秦中春 寧夏

摘? ?要：加入WTO以來，中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了較大進(jìn)步，中國已經(jīng)成為世界紡織品生產(chǎn)大國、出口大國和棉花生產(chǎn)大國、進(jìn)口大國。中國對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了一系列變革，取得了顯著成效，積累了重要經(jīng)驗(yàn)。推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)建構(gòu)由棉花市場機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和調(diào)控機(jī)制“三支柱”組成的良好穩(wěn)定的政策框架。在深化改革的重點(diǎn)上，應(yīng)圍繞提升效率、促進(jìn)公平和綠色高質(zhì)量發(fā)展，分類深化改革，有序解決突出問題。在深化改革的操作上，應(yīng)完善政策操作機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)管理。在當(dāng)前改革的政策措施上，應(yīng)堅(jiān)持和完善棉花市場經(jīng)營制度，完善和創(chuàng)新新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)與棉區(qū)綠色發(fā)展補(bǔ)貼制度，健全和完善國家棉花種植、貿(mào)易及儲(chǔ)備等管控制度，并將新疆棉花產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化經(jīng)驗(yàn)向內(nèi)地棉花主產(chǎn)區(qū)推廣，推進(jìn)全國棉花產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展;棉花產(chǎn)業(yè)政策;加入WTO

中圖分類號(hào)：F752.6? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）09-0104-14

棉花是集大宗農(nóng)產(chǎn)品和紡織工業(yè)原料于一身的重要經(jīng)濟(jì)作物。加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生了較大變化，國家出臺(tái)了一系列支持棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，逐步建立起了一套與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的新的制度框架，取得了較為顯著的成效，積累了重要經(jīng)驗(yàn)。在高水平開放新形勢(shì)下，中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在新的突出問題，因而亟須優(yōu)化相關(guān)政策。為此，應(yīng)遵循四個(gè)重要原則，把握政策優(yōu)化的方向、重點(diǎn)和難點(diǎn)，抓緊完善棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

一、加入WTO以來中國棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

加入WTO以來，中國棉花供需形勢(shì)發(fā)生了較大變化。目前中國是世界紡織品生產(chǎn)大國、出口大國和棉花生產(chǎn)大國、進(jìn)口大國。面向未來，隨著中國進(jìn)入高水平開放新階段，受多種因素影響，中國棉花產(chǎn)業(yè)還會(huì)發(fā)生大的變化。這些變化對(duì)中國棉花產(chǎn)業(yè)支持政策的設(shè)計(jì)和優(yōu)化將產(chǎn)生重要影響。

（一）棉花需求數(shù)量增加，內(nèi)需和外需都較大

近20年來，隨著中國加入WTO，中國紡織品、服裝出口邁上新臺(tái)階，形成了棉花內(nèi)外需都較大的“雙需”格局，棉花需求總量增加并不斷調(diào)整。紡織業(yè)在中國既是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，又是優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在改革中經(jīng)歷艱難曲折，不斷創(chuàng)新，由大到強(qiáng)，逐步實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量躍升、市場拓展、體制切換、多元化發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，已經(jīng)成長為支撐世界紡織工業(yè)體系平穩(wěn)運(yùn)行的核心力量。1999年，中國已基本完成“三年壓縮1000萬陳舊落后棉紡紗錠”任務(wù)，紗錠產(chǎn)能約為3400萬錠。2008年，中國紗錠產(chǎn)能突破億錠，到2010年左右達(dá)到最高峰1.2億錠。隨后，紗錠開機(jī)率下降，實(shí)際開工數(shù)為每年七八千萬錠。從2011年開始，中國纖維加工總量連續(xù)6年在世界上的占比在50%以上[1]。

目前中國紡織工業(yè)體系發(fā)達(dá)，紡織業(yè)的大發(fā)展拉動(dòng)了棉花需求的不斷增長，但實(shí)際用棉呈波動(dòng)態(tài)勢(shì)，其主要原因包括：一是棉花等屬于傳統(tǒng)的天然纖維，受種植業(yè)規(guī)模限制，這些纖維產(chǎn)量難以大幅增加，甚至出現(xiàn)了下降;二是由于人們對(duì)差異性和功能性的需求，化纖的應(yīng)用越來越廣泛，滌短和粘短成為重要的棉紡原料，再生滌綸、原生滌綸和粘膠等產(chǎn)量不斷提高，形成了對(duì)棉花的替代。根據(jù)中國化學(xué)纖維工業(yè)協(xié)會(huì)專家的測(cè)算，2011—2017年，中國的紡織用棉（包括國產(chǎn)棉和進(jìn)口棉）分別約為1050萬噸、880萬噸、810萬噸、710萬噸、675萬噸、715萬噸、755萬噸。2017年，中國紡織纖維加工總量達(dá)到5430萬噸，占全球比重超過50%;其中，化纖4533萬噸，占比為83.5%;棉花755萬噸，占比為13.9%;其他纖維142萬噸，占比為2.6%[1]。從2018年起，美國對(duì)中國紡織品進(jìn)行了加稅，導(dǎo)致中國紡織品出口增長回落，同時(shí)中國對(duì)進(jìn)口美棉進(jìn)行了反制加稅，影響了美棉價(jià)格，短期內(nèi)對(duì)中國棉花總消費(fèi)及整個(gè)供求格局造成了較大沖擊，紡織用棉有所減少。

目前中國是世界上最大的棉花消費(fèi)國。美國農(nóng)業(yè)部等發(fā)布的報(bào)告顯示，世界棉花總消費(fèi)量從20世紀(jì)90年代中期到2007/2008年是持續(xù)上升的，從2008/2009年到2011/2012年有所波動(dòng)，2012/2013年以后呈回升趨勢(shì)。2017/2018年世界棉花總消費(fèi)量（包括紡織用棉和損耗等）為2600萬噸，比上年度增長150萬噸。2017/2018年中國棉花總消費(fèi)量為850萬噸，排名第一，占世界棉花總消費(fèi)量的比例為32.69%;印度為540萬噸，排名第二;巴基斯坦為230萬噸，排名第三;土耳其為150萬噸，排名第四;巴西為70萬噸，排名第五。

（二）棉花供給發(fā)生分化，受國際影響越來越大

近20年來，中國棉花生產(chǎn)發(fā)展不斷調(diào)整，曾經(jīng)大幅增長，但先增后減。全國棉花總產(chǎn)量在2007年前波動(dòng)上升，到2007年達(dá)到峰值（759.7萬噸），2007年后波動(dòng)下降（見圖1、圖2）。近幾年來，中國棉花生產(chǎn)發(fā)生重大變化。2014—2019年，中國棉花總面積和總產(chǎn)量先降、后升、再降，棉花單產(chǎn)在持續(xù)上升后也開始出現(xiàn)下降。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2019年全國棉花種植面積達(dá)333.92萬公頃，產(chǎn)量588.9萬噸，單產(chǎn)1764公斤/公頃，與2014年相比有降有升，其中面積下降20%，產(chǎn)量下降6.5%，單產(chǎn)上升16.9%。在這6年中，棉花生產(chǎn)發(fā)展方式出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)變，棉花生產(chǎn)不斷從分散棉區(qū)向規(guī)模高產(chǎn)棉區(qū)集中，全國棉花主產(chǎn)區(qū)發(fā)生重要分化，黃河流域和長江流域棉區(qū)生產(chǎn)大規(guī)?？s減，新疆棉區(qū)先縮減后回升。迄今黃河流域和長江流域棉區(qū)生產(chǎn)仍在不斷縮減，但新疆棉區(qū)從2017年起已連續(xù)3年回升，全國三大主產(chǎn)棉區(qū)種植規(guī)模已從過去的“三足鼎立”逐步演變到現(xiàn)在的“二八現(xiàn)象”（黃河流域和長江流域占20%，新疆占80%）。2019年新疆種植棉花面積254.05萬公頃，占全國的比重為76.1%;棉花產(chǎn)量500.2萬噸，占全國的比重為84.9%;棉花單產(chǎn)1969.05公斤/公頃，是其他棉區(qū)的1.7倍以上。

