王曉君 何亞萍 蔣和平

摘? ?要：新冠肺炎疫情的全球蔓延打破了世界糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的均衡格局，我國糧食安全面臨的國內(nèi)外形勢均發(fā)生了重大變化，糧食海外貿(mào)易風(fēng)險和不確定性顯著增加，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了發(fā)展過程中的新問題，包括供需結(jié)構(gòu)變化、大豆進口持續(xù)增加、糧食生產(chǎn)主體進入“老年化”、糧食綠色轉(zhuǎn)型還不徹底等，未來破解我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展背后深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與發(fā)展不平衡不充分的問題將會面臨更大壓力和挑戰(zhàn)?；诩Z食安全新形勢變化，“十四五”時期我國糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)從注重國內(nèi)保障、數(shù)量增長、生產(chǎn)收儲環(huán)節(jié)及追求化學(xué)產(chǎn)量轉(zhuǎn)向全球視角、食物營養(yǎng)與安全、全產(chǎn)業(yè)鏈及藏糧于技，并從生產(chǎn)、消費、儲備、流通和風(fēng)險防范五個層面構(gòu)建具有中國特色的糧食安全戰(zhàn)略保障體系和目標。建議未來從創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式、培育壯大各類糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主體、發(fā)揮科技創(chuàng)新支撐作用、持續(xù)深化糧食體制改革、積極參與全球糧食治理等方面制定相應(yīng)的戰(zhàn)略保障措施。

關(guān)鍵詞：糧食安全;糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展;農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展

中圖分類號：F326.11? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）09-0027-13

新冠肺炎疫情的全球蔓延，加快了“世界百年未有之大變局”的演進速度，國際地緣政治風(fēng)險再次上升，經(jīng)濟全球化遭遇更多的來自貿(mào)易保護主義和單邊主義的沖擊，國際貿(mào)易和投資受限將是未來很長一段時期國際經(jīng)濟形勢的基本態(tài)勢。在新冠肺炎疫情沖擊下，全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易均衡格局被打破，近期表現(xiàn)為：國際玉米庫存充足但受疫情影響階段性需求減少，國際市場價格一再下跌，國內(nèi)外玉米價格倒掛差距進一步擴大;我國大豆高度依賴進口，國際形勢的不利變化對于我國糧食海外風(fēng)險管控、糧食安全保障目標提出了更高要求[1]。反觀國內(nèi)，糧食安全同樣面臨著不小挑戰(zhàn)，除了過去一直存在的成本持續(xù)推高、種糧收益下降、科技含量不足、支持保護政策改革以及生產(chǎn)經(jīng)營模式探索等涉及的糧食生產(chǎn)潛力發(fā)展不足問題外，還面臨新時期居民消費升級后對健康營養(yǎng)食物需求產(chǎn)生的供需結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾[2]。另外，近兩年非洲豬瘟、草地貪夜蛾蟲害接踵而至，農(nóng)業(yè)疫情事件頻發(fā)，養(yǎng)殖鏈條上諸多壓力不斷傳導(dǎo)到飼料糧食作物上，引起糧食供需和價格波動性變化。2020年南方洪災(zāi)也對我國水稻秋季產(chǎn)量形成局部負面影響。盡管我國糧食連年豐收，庫存充裕，完全有能力保障口糧安全，但糧食安全形勢依然嚴峻，結(jié)構(gòu)性問題、抗風(fēng)險能力及現(xiàn)代化發(fā)展水平中的深層次矛盾和問題都有待解決[1]。2020年中央“一號文件”提出，“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”。當(dāng)前，國際與國內(nèi)形勢均發(fā)生了重大變化，促使我們不得不重新思考和定位多重目標下的糧食安全觀的戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)向，尤其是當(dāng)前我國正處于全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官、全面建成小康社會的重要歷史節(jié)點[3]，“十四五”時期如何有效利用國際國內(nèi)“兩種市場、兩種資源”，加快構(gòu)建我國糧食安全內(nèi)需體系，保障國家經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行，是迫切需要回答的重大戰(zhàn)略性問題。

