董靜 尚虎平

摘 ?要： 政府績效管理鴻溝指績效管理理論與實踐、實踐各環(huán)節(jié)間出現(xiàn)的不對接與斷層，是導致績效管理有效性不足的重要成因，涉及績效管理理論學說與實踐的鴻溝、采納與執(zhí)行鴻溝、供給與需求鴻溝、績效信息的收集與使用鴻溝。各績效管理鴻溝對應不同的現(xiàn)實表現(xiàn)及形成邏輯，在未來研究中有一些可供探討的關鍵議題。應用社會建構主義視角可實現(xiàn)對政府績效管理鴻溝的有效治理。

關鍵詞： 政府績效管理;績效管理鴻溝;問題識別;形成邏輯;研究展望

導 ? 論

在公共管理研究領域中，Behn認為面臨的重要問題之一就是如何對績效進行測量以實現(xiàn)持續(xù)的績效改進，以及“如何使用已有的績效成就促進更大的成就”[1]。盡管績效管理被假設有各種潛在收益，然而實證證據(jù)卻顯示了復雜的結果?？冃Ч芾聿⒉槐厝粠砜冃Ц倪M，政府績效管理有效性不足的問題逐漸引發(fā)人們的關注。有效性既涉及對績效管理實施過程中運行狀況的科學性考量，也包括對績效管理實現(xiàn)公共價值及預期目標的程度、對政府管理行為的影響及是否滿足需求的判斷。對實踐的反思與評判的結果不甚樂觀，Ter Bogt指出政府績效管理并未成功實施及提升決策和責任[2]，Ingraham聲稱實踐中的績效信息很少會解決政策爭議或者成為決策基礎[3]。政府績效管理有效性不足有諸多深層次的原因，凸顯了其存在的各種悖論與沖突。

學者們從多角度闡釋過政府績效管理的迷思、悖論與斷層問題，如有研究指出：公共部門績效管理的悖論體現(xiàn)為績效難測量的、不信任專家卻依賴他們、分析導致癱瘓、人人負責即無人負責等[4];也有對績效指標和績效間的弱相關性悖論的研究，體現(xiàn)為績效指標缺乏靈敏度、績效測量被人為操縱、績效測量缺乏辨別力、績效報告被夸大或低估等[5];在研究基于結果的管理（MFR）改革時，政府績效管理的三大迷思被提及：為何績效管理使用不佳的情形下仍被采納？為何績效管理學說被部分地采納？在不利情境下為何MFR在機構層面取得成功[6]？有研究刻畫了高績效下存在著政治安全隱患亦即地方分離傾向的悖論，指出績效越高的地方，面臨的這種風險越大[7];此外，績效評估也被論證存在科學理念及傳統(tǒng)政績觀、信度要求及信息不對稱、多元主體及單一治理主體、績效測量及政府產(chǎn)出特殊性間的悖論[8];存在目標和使命、官評和民評、投入和產(chǎn)出、過程和結果的多重悖論[9]。這些研究既有對績效管理內在機理與邏輯的反思，也有對其制度適應性、運行科學性及發(fā)揮效應大小的考量。筆者注意到，在政府績效管理循環(huán)始端與終端間的各環(huán)節(jié)均存在著割裂和分離現(xiàn)象，可將這種現(xiàn)象統(tǒng)稱為績效管理鴻溝，它是引致績效管理有效性不足的重要成因。

所謂績效管理鴻溝是指績效管理理論與實踐以及實踐各環(huán)節(jié)間出現(xiàn)的不對接及斷層，涉及四個方面：一是績效管理理論學說與實踐間的鴻溝?？冃Ч芾碛行缘闹匾兞恐皇菍嵺`與理論的契合度，然而當前績效管理實踐卻顯示了對理論學說的誤讀和誤用。二是績效管理采納和執(zhí)行鴻溝。在實踐中不少政府部門注重績效管理的采納，卻忽視執(zhí)行或出現(xiàn)執(zhí)行偏誤的情形。三是績效信息的收集與使用鴻溝，即偏重收集與產(chǎn)出績效信息，卻忽視其使用或存在不當使用等問題。四是績效管理供給與需求鴻溝，體現(xiàn)為績效管理供需間的割裂與不對接。本文將探討這些鴻溝的現(xiàn)實呈現(xiàn)與形成邏輯，辨識與之相關的議題及研究取向，以促進政府績效管理的良性發(fā)展。

