建議。唐青青⑧基于內(nèi)容分析法對國家和廣西的科技成果轉(zhuǎn)化政策進行了對比分析。白美等⑨從市級層面對濟南市2016—2018年出臺的科技成果轉(zhuǎn)化政策進行了深入分析評價，提出了進一步完善和落實濟南市科技成果轉(zhuǎn)化政策的對策建議。尹苗苗等⑩研究了天津市的科技成果轉(zhuǎn)化政策，并為天津促進科技成果轉(zhuǎn)化出臺相關(guān)政策提供政策參考。趙雨菡等{11} 從高校的角度研究了科技成果轉(zhuǎn)化所面臨的制度困境，并提出了幾種科技成果轉(zhuǎn)化的有效模式。高振等{12}也從高校的層面分析了科技成果轉(zhuǎn)化政策變動效應(yīng)對科技成果轉(zhuǎn)化的影響，并提出相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

已有的研究在思路和方法上提供了有益的借鑒，但從內(nèi)容上來講，沒有專門針對湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的研究。而且隨著時間的推移和形勢的改變，近年來出臺了很多不同于以往的科技成果轉(zhuǎn)化政策，那些發(fā)布較早的相關(guān)政策難以適應(yīng)當(dāng)前的科技成果轉(zhuǎn)化工作。為此，本文以湖北省2009—2019年出臺的科技成果轉(zhuǎn)化政策為文本，從政策數(shù)量、頒布主體、政策類型、政策內(nèi)容和政策工具等五個方面進行分析，探究其不足，并針對存在的問題提出對策建議，進而為湖北省完善相關(guān)政策以解決困擾科技成果轉(zhuǎn)化的問題提供政策參考。

一、研究框架與科技成果轉(zhuǎn)化政策文本來源

（一）研究框架

政策文件是政府在某一領(lǐng)域行為和預(yù)期的具體體現(xiàn)，是政策分析的重要依據(jù){13}。由于文本分析法具有客觀、高效的特征，因此近年來逐漸被引入公共政策分析中，對某一政策制定主體、對象、主題、形式等進行全面分析，以便于整體把握該領(lǐng)域政策的取向與發(fā)展脈絡(luò){14}。本研究將定量研究與定性分析相結(jié)合，從政策數(shù)量、頒布主體、政策類型、政策內(nèi)容、政策工具等5個方面對湖北省2009—2019年間科技成果轉(zhuǎn)化政策的演變脈絡(luò)與趨勢進行分析。根據(jù)分析結(jié)果，總結(jié)湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的特征及其存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

（二）數(shù)據(jù)來源

本研究依據(jù)如下標(biāo)準(zhǔn)對湖北省的科技成果轉(zhuǎn)化政策文本進行選擇：

1. 時間范圍：所選取的政策文本覆蓋的時間范圍為2009年1月1日起，至2019年12月31日止;2. 相關(guān)性：將針對科技成果轉(zhuǎn)化所頒布的政策以及與促進科技成果轉(zhuǎn)化密切相關(guān)的政策文本作為本研究的統(tǒng)計范圍，與科技成果轉(zhuǎn)化不相關(guān)、相關(guān)度低、內(nèi)容寬泛的政策文本不計入統(tǒng)計范圍;3. 選取途徑：政策文本是湖北省級政府及下屬機構(gòu)頒發(fā)的規(guī)范政策文件，以書面形式頒布并具有文件標(biāo)題、全文、索引號、發(fā)布機構(gòu)、發(fā)布日期等完備信息，且均可通過官方途徑搜索獲得;4. 政策范圍：所選取的政策文本均限于湖北省內(nèi);5. 政策類型：主要涉及意見、辦法、通知、條例、方案等多種體現(xiàn)政府政策的文件，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件不計入;6. 發(fā)文機關(guān)：第一發(fā)文單位是省級部門及其下屬機構(gòu)。

