王海兵 趙李麗 張?jiān)? 代萬捷

【摘 要】 新時(shí)代，內(nèi)部審計(jì)肩負(fù)新的歷史使命。中央審計(jì)委員會的成立提高了黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，指明了審計(jì)工作對加強(qiáng)黨和國家監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)意義。作為組織治理的第三道風(fēng)險(xiǎn)防線，內(nèi)部審計(jì)將在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮更重要的作用。文章回顧了國內(nèi)外內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制的差異、我國內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式以及黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作的制度基礎(chǔ)，指出了新時(shí)代中國特色社會主義審計(jì)管理體制改革背景下，加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需求和重要意義，并從思想先導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)、制度引導(dǎo)、業(yè)務(wù)督導(dǎo)、人才向?qū)鍌€(gè)方面提出了加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施路徑，提高內(nèi)部審計(jì)工作的政治站位，增強(qiáng)其權(quán)威性和獨(dú)立性。本研究有助于加快構(gòu)建“中央審計(jì)委員會—國家審計(jì)—內(nèi)部審計(jì)”的大審計(jì)格局，整合不同類型審計(jì)資源，提升審計(jì)監(jiān)督合力。

【關(guān)鍵詞】 黨的領(lǐng)導(dǎo); 中央審計(jì)委員會; 審計(jì)管理體制; 內(nèi)部審計(jì); 實(shí)現(xiàn)路徑

【中圖分類號】 F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）20-0009-06

一、問題的提出

黨的十八大以來，國家對審計(jì)工作予以高度關(guān)注并出臺多項(xiàng)重要文件，指出國有企業(yè)單位等應(yīng)認(rèn)真完善企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度以防止國有資產(chǎn)流失，同時(shí)還應(yīng)開展領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)確保管理人員清正廉潔。《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的頒布意味著建立高效統(tǒng)一的審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會具有時(shí)代意義。2018年3月，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（“審計(jì)署11號令”）實(shí)施，對黨的領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)部審計(jì)的開展提出了新要求，使內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性進(jìn)一步增強(qiáng)。2019年10月，黨的十九屆四中全會指出，必須堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入到國家治理之中，推動(dòng)國家治理水平有效提升。此外，全會還強(qiáng)調(diào)必須進(jìn)一步完善由黨領(lǐng)導(dǎo)、各審計(jì)機(jī)構(gòu)助力的兼具權(quán)威性與協(xié)同性的國家監(jiān)督體系。內(nèi)部審計(jì)是國家審計(jì)的基石，也是企事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的重要部分，它對監(jiān)督評價(jià)各單位經(jīng)營狀況、防控既存風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值均有重要意義。目前，我國的內(nèi)部審計(jì)在“獨(dú)立性”和“全面性”上還較為薄弱，加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)一方面能彌補(bǔ)內(nèi)部審計(jì)在發(fā)展中的既存缺陷，提高內(nèi)部審計(jì)效率;另一方面，在中央審計(jì)體制改革背景下，內(nèi)部審計(jì)也能反哺國家治理，強(qiáng)化公司治理與國家治理的融合。因此，探討黨與內(nèi)部審計(jì)的相互關(guān)系、回溯黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的制度基礎(chǔ)、構(gòu)建黨對內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)路徑對推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展和審計(jì)體制改革均具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)回顧

內(nèi)部審計(jì)對企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制、價(jià)值創(chuàng)造，對國家的資產(chǎn)保值增值、反腐倡廉等都具有重要意義。目前，我國積極推動(dòng)審計(jì)管理體制改革，而黨對內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的路徑研究既是中央審計(jì)委員會成立背景下對內(nèi)部審計(jì)發(fā)展方向的探討，也有助于提高內(nèi)部審計(jì)工作的權(quán)威高效性、國家工作的廉政清潔性，最終實(shí)現(xiàn)推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)。