一、政府績效管理理論學說與實踐鴻溝

在傳統(tǒng)公共行政階段，評估政府的實踐尚處于起步探索階段。新公共管理（NPM）運動使績效管理得以普遍應用。Hood界定了NPM的七個維度：向職業(yè)化管理的轉變、明確的標準及績效測量、對產(chǎn)出控制的強調、單位的分散化、競爭、私人部門的管理風格、資源利用的紀律與節(jié)約[10]。NPM階段政府推行基于目標管理及全面質量管理的績效評估、強化政府責任;實行成本核算及加強財務控制，開展以績效為基礎的預算制度;改革公務員制度，推行績效工資制與業(yè)績獎勵制[11]。政府績效管理本身對應著一些基本的假設，包括政府是無效的;政府可以更有效;績效不佳對財務的穩(wěn)健運行及公共信任有很大影響;政府能夠而且應當制定更多理性決策;政府信息會改進決策，能用于提升責任[12]。Cooper認為政府績效管理有如下基礎：經(jīng)濟學的效率假設、“成本——收益”的分析方式、投入與產(chǎn)出模式的績效標準、顧客滿意的市場責任機制等[13]。Moynihan認為績效管理學說有幾個明確要求：創(chuàng)建一個績效管理系統(tǒng);通過提升管理權威促進績效信息的使用;對結果導向的運用[14]。政府績效管理學說既要求績效管理系統(tǒng)的建立，也倡導公民和顧客導向、結果導向、對內對外的公共責任，要求給予管理者相應的靈活性和管理權威，建立基于績效的問責制，消除執(zhí)行的障礙，促進績效的持續(xù)改進等。就政府績效管理在現(xiàn)實中的應用，可以發(fā)現(xiàn)績效管理學說所要求的理想的績效管理形象并未完全反映出來，相關實踐在價值與目標、管理權威及靈活性、結果導向、公民參與等方面均存在對學說的誤解及誤用。

從價值和目標上來看，政府績效管理既追求經(jīng)濟、效率、效益的提升，亦追求公平、民主、責任等價值取向，其所倡導的效率目標與公平和民主目標在實際運作中較難達到統(tǒng)一。政府績效管理應是政治理性與技術理性的統(tǒng)一，但相關實踐并未處理好二者間的關系。績效管理學說將促進績效的“持續(xù)性改進”及實現(xiàn)內外部責任看作其重要的價值，Behn指出績效測量的最終目的是促進績效的提升[15]。然而在現(xiàn)實中，績效管理往往被局限于作為監(jiān)督和控制的工具，其在學習、提升責任及促進績效改進方面的功能卻多被忽視，也存在忽視外部問責和推動公民監(jiān)督的問題。

為履行關鍵作用，管理者必須擁有合理的管理權限。Schick認為績效改進需基于以下要點：管理者有明確的目的并能衡量其結果;管理者有使用資源的靈活性;執(zhí)行層被賦予管理權威;政府決策和控制基于輸出及結果而非投入及程序;管理者對資源和結果使用負責[16]。按照績效管理學說的重要邏輯，公共管理者必須對結果負責，但只有給予其充分的靈活性與權威才會產(chǎn)出績效。Moynihan根據(jù)對結果的關注度以及管理權威的高低將公共行政系統(tǒng)分為四種類型：前官僚系統(tǒng)（高管理權威、低結果關注）、官僚系統(tǒng)（低管理權威、低結果關注）、限制性的績效系統(tǒng)（低管理權威、高結果關注）、績效管理的理想類型（高管理權威、高結果關注）[17]。在理想的政府績效管理系統(tǒng)中，管理者有明確的目標和達成目標的權威，能導向項目的有效性、更高的技術效率及基于結果的責任。然而在很多政府績效管理實踐中，管理者并未被賦予相應的財務管理及人力資源管理的權威，管理者無法對結果負責，由此削弱了績效改進及提升責任的努力。