遵循上述選取原則，最終梳理出有效政策文本75份。

二、湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策文本分析

（一）政策文本數(shù)量的年度分析

2009—2019年湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策年度發(fā)布數(shù)量，如圖1所示。從圖1中可以看出，湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的發(fā)布數(shù)量總體上起伏較大，隨著時間的推移整體呈現(xiàn)波動上升的趨勢。此外，從圖1中還可以看出，這些年間湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的頒布呈現(xiàn)出兩個明顯的階段。其一是2009—2013年，在這一階段，科技成果轉(zhuǎn)化政策的發(fā)布數(shù)量在2012年達到一個小高峰;其二是2014年—2019年，在這一階段，2016年發(fā)布的政策數(shù)量迅速增加，達到近些年政策發(fā)布數(shù)量的最高點。

轉(zhuǎn)化政策年度發(fā)布數(shù)量

對于2012年和2016年科技成果轉(zhuǎn)化政策出現(xiàn)的小高峰，本文研究后認為這和國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃、省級層面的戰(zhàn)略任務(wù)以及國家層面相關(guān)政策的出臺密不可分。2012年8月國務(wù)院出臺了《關(guān)于大力實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的若干意見》，文件中表明了對中部六省構(gòu)建中部崛起的總要求和總指導(dǎo)方針。隨后湖北省依托自身的優(yōu)勢，出臺了《湖北省構(gòu)建促進中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點條例》等相關(guān)政策。另外，2011年4月湖北省發(fā)布《湖北省經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃》），該《規(guī)劃》涉及湖北省經(jīng)濟和社會發(fā)展的諸多方面，從政策指向上清晰勾勒出未來五年湖北省發(fā)展的宏偉藍圖，是指導(dǎo)湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展的行動綱領(lǐng)，也是隨后發(fā)布的多項政策文本制定的依據(jù)。通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，2012年出臺的《關(guān)于加快湖北紡織產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的若干意見》、《關(guān)于加強縣（市、區(qū)）科技工作的意見》和《關(guān)于大力推動民營經(jīng)濟跨越式發(fā)展的意見》等多項政策與該《規(guī)劃》中促進科技成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)容保持一致。如：湖北省2012年9月出臺的《關(guān)于大力推動民營經(jīng)濟跨越式發(fā)展的意見》中提出要引導(dǎo)和支持民營企業(yè)加大科技投入，積極支持民營企業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化，這與《規(guī)劃》第四十三章提到鼓勵和支持民營企業(yè)增加研發(fā)投入、加強技術(shù)創(chuàng)新、促進科技成果轉(zhuǎn)化的精神相一致。

2014—2017年與科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)的政策數(shù)量之所以呈快速增長趨勢，這與2013年底黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，及湖北省貫徹三中全會精神隨后出臺的《中共湖北省委關(guān)于深入貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的意見》（簡稱《意見》）不無關(guān)系。湖北省為貫徹落實該《意見》，出臺了多項政策文件，使2016年科技成果轉(zhuǎn)化政策的數(shù)量達到另一個小高峰。如：《意見》中提到“完善財政科技投入方式，統(tǒng)籌運用事前投入、目標(biāo)獎勵、事后補助、財政資金有償使用等方式方法，推動科技成果轉(zhuǎn)化”，以及“改革科技成果評價機制，強化市場評價作用;建立健全激勵和保障機制，促進高校、院所科技成果轉(zhuǎn)化，科技成果轉(zhuǎn)化收益權(quán)主要由研發(fā)團隊和成果發(fā)明人享有。積極支持高端人才、高校和院所科技人員、在校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?！眥15} 為落實該精神，在2016年3月《湖北省省屬高校院所橫向科研項目經(jīng)費管理暫行辦法》頒布， 8月又出臺了《湖北省科技計劃及專項資金后補助管理暫行辦法》， 10月出臺了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》。由此可見，2012年和2016年湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)布數(shù)量激增是在省級層面執(zhí)行國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，對省級戰(zhàn)略任務(wù)的有效支撐。

（二）政策文本頒布主體分析

對湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的發(fā)文主體進行統(tǒng)計得到表1，由表1發(fā)現(xiàn)：