近幾年來，中國棉花流通形勢(shì)發(fā)生了重要變化。2011—2013年，中國棉花產(chǎn)銷脫節(jié)，棉花進(jìn)口激增，而棉花庫存高企，形成“外棉入市、國棉入庫”的奇特現(xiàn)象。從2014年起，國家不再開展棉花臨時(shí)收儲(chǔ)，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)棉花加工和流通的監(jiān)管和服務(wù)，主要由軋花廠在收購農(nóng)民籽棉加工后，直接向紡織企業(yè)等銷售棉花，不僅縮短了流通環(huán)節(jié)，而且完善了價(jià)格形成機(jī)制。全國軋花廠在改革中經(jīng)受洗禮，加速優(yōu)勝劣汰和優(yōu)化重組。全國棉花價(jià)格在經(jīng)歷大落大起后，價(jià)格信號(hào)走向合理化，推動(dòng)了產(chǎn)銷對(duì)接，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)。全國棉花進(jìn)口有所減少，國產(chǎn)棉的產(chǎn)銷流通從脫節(jié)、不暢逐步轉(zhuǎn)為順暢，“外棉入市、國棉入庫”的格局發(fā)生了根本性改變，紡織企業(yè)效益好轉(zhuǎn)，紡織服裝業(yè)的國際競爭力增強(qiáng)，國內(nèi)外棉花價(jià)格質(zhì)量“雙倒掛”和棉花產(chǎn)業(yè)國際競爭力下降問題有所緩解。國家適時(shí)組織棉花臨時(shí)儲(chǔ)備拍賣，棉花期末庫存逐年降低。據(jù)中儲(chǔ)糧總公司報(bào)告，截至2018年末中國棉花去庫存任務(wù)基本完成。

目前中國是世界上主要的棉花生產(chǎn)國，但仍產(chǎn)不足需。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部等發(fā)布的報(bào)告數(shù)據(jù)，世界棉花總產(chǎn)量從20世紀(jì)90年代初期至2007/2008年是波動(dòng)上升的，2008/2009年至2015/2016年有所下降，2016/2017年后呈回升趨勢(shì)。2018/2019年世界棉花總產(chǎn)量為2590萬噸，與上年度持平，在近5年屬于次高。2018/2019年中國棉花總產(chǎn)量為600萬噸①，排名世界第一。盡管中國棉花產(chǎn)量很大，但與棉花需求相比，仍然供不應(yīng)求，需要在世界上進(jìn)口棉花，且受國際影響越來越大。從世界棉花貿(mào)易來看，中國是主要的棉花進(jìn)口國之一，但不同年份棉花進(jìn)口數(shù)量變化較大，2014/2015年以前很長一段時(shí)間中國是世界上最大棉花進(jìn)口國，2015/2016年后受政策調(diào)整影響棉花進(jìn)口量有所下降。2017/2018年世界棉花總進(jìn)口量為840萬噸，比上年度增長60萬噸，其中孟加拉國棉花進(jìn)口量為160萬噸，居世界第一;越南棉花進(jìn)口量為140萬噸，居世界第二;中國棉花進(jìn)口量為120萬噸，居世界第三;土耳其棉花進(jìn)口量為80萬噸，居世界第四。

（三）棉花價(jià)格大起大落，目前處于歷史低位

近20年來，中國棉花價(jià)格經(jīng)歷了大起大落，價(jià)格變動(dòng)呈現(xiàn)多個(gè)周期。影響棉花價(jià)格變化的因素越來越多，主要包括：棉花市場供求的基本面的影響，棉花生產(chǎn)的自然條件、技術(shù)進(jìn)步和區(qū)域布局的影響，棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施和調(diào)整的影響，國家宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，其他政策的影響，等等。

受中國加入WTO帶動(dòng)紡織品服裝出口增加的利好影響，中國棉花價(jià)格從2002年初的7993元/噸快速上漲到2003年11月的17 555元/噸，在經(jīng)歷了短暫的穩(wěn)定后，又受棉花進(jìn)口量增加影響出現(xiàn)持續(xù)下跌。2005—2008年，中國棉花價(jià)格基本穩(wěn)定，此后受國際金融危機(jī)影響快速下跌。受世界主要國家實(shí)行積極的經(jīng)濟(jì)政策的影響，中國棉花價(jià)格逐步恢復(fù)，寬松的貨幣政策帶來了全球范圍大宗農(nóng)產(chǎn)品2010年9月至2011年8月的暴漲暴跌過程。

2011年以后，中國棉花價(jià)格變化受棉花產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整影響較大，棉花價(jià)格先穩(wěn)定后波動(dòng)。2011—2013年，中國實(shí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，全國棉花價(jià)格基本保持穩(wěn)定。2014年3月以后，國家取消棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，在新疆實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，在其他9個(gè)主產(chǎn)省份對(duì)棉農(nóng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，國內(nèi)棉花價(jià)格快速下降。2014年4月至2015年1月，棉花價(jià)格從每噸18 437元下降到每噸13 539元，與進(jìn)口棉花到岸稅后價(jià)相當(dāng)。2015年國家儲(chǔ)備棉輪出庫啟動(dòng)，由于市場供給充裕，需求平淡，全球產(chǎn)大于需，國內(nèi)棉花價(jià)格進(jìn)一步下降，至2016年3月為每噸11 884元。2016年前后，由于國內(nèi)棉花生產(chǎn)持續(xù)縮減，棉花產(chǎn)需缺口明顯。2016年3月儲(chǔ)備棉輪出庫啟動(dòng)初期，拍賣數(shù)量和出庫速度都不能滿足用棉企業(yè)需求，且拍賣底價(jià)低，激發(fā)了企業(yè)用棉熱情，造成企業(yè)搶拍，推動(dòng)棉花價(jià)格提升。同時(shí)，期貨市場做多資金涌入，期棉價(jià)格先于現(xiàn)貨市場上漲，激勵(lì)現(xiàn)貨價(jià)格持續(xù)反彈。2016年下半年，紡織品服裝出口形勢(shì)好轉(zhuǎn)，為棉價(jià)復(fù)蘇提供了重要支撐，這一輪棉價(jià)上漲一直持續(xù)到2018年8月左右。

2018年第四季度以后，中國棉花價(jià)格運(yùn)行出現(xiàn)新情況，價(jià)格再次大落并出現(xiàn)波動(dòng)。2018年第四季度以來，中國棉花市場價(jià)格出現(xiàn)持續(xù)大幅回落，最近一輪棉花市場價(jià)格周期性回升勢(shì)頭被提前中斷，涉棉企業(yè)和內(nèi)地棉農(nóng)損失較大。這次棉花市場新變化的主要原因是受中美貿(mào)易摩擦的沖擊和傳導(dǎo)，包括美國對(duì)中國產(chǎn)品不斷加稅、中國進(jìn)行反制加稅以及貿(mào)易摩擦對(duì)未來預(yù)期的影響等。除此之外，還有其他多方面的因素，如中國棉花支持政策的調(diào)整，棉花、棉紗大量進(jìn)口，中國新一輪高水平開放，等等。2018年，中美發(fā)生經(jīng)貿(mào)摩擦，中國的棉花進(jìn)口和紡織品服裝出口牽涉其中，紡織產(chǎn)業(yè)受到波及，市場預(yù)期的不確定性導(dǎo)致紡織企業(yè)謹(jǐn)慎采購原料。2018年9月新棉上市，由于棉花產(chǎn)量較2017年仍有增加，對(duì)市場形成了較大壓力，在階段性供給寬裕、需求不明朗的格局下，國內(nèi)棉價(jià)持續(xù)下行，再次處于歷史低位，未來市場還可能會(huì)進(jìn)一步波動(dòng)。

（四）棉花產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，上下游不斷調(diào)整重組

在世界歷史上，棉花產(chǎn)業(yè)不僅是重要的種植業(yè)，而且曾經(jīng)作為重要的制造業(yè)，是工業(yè)革命的搖籃、杠桿和跳板，在現(xiàn)代世界的形成過程中還一度主導(dǎo)了世界貿(mào)易，英國正是對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)鏈條的全方位控制才成為當(dāng)時(shí)世界的引領(lǐng)者[2]。近20年來，中國棉花產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，產(chǎn)業(yè)鏈上下游和行業(yè)服務(wù)發(fā)展變化較大。