Osborne和Gaebler認為，政府績效評估就是改變以過程為導向的控制機制，謀求以結果為導向的機制[18]。結果導向是績效管理的重要倡議之一，“是矯正實踐偏差及其負面后果的現(xiàn)實需要”[19]，要求政府管理擺脫程序、規(guī)則和過程的束縛，轉而更多關注目標、使命和結果，不僅要求測量結果，也要基于結果聚焦價值、驅動行為、鼓勵學習及促進績效提升等。當前不少政府績效管理實踐要么仍以投入和過程導向作為主要特征，要么只注重結果而罔顧投入與過程，從而導致形式主義或“不計成本”地追求結果。尚虎平系統(tǒng)地分析了實踐中“結果導向”的偏誤：如僅簡單考核“結果”但忽略了政府績效的本質;不重視政府績效的投入因素;回避了政府績效的生成過程，僅僅以績效生成的“結果”來推斷其生產(chǎn)過程的好壞;誤將“結果”等同于“效果”;忽視了績效評估嵌入的管理情境等[20]。

此外，實踐中也存在公民導向理念應用的偏誤。政府績效管理中存在“唯上”不“唯下”、以“政府為本”而非“民眾為本”、忽視公眾意志、公民有效參與不足等缺陷，限制了社會公眾在績效管理中作用的發(fā)揮。公民參與要發(fā)揮效果需看其得到政府的回應程度，目前政府績效管理實踐尚未建立有效的回應機制，易導致公民參與流于形式。此外，政府績效管理實踐也存在缺乏適應情境、未能有效消除執(zhí)行障礙、未能突破傳統(tǒng)公共行政模式的限制、缺乏持續(xù)性等問題，均體現(xiàn)了對政府績效管理學說理論應用的偏誤。而不可忽視的是，“新公共治理”“新公共服務”等公共行政發(fā)展新階段對績效管理提出了更多要求，如何在相關實踐中整合諸多理念、體現(xiàn)公共行政發(fā)展的新趨勢成為政府績效管理不可回避的挑戰(zhàn)。

二、政府績效管理的采納與執(zhí)行鴻溝

Stehr指出采納意味著發(fā)展行動能力，執(zhí)行代表將知識轉化為行動[21]。de Lancer Julnes與Holzer指出采納階段指創(chuàng)建行動能力，發(fā)展更精確的績效測量;執(zhí)行指將績效測量用于戰(zhàn)略計劃、資源配置、項目管理、監(jiān)測、評估等[22]。概括來說，采納指啟動績效管理并進行績效測量;執(zhí)行指使用測量結果進行決策與管理以及產(chǎn)生各種效應。有研究表明，采納的程度對執(zhí)行有正向的影響[23]，但采納并不意味著執(zhí)行的必然成功。按照采納程度的高/低和執(zhí)行程度的高/低，可將二者的組合分為高采納/高執(zhí)行、低采納/高執(zhí)行、高采納/低執(zhí)行、低采納/低執(zhí)行，后三者體現(xiàn)為對績效管理的部分采納或部分執(zhí)行。本研究所探討的采納與執(zhí)行鴻溝主要指高采納/低執(zhí)行的狀況。政策執(zhí)行領域有一個概念是“政策執(zhí)行阻滯”，描述因某種消極因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行不順暢乃至停止不前[24]。本文所探討的政府績效管理執(zhí)行盡管與傳統(tǒng)的執(zhí)行概念并不完全一致（本文的執(zhí)行一詞是傳統(tǒng)執(zhí)行概念的一部分），但同樣存在與采納間的分離及不對接的鴻溝問題：一是采納但不執(zhí)行。即行動者在啟動績效管理實踐、進行績效測量之后，并未將結果運用在管理與決策中。二是表面化執(zhí)行。指采納績效管理后在執(zhí)行階段假裝使用績效測量結果，未按績效管理的目標與期望行動。三是選擇性執(zhí)行。指行動者在績效管理中執(zhí)行對自己有利的或短期容易實現(xiàn)的目標。四是擴大化執(zhí)行。即行動者在績效管理執(zhí)行過程中附加了一些原政策目標所沒有的、不恰當?shù)膬热?，影響了既定目標的實現(xiàn)。五是替換性執(zhí)行。指行動者在績效測量結果對自己不利時，在執(zhí)行過程中替換相關內容以致背離政策精神。