（一）內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制的國內(nèi)外比較研究

西方內(nèi)部審計(jì)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)到現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)變的悠久歷史。然而我國的內(nèi)部審計(jì)是在吸收借鑒西方內(nèi)部審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的本國化發(fā)展。西方國家內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的理論研究更豐富、實(shí)踐更充分、制度也更加健全，我國應(yīng)該在全面分析的基礎(chǔ)上去粗取精，結(jié)合我國特色探索符合國情的內(nèi)部審計(jì)體制。一方面，在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，一些國家的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬層級較高。其中英國主要是通過獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)與審計(jì)委員會相結(jié)合;德國企業(yè)則是董事會與其相聯(lián)系;美國內(nèi)部審計(jì)則是英國和德國相結(jié)合的產(chǎn)物，內(nèi)部審計(jì)工作向?qū)徲?jì)委員會和首席財(cái)務(wù)官負(fù)責(zé);日本內(nèi)部審計(jì)工作則是通過監(jiān)察機(jī)構(gòu)來執(zhí)行;然而，在中央審計(jì)委員會成立以后，我國內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為了突顯黨的領(lǐng)導(dǎo)作用以及加強(qiáng)其權(quán)威性，其工作都在黨組織和高層管理者的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。另一方面，在內(nèi)部審計(jì)組織設(shè)計(jì)層面，英美等國主要實(shí)行審計(jì)委員會制度，旨在通過多人參與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)工作的公平、公正、獨(dú)立;德日等國家主要推行總審計(jì)師制度，使得內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性受到一定的影響;不同于西方，我國設(shè)立總審計(jì)師制度，它將與最高黨組織領(lǐng)導(dǎo)相互協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)調(diào)總審計(jì)師的獨(dú)立性并通過“雙重領(lǐng)導(dǎo)”保障審計(jì)質(zhì)量，形成中國特色內(nèi)部審計(jì)組織設(shè)置[1]。

（二）我國內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置研究

內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式對內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量有著重要影響。內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)立需要對內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立、權(quán)威、高效等方面進(jìn)行全面考慮。除此之外，內(nèi)部審計(jì)的權(quán)力更大，有更多的自由裁量權(quán)，才能對被審計(jì)單位起到震懾作用[2]。由于我國內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展以及完善度都不及西方國家，因此，我國內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)模式體現(xiàn)出了各國內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的影子。目前，我國內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)模式主要有隸屬于財(cái)會部門、總經(jīng)理、監(jiān)事會、董事會以及經(jīng)營管理系統(tǒng)這五種模式。其中，第一種內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)一般進(jìn)行一些日常性的工作，其獨(dú)立性難以得到保障;第二種模式，存在著難以對管理層實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的問題，其權(quán)威性被大打折扣[3];雖然第三種模式有效解決了第二種模式的不足，但是該模式對于組織經(jīng)營決策方面的貢獻(xiàn)則略顯不足;在隸屬于董事會的模式下，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)范圍不僅包括業(yè)務(wù)經(jīng)營領(lǐng)域，還涉及管理領(lǐng)域;在第五種模式中，內(nèi)部審計(jì)工作的報(bào)告、組織等都是雙重和雙向的，極大地增強(qiáng)了內(nèi)部審計(jì)工作對組織經(jīng)濟(jì)效益、監(jiān)督管理等方面的作用。新時(shí)代下，我國內(nèi)部審計(jì)由最高管理層黨組織或主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)雙層領(lǐng)導(dǎo)，高度保障其權(quán)威性。

（三）新時(shí)代下我國內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀研究

中央審計(jì)委員會第一次會議對內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了明確說明，要求結(jié)合國家審計(jì)、注冊會計(jì)師審計(jì)等各方審計(jì)力量，強(qiáng)化黨對內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)并共建“大審計(jì)時(shí)代”[4]。新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)新職責(zé)，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)從其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、審計(jì)技術(shù)、責(zé)任承擔(dān)等方面貫徹中央審計(jì)委員會的精神，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，確立黨在內(nèi)部審計(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性[5]，同時(shí)也需要超越“賬房先生”的角色，逐步參與組織的經(jīng)營與決策過程，提供有效、具有可行性的審計(jì)服務(wù)，結(jié)合組織實(shí)際改善其經(jīng)營情況，體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)在價(jià)值[6]。此外，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借助信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋、培養(yǎng)高素質(zhì)審計(jì)人才以及利用審計(jì)監(jiān)督合力等多個(gè)方面貫徹中央審計(jì)委員會精神，從審計(jì)人員政治站位、非現(xiàn)場聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、大數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈應(yīng)用審計(jì)等方面著手向新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展方向轉(zhuǎn)型[7]。目前，我國內(nèi)部審計(jì)還存在管理層重視不足、問責(zé)弱、整改差的情況，而加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，既能加大黨委對審計(jì)情況的問責(zé)力度，也能以下級單位黨委為主體，落實(shí)對審計(jì)結(jié)果的整改及運(yùn)用[8]。