一是全國棉紡工業(yè)向沿海地區(qū)、有下游市場的地區(qū)、有政策和資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集聚。以上海、青島、天津等大城市為代表的老棉紡基地實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換，目前仍具備一定的技術(shù)、管理、信息、貿(mào)易等優(yōu)勢(shì)，但已經(jīng)逐步退出紗、布等紡織品生產(chǎn)，棉紡工業(yè)向以山東、江蘇、浙江、福建等沿海地區(qū)的新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，江蘇和浙江的色紡紗產(chǎn)品和色織布產(chǎn)品、河南的針織紗產(chǎn)品、福建的混紡紗產(chǎn)品、廣東的牛仔布產(chǎn)品、浙江的彈力布產(chǎn)品等得到大力發(fā)展。2014年以來，新疆棉紡工業(yè)在政策支持和原料優(yōu)勢(shì)支撐下快速發(fā)展。截至2018年底，新疆棉紗產(chǎn)量、棉紡錠較2014年分別增長2.7倍、1.2倍。

二是全國棉紡工業(yè)向民營企業(yè)集中。1978年，中國棉紡工業(yè)中國有企業(yè)占比達(dá)66.65%。2000年以后，棉紡織工業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，一大批國有企業(yè)經(jīng)過改革重組，剝離了社會(huì)職能，引入了民間資本，形成了多種形式的產(chǎn)權(quán)主體，提升了多元化經(jīng)營和技術(shù)進(jìn)步水平，國有及國有控股企業(yè)比重由2000年的38.5%下降至2018年的2%左右，目前棉紡工業(yè)的構(gòu)成已經(jīng)以民營企業(yè)為主。

三是全國棉紡工業(yè)跨國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不斷擴(kuò)大。中國一批棉紡企業(yè)不僅面向國內(nèi)外兩個(gè)市場營銷產(chǎn)品，而且統(tǒng)籌利用國內(nèi)和國際兩種棉花資源從事生產(chǎn)經(jīng)營。在“一帶一路”倡議推動(dòng)下，一些棉紡企業(yè)利用投資輸出產(chǎn)能和資本，積極參與了國際產(chǎn)融結(jié)合。截至2018年，中國棉紡企業(yè)在世界各地的投資規(guī)模達(dá)到了約350萬錠。

四是全國棉花產(chǎn)業(yè)的上下游聯(lián)合與合作加強(qiáng)。在市場倒逼機(jī)制作用下，棉花上下游開展聯(lián)合合作，出現(xiàn)了多種新模式。有的是棉花種植者（通常以大農(nóng)戶、經(jīng)營單位為主體）向棉花加工環(huán)節(jié)延伸;有的是棉花加工流通企業(yè)向上游種植、下游紡織環(huán)節(jié)延伸;有的是大型優(yōu)勢(shì)棉紡織企業(yè)，向上游棉花加工收購環(huán)節(jié)延伸，根據(jù)訂單要求、指導(dǎo)加工企業(yè)優(yōu)化棉花加工質(zhì)量。有的則是采取農(nóng)業(yè)合作社模式，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)參與，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈一體化經(jīng)營。這些模式有效降低了生產(chǎn)成本，縮短了流通環(huán)節(jié)，共同促進(jìn)了棉花質(zhì)量提升。

五是全國棉花產(chǎn)業(yè)行業(yè)信息化水平大幅提高。以全國棉花交易市場為代表的棉花市場信息和產(chǎn)業(yè)信息服務(wù)不斷健全和完善，目前農(nóng)民種植的棉花在經(jīng)過加工環(huán)節(jié)后，由各軋花廠按照全國統(tǒng)一規(guī)范要求包裝編碼并對(duì)棉花數(shù)量實(shí)行“包包稱”，由纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等對(duì)棉花質(zhì)量等實(shí)行“包包檢”，通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)提交各項(xiàng)數(shù)據(jù)，建設(shè)和形成了全國棉花大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為全國各地、各單位棉花市場交易和有關(guān)部門實(shí)施棉花產(chǎn)業(yè)政策提供了及時(shí)準(zhǔn)確的信息化保障。

二、加入WTO以來中國棉花產(chǎn)業(yè)的政策分析

棉花產(chǎn)業(yè)政策是與棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展、棉農(nóng)支持保護(hù)和棉區(qū)建設(shè)管理有關(guān)的政策。中國對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整時(shí)間早、力度大、有新意。黨的十一屆三中全會(huì)后，各地推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國家對(duì)棉花生產(chǎn)實(shí)施了一系列支持政策，中國棉花生產(chǎn)快速發(fā)展。1983年12月，國家停止了對(duì)城鄉(xiāng)居民發(fā)放布票、絮棉票的統(tǒng)銷政策，紡織品、針織品和絮棉實(shí)行敞開供應(yīng)。1992年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委《關(guān)于改革棉花流通體制的意見》，決定于1993年以山東、河南、江蘇作為棉花放開試點(diǎn)省，實(shí)行棉花供需直接見面，棉花收購和供應(yīng)價(jià)格由國家定價(jià)改為由買賣雙方協(xié)商議價(jià)，后來由于棉花連續(xù)減產(chǎn)，供求矛盾加劇，改革試點(diǎn)工作沒有進(jìn)行下去。1998年12月，國務(wù)院作出《關(guān)于深化棉花流通體制改革的決定》，決定從1999年起開始，棉花的收購價(jià)格、銷售價(jià)格主要由市場形成，國家不再作統(tǒng)一規(guī)定，這標(biāo)志著中國棉花流通體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)購統(tǒng)銷調(diào)整為主要依靠市場機(jī)制進(jìn)行合理配置。中國加入WTO以后，國家先后對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了一系列調(diào)整，取得了顯著成效。

（一）加入WTO以來中國棉花產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整情況

第一，深化棉花流通體制改革，推進(jìn)全國棉花市場建設(shè)，加強(qiáng)棉花行業(yè)服務(wù)。2001年7月，國務(wù)院在北京召開全國棉花工作會(huì)議。隨后，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化棉花流通體制改革的意見》。從此，參與棉花收購加工的市場經(jīng)營主體很快實(shí)現(xiàn)多元化，棉花行業(yè)服務(wù)不斷創(chuàng)新和健全。2006年，外商獲批進(jìn)入中國市場從事棉花流通業(yè)務(wù)。從2002年6月起，中國棉花價(jià)格指數(shù)通過中國棉花信息網(wǎng)①正式對(duì)外發(fā)布。2002年12月，全國棉花交易市場推出商品棉電子撮合交易。2003年9月，中國棉花協(xié)會(huì)正式成立。2004年6月，棉花期貨在鄭州商品交易所上市交易。2019年1月，棉花期權(quán)在鄭州商品交易所上市交易。

第二，取消對(duì)外貿(mào)易計(jì)劃管理，實(shí)行棉花進(jìn)口關(guān)稅、滑準(zhǔn)稅②及配額管理。2001年11月，中國加入WTO，國家對(duì)外貿(mào)易計(jì)劃管理制度改為關(guān)稅配額管理制度。2005年1月，全球紡織品服裝配額取消。2005年4月，國家建立棉花滑準(zhǔn)稅管理制度，先后于當(dāng)年4月和7月發(fā)放滑準(zhǔn)稅棉花配額70萬噸。2015年，國家暫時(shí)中斷棉花滑準(zhǔn)稅配額發(fā)放。2018年6月，由于國內(nèi)棉價(jià)大幅上漲，國家再次啟動(dòng)棉花滑準(zhǔn)稅配額增發(fā)。

第三，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)商品棉基地和棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)棉花質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)管。就優(yōu)質(zhì)商品棉基地建設(shè)而言，中國自1985開始建設(shè)優(yōu)質(zhì)商品棉基地①，2001年以后國家繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)工作并有所調(diào)整。從2007年起，國家加大對(duì)新疆棉對(duì)外運(yùn)輸?shù)姆龀帧?019年1月，中央“一號(hào)文件”提出恢復(fù)啟動(dòng)新疆優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地建設(shè)。就棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)而言，2017年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》，其中，劃定棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)233.3萬公頃。就棉花質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)管而言，2004年9月，全國棉花質(zhì)量檢驗(yàn)體制改革開始進(jìn)行試點(diǎn)。2012年11月，新修訂的GB1103-2012《棉花? 細(xì)絨棉》國家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，并于2013年9月正式實(shí)施。