過去已有大量研究針對我國糧食安全領(lǐng)域存在的一些突出問題進行了廣泛討論，包括基于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論分析糧食生產(chǎn)化學(xué)投入要素過高、生產(chǎn)成本上漲、基礎(chǔ)競爭力乏力等問題[4]，基于資源環(huán)境學(xué)視角討論糧食安全水土資源利用率及生態(tài)環(huán)境制約問題[5]，另外還有研究從組織創(chuàng)新和體制機制角度討論在小農(nóng)大國基本農(nóng)情下，我國糧食在土地制度改革和收購市場化改革中存在的諸多制約因素和政策效應(yīng)[1，6]。最新也有研究開始逐步探討我國糧食安全中存在的供給與消費結(jié)構(gòu)升級之間的不平衡問題[1-3]。但在當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生重大變化的背景下，現(xiàn)有研究仍沒有系統(tǒng)性梳理清楚當(dāng)前我國糧食安全面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，對于未來糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展道路的戰(zhàn)略方向仍沒有一個明確指向。在國內(nèi)現(xiàn)有體制機制約束下，我國糧食安全如何突破發(fā)展困局，有效提升糧食綜合生產(chǎn)能力？在未來更加開放、更加復(fù)雜的國際環(huán)境中，又該如何最大化利用好國際市場，同時有效規(guī)避海外風(fēng)險？這些問題都是值得我們深入思考的。

一、我國糧食安全面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)

糧食安全是關(guān)系國計民生的重大戰(zhàn)略性問題，是國家安全的根基。當(dāng)前國際貿(mào)易形勢、國內(nèi)糧食供求格局和生態(tài)環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，持續(xù)維持糧食大豐收態(tài)勢、保障國家糧食安全，面臨更大壓力和更多挑戰(zhàn)。

（一）受逆全球化思潮沖擊，我國糧食海外貿(mào)易風(fēng)險和不確定性增加

當(dāng)前全球壁壘叢生，大國戰(zhàn)略博弈再度升級，國際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟格局正被不斷重塑，新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家成員在全球農(nóng)產(chǎn)品市場中的貿(mào)易份額不斷增加，參與全球農(nóng)產(chǎn)品價值鏈程度不斷加深，世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長朝著更兼包容性和公平性的均衡方向發(fā)展已成為一種不可逆趨勢[7-8]，但以美國為首的貿(mào)易保護主義也在不斷抬頭[9-10]。新冠肺炎疫情全球蔓延這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，進一步加劇了全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與貿(mào)易格局的扭曲，突出表現(xiàn)為：盡管全球糧食庫存充足，但一些糧食出口國采取了出口禁止或限制措施，加劇了全球糧食供求局部短缺和價格上漲[11]。中美貿(mào)易摩擦是影響我國“十四五”時期糧食進出口的最大不確定因素，美國不斷要求我國繼續(xù)放開國內(nèi)市場，加大對美國進口的依賴，我國大豆對外依賴性持續(xù)增加，其風(fēng)險亦必然增加。美國若利用WTO規(guī)則反制我國農(nóng)業(yè)支持保護政策，我國農(nóng)業(yè)在國際競爭中的弱勢將更加凸顯，這會給國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來更大沖擊[12]。

（二）“后疫情時代”糧食戰(zhàn)略性功能強化，全球糧食貿(mào)易平衡格局或遭打破

新冠肺炎疫情暴發(fā)再次強化了糧食作為重要戰(zhàn)略物資的地位，并且進一步打破了國際糧食市場的可供性、獲取性與穩(wěn)定性。新冠肺炎疫情對糧食的生產(chǎn)和貿(mào)易造成了直接負面影響，其中對國際市場依賴較強的發(fā)展中國家影響尤為突出，“后疫情時代”出于擔(dān)憂本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供應(yīng)不足問題，東南亞國家的糧食出口量還將大幅減少。而因疫情引發(fā)的經(jīng)濟衰退和購買力下降，使得原先就在庫存高位的玉米出現(xiàn)階段性需求不足，國際價格明顯下降，“后疫情時代”國際玉米種植面積很可能會調(diào)減，這會引發(fā)新一輪玉米市場供需失衡。另外，各國出于疫情管控而采取的封鎖措施也影響了糧食流通效率，造成非洲等局部國家和地區(qū)糧食供應(yīng)鏈受到嚴重沖擊，出現(xiàn)了糧價攀升與部分國家糧食供應(yīng)短缺問題。而如果此次疫情持續(xù)時間很長，則很可能進一步導(dǎo)致非洲營養(yǎng)不良人口數(shù)量加速增長。從國際貿(mào)易來看，我國稻谷、小麥口糧進口量比重較小，海外疫情影響有限，但對于大豆等對外依存度較高的作物來說，國際價格傳導(dǎo)機制影響明顯，國內(nèi)植物油和飼料用量供應(yīng)存在潛在風(fēng)險[13]，同時畜牧飼養(yǎng)行業(yè)亦可能受到影響。