有學者研究了政府績效管理采納與執(zhí)行的影響因素，如de Lancer Julnes與Holzer以理性/技術及政治/文化兩個維度作為分類，指出采納由內外部需求、資源、目標取向、信息及內部利益相關群體等理性因素所驅動;執(zhí)行更多受資源、信息、外部利益相關群體、對風險的態(tài)度等政治和文化因素的影響[25]。Moynihan指出，采納主要由外部制度壓力驅動，包括公眾責任及政治責任、象征性價值、減少成本的需要等;而執(zhí)行更多受管理者所影響[26]。按照政府績效管理的現(xiàn)實發(fā)展邏輯來看，政治環(huán)境、制度壓力、資源、利益相關者、組織支持、行動者自身等因素均會影響到其采納與執(zhí)行及二者間的鴻溝。一般認為，通過引入績效管理改革并進行績效測量，可構建政府公共行為的政治和公民支持，增加公共權威的合法性并證明預算及項目的正當性，傳遞一種信號即政府正以一種理性的、有效的方式來運作并對績效負責，甚至有學者指出“績效管理完完全全是一種象征性改革形式”[27]，通過啟動階段的宣傳、造勢及實際測量可較好地實現(xiàn)這種“象征性價值”，而使用績效測量結果并將其落到實處及產(chǎn)生效應難度更大，受到很多復雜因素的影響。

在中國，“經(jīng)濟分權”和“實績”晉升為基礎的激勵制度帶來各種效應的同時也引發(fā)了一系列問題，如地方政府利用經(jīng)濟權力曲解中央政策等[28]。各級政府在探索諸多提高績效及贏得“實績”的方法的同時，也衍生了各種變通行為與不正當操作行為。中國政策執(zhí)行的一個重要特征是“壓力型體制”，即指一級政治組織為了完成上級下達的各項指標，采取數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系[29]，上級政府在完成某些重要任務時采取“一把手”工程方式，獎懲采用“一票否決”制[30]。另一個重要特征是“層層加碼”現(xiàn)象，指任務目標會沿著地方政府的層級而逐級加碼和放大[31]。這種制度設計一方面可以促進政府各種工作的加快實現(xiàn)，另一方面有些政府在績效管理中為了完成被加碼的甚至難以實現(xiàn)的績效目標、為了在地方政府競爭中獲勝、為了規(guī)避“一票否決”與“末位淘汰”的強力懲罰后果，而在績效管理中采取“鋌而走險”的競爭策略，以各種方式逃避責任，出現(xiàn)各種不正當?shù)男袨?，偏離了國家推行績效管理的初衷及精神實質。

政府績效管理在目標設置上存在強制性與單向性特征，有些目標設置過高或互相沖突、表述模糊、片面、難以操作及不適應現(xiàn)實，導致執(zhí)行者將精力投入主要目標的實現(xiàn)上，選擇性執(zhí)行對自己有利的目標，注重容易出成績和被證明的量化目標與指標，甚至以虛構數(shù)據(jù)、損害其他目標、變通的或不正當?shù)姆绞綀?zhí)行績效目標。另外，績效管理是一個復雜的、牽涉諸多部門與利益相關群體的過程，需要足夠的資源作為后盾與保障，而實踐中上級政府在給下級設定績效目標、布置眾多任務的同時，無法給予其相應的資源支持，具體開展績效管理的政府部門自身也存在各種資源的匱乏，如財政資源的限制、權威資源的缺乏與穩(wěn)定性不足、信息資源的支撐不力等，導致執(zhí)行過程困難重重。除了上述的制度、目標、資源等方面的影響外，利益相關者參與、組織支持、執(zhí)行者的價值與偏好特別是主要領導者的態(tài)度等因素均會影響到績效管理的采納與執(zhí)行鴻溝。