第四，實(shí)行和取消全國棉花良種補(bǔ)貼政策，開展全國棉花高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)。2007年，國家實(shí)行良種補(bǔ)貼政策。2009年4月，農(nóng)業(yè)部開始實(shí)施全國棉花高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)。2015年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)了調(diào)整完善農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策的試點(diǎn)工作。2016年4月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，取消了棉花良種補(bǔ)貼。2019年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布通知，為保證棉糖自給水平，力爭將棉花面積穩(wěn)定在333.3萬公頃，保證必要的自給水平。

第五，實(shí)行和取消全國棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，保護(hù)棉農(nóng)利益，保證棉花市場供應(yīng)。2011年中國棉花市場價(jià)格大幅回落，給棉農(nóng)造成了較大損失。2011年3月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等八部門聯(lián)合發(fā)布《2011年度棉花臨時(shí)收儲(chǔ)預(yù)案》，并自2011年度開始進(jìn)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)。2012年度、2013年度，國家繼續(xù)實(shí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)，并提高了臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格。2014年后，國家完善重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，在全國取消了棉花臨時(shí)收儲(chǔ)。

第六，在新疆開展棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”，完善棉花價(jià)格形成機(jī)制。2014年1月，中央“一號(hào)文件”明確啟動(dòng)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。2014年4月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部明確新疆棉花目標(biāo)價(jià)格確定為19 800元/噸。2014年5月，新疆啟動(dòng)棉花種植面積統(tǒng)計(jì)核實(shí)工作。2014年9月，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案正式發(fā)布并實(shí)施。2015年后，國家繼續(xù)在新疆實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，并對(duì)改革方案不斷進(jìn)行完善和創(chuàng)新。總體上，迄今已實(shí)行兩輪改革，其中2014—2016年為第一輪改革，2017—2019年為第二輪改革。從2015年開始，新疆從棉農(nóng)申報(bào)登記開始抓起，開發(fā)建設(shè)棉花信息平臺(tái)，為改革提供了支撐保障。

第七，在新疆以外棉花主產(chǎn)省份開展棉農(nóng)定向補(bǔ)貼，保護(hù)種棉農(nóng)民利益和區(qū)域生態(tài)環(huán)境。從2014年起，中國在新疆以外的九個(gè)棉花主產(chǎn)省份開展了棉農(nóng)定向補(bǔ)貼工作。2015年、2016年，國家在9個(gè)省份繼續(xù)實(shí)行這一政策。2017—2019年，國家完善定向補(bǔ)貼政策操作辦法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，會(huì)同財(cái)政部等組織實(shí)施。

第八，改革和完善國家棉花專項(xiàng)儲(chǔ)備管理機(jī)制，提高國家儲(chǔ)備效能，推進(jìn)政府更好發(fā)揮作用。2003年3月，中國儲(chǔ)備棉管理總公司成立。2016年11月，中國儲(chǔ)備棉管理總公司整體并入中國儲(chǔ)備糧管理總公司，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。2019年11月，國家糧食和物資儲(chǔ)備局與財(cái)政部發(fā)布公告，啟動(dòng)棉花專項(xiàng)儲(chǔ)備收儲(chǔ)新機(jī)制。

（二）棉花產(chǎn)業(yè)政策的成效分析

第一，解決了中國棉花產(chǎn)業(yè)資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)型問題，棉花生產(chǎn)、流通、消費(fèi)由價(jià)格信號(hào)來引導(dǎo)，棉花價(jià)格由市場供求關(guān)系決定，市場在棉花資源配置中的作用日益增強(qiáng)。中國從20世紀(jì)90年代開始探索棉花流通體制改革，但長期未取得預(yù)定效果，2001年以后，逐步實(shí)現(xiàn)重大突破。近20年來，除了2011—2013年國家啟動(dòng)棉花臨時(shí)收儲(chǔ)預(yù)案外，在其他絕大多數(shù)年份，中國棉花價(jià)格都是由市場供求形成的。目前中國棉花價(jià)格多樣而復(fù)雜。2014年以來，中國推進(jìn)棉花價(jià)補(bǔ)分離改革，完善了棉花價(jià)格形成機(jī)制，國內(nèi)外棉花價(jià)差顯著縮?、俨?shí)現(xiàn)接軌聯(lián)動(dòng)，“外棉入市、國棉入庫”格局發(fā)生了根本性改變。隨著中國棉花價(jià)格形成機(jī)制的調(diào)整完善，國內(nèi)外棉花市場競爭加劇，新疆棉花生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)和競爭優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)，全國棉花生產(chǎn)布局和流通形勢(shì)發(fā)生較大變化。

第二，解決了中國棉農(nóng)利益保護(hù)方式不適應(yīng)新形勢(shì)的問題，由國家通過稅收免除、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、保險(xiǎn)支持和提供價(jià)外補(bǔ)貼等方式予以保護(hù)，國家財(cái)政資金使用的效率及精準(zhǔn)性和政府補(bǔ)貼的合理性顯著提高。中國棉農(nóng)在棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展中處于弱勢(shì)地位，如何在市場經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)棉農(nóng)的合理利益提供保護(hù)是一道難題。經(jīng)過改革探索，中國已建立一套國家對(duì)棉農(nóng)利益予以保護(hù)的新機(jī)制，使種棉農(nóng)民利益得到一定保護(hù)。這套機(jī)制主要由農(nóng)業(yè)稅收減免、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、開展市場監(jiān)管、實(shí)行保險(xiǎn)支持和提供價(jià)外補(bǔ)貼等組成，在實(shí)踐中還在不斷完善，總體上支持保護(hù)效果較好。特別是2014年以來，在新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)中，采取宏觀上核算差價(jià)補(bǔ)貼而微觀上按交售量及面積、質(zhì)量等補(bǔ)貼的辦法，通過“專業(yè)倉儲(chǔ)監(jiān)管+在庫公證檢驗(yàn)”制度與信息平臺(tái)的建立和完善，大大提高了補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和有效性。不僅如此，國家財(cái)政對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的總預(yù)算是限額的，政府補(bǔ)貼的合理性也有所提升。

第三，解決了中國部分地區(qū)棉花生產(chǎn)經(jīng)營效率過低的問題，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和棉花生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了棉花質(zhì)量提升和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。中國各地棉花生產(chǎn)資源條件和生產(chǎn)水平相差較大，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求不相適應(yīng)。經(jīng)過改革后，在市場機(jī)制作用下，不同效率的棉花生產(chǎn)經(jīng)營者加速分化，高效率的棉花生產(chǎn)得到加強(qiáng)，低效率或無效的棉花生產(chǎn)逐步退出，總體上棉花的質(zhì)量等級(jí)和單產(chǎn)水平不斷提升，全國棉花生產(chǎn)效率提高，中國棉花生產(chǎn)的國際競爭力有所增強(qiáng)。全國效率提升最顯著的是新疆。在新疆內(nèi)部，次宜棉區(qū)逐步退出生產(chǎn)，低產(chǎn)棉區(qū)棉花生產(chǎn)下降，優(yōu)勢(shì)棉區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。不僅如此，機(jī)采棉的推廣和普及，提高了種棉效率，降低了種植成本，特別是人工成本支出。在國家支持和市場競爭下，新疆棉花生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，不僅鞏固了新疆優(yōu)質(zhì)商品棉基地建設(shè)成果，而且保證了新疆農(nóng)民獲得穩(wěn)定的基本收入，維護(hù)了新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。隨著棉花生產(chǎn)布局的優(yōu)化，棉區(qū)生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)。