（三）國內(nèi)糧食供求長期處于緊平衡狀態(tài)，品種與區(qū)域之間的供需矛盾突出

我國糧食生產(chǎn)連續(xù)5年穩(wěn)定在6500億公斤以上水平，基本解決了“吃得飽”的問題，但人民不斷增長的高質(zhì)量食物需求與糧食供給總量不充分、結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾日益凸顯[14]?！吨袊r(nóng)業(yè)展望報告（2020—2029）》預(yù)測，未來10年，我國人口還將繼續(xù)增長，口糧消費需求隨之增長，預(yù)計稻米和小麥國內(nèi)總消費量分別增長2.4%、11.8%，隨著食物消費結(jié)構(gòu)升級，居民對動物性產(chǎn)品需求增加，畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大將推動玉米和大豆國內(nèi)總消費量分別預(yù)計增長18.7%、14.5%[15]。我國糧食供求中長期將處于“緊平衡”狀態(tài)，供給與消費端不平衡矛盾將更加突出。在品種結(jié)構(gòu)上，稻谷和小麥等口糧供大于求，陳糧積壓，庫存成本高，而優(yōu)質(zhì)強筋小麥、大豆等作物產(chǎn)不足需，當(dāng)前國內(nèi)優(yōu)質(zhì)強筋小麥產(chǎn)量為 350萬—450 萬噸，市場需求量為 600萬—800 萬噸，缺口為300萬噸左右[16]。在區(qū)域布局上，糧食生產(chǎn)“北進南退”現(xiàn)象突出，13個糧食主產(chǎn)區(qū)占全國糧食產(chǎn)量的75%以上，糧食產(chǎn)銷從“南糧北運”轉(zhuǎn)向“北糧南運”，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉大，跨區(qū)域流通和平衡壓力越來越大。

（四）糧食生產(chǎn)處于“高成本”時代，單產(chǎn)持續(xù)增產(chǎn)內(nèi)生動力不足

我國糧食生產(chǎn)處于高成本階段，已全面超過美國。推動我國糧食生產(chǎn)成本上漲的主要因素包括：一是人工成本上漲加速。2000年以來，我國農(nóng)村勞動力價格上漲加速，2018年，人工成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比重在30%至40%之間，而美國維持在5%—10%，我國稻谷、小麥、玉米、大豆人工成本分別是美國的3.9倍、13.9倍、12.1倍、7.8倍。我國農(nóng)業(yè)勞動力基數(shù)過大，是美國農(nóng)業(yè)人口就業(yè)數(shù)的90倍以上，產(chǎn)生了大量富余勞動力，相比美國，農(nóng)業(yè)勞動力在專業(yè)素質(zhì)與職業(yè)化程度上的差距巨大。二是土地成本逐步上升。近年來，農(nóng)地要素價格逐步上漲。2010—2018年，稻谷、小麥、玉米和大豆土地成本分別上漲了66.24%、74.50%、66.15%、71.11%。對于新型經(jīng)營主體來說，租地成本更高。我國畝均土地成本分別是美國的1.4—3.0倍。此外，我國糧食增產(chǎn)科技創(chuàng)新支撐能力不足。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所發(fā)布的《中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2020》指出，2005—2019年，科技進步對農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長的貢獻下降迅速，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技貢獻率隨之放緩，支持糧食增長的現(xiàn)代科技和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械裝備發(fā)力不足[17]。