三、政府績效管理的供給與需求鴻溝

供需匹配與均衡是績效管理有效性的重要衡量標準?？冃Ч芾砉┙o指進行績效管理活動、收集與產(chǎn)出績效信息并傳遞給需求者的過程?？冃Ч芾砉┙o的動機包括內外部的壓力，合法性的實現(xiàn)，對“象征性價值”的追求，管理、控制及責任需要，組織學習與自身管理提升的需要，地方政府管理創(chuàng)新的實現(xiàn)等。績效管理需求是指行動者對績效管理的要求和期望，包括其在績效管理中的利益與偏好，對績效的看待視角及理解，對績效信息內容、來源、形式及提供途徑等方面的要求。需求動機包括決策、評估、管理、控制、激勵、實現(xiàn)個人利益以及科學研究等?？冃Ч芾砉┙o滿足需求是建立在一定的前提基礎上，包括需求是合法及合理的，并且需求要與組織目標具有一致性等。績效管理回應需求的關鍵是在遵循組織目標及績效管理目標的前提下，充分辨識績效管理需求，提供所需的績效信息，并為績效執(zhí)行創(chuàng)造條件。績效管理供給和需求的鴻溝指績效管理供給與需求間的不對接或斷層，體現(xiàn)為供給不足、供給過剩、供給不合理或無效、需求不合理或無效等。供給不足指績效管理結果或信息未能滿足需求者的要求，存在部分地或片面地進行績效測量、績效結果或信息不充分、不完全的情況。供給過剩指績效結果或信息超過需求，存在無用信息或信息過剩的情形。供給不合理或無效指績效信息虛假或失真、績效結果不可用等狀況。需求不合理或無效指需求背離組織價值與目標、需求不合法、不合理或不正當?shù)葐栴}。

政府績效管理不可避免地要受到行動者認知的影響和制約，他們是具有認知理解能力、轉化能力以及行動選擇空間的主體。各主體在績效管理中的邏輯起點與目的不同、對績效的理解視角也存在差異。一般認為，上級通過績效管理實現(xiàn)對被評政府的控制，以加快績效目標的實現(xiàn);行政機構的領導者或為了履行上級部門的要求，或為了改善內部的管理，或為了實現(xiàn)自身利益的最大化等目的;公民使用績效信息既可能是為了自身的利益，也可能是為了使政府接受問責及對其監(jiān)督;第三部門既出于參與及為政府助力的目的，也有提升自身、開展科學研究等需要。各主體在績效管理中均存在各自的缺陷，如政府組織的自我評價障礙、公眾的評價偏好及參與限度問題、第三部門的評價權威不足等。各行動者對績效管理視角及其與其他主體關系的認知也會影響到供給與需求，有研究指出，決策者更偏好使用內部績效信息，源于內部信息產(chǎn)生于擁有相同目標及價值的行動者[32]。有研究顯示，政治家理解的績效信息與新公共管理所倡導的視角是不同的，其在績效上主要不是采取顧客或者內部視角，而是關注市民及財務的視角[33]。有學者區(qū)分了常規(guī)績效信息與非常規(guī)績效信息，調查顯示市政部門管理者更偏好使用非常規(guī)的績效信息[34]。一項對廣東地方政府官員使用公民滿意度調查結果的研究表明，市領導使用績效信息以支持既有改革與調整政策投入，主管改革的部門官員則使用績效信息來改善公共服務[35]。如果不注意對這些因素的辨識與管理，便會出現(xiàn)績效管理供需間難以匹配及無法實現(xiàn)應有效用的問題。

概言之，出現(xiàn)績效管理供給與需求鴻溝的可能原因在于未構建政府績效管理供需平衡的戰(zhàn)略性框架;未充分調查需求者的期望及偏好;需求者的不同利益訴求與偏好難以整合;績效管理目標設置的不合理導致供給和需求間難以有效銜接;績效管理過程中未能合理地吸納利益相關者參與;未提供準確及可靠的績效信息;需求者在績效管理過程中對績效信息的選擇性使用或不當使用;供給者或需求者的能力不足;缺乏績效管理供需匹配的保障機制;使用者對績效管理及績效信息的質疑與抵制;不當需求對供給的影響和制約，等等。

四、政府績效信息的收集與使用鴻溝

績效信息為理解及衡量績效管理實踐及其效果提供了一個較易操作的框架。所謂績效信息是指通過各種方式產(chǎn)生的用以判斷績效的證據(jù)。績效信息使用指將績效信息用于決策、配置資源、實現(xiàn)目標、提升責任等并產(chǎn)生各種效應，它是衡量績效管理成功實施與否的最終檢驗。目前與績效信息使用相關的研究議題包括績效信息的功能與價值、客觀實踐的考察與典型案例分析、績效信息需求偏好及回應、績效信息使用影響因素與作用方式、績效信息與管理系統(tǒng)的連接及轉化為績效改進等[36]。