第四，解決了中國紡織業(yè)用棉成本一度過高的問題，推動(dòng)了棉花產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作，提高了中國棉花和紡織產(chǎn)品的國際競爭力。紡織業(yè)用棉成本是棉花生產(chǎn)、加工和流通環(huán)節(jié)的成本和利益的綜合體現(xiàn)，深刻影響著棉花國際競爭力，中國這個(gè)指標(biāo)曾經(jīng)一度過高，問題較為嚴(yán)重。從2014年起，中國實(shí)施棉花價(jià)補(bǔ)分離改革，解決了這一問題。改革后，全國棉紡織骨干企業(yè)虧損面從2014年開始逐年下降。2017年第二輪改革后，當(dāng)年虧損面下降超過10個(gè)百分點(diǎn)。由于中國棉花價(jià)格不再包括補(bǔ)貼，國內(nèi)外棉花價(jià)差顯著縮小，中國棉花和紡織服裝進(jìn)出口逐步恢復(fù)正常。

（三）棉花產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析

第一，為正確認(rèn)識(shí)和處理好政府與市場的關(guān)系提供了鏡鑒。經(jīng)過多年的改革開放，中國的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生重大變化，在實(shí)踐中如何處理好政府與市場的關(guān)系，十分具有挑戰(zhàn)性。中國從2011年起制定和啟動(dòng)棉花臨時(shí)收儲(chǔ)預(yù)案，曾經(jīng)被認(rèn)為是一個(gè)好政策，并且實(shí)施了3年。但實(shí)踐證明，這個(gè)政策的設(shè)計(jì)是有缺陷的。從該政策的實(shí)施和取消看，它不僅暴露了市場機(jī)制對(duì)棉農(nóng)的利益分配存在失靈，而且反映了政府機(jī)制在解決該問題時(shí)存在的局限性。在市場經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化的重要性、敏感性和復(fù)雜性會(huì)超越一般人的想象，價(jià)格本身復(fù)雜而且難以預(yù)測(cè)，總體上存在大幅波動(dòng)，且這種波動(dòng)在不斷變化，農(nóng)民不可抗拒，政府也難以預(yù)測(cè)和調(diào)控[3]。在政策設(shè)計(jì)上，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)節(jié)要十分小心，除非出現(xiàn)重大突發(fā)事件以及調(diào)節(jié)時(shí)間很短且明確，否則不應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第二，為未來國家優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)政策提供了良好基礎(chǔ)。國家在新疆實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的基本做法是可行的，這項(xiàng)政策還可以進(jìn)一步完善、創(chuàng)新和推廣。2014年，中央“一號(hào)文件”提出要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，當(dāng)時(shí)在學(xué)術(shù)界和政策層面是存在爭議的。經(jīng)過各方面的積極努力，2014—2016年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)成功實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。從2017年起，國家在新疆開展第二輪棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，效果得到進(jìn)一步提高。實(shí)踐證明，國家在新疆開展棉花目標(biāo)價(jià)格改革的基本做法是可行的。其關(guān)鍵點(diǎn)是：國家不再對(duì)棉花進(jìn)行臨時(shí)收儲(chǔ)，加強(qiáng)市場流通服務(wù)體系建設(shè);國家采取在宏觀上核算差價(jià)補(bǔ)貼、控制補(bǔ)貼總量而在微觀上按交售量及面積、質(zhì)量等補(bǔ)貼的辦法，由中央財(cái)政對(duì)符合條件的棉花實(shí)際種植者提供限額補(bǔ)助;國家從生產(chǎn)源頭入手進(jìn)行監(jiān)管并與銷售進(jìn)行銜接，促進(jìn)棉花實(shí)際種植者重視市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn);國家利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升公共管理和服務(wù)水平;國家提出解決問題的目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，新疆各級(jí)黨委和政府牽頭深入解決各種具體問題。這項(xiàng)改革在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策中具有開創(chuàng)性。從目前的政策性質(zhì)來看，已經(jīng)引入“藍(lán)箱”政策，在實(shí)踐中可有效操作。下一步，這項(xiàng)政策還可以進(jìn)一步完善、創(chuàng)新和推廣，建立棉花基本收益保險(xiǎn)與綠色發(fā)展補(bǔ)貼制度，從而將現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為“藍(lán)箱”與“綠箱”相結(jié)合的新型補(bǔ)貼政策。

第三，為國家進(jìn)一步完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提供了實(shí)踐借鑒。從源頭入手抓好產(chǎn)業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)，建立農(nóng)產(chǎn)品市場購銷制度、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備貿(mào)易調(diào)控制度等相結(jié)合的政策框架，是重要且可行的。中國是WTO成員國，國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策要符合WTO農(nóng)業(yè)改革的大方向，與高水平開放環(huán)境相適應(yīng)。近20年來，中國棉花產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整提供了重要參考，目前已率先建立帶有“藍(lán)箱”性質(zhì)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新政策，形成由農(nóng)產(chǎn)品市場購銷放開制度、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備及進(jìn)出口調(diào)控制度等相結(jié)合的新型支持保護(hù)政策框架。這些政策符合WTO農(nóng)業(yè)改革的大方向，適應(yīng)了高水平開放環(huán)境的要求。特別是近6年來，在棉花產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整中，貫徹和遵循了“放管服”的改革思路和改革方法，確保了改革取得實(shí)質(zhì)性成果并實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。從改革操作上看，對(duì)改革方案中涉及的各有關(guān)部門和單位的職能、責(zé)任、權(quán)利等工作安排和相關(guān)的人、財(cái)、物、信息等資源配備進(jìn)行統(tǒng)籌深入考慮，堅(jiān)持注重頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合，堅(jiān)持加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與加強(qiáng)技術(shù)支撐相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼與適當(dāng)兼顧特殊相結(jié)合，堅(jiān)持搞好制度設(shè)計(jì)與建立強(qiáng)有力的工作隊(duì)伍相結(jié)合，為新時(shí)代深化中國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革探索了新路徑，提供了實(shí)踐借鑒。

三、優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策需重點(diǎn)解決的問題和遵循的原則

棉花產(chǎn)業(yè)政策對(duì)棉花生產(chǎn)發(fā)展、棉農(nóng)收入支持及棉區(qū)建設(shè)保護(hù)非常重要。中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新變化對(duì)改革、完善和創(chuàng)新中國棉花產(chǎn)業(yè)政策體系提出了新的任務(wù)。新時(shí)代優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)提高對(duì)政策環(huán)境變化的認(rèn)識(shí)，對(duì)政策目標(biāo)有所調(diào)整，對(duì)政策內(nèi)容有所完善，對(duì)政策操作有所創(chuàng)新。在政策優(yōu)化中，既要堅(jiān)持和鞏固，又要完善和創(chuàng)新，關(guān)鍵是要解決問題，最終是要建立良好而穩(wěn)定的秩序。在政策設(shè)計(jì)上，要進(jìn)一步提高對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)和內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，把握政策優(yōu)化的方向和重點(diǎn)，提高政策優(yōu)化的水平和能力，確保政策優(yōu)化后的結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)保持一致。

（一）優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)政策需重點(diǎn)解決的問題

中國棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變化對(duì)優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)政策提出了新的任務(wù)和要求。要提高對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境改變的認(rèn)識(shí)，在政策目標(biāo)上有所拓展，在政策內(nèi)容上有所完善，在政策操作上有所創(chuàng)新，合理提出問題，解決突出問題，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，為建設(shè)新時(shí)代現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系提供支撐。

1.棉花產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境發(fā)生改變，需要更加合理地提出問題

當(dāng)前中國棉花需求發(fā)生重大變化，紡織原料需求中天然纖維占比不斷縮小。國內(nèi)棉花生產(chǎn)基礎(chǔ)依然薄弱，新疆與其他棉花主產(chǎn)區(qū)在政策上不一致，對(duì)于如何深化新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革在學(xué)術(shù)界還有分歧，未來隨著棉花生產(chǎn)形勢(shì)變化可能有一部分政策工具會(huì)失靈。在政策實(shí)踐中，一些制度設(shè)計(jì)和試點(diǎn)措施還需要進(jìn)一步深化;一些具體政策目標(biāo)過多且存在互不兼容的問題;一些政策導(dǎo)向與推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)美麗中國存在沖突;一些新試點(diǎn)的政策支持方式如“價(jià)格保險(xiǎn)+期貨”還存在缺陷。