（五）農(nóng)業(yè)資源約束趨緊，糧食生產(chǎn)布局與資源稟賦不匹配

我國農(nóng)業(yè)資源相對匱乏，耕地資源和水資源是制約糧食生產(chǎn)的兩大主要資源要素。我國耕地面積為1.35億公頃，占世界耕地的9%，人均耕地僅為世界平均水平的2/5，淡水資源總量為2.75萬億立方米，占全球水資源的7%左右，人均水資源量也僅為世界平均水平的1/4，我國的耕地資源僅能滿足國內(nèi)65%的糧食需求。另外，我國糧食生產(chǎn)布局與水土資源稟賦不匹配，當(dāng)前，產(chǎn)糧大縣日益向東北、西北等北方核心區(qū)集中，但這些區(qū)域水土資源并不占優(yōu)勢。我國耕地質(zhì)量從高到低依次可分為1至10等，耕地基礎(chǔ)地力相對較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙因素比較突出的7至10等耕地占我國耕地總面積的21.95%，且主要集中在黃土高原區(qū)、黃淮海區(qū)、西南區(qū)、華南區(qū)、內(nèi)蒙古及長城沿線區(qū)[18]。我國水資源分布不均衡，北方六區(qū)（松花江區(qū)、遼河區(qū)、海河區(qū)、黃河區(qū)、淮河區(qū)、西北諸河區(qū)）水資源總量僅占我國總量的21%[19]，卻是我國糧食生產(chǎn)的核心產(chǎn)區(qū)。

（六）糧食支持保護政策壓力加大，價格市場化改革迫切

2004年以來我國推行實施的糧食收購最低保護價格、臨時收儲制度配合直接補貼政策，形成了我國糧食支持保護政策體系，在激發(fā)糧食生產(chǎn)要素活力、增加農(nóng)戶收入方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著國外和國內(nèi)經(jīng)濟形勢變化，這些支持保護政策目標已發(fā)生偏差，并逐漸滯后于形勢變化需求，如糧食最低收購價不再是托底價，成為價格“天花板”，高于國內(nèi)市場均衡價格，引發(fā)糧食倉儲爆滿，財政壓力激增;同時，糧食最低收購價也很難引導(dǎo)糧食生產(chǎn)真正做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。糧食直補只給予土地承包戶，通過流轉(zhuǎn)土地真正從事糧食生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體難以獲取。因生產(chǎn)成本上漲和消費支出增加，通過價格支持保護政策提高農(nóng)民種糧積極性的作用早已不明顯[6，20]。另外，糧食價格支持政策屬于WTO“黃箱”政策，國內(nèi)糧食補貼空間基本已經(jīng)逼近我國加入WTO時承諾的“黃箱”補貼上限，繼續(xù)增加容易引發(fā)貿(mào)易糾紛，來自國外的壓力使我國糧食支持政策的空間日趨狹窄[12]。

二、新時代我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新特點

改革開放40多年來，我國糧食生產(chǎn)取得了舉世矚目的成就，糧食增產(chǎn)速度超過了人口增長速度，人均糧食占有量有了大幅度提高，從1978年的248公斤/人增加至2019年的470公斤/人，增長了89.5%。2010—2016年，我國農(nóng)業(yè)全要素增長率為3.52%，高于美國、日本及韓國等發(fā)達國家，育種技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械化大幅提高以及價格支持保護政策在這一時期的糧食增產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用。但在新時代，我國糧食發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的特點和新變化。

（一）我國糧食連年豐收，但供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化

2019年，我國糧食播種面積雖有所下降，但糧食生產(chǎn)依然實現(xiàn)“十六連豐”，產(chǎn)量達到6.64億噸，再創(chuàng)歷史新高（見圖1）。谷物（包括稻谷、小麥、玉米及其他雜糧作物）產(chǎn)量達6.14億噸，增長0.9%，是自2016年連續(xù)3年下降后首次恢復(fù)增長。糧食種植結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，水稻、小麥播種面積適當(dāng)調(diào)減，稻谷壓縮1.6%，小麥壓縮2.2%。南方產(chǎn)區(qū)進一步壓縮了品質(zhì)較差、單產(chǎn)較低的早稻和晚稻種植面積，擴大了品質(zhì)較好、單產(chǎn)較高的中稻種植面積，2018年我國早稻播種面積壓縮6.81%，雙季晚稻壓縮5.46%，中稻和一季晚稻播種面積增加0.49%。華北地區(qū)地下水超采區(qū)等低產(chǎn)地塊逐漸退出小麥生產(chǎn)。“鐮刀彎”地區(qū)玉米播種面積壓減面積變慢，而隨著大豆振興計劃的繼續(xù)深入實施，大豆播種面積增長快速，2019年增長10.9%（見表1）。