除了一些分散的政府績效信息使用成功的證據(jù)之外，很多對實踐的考察都顯示了對績效信息使用不足及不當?shù)臓顩r[37]。行動者存在著對績效信息的各種使用方式，如目的性的使用、不正當?shù)氖褂?、政治性的信息等類型[38]，以及機會主義使用、偽裝使用、未察覺的使用、清理式使用與伺機使用等方式[39]。由于績效信息收集與使用鴻溝可被看作采納與執(zhí)行鴻溝在信息角度的反映，因此也可把其分為收集信息而不使用、表面化使用、選擇性使用、擴大化使用、替換性使用等表現(xiàn)形式，后四種使用方式可歸類為不當使用。

不少研究探討了績效信息使用的影響因素，如公共服務動機、領導角色、信息可獲得性、組織文化、管理靈活性[40];群體特征、應答者特征、組織文化及績效測量特征[41];內部績效信息來源的效應[42];含有“晉升承諾”并提供實質性“晉升激勵”的政府績效管理制度的影響[43];電子政務績效對公民使用政府網(wǎng)站的正向作用[44];績效信息管理全過程包括其收集、傳遞與使用的影響[45]。綜合來看，外部環(huán)境、組織的、個人的與績效管理系統(tǒng)本身等方面的因素均會影響績效信息收集與使用的鴻溝。外部環(huán)境包括經(jīng)濟、社會、政治、文化、社會心理環(huán)境，譬如政治競爭、政治沖突、政治支持、資源與合法性危機、利益相關者的參與等;組織因素包括領導支持、組織文化、組織規(guī)模、組織資源與能力、工作任務與性質、行政穩(wěn)定性、專業(yè)知識與管理能力等;個人因素主要包括行動者的社會-人口統(tǒng)計學的因素（如性別、學歷、工作經(jīng)歷等）以及公共服務動機（PSM）、個人利益、使用意愿及偏好、個人管理認知等因素;績效管理本身的因素包括績效系統(tǒng)的成熟度、績效信息的質量、其與其他管理機制的連接性與兼容性等。這些因素對績效信息的收集與使用的影響有著復雜的作用過程，若不加辨識或處理不當便會導致二者間的鴻溝問題。

五、未來研究展望

績效管理鴻溝反映了績效管理從起始到終端間的不對接和斷層問題。理論與實踐鴻溝是引發(fā)其他鴻溝的理論要因，它揭示出過去我們對政府績效管理的理解和應用過于狹隘、分散化和碎片化，存在各種形式的偏誤;采納與執(zhí)行鴻溝是從流程角度對鴻溝的描述，它反映并加劇了理論與實踐鴻溝，且由于執(zhí)行不力或偏誤導致了績效信息使用不佳及無法回應需求的問題;供給與需求鴻溝更多是從行動者角度對鴻溝的描述，同樣反映并加劇了理論與實踐的鴻溝，和采納與執(zhí)行鴻溝相互影響，并導致了績效信息收集與使用的鴻溝問題;信息收集與使用鴻溝是其他鴻溝在信息角度的反映，是其他鴻溝引發(fā)結果的集中反映。各鴻溝有各自的影響因素及作用機理，可概括為外部環(huán)境、組織的、個體的、績效管理本身的因素。這些鴻溝導致了績效管理有效性的不足，包括使績效管理運行不科學、未實現(xiàn)管理目的、未滿足需求、未帶來相應的結果及效應（如圖1）。下文將提出未來研究這些鴻溝的一些思考。

1.各鴻溝的相關研究議題

理論與實踐鴻溝方面可探討之處包括：政府績效管理理論學說框架形成的背景、隱含的假設、發(fā)生與演化的邏輯;各公共行政發(fā)展階段對政府績效管理所倡導的觀點;政府績效管理學說價值的現(xiàn)實呈現(xiàn)、實現(xiàn)與沖突;理論學說的實踐解讀與學說倡導觀點的一致性程度判斷;不同學派及研究視角的學者對政府績效管理學說的認知與理解;不同行政層級、工作屬性、個人特質等背景的行動者對績效管理的認知和理解及與學說的相符程度;理論與實踐鴻溝的表現(xiàn)及形成原因;該鴻溝對績效管理有效性產(chǎn)生哪些影響;績效管理對政府管理目的的實現(xiàn)能力及與各管理機制的有效兼容性;績效管理被賦予的功能與被期望的功能之間的差距;中國特定情境對績效管理的真正需求與績效管理的現(xiàn)實回應能力。