（四）研究述評

現(xiàn)有研究較為全面且詳盡地比較了國內(nèi)外內(nèi)部審計(jì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織設(shè)計(jì)上的差異，分析了我國內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)模式的主要特征并結(jié)合審計(jì)管理體制改革的背景分析了新時(shí)代下內(nèi)部審計(jì)體現(xiàn)的新特征、新方向、新路徑。但這些研究多是依據(jù)西方國家內(nèi)部審計(jì)制度經(jīng)驗(yàn)來完善我國的內(nèi)部審計(jì)制度，且研究時(shí)間較早，沒有及時(shí)反映中央審計(jì)委員會的精神，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來進(jìn)行研究。因此，本文在已有的研究基礎(chǔ)上，從黨對內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的制度基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)意義以及路徑研究三方面展開探析，從思想先導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)、制度引導(dǎo)、業(yè)務(wù)督導(dǎo)以及人才向?qū)鍌€(gè)方面提出具體實(shí)施路徑。

三、黨對內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的制度基礎(chǔ)

黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)，是指在內(nèi)部審計(jì)中以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，從黨和國家的戰(zhàn)略高度對內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，讓企事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)與國家政策緊密聯(lián)系，讓內(nèi)部審計(jì)直接受單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)，從而提高單位解決問題的能力，保障單位目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)既是新時(shí)代下中國內(nèi)部審計(jì)制度革新的重要表現(xiàn)，也預(yù)示著內(nèi)部審計(jì)將承載更大的歷史使命。自1921年中國共產(chǎn)黨成立以來，對審計(jì)工作的重視程度逐步提高，為新時(shí)代下黨對內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度基礎(chǔ)。1923年成立的安源路礦工人俱樂部經(jīng)濟(jì)委員會審查部，是中國共產(chǎn)黨成立后最早領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1927年，黨的第五次全國代表大會首次設(shè)立中央審計(jì)委員職位。1934年，建黨后的第一部審計(jì)法規(guī)《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計(jì)條例》[9]頒布，它首次設(shè)立中央審計(jì)委員會（后稱“國家審計(jì)委員會”）且直接由中央執(zhí)行委員會領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)威性[10]。1982年，修訂后的《中華人民共和國憲法》新增了審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。1994年正式頒布《中華人民共和國審計(jì)法》，通過法律確立了內(nèi)部審計(jì)制度。1997年《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》實(shí)施。2014年，黨的十八屆四中全會提出“八大監(jiān)督體系”，“審計(jì)監(jiān)督”首次獨(dú)立于“行政監(jiān)督”。2018年，“審計(jì)署第11號令”等文件為內(nèi)部審計(jì)提供了更有力的制度保障和更高的要求。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，黨提出重新組建中央審計(jì)委員會，并于2018年5月召開了中央審計(jì)委員會第一次會議。2018年9月，國家審計(jì)署成立“內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督司”，拓展了對內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督范圍，完善了黨對內(nèi)部審計(jì)工作監(jiān)督的體系。

四、加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)意義

中央審計(jì)委員會的組建昭示著我國的審計(jì)機(jī)關(guān)將作為組成部分之一共同構(gòu)建黨和國家的監(jiān)督體系。加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)能推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)向前發(fā)展，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)推進(jìn)反腐工作并保障內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