湖北省省級層面單獨或牽頭制定科技成果轉(zhuǎn)化政策的部門共有3家，分別是：中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳、湖北省人民代表大會常務(wù)委員會。其中湖北省人民政府辦公廳單獨或牽頭制定政策占比近一半，其余兩家占比均不到10%?？梢娛〖墝用娌块T中湖北省人民政府辦公廳是科技政策制定的主要部門。

非省級層面的部門中湖北省科技廳單獨或牽頭出臺相關(guān)政策文件14項，占比15.56%，是非省級層面部門中的主要參與部門。此外，湖北省財政廳單獨或牽頭出臺相關(guān)政策9項，占比10%。可見湖北省還較為注重財政政策的支持。

參與政策發(fā)布文件較多的還有中共湖北省委辦公廳、湖北省人民代表大會常務(wù)委員會等部門，這表明湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策制定主體涉及的部門較多，政策的涵蓋面較廣。

另外，湖北省2009—2019年間有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化政策的75份文件中，由單一主體發(fā)布的文件共61份，占比81%，對其發(fā)文主體及對應(yīng)發(fā)布的政策文本數(shù)量單獨統(tǒng)計見表2。由表2可知：在單一主體發(fā)布的61份文件中湖北省人民政府辦公廳發(fā)布34份，占比55.74%，是第一大政策發(fā)布主體。由此可見，湖北省政府高度重視科技成果轉(zhuǎn)化工作，在相關(guān)政策建設(shè)中發(fā)揮出了顯著的作用。湖北省科技廳作為主管科技工作的政府機構(gòu)，以其牽頭出臺的科技成果轉(zhuǎn)化政策僅次于湖北省人民政府辦公廳，出臺政策數(shù)量占比14.75%，是第二大政策發(fā)布主體，體現(xiàn)了湖北省科技廳在科技發(fā)展中的引導(dǎo)作用和管理職能。湖北省人民代表大會常務(wù)委員會作為地方性法規(guī)的發(fā)布主體，共牽頭出臺7份條例法規(guī)，占比11.48%，是科技成果轉(zhuǎn)化政策的第三大政策發(fā)布主體，可見湖北省十分重視法律環(huán)境對促進科技成果轉(zhuǎn)化起到的保障作用，其余發(fā)文主體發(fā)布政策數(shù)量占比均未超過10%。

此外，多部門聯(lián)合參與政策制定的情況在一定程度上反映了政府部門之間的協(xié)調(diào)性和管理的統(tǒng)籌力度。據(jù)統(tǒng)計，湖北省兩個（或多個）部門聯(lián)合發(fā)布的文件共14份，占發(fā)文總量的19%，其中8份是由中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的，表明省委、省政府兩部門之間的協(xié)調(diào)性相對較強。但是從整體比例來看，兩部門（或多部門）聯(lián)合發(fā)布政策占比仍然較少。對湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策兩（或多）部門年度聯(lián)合發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計得圖2，從圖2可知，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量在年度上變化并不大，說明一直以來缺乏政策的系統(tǒng)集成性，政策合力有待進一步加強。

（三）政策類型分析

通過對2009—2019年湖北省發(fā)布的科技成果轉(zhuǎn)化政策類型進行統(tǒng)計分析，得到的政策類型分布見表3。由表3可以得出：

2009—2019年間湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的文本類型豐富，涵蓋意見、辦法、通知、條例、方案、綱要、細則、規(guī)劃、計劃、報告等11種形式。其中數(shù)量最多的政策類型是意見、辦法、通知。

意見、通知、條例、綱要、決定屬于規(guī)范性較強的政策文本;辦法、細則與方案、規(guī)劃與行動計劃是屬于指導(dǎo)和操作性較強的政策文本類型。由統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，規(guī)范性政策共有53項，占71%;指導(dǎo)和操作性政策共有22項，占29%。由此可見，湖北省目前制定的政策類型以規(guī)范性政策為主，指導(dǎo)和操作性政策為輔。

此外，在這些政策文本中，有試行政策3項，暫行辦法5項，涉及了創(chuàng)新湖北建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化中介、資金管理等方面。暫行條例和試行辦法從本質(zhì)上說是法律條例制定出來后為檢驗其社會效果，需要先將制定出的法律試行一段時間，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，然后加以修改再正式頒發(fā){16}，這表明湖北省在這些方面還處于探索期。