2.棉花產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)有所調(diào)整，需要集中解決突出問題

總體來看，目前中國棉花產(chǎn)業(yè)政策面臨五方面的突出問題：一是如何提高質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)棉花產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;二是如何對(duì)棉農(nóng)進(jìn)行支持保護(hù);三是如何提高棉花自給率水平，保障基本供給和產(chǎn)業(yè)安全;四是如何有效管理棉花產(chǎn)業(yè)上下游各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈有效銜接;五是如何對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有退、提質(zhì)增效、綠色發(fā)展。

3.棉花產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容有所完善，務(wù)必把問題解決得更好

要根據(jù)農(nóng)業(yè)高水平開放要求，提高政策設(shè)計(jì)水平，進(jìn)一步完善政策內(nèi)容。具體而言，要做好如下工作：一是在政策性質(zhì)上要合理和準(zhǔn)確，處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用，實(shí)行有“?！庇小胺拧?，該保護(hù)的要堅(jiān)決保護(hù)，該放開的要逐步放開，該調(diào)整的要有序調(diào)整。二是在政策條件上要明確和公開，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，明確各種參加者的對(duì)象、范圍、條件及其職責(zé)、權(quán)力、利益關(guān)系。三是在政策內(nèi)容上要深入和細(xì)致，處理好政府間與部門間的關(guān)系，建立相關(guān)的人力、財(cái)力、物力、技術(shù)、信息、法制等保障。

4.棉花產(chǎn)業(yè)政策操作有所創(chuàng)新，要保證實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)

要根據(jù)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化和高水平開放要求，在棉花產(chǎn)業(yè)政策操作上有所創(chuàng)新。重要的是深化“放管服”改革，由政府牽頭，建立良好的組織實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)現(xiàn)代技術(shù)支撐保障，提高政策操作效率，降低政策操作成本，控制政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，保證實(shí)現(xiàn)政策預(yù)定目標(biāo)。一是在政策形式上推進(jìn)從一事一議、文件式的政策向統(tǒng)籌規(guī)劃、法制式的政策轉(zhuǎn)變。二是在政策時(shí)間上推進(jìn)從短期性、臨時(shí)性的政策向長期性或周期性的政策轉(zhuǎn)變。三是在政策實(shí)施上推進(jìn)從行政推動(dòng)、安排資金、建立隊(duì)伍、因地制宜向公共管理、建立基金、電子政務(wù)、專業(yè)服務(wù)等方式轉(zhuǎn)變。

（二）優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策需要遵循的重要原則

1.尊重客觀規(guī)律，堅(jiān)持正確的改革方向

優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策，要做正確的事，建立完善激勵(lì)機(jī)制。一要考慮到資源環(huán)境的影響，尊重自然規(guī)律，使棉花生產(chǎn)政策符合促進(jìn)綠色發(fā)展和建設(shè)美麗中國的大方向。二要考慮社會(huì)公平影響，尊重社會(huì)規(guī)律，設(shè)定稀缺資源分配政策，使其符合保障棉農(nóng)基本收益和維護(hù)社會(huì)公平和諧的大方向。三要考慮生產(chǎn)效率影響，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，設(shè)定棉花管理體制機(jī)制相關(guān)政策，符合實(shí)行高水平對(duì)外開放和遵守農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的大方向。四要考慮操作實(shí)施影響，尊重政策作用規(guī)律，設(shè)定政策實(shí)施預(yù)期結(jié)果，符合構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和推進(jìn)政策操作方案規(guī)范化、完整化和法制化的大方向。

2.重視發(fā)展階段變化，推進(jìn)全國政策調(diào)整

優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策，要解決富有時(shí)代性、公共性和特定性的新問題，適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求。一要解決戰(zhàn)略性問題，調(diào)整和完善棉花生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展棉花生產(chǎn)力。二要解決體制性問題，健全和完善棉花市場運(yùn)行機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效率和增進(jìn)分配公平。三要解決操作性問題，建立和完善良好穩(wěn)定的棉花產(chǎn)業(yè)政策框架，合理而有序地解決問題。

3.重視遵循WTO要求，實(shí)行“藍(lán)”“綠”組合

優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策，要與世界接軌，符合WTO農(nóng)業(yè)改革的大方向。一要優(yōu)化并用好“藍(lán)箱”支持措施，即按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定，屬于可以引起貿(mào)易扭曲、但有限額并且在規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)、可免除減讓承諾的支持措施。二要逐步引入“綠箱”支持措施，即按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定，不引起貿(mào)易扭曲、可免除減讓承諾的支持政策。三要實(shí)行“藍(lán)箱”“綠箱”支持措施組合，即在宏觀上建立國家棉花財(cái)政補(bǔ)貼支持基金、加大各級(jí)政府支持力度，而微觀上按棉農(nóng)交售量及面積、質(zhì)量等進(jìn)行限額的補(bǔ)助補(bǔ)貼，以及按棉區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)項(xiàng)目和符合“綠箱”支持措施標(biāo)準(zhǔn)的各類項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)的支持補(bǔ)貼，建立資金統(tǒng)籌使用機(jī)制，合理設(shè)置各種支持補(bǔ)貼的前提條件、資格標(biāo)準(zhǔn)、順序要求等，在符合支持條件時(shí)按優(yōu)先序和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行支持補(bǔ)貼。

4.重視加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用，控制政策操作風(fēng)險(xiǎn)

優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策，要正確地做事，提高政策設(shè)計(jì)和政策操作中的科技水平。一要加強(qiáng)政策條件應(yīng)用，在政策文件中盡可能顯示政策條件，包括前提條件、政策邊界及因果關(guān)系等。二要加強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)用，完善和創(chuàng)新政策性棉花種植業(yè)保險(xiǎn)制度和棉花市場價(jià)格保險(xiǎn)制度，推進(jìn)棉花種植業(yè)保險(xiǎn)與市場價(jià)格保險(xiǎn)的銜接整合。三要加強(qiáng)數(shù)字農(nóng)業(yè)應(yīng)用，從農(nóng)業(yè)部門入手組織棉花種植信息的農(nóng)戶申報(bào)、登記上網(wǎng)、數(shù)據(jù)核查等，健全和完善棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，抓好全國棉花產(chǎn)業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)，為棉花產(chǎn)業(yè)政策的操作實(shí)施提供大數(shù)據(jù)支撐保障。

四、完善和創(chuàng)新中國棉花產(chǎn)業(yè)政策的建議

目前中國正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。適應(yīng)中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化要求，解決高水平開放環(huán)境下的突出問題，優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)政策更顯重要而緊迫。要提高對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要性、復(fù)雜性和特殊性的認(rèn)識(shí)。優(yōu)化棉花產(chǎn)業(yè)政策，國家必須站得更高、看得更遠(yuǎn)和考慮更深，實(shí)行有堅(jiān)持和有改革相結(jié)合，把握大局，因勢(shì)利導(dǎo)，搞好設(shè)計(jì)，整合資源，有序推進(jìn)，推進(jìn)從根本上解決棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率問題、公平問題和可持續(xù)問題。

（一）優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策的方向、重點(diǎn)和難點(diǎn)

優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)綜合考慮中國棉花產(chǎn)業(yè)的變化趨勢(shì)和中國現(xiàn)有棉花產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化政策需要解決的突出問題以及需要遵循的原則。要瞄準(zhǔn)最終目標(biāo)，突出問題導(dǎo)向，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，搞好統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)籌兼顧和制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)把改革方案質(zhì)量關(guān)，審時(shí)度勢(shì)，科學(xué)實(shí)施。

1.實(shí)行有堅(jiān)持和有完善相結(jié)合，建構(gòu)由棉花市場機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和調(diào)控機(jī)制等“三支柱”組成的良好穩(wěn)定的政策框架