（一）促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是國家審計(jì)職能的延伸并和我國的經(jīng)濟(jì)背景密切關(guān)聯(lián)，因此加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。一方面，內(nèi)部審計(jì)必須履行對各企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督職能，通過發(fā)現(xiàn)和改善企業(yè)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和缺陷，完善企業(yè)治理水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)。鑒于各企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此通過黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，能更有力地保證各單位的利益，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另一方面，我國內(nèi)部審計(jì)工作的開展以國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)為背景，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下內(nèi)部審計(jì)能更有側(cè)重地關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國有資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等重要內(nèi)容，例如通過實(shí)施自然資源資產(chǎn)管理審計(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行審計(jì)，鼓勵(lì)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，對各單位涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)能保障國家利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。而隨著內(nèi)部審計(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，其將進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用，從“去產(chǎn)能”“降成本”等多個(gè)方面推動(dòng)我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在整體上提高國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)水平以及對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的適應(yīng)能力。

（二）提升國家現(xiàn)代化治理能力

我國全面深化改革工作要求推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)能通過對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督進(jìn)一步提高國家治理能力并改善民生。其一，以黨為核心，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施情況的監(jiān)督評價(jià)作用，加強(qiáng)對資源開發(fā)與交易、重大投資項(xiàng)目以及民生政策落實(shí)情況等重要內(nèi)容的內(nèi)部審計(jì)，能監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，推動(dòng)廉潔政府的建立;其二，內(nèi)部審計(jì)作為一種專門監(jiān)督，是建設(shè)法治政府的有力保障，內(nèi)部審計(jì)能在工作中及時(shí)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)客觀直接地提供涉及重大違紀(jì)違法問題的相關(guān)線索，通過法律制裁企事業(yè)單位的非法行為來有效保障社會公平公正，推動(dòng)法治政府的建立;其三，內(nèi)部審計(jì)具有服務(wù)發(fā)展的本質(zhì)特征且黨在對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)中賦予了內(nèi)部審計(jì)建議的職能，因此內(nèi)部審計(jì)能成為黨和國家實(shí)施重大政策過程中的參與者，在提出建議的同時(shí)促進(jìn)單位業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和體制改革創(chuàng)新，服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略;其四，黨的領(lǐng)導(dǎo)能鼓勵(lì)內(nèi)部審計(jì)聚焦對教育醫(yī)療、交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)領(lǐng)域的重點(diǎn)民生資金的審計(jì)情況，推動(dòng)各單位對惠民政策的貫徹落實(shí)，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并改善民生環(huán)境。

（三）推進(jìn)黨的反腐倡廉建設(shè)

加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)能進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。黨的十九屆四中全會指出了黨在國家監(jiān)督體系中的重要領(lǐng)導(dǎo)作用，鼓勵(lì)審計(jì)、監(jiān)察、巡視等多方力量在配合中充分發(fā)揮監(jiān)督作用，使各類監(jiān)督圍繞黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)。鑒于黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，且執(zhí)政黨的政治權(quán)力可以維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益并提升經(jīng)濟(jì)權(quán)力，因此，加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)將更有利于發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督和反舞弊職能，使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督能更好地相輔相成。目前內(nèi)部審計(jì)新增職責(zé)中包括對國家重大政策等落實(shí)情況的審計(jì)[11]，這使內(nèi)部審計(jì)和黨政工作的密切性增強(qiáng)。內(nèi)部審計(jì)在各企事業(yè)單位中通過內(nèi)部控制審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)內(nèi)容的有效監(jiān)督，充分發(fā)揮其“自我監(jiān)督”的優(yōu)勢，提高黨的自我凈化能力。其中，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人等的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，從經(jīng)濟(jì)決策、政策執(zhí)行、權(quán)力運(yùn)行等多個(gè)方面對黨組織主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約束，防止公共權(quán)力的濫用，將其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果與黨員工作考察和廉政建設(shè)相結(jié)合，更有力地保障黨的純潔性和黨員干部的廉潔性。此外，內(nèi)部審計(jì)作為國家監(jiān)察工作中的重要部分，還可以借鑒其相關(guān)制度，在打擊腐敗犯罪、維護(hù)黨風(fēng)黨紀(jì)中發(fā)揮重要作用[12]。