（四）政策文本內(nèi)容分析

本文參考王永杰等{17} 的研究并結(jié)合收集的政策文本，將科技成果轉(zhuǎn)化政策內(nèi)容分為以下6個維度：人才維度、財稅金融維度、科技成果轉(zhuǎn)化法律責(zé)任與制度建設(shè)維度、科技成果信息匯交與科技中介服務(wù)維度、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展維度、科技成果轉(zhuǎn)化基地維度。按上述政策維度對湖北省2009—2019年75份科技成果轉(zhuǎn)化政策內(nèi)容進行劃分統(tǒng)計，具體結(jié)果如表4所示。

從表4可以看出：6個維度的政策數(shù)量占比均在10%以上，表明湖北省有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的政策在各維度分布較為均衡;從政策維度出現(xiàn)的頻率來看，人才政策和財稅金融政策頻率最高，在2009—2019年的政策總量中二者占比均超過20%，表明湖北省政府這些年來一直很重視人才和財稅在科技成果轉(zhuǎn)化中的支撐作用;科技成果轉(zhuǎn)化法律責(zé)任與制度建設(shè)維度政策數(shù)量占比18.35%，說明湖北省也較為重視科技成果轉(zhuǎn)化過程中的法律法規(guī)和制度建設(shè)。

結(jié)合各項政策內(nèi)容具體分析，得到如下結(jié)論：

人才維度。人才是科技創(chuàng)新的主要驅(qū)動力和促進科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵因素。在這一政策維度，湖北省出臺政策包括：鼓勵科技人員轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果的“四個70%”政策;鼓勵高?？萍既藛T（兼職）創(chuàng)業(yè);完善人才發(fā)展機制、促進人才的雙向流動、改革科技人才評價機制;明確成果轉(zhuǎn)化收入在院、所、科技人員三方的分配比例;對自主創(chuàng)新工作中作出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵;吸引高端人才進駐及高科技成果在鄂轉(zhuǎn)化;博士后人才倍增計劃等。由此可見，湖北省在人才維度上，一方面越來越關(guān)注科研人員切身的權(quán)益;另一方面，更加重視高端人才的引進。

財稅金融維度。財稅政策作為政府政策體系中的重要組成部分，在科技成果轉(zhuǎn)化過程中發(fā)揮著引導(dǎo)、支持和激勵等功能作用，是科技成果轉(zhuǎn)化的助推器{18}。近年來，湖北省財政逐年加大投入力度，數(shù)據(jù)表明：2015年至2017年，省科技投入分別為157.38億元、190.11億元、234.27億元，年均增長幅度達22.02%;2015年至2017年，科技投入占一般公共預(yù)算支出比例分別為2.57%、2.96%、3.44%，占比呈逐年上升趨勢。在財稅金融政策維度上，湖北省出臺的政策涉及資金和稅收兩個方面。在資金方面，省財政不斷創(chuàng)新資金投入方式，日益重視多種渠道籌集資金，鼓勵科技和金融相結(jié)合，促進科技成果轉(zhuǎn)化，出臺了融資、資金投入與補貼、信貸、政府采購、研究開發(fā)資助等有關(guān)政策;在稅收方面，湖北省加快落實對科技人員的個人所得稅和對新產(chǎn)品以及國家或者省認定的創(chuàng)業(yè)園、科技園、孵化器等方面的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策包括直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠的類型包括稅額式優(yōu)惠和稅率式優(yōu)惠，可以通過減免稅或者優(yōu)惠稅率的途徑實現(xiàn);間接優(yōu)惠主要以稅基式優(yōu)惠為主，通過加計扣除、加速折舊、跨期結(jié)轉(zhuǎn)以及投資抵免等途徑實現(xiàn){19}。從已出臺的政策內(nèi)容來看，湖北省科技成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策表現(xiàn)出如下特征：已出臺的稅收政策中多為減免稅或優(yōu)惠稅率的直接優(yōu)惠類型，而間接優(yōu)惠類型出現(xiàn)頻率較低，可見湖北省的稅收優(yōu)惠政策體系尚不均衡;稅收優(yōu)惠政策惠及范圍較窄，如：《高校院所科技成果轉(zhuǎn)化個人所得稅有關(guān)問題》針對的科研人員個人所得稅優(yōu)惠范圍僅限高校和科研院所的在編正式職工，而企業(yè)或其他組織的科研人員被排除在外。