采納與執(zhí)行鴻溝的研究議題：采納與執(zhí)行程度的判斷;解釋實踐中對績效管理的（部分）采納與（部分）執(zhí)行;采納與執(zhí)行間的關系研究及二者隨時間的慣性表現(xiàn);執(zhí)行正確性的前提條件判斷;采納與執(zhí)行鴻溝的表現(xiàn)形式及形成邏輯;鴻溝的影響因素及作用機理;采納與執(zhí)行鴻溝對績效管理有效性的損害;采納與執(zhí)行間有效連接的發(fā)展思路。

供給與需求鴻溝的有關議題：績效管理供給與需求的界定及動機分析;供給與需求驅動的績效管理的對應特質分析;各行動主體在績效管理中的利益、需求與偏好分析;績效管理供需間關系的實踐表現(xiàn)及演化;績效管理供需鴻溝的現(xiàn)實呈現(xiàn);績效管理供給對需求的現(xiàn)實回應狀況刻畫及對績效管理有效性的貢獻分析;績效管理供需鴻溝的影響因素分析;使用者對績效管理回應其需求的主觀判斷與評價;供需間關系調節(jié)與平衡的發(fā)展思路。

績效信息收集與使用鴻溝方面的研究議題：績效信息的功能與效應分析;績效信息的不同維度（投入、產(chǎn)出、效率、效益等）在使用上的分布與特征;績效信息使用在不同時間與空間呈現(xiàn)的特征;績效信息使用的典型案例與經(jīng)驗提煉;績效信息使用多樣化結果的解釋;使用績效信息及產(chǎn)生各種效應間的邏輯鏈條;行動者對績效信息的偏好與需求;績效信息產(chǎn)出和使用間鴻溝的現(xiàn)實呈現(xiàn);行動者對這一鴻溝的主觀感知與理解;績效報告對績效管理的效應研究（如報告結構及松散耦合等因素的影響）;影響績效信息收集與使用鴻溝的因素及作用機理;績效信息收集與使用鴻溝的應對策略。

2.從社會建構主義視角尋求對鴻溝的解釋與應對

皮特·伯格與托馬斯·盧克曼在《現(xiàn)實的社會建構》中明確提出“社會建構”（social construction）一詞[46]。社會建構主義的特征包括建構性、社會性、主體間性、社會知識、社會學習、多元化價值、溝通、對話與互動等，它為公共行政的發(fā)展提供了一個不同于理性建構的管理圖景。公共行政的社會建構就是對公共行政進行解讀，找出其內在的公共性方向，從而實現(xiàn)對公共行政的重新構建[47]。政府績效管理目標及其各種替代方案的確立是基于不同體驗及實踐的人們意義建構的過程和結果，社會建構主義為理解政府績效管理提供了一種可選擇的理論思路。有些學者提出在績效管理中運用社會建構主義途徑，如“第四代評估”理念的提出，它以利益相關者的主張、焦慮與爭議為基礎，應用的即是建構主義的方法論[48];又如績效信息使用的“交互對話模式”也體現(xiàn)了社會建構主義的理念要義[49]。

績效管理鴻溝的存在很大原因在于人們對績效管理的界定、理解及建構不同，由此產(chǎn)生了績效管理的各種沖突和矛盾。為此，可立足于多元的、建構的、整體的、分歧的本體論，將績效管理看作是一個組織學習和文化互動過程，以及一個主體間的交互對話過程，分析政治系統(tǒng)的政治家和立法者、管理系統(tǒng)的管理者和員工、社會系統(tǒng)的專家和公民對績效管理及其鴻溝的建構，并充分考慮知識、權力、利益、資源、意識形態(tài)等因素的影響，研究不同話語主體和修辭策略對績效管理鴻溝的理解、認知與影響，構建績效管理的主體互動的行動場域、行動的主客體交互模型，以實現(xiàn)對績效管理鴻溝的有效管理（如圖2）。

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Abstract： Government performance management gap refers to the divides among performance management doctrine and practices， which mainly causes the lack of performance management effectiveness. It includes the gaps between the doctrine and practice， the adoption and implementation， the supply and demand， the informationcollection and use of performance management. The paper identifies the realistic forms and formation logic of performance management gap， proposes key issues for future research， and seeks a social constructivist approach to cope with the problem.

Keywords： Government Performance Management; Performance Management Gap; Problem Identification; Formation Logic; Research Prospect

（責任編輯 ? 王玉）