（四）保障內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性及工作質(zhì)量

首先，在內(nèi)部審計(jì)工作中引入黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其開展工作的強(qiáng)大支撐，確保內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的地位得以提高。如今，相關(guān)法律法規(guī)明確指出內(nèi)部審計(jì)工作的開展要有黨和主要負(fù)責(zé)人的帶頭。通過統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)降低內(nèi)部審計(jì)的隸屬性，減少影響內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的限制因素，讓單位最高層能及時(shí)收到重大問題的反饋并及時(shí)決策、整改和執(zhí)行。同時(shí)，國有企業(yè)建立的總審計(jì)師制度既能提高總審計(jì)師的隸屬層次，也能讓內(nèi)部審計(jì)工作在總審計(jì)師和黨組織的直接、雙向溝通中更具權(quán)威性。其次，黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)能及時(shí)了解內(nèi)部審計(jì)的工作情況，促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的整改及運(yùn)用。目前，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的年度考核內(nèi)容包括其對內(nèi)部審計(jì)工作的監(jiān)督指導(dǎo)情況，同時(shí)各單位黨組織等也必須定期聽取內(nèi)部審計(jì)工作匯報(bào)，明確亟待解決的重難點(diǎn)問題。這都將極大提高內(nèi)部審計(jì)的地位，有利于督促各單位組織及負(fù)責(zé)人重視并積極解決內(nèi)部審計(jì)在工作中存在的問題。此外，在考察評價(jià)干部時(shí)，將參照并考慮內(nèi)部審計(jì)實(shí)施及整改情況，整改結(jié)果還需向內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反饋，故以往存在的“重實(shí)施，輕整改”的傾向?qū)⒛艿玫接辛εまD(zhuǎn)，內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的整改及運(yùn)用效果也會得到有效提升。

五、加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的路徑研究

內(nèi)部審計(jì)實(shí)際工作的開展由宏觀到微觀，可以具體分為決策層、制度層和執(zhí)行層三個(gè)層面，它能從思想先導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)、制度引導(dǎo)、業(yè)務(wù)督導(dǎo)、人才向?qū)鍌€(gè)方面，構(gòu)建以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以內(nèi)部審計(jì)為主線的“五位一體”的工作路徑（圖1）。這五個(gè)方面相輔相成，從過程到結(jié)果共同推進(jìn)著黨中央領(lǐng)導(dǎo)下內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。

（一）決策層

決策層從思想先導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)兩條路徑出發(fā)，是保障內(nèi)部審計(jì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下能順利實(shí)施的前提，也是各企事業(yè)單位有效完成對內(nèi)部審計(jì)工作決策部署的有力支持。

1.思想先導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)工作要堅(jiān)持正確的政治方向

內(nèi)部審計(jì)要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為核心[13]。黨的十九屆四中全會指出，依靠群眾在實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化上具有優(yōu)越性，因此在內(nèi)部審計(jì)工作中推動(dòng)理念創(chuàng)新，貫徹“以人為本”的審計(jì)理念勢在必行。內(nèi)部審計(jì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)以群眾路線為指導(dǎo)，其一要為民，圍繞社會公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題實(shí)施內(nèi)部審計(jì);其二要?jiǎng)?wù)實(shí)，將內(nèi)部審計(jì)工作落到實(shí)處，讓其成為完善組織治理和國家治理的助推器;其三要求真，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膬?nèi)部審計(jì)方法發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的問題，積極與管理層和治理層溝通整改現(xiàn)有不足。以人為本的審計(jì)理念不僅強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作要為民求真且務(wù)實(shí)，更要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在開展內(nèi)部審計(jì)時(shí)要有“溫度”。一方面，在新形勢下，要重視社會責(zé)任內(nèi)部審計(jì)，隨著人們環(huán)境意識和維權(quán)意識的強(qiáng)化，企業(yè)須承擔(dān)更多社會責(zé)任以減少不履行社會責(zé)任所帶來的負(fù)外部性，而內(nèi)部審計(jì)能督促企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任，樹立良好企業(yè)形象實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展;另一方面，“以人為本”審計(jì)理念的貫徹落實(shí)要求重視對內(nèi)部審計(jì)人員的培養(yǎng)，在步入經(jīng)濟(jì)調(diào)整期的當(dāng)下，從頂層設(shè)計(jì)上提升全民內(nèi)部審計(jì)意識，使內(nèi)部審計(jì)工作落于實(shí)地。