科技成果轉(zhuǎn)化法律責(zé)任與制度建設(shè)維度。良好的法律和制度環(huán)境有利于保障科技成果轉(zhuǎn)化主體的權(quán)益，激發(fā)社會的科技成果轉(zhuǎn)化氛圍。湖北省在這一政策維度下出臺的相關(guān)政策與國家法律政策保持一致，主要包括：科技工作主體的權(quán)益保護;科技成果轉(zhuǎn)化過程中的司法責(zé)任;知識產(chǎn)權(quán)的保護;財政資金的撥付與監(jiān)督等。這些法律政策有利于消除科技成果轉(zhuǎn)化的制度障礙，為社會營造公平的法治環(huán)境，激發(fā)社會轉(zhuǎn)化科技成果的動力。

科技成果信息匯交與科技中介服務(wù)維度。該政策維度是聯(lián)系成果供給方和技術(shù)需求方的紐帶和橋梁，是技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。在這一政策維度上，湖北省出臺政策主要涉及：科技成果轉(zhuǎn)化中介服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展及相關(guān)補貼政策;技術(shù)市場的運營;公共服務(wù)平臺的建立;建立健全科技成果信息平臺和科技成果信息公開制度等。通過分析政策文本發(fā)現(xiàn)：該政策維度雖然出臺的政策數(shù)量較多，但涵蓋范圍不均衡，其中關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化中介人才培養(yǎng)的相關(guān)政策較少。雖然2014年以來，湖北省堅持在全省開展技術(shù)經(jīng)紀(jì)機構(gòu)及經(jīng)紀(jì)人專場培訓(xùn)會和技術(shù)市場培訓(xùn)活動，湖北省科技廳也組織實施了“技術(shù)轉(zhuǎn)移中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展壯大專項行動”。2019年9月還出臺了《湖北省實施〈中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法〉辦法》，其中提出：“將技術(shù)經(jīng)紀(jì)人、技術(shù)經(jīng)理人、技術(shù)轉(zhuǎn)移管理者等科技成果轉(zhuǎn)化人才納入地方專業(yè)人才培養(yǎng)體系”。但是目前湖北省科技成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)紀(jì)人和相關(guān)服務(wù)人員仍然比較緊缺，特別是在科技成果轉(zhuǎn)化和交易市場的交易服務(wù)、線上平臺功能和技術(shù)經(jīng)紀(jì)人等方面。因此湖北省今后仍應(yīng)該切實加強技術(shù)中介服務(wù)機構(gòu)的管理，加大技術(shù)中介服務(wù)機構(gòu)的支持力度，強化技術(shù)中介人才的培訓(xùn)管理，不斷完善技術(shù)轉(zhuǎn)移中介服務(wù)體系。

產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展維度。科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用需要有產(chǎn)業(yè)載體作為支撐，大多數(shù)科技成果需要與產(chǎn)業(yè)結(jié)合才能體現(xiàn)其科技價值。因此，培育產(chǎn)業(yè)集群將極大地提升科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的能力。湖北省對于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相當(dāng)重視，出臺政策主要包括：培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);構(gòu)建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟;加快某一行業(yè)發(fā)展;設(shè)立產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院等。研究發(fā)現(xiàn)，湖北省直接針對某一行業(yè)發(fā)展的科技成果轉(zhuǎn)化政策有兩類，一類是傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，包括：農(nóng)業(yè)、紡織業(yè);另一類是新興產(chǎn)業(yè)，包括：生物產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、信息行業(yè)?？梢姾笔〖茸⒅貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也注重新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