在深化改革的方向上，要強(qiáng)調(diào)繼承和發(fā)展，實(shí)行有堅(jiān)持和有完善相結(jié)合，瞄準(zhǔn)建立良好穩(wěn)定秩序的最終目標(biāo)，突出解決重大現(xiàn)實(shí)問題，建立三個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又相互補(bǔ)充的政策支柱，每個(gè)支柱各解決一個(gè)核心問題，組成棉花產(chǎn)業(yè)政策體系，形成良好穩(wěn)定的政策框架。第一支柱是棉花市場機(jī)制，即建立和完善棉花市場運(yùn)行制度，堅(jiān)持讓市場在資源配置中起決定性作用，實(shí)行效率優(yōu)先，激勵(lì)從生產(chǎn)導(dǎo)轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向，促進(jìn)國產(chǎn)棉及棉花產(chǎn)業(yè)鏈的綜合競爭力提升，解決國內(nèi)外棉花生產(chǎn)質(zhì)量、成本和效率差距較大以及中國棉花市場體系建設(shè)不完善的問題。第二支柱是棉花補(bǔ)貼機(jī)制，即建立和完善棉農(nóng)及棉區(qū)支持補(bǔ)貼制度，堅(jiān)持政府更好發(fā)揮作用，激勵(lì)從分配性努力轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性努力，彌補(bǔ)市場失靈，促進(jìn)社會(huì)公平和諧，解決中國棉農(nóng)和棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)支持補(bǔ)貼政策不完善的問題。第三支柱是棉花調(diào)控機(jī)制，即建立和完善棉花種植、貿(mào)易及儲(chǔ)備等管控制度，堅(jiān)持以綠色生態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，激勵(lì)從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量生態(tài)并重，促進(jìn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，解決中國棉區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)不力和棉花宏觀調(diào)控體系不完善的問題。

2.圍繞提升效率、促進(jìn)公平和綠色高質(zhì)量發(fā)展，分類深化改革，有序解決突出問題

在深化改革的重點(diǎn)上，緊緊圍繞解決國內(nèi)外棉花生產(chǎn)質(zhì)量、成本和效率差距較大的問題，中國棉農(nóng)和棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)支持補(bǔ)貼政策不完善的問題，中國棉區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)管理不力和棉花宏觀調(diào)控不完善的問題，實(shí)行分類改革、有序推進(jìn)，將重大改革進(jìn)行到底，切實(shí)解決突出問題。一是聚焦提升效率，優(yōu)化市場類政策，加強(qiáng)棉花市場體系建設(shè)，完善價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展。二是聚焦促進(jìn)公平，優(yōu)化補(bǔ)貼類政策，深化完善新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，完善和創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，統(tǒng)籌建立棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度、種植業(yè)保險(xiǎn)制度和綠色發(fā)展補(bǔ)貼制度，并將這種制度向內(nèi)地棉花主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行推廣，逐步建立全國棉花生產(chǎn)基本收益保險(xiǎn)與綠色發(fā)展補(bǔ)貼制度。三是聚焦推進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化調(diào)控類政策，采取監(jiān)管約束和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)兩手抓，在棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展上實(shí)行有“保”有“放”。

3.完善政策操作機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)管理，提高政府解決問題的能力和效果

在深化改革的操作上，攻堅(jiān)克難，立足機(jī)制制度創(chuàng)新，突出改革整體性，注重可操作性，聚焦突出矛盾，統(tǒng)籌銜接當(dāng)前和長遠(yuǎn)舉措，明確分工和完成時(shí)限，把握節(jié)奏，分步實(shí)施，把改革方案設(shè)計(jì)好，加強(qiáng)政府公共管理和服務(wù)能力建設(shè)，提升政府資源配置效率和政策實(shí)施效果。具體而言，要從如下方面著手：一是在改革方案設(shè)計(jì)中明確政策實(shí)施的各種參與者及相關(guān)的責(zé)任、權(quán)力、利益關(guān)系;二是在改革方案落實(shí)中加強(qiáng)政策實(shí)施的人力、財(cái)力、物力配備;三是在改革工作組織中建立政策實(shí)施的科技、信息、法律支撐。

（二）對(duì)完善和創(chuàng)新中國棉花產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)建議

2020年是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，在優(yōu)化中國棉花產(chǎn)業(yè)政策上，國家要銜接過去、現(xiàn)在和未來，鞏固近年來重大改革成果，結(jié)合新時(shí)代需要，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把穩(wěn)方向，突出實(shí)效，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，全力攻堅(jiān)突破，繼續(xù)堅(jiān)持和完善棉花市場經(jīng)營制度，加快完善和創(chuàng)新棉花及棉區(qū)支持補(bǔ)貼制度，探索健全和完善國家棉花種植、貿(mào)易及儲(chǔ)備等管控制度，切實(shí)推進(jìn)全國棉花產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為提升中國棉花產(chǎn)業(yè)競爭力提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

1.堅(jiān)持和完善棉花市場經(jīng)營制度，讓市場在資源配置中起決定性作用，讓高效率主體做大做強(qiáng)

完善棉花收購企業(yè)和棉花種植戶管理監(jiān)督辦法，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)棉花市場體系建設(shè)，完善社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)專業(yè)化分工，引導(dǎo)棉花資源合理高效配置，提高棉花產(chǎn)業(yè)競爭力。一是加強(qiáng)市場化建設(shè)，提供綜合化服務(wù)。鞏固棉花市場化改革成果，國家不再實(shí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)，完善棉花價(jià)格形成機(jī)制。引導(dǎo)和支持有條件的企業(yè)或機(jī)構(gòu)開展物流配送、科技服務(wù)、電子商務(wù)、保險(xiǎn)服務(wù)、供應(yīng)鏈金融等業(yè)務(wù)。二是堅(jiān)持競爭力導(dǎo)向，加大結(jié)構(gòu)性改革力度。加快從生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向，支持高效率地區(qū)和高效率主體發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，降低成本，提高價(jià)格競爭力，改進(jìn)品質(zhì)，提高特色競爭力。促進(jìn)涉棉企業(yè)兼并重組和上下游銜接整合，參與優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)，提高棉花生產(chǎn)質(zhì)量效益。三是推進(jìn)國內(nèi)外銜接，用好國內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場。支持棉花主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、加大投資和技術(shù)改造，保持中國棉花產(chǎn)能在合理區(qū)間，務(wù)實(shí)、低調(diào)、依規(guī)開展海外農(nóng)業(yè)投資。四是完善金融管理政策，改進(jìn)政策性金融服務(wù)。按照銀保監(jiān)會(huì)規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是中國的農(nóng)業(yè)政策性銀行，其承貸主體須為企業(yè)法人客戶，這已不適應(yīng)農(nóng)村形勢(shì)變化需求，建議適度放寬其信貸支持范圍，采取分批試點(diǎn)、逐步遞進(jìn)的方式開展對(duì)專業(yè)大戶和新型經(jīng)營主體的信貸支持?？梢钥紤]將國家支持新疆棉紡織服裝業(yè)的相關(guān)配套資金，統(tǒng)一由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行代理和撥付，以加強(qiáng)對(duì)棉花全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的支持服務(wù)和資源整合。五是推進(jìn)價(jià)格信息規(guī)范，加強(qiáng)重要價(jià)格信息管理服務(wù)。準(zhǔn)確全面的價(jià)格信息是科學(xué)研判市場形勢(shì)變化的重要基礎(chǔ)。目前中國棉花市場價(jià)格種類很多，有生產(chǎn)價(jià)格、銷售價(jià)格、期貨價(jià)格、進(jìn)出口價(jià)格、政策補(bǔ)貼價(jià)格等，但各種價(jià)格所針對(duì)的品種、質(zhì)量、地點(diǎn)和交易條件等不同，難以可比和綜合利用。為此，要加強(qiáng)棉花市場價(jià)格信息調(diào)查匯總和統(tǒng)一發(fā)布，對(duì)重要價(jià)格及其價(jià)格條件、價(jià)格內(nèi)容加強(qiáng)管理和統(tǒng)一發(fā)布，進(jìn)行技術(shù)規(guī)范，增強(qiáng)嚴(yán)密性和連續(xù)性，優(yōu)化市場服務(wù)。

2.完善和創(chuàng)新棉花及棉區(qū)支持補(bǔ)貼制度，探索建立新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度與棉區(qū)綠色發(fā)展支持補(bǔ)貼制度