2.行政領(lǐng)導(dǎo)，把分散的內(nèi)部審計(jì)統(tǒng)一納入行政管轄范疇

為了進(jìn)一步提高黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)力，在內(nèi)部審計(jì)工作中應(yīng)強(qiáng)化黨的行政領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮黨在內(nèi)部審計(jì)中把方向、謀大局的決策能力。首先，通過中國共產(chǎn)黨中央審計(jì)委員會實(shí)現(xiàn)對審計(jì)工作的宏觀統(tǒng)籌，設(shè)立“內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督司”，對內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行體系化指導(dǎo)。其次，嘗試成立由黨組織牽頭的內(nèi)部審計(jì)工作議事小組，對內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行宏觀長遠(yuǎn)的考慮并指導(dǎo)。黨組織或主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部審計(jì)的實(shí)施以及人員安排有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。其中，黨委或單位中黨的基層組織應(yīng)對內(nèi)部審計(jì)工作中出現(xiàn)的重大問題進(jìn)行討論和決策，加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作總體層面、具體層面以及特殊事項(xiàng)的全過程重要環(huán)節(jié)的管理。最后，鑒于黨的十九屆四中全會表明應(yīng)完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，加強(qiáng)黨對監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等的領(lǐng)導(dǎo)力度，因此在內(nèi)部審計(jì)開展過程中，黨委、紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會應(yīng)建立監(jiān)審聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)各方合力，強(qiáng)化問責(zé)效果。

（二）制度層

決策層和執(zhí)行層的中介是制度層，它可以通過體系建立和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，既落實(shí)決策部署中提出的“干什么”，也進(jìn)一步回答執(zhí)行中須解決的“怎么干”，對落實(shí)內(nèi)部審計(jì)工作內(nèi)容，明確內(nèi)部審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)具有指導(dǎo)意義。

制度引導(dǎo)，建立健全內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)范體系。黨的十九屆四中全會表明共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是我國最大的制度優(yōu)勢。以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，緊密結(jié)合單位實(shí)際情況，努力創(chuàng)新制度，嚴(yán)格遵守制度，切實(shí)執(zhí)行制度對規(guī)范行為、治理風(fēng)險(xiǎn)具有積極作用。在內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)中，為了健全黨全過程全方位的領(lǐng)導(dǎo)制度，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到對企業(yè)或單位管理的各方面及各環(huán)節(jié)，完善優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)制度。內(nèi)部審計(jì)制度包括法律規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則以及具體應(yīng)用指南等。內(nèi)部審計(jì)制度創(chuàng)設(shè)則包括所有者、管理層以及政府三者創(chuàng)設(shè)的協(xié)同[14]。雖然通常所有者創(chuàng)設(shè)優(yōu)于管理層創(chuàng)設(shè)，管理層創(chuàng)設(shè)優(yōu)于政府強(qiáng)制創(chuàng)設(shè)，但是當(dāng)所有者和管理者出現(xiàn)分歧或者不作為時(shí)，就需要政府強(qiáng)制創(chuàng)設(shè)制度。黨對內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)是對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約的需要，因此新時(shí)代背景下從頂層設(shè)計(jì)嵌入審計(jì)監(jiān)督制度是大勢所趨。深化內(nèi)部審計(jì)制度改革，加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先體現(xiàn)在政治上，內(nèi)部審計(jì)工作的重心要圍繞黨的工作開展，結(jié)合黨的方針政策開展審計(jì)工作，并讓內(nèi)部審計(jì)結(jié)果促進(jìn)黨的自我優(yōu)化;其次是體現(xiàn)在制度上，隨著審計(jì)新時(shí)代的到來，黨要結(jié)合外部環(huán)境的變化，充分考慮單位的實(shí)際情況，制定適用性強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)制度，積極推動(dòng)所有者和管理層自覺完善內(nèi)部審計(jì)制度，使內(nèi)部審計(jì)工作的開展具有規(guī)范性和合法性;最后體現(xiàn)在理念上，加強(qiáng)思想教育，提高全民內(nèi)部審計(jì)意識，突出恪盡職守、誠信公正的職業(yè)道德要求，讓內(nèi)部審計(jì)工作共享黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度自信的成果。