科技成果轉(zhuǎn)化基地維度。該政策維度對于科技成果轉(zhuǎn)化過程中形成的初創(chuàng)科技企業(yè)的發(fā)展有重要作用，湖北省在這一政策維度也十分重視。2015年1月湖北省出臺《東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》對示范區(qū)的管理體制、規(guī)劃建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等做出詳盡的規(guī)定，此外還有多項配套政策對示范區(qū)提供政策支持。2018年7月1日，湖北省首個北斗產(chǎn)業(yè)方向的科技成果轉(zhuǎn)化基地——武漢大學(xué)科技成果轉(zhuǎn)化基地正式落戶斗轉(zhuǎn)科技園，促使產(chǎn)學(xué)研對接，就地轉(zhuǎn)化科技成果。2019年11月，湖北省科技廳出臺《關(guān)于組織開展湖北省科技成果轉(zhuǎn)化中試研究基地備案申報工作的通知》，組織開展湖北省科技成果轉(zhuǎn)化中試研究基地備案申報工作。至2020年3月底，已將新藥孵化中試熟化基地等27個基地納入湖北省科技成果轉(zhuǎn)化中試研究基地備案管理，積極對外開展科技成果轉(zhuǎn)化中試服務(wù)，努力發(fā)揮其在促進科技成果產(chǎn)業(yè)化中的示范引領(lǐng)作用。

（五）政策工具的分析

政策工具即政策措施，其制定得越具體，政策的可操作性就越強。通過借鑒Rothwell等的觀點，本文將科技成果轉(zhuǎn)化政策中政策工具分為供給、環(huán)境和需求三種類型{20}。其中，供給型政策工具主要指政府加大對資金投入、稅收優(yōu)惠、人才建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的直接支持，推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化;需求型政策工具更多地表現(xiàn)為政府通過采購、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定科技成果轉(zhuǎn)化市場，從而起到拉動科技成果轉(zhuǎn)化的作用{21};環(huán)境型政策工具主要是指為科技成果轉(zhuǎn)化營造的政策環(huán)境，如目標(biāo)規(guī)劃、規(guī)范制度、知識產(chǎn)權(quán)保護等，間接促進科技成果轉(zhuǎn)化{22}。

對湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策的政策工具類型進行統(tǒng)計見表5，由表5得出：湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策中環(huán)境型政策工具占據(jù)政策類型中的主體地位，比例高達48.66%;供給型政策工具次之，占比37.97%;而需求型政策工具最少，僅占13.37%。環(huán)境型政策工具中，體制機制、金融支持、補助與津貼、法規(guī)管制占比較多，而知識產(chǎn)權(quán)、資源配置、目標(biāo)規(guī)劃、部門協(xié)作等政策類型占比均不到5%。供給型政策工具中，湖北省最為重視的是人才建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金支持，其中人才建設(shè)相關(guān)政策占比最多，達到了16.58%，可見湖北省對人才的重視力度之大。需求型政策工具中，市場需求作為技術(shù)創(chuàng)新的導(dǎo)向，具有較高的不確定性，因此需要通過政府采購、服務(wù)外包等需求面政策工具途徑正向激勵并營造一個較為穩(wěn)定的市場環(huán)境，加快推進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力{23}。但湖北省現(xiàn)有的需求型政策工具整體占比少且涉及面較窄，針對科技成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)外包和貿(mào)易管制方面的相關(guān)政策還有較大的進步空間。

三、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1. 從政策數(shù)量上來講，2009—2019年湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策整體呈增長之勢，但隨國家戰(zhàn)略規(guī)劃和湖北省戰(zhàn)略任務(wù)而波動的特征依然明顯，政策數(shù)量增長的時間點與國家重大戰(zhàn)略和湖北省重大戰(zhàn)略確定的時間點比較吻合。

2. 從政策制定主體來看，發(fā)文部門多，聯(lián)合發(fā)文少且增長趨勢不明顯。兩（或多）部門聯(lián)合發(fā)布的政策占比不到20%，表明湖北省各政府部門在科技成果轉(zhuǎn)化政策制定方面仍然缺乏合作。