完善中國棉花補(bǔ)貼政策，要穩(wěn)妥推進(jìn)、漸進(jìn)調(diào)整，推進(jìn)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變，將現(xiàn)行政策的性質(zhì)從“藍(lán)箱”措施進(jìn)一步改革創(chuàng)新為“藍(lán)箱”措施與“綠箱”措施相組合，實(shí)行產(chǎn)業(yè)措施與區(qū)域措施相結(jié)合。在產(chǎn)業(yè)措施上，以種棉農(nóng)民為主要對(duì)象，側(cè)重“補(bǔ)虧損、穩(wěn)收入”，實(shí)行財(cái)政限額支持，在操作上采用新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的基本做法并予以深化完善，建立新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度。在區(qū)域措施上，以棉花產(chǎn)區(qū)綠色發(fā)展項(xiàng)目為對(duì)象，側(cè)重“補(bǔ)綠箱，促轉(zhuǎn)型”，實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，在操作上按照WTO“綠箱”支持措施要求設(shè)計(jì)項(xiàng)目、組織實(shí)施，建立棉花產(chǎn)區(qū)綠色發(fā)展支持補(bǔ)貼制度。將產(chǎn)業(yè)措施和區(qū)域措施結(jié)合起來，設(shè)立國家棉花及棉區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼支持基金，設(shè)置產(chǎn)業(yè)措施支持限額，統(tǒng)籌實(shí)施新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度和棉區(qū)綠色發(fā)展補(bǔ)貼制度。

一是深化完善新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，建立新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度。堅(jiān)持保護(hù)實(shí)際種棉者利益，實(shí)行宏觀上核算差價(jià)補(bǔ)貼而微觀上按交售量及面積、質(zhì)量等補(bǔ)貼，加強(qiáng)產(chǎn)銷監(jiān)管和信息平臺(tái)建設(shè)。將保險(xiǎn)機(jī)制引入目標(biāo)價(jià)格制度并進(jìn)行創(chuàng)新，以目標(biāo)價(jià)格為理賠責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行參保者繳費(fèi)，國家補(bǔ)限額賠付，實(shí)行目標(biāo)價(jià)格、補(bǔ)貼總額“雙限”。繼續(xù)實(shí)行補(bǔ)貼資金由財(cái)政安排，但設(shè)立保險(xiǎn)補(bǔ)貼基金，由基金統(tǒng)籌收支①。完善目標(biāo)價(jià)格定價(jià)周期及水平，可從一定三年改為一定五年。完善補(bǔ)貼與棉花質(zhì)量掛鉤的實(shí)施辦法。探索補(bǔ)貼與棉花品種掛鉤的實(shí)施辦法[4]。加強(qiáng)棉花行業(yè)誠信體系建設(shè)。

二是完善棉花種植業(yè)保險(xiǎn)制度，與新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度銜接整合。對(duì)棉花種植業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，完善參保和理賠辦法，加大對(duì)小農(nóng)戶的扶持。推進(jìn)棉花生產(chǎn)基礎(chǔ)信息共建共享，整合政策資源，提高資金使用效率。凡是參加棉花種植業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)的農(nóng)民，可以憑有關(guān)繳費(fèi)免交新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)費(fèi)用;由國家對(duì)棉花實(shí)際種植面積在一定規(guī)模以下的小農(nóng)戶參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。

三是創(chuàng)建棉花產(chǎn)區(qū)綠色發(fā)展支持制度，與新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度有機(jī)組合。按照WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的“綠箱”措施標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化棉區(qū)生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)貼政策，設(shè)計(jì)棉花產(chǎn)區(qū)綠色發(fā)展支持項(xiàng)目，比如對(duì)特定區(qū)域的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、落后地區(qū)援助、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資、推進(jìn)水肥一體化、農(nóng)膜殘留回收、發(fā)展品種一致性等給予扶持，探索生產(chǎn)申報(bào)、耕地治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)業(yè)高效節(jié)約用水等有效支持政策，設(shè)立項(xiàng)目優(yōu)先序，由財(cái)政按項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。國家設(shè)立棉花及棉區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼支持基金，將基金一定比例或保證新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)支出后的余額，用于棉花產(chǎn)區(qū)綠色發(fā)展項(xiàng)目開支。在具體操作上，可借鑒政府招標(biāo)采購模式，逐項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，按棉農(nóng)實(shí)際付費(fèi)的一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，核定專業(yè)化服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一編碼管理，實(shí)行規(guī)范操作、據(jù)實(shí)補(bǔ)貼、先試點(diǎn)后推廣、有序推進(jìn)，探索成熟一項(xiàng)啟動(dòng)補(bǔ)貼一項(xiàng)，最終形成完整的政策體系。

3.健全和完善國家棉花種植、貿(mào)易及儲(chǔ)備等管控制度，促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展

從源頭入手加強(qiáng)引導(dǎo)、監(jiān)管和服務(wù)，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，完善棉花全產(chǎn)業(yè)鏈管理，適時(shí)適度實(shí)施宏觀調(diào)控，推進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。一是探索棉花生產(chǎn)監(jiān)管。重視新時(shí)代中國比較優(yōu)勢(shì)和競爭優(yōu)勢(shì)的變化，推動(dòng)棉花生產(chǎn)總量引導(dǎo)管控、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。從制約棉花可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，探索制定全國棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，建立棉花生產(chǎn)經(jīng)營者資格管控制度，明確棉花實(shí)際種植者在用地、用水、用肥、用藥、用膜、棉花交售、參加保險(xiǎn)、信息申報(bào)、領(lǐng)取補(bǔ)貼等方面的要求和義務(wù)。以現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的實(shí)施為切入點(diǎn)，建立和完善補(bǔ)貼控制條件體系（包括對(duì)象、范圍和程序等），促進(jìn)農(nóng)民規(guī)范種棉。二是適度進(jìn)行貿(mào)易管控。多元、均衡、可控釋放棉花進(jìn)口需求，從嚴(yán)控制棉花滑準(zhǔn)稅配額進(jìn)口數(shù)量、時(shí)機(jī)和節(jié)奏，對(duì)棉花市場進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。三是適時(shí)進(jìn)行儲(chǔ)備調(diào)節(jié)。國家在棉花收購價(jià)持續(xù)過度下降時(shí)可由中儲(chǔ)棉公司逢低收儲(chǔ)，在持續(xù)較快上漲時(shí)則要減量或停止收儲(chǔ)。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范管控。完善棉花產(chǎn)業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)的范圍和內(nèi)容。加強(qiáng)棉花財(cái)政支持風(fēng)險(xiǎn)管理控制，明確實(shí)行限額補(bǔ)助，控制棉花目標(biāo)價(jià)格水平和補(bǔ)貼總量規(guī)模。加強(qiáng)棉花金融風(fēng)險(xiǎn)管理，重視涉棉企業(yè)或農(nóng)戶的資金周轉(zhuǎn)問題和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金安全問題。

4.推進(jìn)全國棉花產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將新疆棉花產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化經(jīng)驗(yàn)向內(nèi)地棉花主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行推廣

針對(duì)新疆以外的主產(chǎn)棉區(qū)近年來棉花生產(chǎn)持續(xù)大幅萎縮的問題，要完善全國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策頂層設(shè)計(jì)，加快建立全國棉花產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一機(jī)制，盡快將新疆棉花產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重要經(jīng)驗(yàn)和基本做法向內(nèi)地棉花主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行推廣，并與新疆棉區(qū)同步進(jìn)行完善和創(chuàng)新，探索建立新型棉花目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度和棉區(qū)綠色發(fā)展支持制度。在將新疆的經(jīng)驗(yàn)做法向內(nèi)地省份推廣的過程中，要發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組織的作用，從生產(chǎn)源頭開始抓，并加強(qiáng)管理監(jiān)督，做好棉花種植信息的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和申報(bào)等基礎(chǔ)工作。要與棉花種植保險(xiǎn)改革、棉花供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國家儲(chǔ)備機(jī)制改革、關(guān)稅配額制度改革等進(jìn)行銜接和組合，在棉花價(jià)格監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、市場體系建設(shè)、黨委和政府組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)等方面推進(jìn)配套改革，推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系升級(jí)、企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)競爭力提升。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）