（三）執(zhí)行層

執(zhí)行層包括業(yè)務(wù)督導(dǎo)和人才向?qū)н@兩條路徑，其中業(yè)務(wù)督導(dǎo)側(cè)重提升審計(jì)工作的效率與質(zhì)量，產(chǎn)生直接作用;人才向?qū)Ь劢谷瞬艃涞臄?shù)量和質(zhì)量，具有間接卻深遠(yuǎn)的影響。它們通過業(yè)務(wù)與人才的融合，共同為黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)工作的扎實(shí)落地提供有利條件。

1.業(yè)務(wù)督導(dǎo)，加強(qiáng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對內(nèi)部審計(jì)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)

首先，應(yīng)加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)中工作機(jī)制的監(jiān)督指導(dǎo)。事前，建立總審計(jì)師制度，發(fā)揮各級內(nèi)部審計(jì)協(xié)會等內(nèi)部審計(jì)自律組織的作用，科學(xué)制定內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃，提高對業(yè)務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃的能力;事中，建立各單位內(nèi)部審計(jì)與各方監(jiān)督力量的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高業(yè)務(wù)效率;事后，建立內(nèi)部審計(jì)問題長效整改及報(bào)告機(jī)制，提升內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量。

其次，應(yīng)加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作中重點(diǎn)內(nèi)容的指導(dǎo)，重視業(yè)務(wù)延伸，擴(kuò)展內(nèi)部審計(jì)覆蓋的寬度與深度。一方面，應(yīng)結(jié)合時(shí)代背景，關(guān)注重大政策落實(shí)和重要資金使用等重點(diǎn)內(nèi)容以及環(huán)境保護(hù)、民生保障及其他資金密集的重點(diǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的針對性。另一方面，應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)中適當(dāng)延伸內(nèi)部審計(jì)工作的寬度與深度。寬度上，在現(xiàn)有的財(cái)務(wù)收支審計(jì)等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將內(nèi)部審計(jì)延伸到社會責(zé)任、環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域;深度上，結(jié)合我國內(nèi)部審計(jì)從抽樣、制度基礎(chǔ)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、戰(zhàn)略導(dǎo)向和信息化審計(jì)過渡的歷程[15]。隨著資源供需矛盾的日益突出，生態(tài)文明已在戰(zhàn)略發(fā)展中具有重要地位，企業(yè)也面臨著主動(dòng)承擔(dān)社會責(zé)任、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)發(fā)展的時(shí)代要求。目前，黨中央已做出重要部署，將生態(tài)文明建設(shè)工作作為重點(diǎn)之一。在此背景下，各內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)積極開展社會責(zé)任與環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域的內(nèi)部審計(jì)，并將內(nèi)部審計(jì)戰(zhàn)略化和信息化作為重要抓手，助推企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，完善公司治理。

最后，應(yīng)加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)人員的工作指導(dǎo)。一方面，單位黨組織可以搭建業(yè)務(wù)交流平臺，針對工作中出現(xiàn)的業(yè)務(wù)重難點(diǎn)問題，鼓勵(lì)內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行定期總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)交流。同時(shí)也可以邀請專家為各單位內(nèi)部審計(jì)人員提供講座培訓(xùn)等學(xué)習(xí)機(jī)會，營造健康良性的工作氛圍。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)黨對審計(jì)方式創(chuàng)新的推動(dòng)。譬如，黨組織或主要負(fù)責(zé)人可以積極推廣審計(jì)信息化、大數(shù)據(jù)和人工智能審計(jì)等先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法，促進(jìn)信息共享，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，提高內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)處理效率，保障內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