3. 從政策類型上看，政策文件種類豐富，但規(guī)范性文件多，指導(dǎo)和操作性文件少。這意味著湖北省已出臺的政策更多的是“要做什么”，而不是“該怎么做”。大多數(shù)政策不具備明確的實施細節(jié)、清晰的責(zé)任劃分，這將導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化政策缺乏可操作性，制約科技成果轉(zhuǎn)化效率。

4. 從政策文本內(nèi)容來講，湖北省有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的資金投入和稅收優(yōu)惠政策日益豐富，但是仍然存在稅收優(yōu)惠政策體系不均衡、政策惠及范圍較窄的問題。現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策體系中直接優(yōu)惠政策類型多，間接優(yōu)惠政策類型少，造成稅收優(yōu)惠政策體系不均衡。另外，出臺的稅收優(yōu)惠政策對優(yōu)惠對象、優(yōu)惠方式等設(shè)定了相關(guān)限制性要求，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策惠及范圍窄，很多主體被排除在外，從而制約了科技成果轉(zhuǎn)化效率。

5. 從政策工具方面來看，湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具為輔，需求型政策工具較為匱乏且涉及范圍少。

（二）建議

1. 注重政策的持續(xù)性。在制定政策的過程中要結(jié)合本省的政策體系，盡量在與國家政策導(dǎo)向相一致的同時完善本省的政策體系。對于本省薄弱之處，只有注重政策的持續(xù)性，在日常工作中持續(xù)地改進，才能使科技成果轉(zhuǎn)化效率得到進一步的提升。

2. 增強政策制定和實施環(huán)節(jié)的聯(lián)動性。政策文本聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)的多少，一定程度上與后期的政策執(zhí)行有著密切關(guān)系。發(fā)文機構(gòu)越多，表明參與或關(guān)注該項政策工作的部門越多{24}。因此，應(yīng)在保證各部門之間制度協(xié)調(diào)的同時，鼓勵各政府部門合作制定科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)政策?？萍汲晒D(zhuǎn)化是一個復(fù)雜的過程、涉及眾多部門，政府各部門之間應(yīng)該加強協(xié)調(diào)，在政策制定和實施環(huán)節(jié)增強彼此之間的聯(lián)動性，形成政策合力，從而出臺更具融合性的政策。

3. 加強對指導(dǎo)和操作性政策的重視。規(guī)范性政策側(cè)重于規(guī)章制度，指導(dǎo)和操作性政策更注重實操性。因此注重辦法、細則、行動方案等指導(dǎo)和操作性強的政策出臺，重點落實各項政策的實施細節(jié)，明確各部門責(zé)任劃分，是今后制定政策和提高政策執(zhí)行效率的重點。

4. 完善稅收優(yōu)惠政策體系，擴大政策優(yōu)惠范圍。直接優(yōu)惠強調(diào)的是國家利益的讓渡，方式簡單，側(cè)重于事后優(yōu)惠，能夠直接提高企業(yè)對科技活動的預(yù)期收益。間接優(yōu)惠方式靈活且多樣，側(cè)重于事前優(yōu)惠，具有先期性，可以使企業(yè)在科技投資的初期就享受到稅收政策的利益，有利于緩解科技成果轉(zhuǎn)化過程中的融資壓力，還可通過影響稅基，間接地調(diào)節(jié)和引導(dǎo)企業(yè)的投資行為{25}?，F(xiàn)實中資本為了規(guī)避風(fēng)險往往會更多的投入到科技成果轉(zhuǎn)化后期，造成了許多科技成果轉(zhuǎn)化初期因缺乏資金、試錯成本高而夭折，這種選擇的最終結(jié)果是：一方面整個社會的科技成果轉(zhuǎn)化氛圍降低，另一方面風(fēng)險高價值也高的科研項目被掩埋，而能被轉(zhuǎn)化的更多是風(fēng)險低價值也低的科研項目。因此，為了彌補市場的不足，政府應(yīng)該給予企業(yè)更多間接的稅收優(yōu)惠，激發(fā)更多企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果的活力，為湖北省營造更包容的科技成果轉(zhuǎn)化氛圍，從而吸引更多優(yōu)秀的科技成果在鄂轉(zhuǎn)化。此外，應(yīng)放寬優(yōu)惠政策的各種限制條件，擴大政策優(yōu)惠范圍，從而進一步提高社會整體的科技成果轉(zhuǎn)化積極性。

5. 優(yōu)化政策工具組合。不同類型的政策工具對科技成果轉(zhuǎn)化的作用不同，環(huán)境型政策工具間接影響科技成果轉(zhuǎn)化，供給型政策工具起到了正向的推動作用，需求型政策工具則起到了拉動的作用。為了充分發(fā)揮政策工具的作用，促進科技成果轉(zhuǎn)化，應(yīng)考慮適度降低環(huán)境型政策工具的使用頻率，重視供給型和需求型政策工具的出臺，從而更好地發(fā)揮政策工具的協(xié)調(diào)作用。

注釋：

① 余冰清：《湖北省科技成果轉(zhuǎn)化政策實施效果評價研究》，華中師范大學(xué)2016年碩士學(xué)位論文。

②{17} 王永杰、張善從：《2009—2016：中國科技成果轉(zhuǎn)化政策文本的定量分析》，《科技管理研究》2018年第2期。

③ 廖曉東、張躍：《基于政策工具與創(chuàng)新價值鏈雙重視角的科技成果轉(zhuǎn)化政策國際比較研究》，《科技管理研究》2019年第7期。

④{21} 盧章平、王曉晶：《基于內(nèi)容分析法的科技成果轉(zhuǎn)化政策研究》，《科技進步與對策》2013年第11期。

⑤ 翟瑤瑤、封穎：《生態(tài)學(xué)視角下我國科技成果轉(zhuǎn)化政策研究》，《情報探索》2019年第5期。

⑥ 黃菁：《我國地方科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)展研究——基于239份政策文本的量化分析》，《科技進步與對策》2014年第13期。

⑦ 鄧志超、孫莉：《遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化政策文本的量化分析》，《創(chuàng)新科技》2019年第2期。

⑧{23} 唐青青：《基于內(nèi)容分析法的國家和廣西科技成果轉(zhuǎn)化政策對比分析》，《安徽科技》2019年第6期。

⑨ 白美、劉倩：《濟南市科技成果轉(zhuǎn)化政策實施績效評價》，《中國科技信息》2019年第24期。

⑩ 尹苗苗、崔國旗：《天津市科技成果轉(zhuǎn)化政策研究》，《合作經(jīng)濟與科技》2019年第7期。

{11} 趙雨菡、魏江、吳偉：《高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的制度困境與規(guī)避思路》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第4期。

{12} 高振、陳紅喜、陳曉歌、宋瑞：《高校科技成果轉(zhuǎn)化政策變動效應(yīng)研究》，《科技進步與對策》2019年第12期。

{13} 王靜、王鑫鑫、陳祥兵：《基于文本分析的科技資源管理政策研究——以湖北省為例》，《情報理論與實踐》2019年第5期。

{14} 張鑭：《基于文本分析法的湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策演進脈絡(luò)研究》，《科技進步與對策》2013年第17期。

{15} 《中共湖北省委關(guān)于深入貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革意見》，《湖北日報》2013年12月31日。

{16}{24} 丁亞東、楊濤：《我國校外培訓(xùn)機構(gòu)治理政策的特征、問題與展望——基于21個省市政策文本的分析》，《教育與經(jīng)濟》2019年第6期。

{18}{19}{25} 王喬、黃瑤妮、張東升：《支持科技成果轉(zhuǎn)化的財稅政策研究》，《當(dāng)代財經(jīng)》2019年第7期。

{20}{22} 陳濤濤、陳紅喜、丁子儀：《我國科技成果轉(zhuǎn)化政策演進脈絡(luò)及未來進路分析》，《經(jīng)濟師》2020年第2期。

作者簡介：高慧，湖北省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副研究員，湖北武漢，430077;盧園園，湖北省社會科學(xué)院長江流域經(jīng)濟研究所，湖北武漢，430077。

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