2.人才向?qū)ВΥ蛟爝m應(yīng)信息化智能化環(huán)境下的內(nèi)部審計(jì)人才隊(duì)伍

遵循黨管人才的原則，重點(diǎn)培養(yǎng)在信息化時(shí)代下適應(yīng)速度快、學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的內(nèi)部審計(jì)人才。審計(jì)領(lǐng)域的不斷拓展要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在對專業(yè)進(jìn)行考量時(shí)更關(guān)注對多學(xué)科、高智能的要求，這既有利于保障內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)質(zhì)量，也是培養(yǎng)能順應(yīng)時(shí)代變化與行業(yè)發(fā)展的內(nèi)部審計(jì)人才的現(xiàn)實(shí)需要。黨中央應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)上重視對內(nèi)部審計(jì)人員的培養(yǎng)，通過組織開展研討等活動(dòng)為內(nèi)部審計(jì)人員營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，并鼓勵(lì)技術(shù)型人才加入內(nèi)部審計(jì)組織，拓展內(nèi)部審計(jì)人才來源渠道，打破內(nèi)部審計(jì)人才隊(duì)伍單一的專業(yè)構(gòu)成形式，讓更多有理工科背景或掌握管理知識、計(jì)算機(jī)技術(shù)等專業(yè)技能人員加入其中。在新技術(shù)背景下，內(nèi)部審計(jì)還應(yīng)該與人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等相結(jié)合，增強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍的綜合實(shí)力。積極引導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)人員培養(yǎng)職業(yè)精神，堅(jiān)實(shí)職業(yè)信念，注重內(nèi)部審計(jì)溝通能力培養(yǎng)，進(jìn)一步提高審計(jì)質(zhì)量。此外，為了讓內(nèi)部審計(jì)人員在開展審計(jì)工作時(shí)不用受過多限制性因素的影響，更合理高效地做出客觀、公正的評價(jià)，應(yīng)建立健全總審計(jì)師制度下的內(nèi)部審計(jì)人才分級管理體系，保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和經(jīng)費(fèi)撥付，提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的地位和權(quán)力，從而提高內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。

六、研究結(jié)論與展望

新時(shí)代，內(nèi)部審計(jì)肩負(fù)新的歷史使命。加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，既是貫徹落實(shí)中央審計(jì)委員會精神，也是審計(jì)制度改革的重要舉措。本文在對內(nèi)部審計(jì)發(fā)展歷程、領(lǐng)導(dǎo)體制以及新時(shí)代我國內(nèi)部審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的歸納分析基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的十八大以來頒布的與內(nèi)部審計(jì)工作有關(guān)的政策、文件等，從思想先導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)、制度引導(dǎo)、業(yè)務(wù)督導(dǎo)和人才向?qū)鍌€(gè)方面構(gòu)建了黨對內(nèi)部審計(jì)工作的具體領(lǐng)導(dǎo)路徑，以期提高內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，助力反腐倡廉和國家治理，為維護(hù)國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境安全和社會和諧穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。加快構(gòu)建“中央審計(jì)委員會-國家審計(jì)-內(nèi)部審計(jì)”的大審計(jì)格局，整合不同類型審計(jì)資源，提升審計(jì)監(jiān)督合力。

隨著新時(shí)代中國特色社會主義審計(jì)治理體制的革新，統(tǒng)籌發(fā)揮黨在審計(jì)工作中的監(jiān)督作用，提高內(nèi)部審計(jì)權(quán)威性及整合內(nèi)部審計(jì)資源將愈發(fā)重要。在未來的研究中，還可以從更細(xì)致的層面進(jìn)一步探索黨對內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)模式及其實(shí)施路徑，加強(qiáng)黨在內(nèi)部審計(jì)工作中領(lǐng)導(dǎo)的地位，并更清晰界定黨與內(nèi)部審計(jì)之間的關(guān)系和界限，防止領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力影響內(nèi)部審計(jì)工作以及削弱內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能的情形發(fā)生。此外，還可以將新時(shí)代的各種信息技術(shù)納入黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)模式構(gòu)建中，加強(qiáng)技術(shù)引導(dǎo)，提升內(nèi)部審計(jì)效率，推動(dòng)黨與內(nèi)部審計(jì)工作的協(xié)同共生，讓內(nèi)部審計(jì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下參與防控重大風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

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