隨著我國城鎮(zhèn)化推進與人口結(jié)構(gòu)老齡化加速，糧食消費需求出現(xiàn)三個新動向：一是口糧消費整體下降，但因肉蛋奶及水產(chǎn)品消費增長，飼料糧的需求增加[21];二是具備富硒、富鋅等降血脂、降血糖的功能性糧食新品種需求出現(xiàn)較大幅度上漲[22];三是隨著城市寵物群體迅速增長，寵物糧食市場規(guī)模保持增長態(tài)勢，無谷糧、全價濕糧、定制糧等成為消費潮流;四是糧食浪費現(xiàn)象嚴重，據(jù)估計每年我國餐飲環(huán)節(jié)糧食浪費達400億—500億公斤。新時期糧食需求結(jié)構(gòu)的變化對糧食供給質(zhì)量提出了更高要求。

（二）獲取國際糧食資源能力增強，但缺乏國際話語權(quán)

我國糧食貿(mào)易從2004 年以來一直處于逆差態(tài)勢。2019年我國糧食進口量為1.06億噸，是世界糧食進口第一大國，占我國糧食總產(chǎn)量的15.98%。三大主糧水稻、小麥、玉米進口量比例占國內(nèi)消費量小，分別為1.1%、2.5%和1.8%，進口糧用途主要為調(diào)劑品種，如小麥主要進口品種為高筋優(yōu)質(zhì)小麥，用于面包粉生產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)面粉配麥，稻谷進口源主要為泰國、日本等的高端大米。但我國大豆對外貿(mào)易依存度達86.4%，是全球第一大大豆消費國和進口國。2019年，我國大豆消費量超過1億噸，占全球大豆消費量的29.6%，其中進口量為8800萬噸，占全球大豆進口量的58.4%。大豆進口源主要是巴西、美國、阿根廷和俄羅斯，分別占我國大豆進口的65.1%、19.2%、9.9%和0.8%[15]。雖然我國大豆在國際市場上具有巨大購買力，但并未取得與貿(mào)易地位相對應(yīng)的話語權(quán)，全球大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場主要在歐美市場。

（三）糧食生產(chǎn)主體逐步進入“老年化”階段，新型經(jīng)營主體成長緩慢

分散經(jīng)營仍是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要模式。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)平均務(wù)農(nóng)勞動年齡都在50歲以上，1/4的種糧農(nóng)民超過了60歲。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升，糧食生產(chǎn)成本增長速度遠大于糧食收益增長速度。糧食每畝地凈利潤僅為百元，而2019年我國農(nóng)村居民人均年消費支出已達到1.33萬元，顯然種糧收益已遠遠不能夠支撐農(nóng)村居民消費需求，農(nóng)業(yè)在人均收入中的比例不足1/4，農(nóng)民種糧積極性明顯下降，農(nóng)業(yè)副業(yè)化成為普遍現(xiàn)象。種糧費事、收益太低，導(dǎo)致現(xiàn)在一些地區(qū)雙季作物改成單季，季節(jié)性的拋荒等現(xiàn)象越來越突出[23]。而與此相對的是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和職業(yè)農(nóng)民成長緩慢，目前較普遍的“公司+農(nóng)戶”、土地信托等模式面臨合作不穩(wěn)定的問題，且存在“非農(nóng)化”與“去糧化”的經(jīng)營趨向[1]。

（四）糧食綠色發(fā)展成效顯現(xiàn)，但依賴高投入的模式仍未得到根本性扭轉(zhuǎn)

自2015年原農(nóng)業(yè)部開展“到2020年化肥農(nóng)藥使用量零增長行動”（簡稱“兩減”行動）以來，綠色發(fā)展已成為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的主攻方向。2014年、2016年，我國農(nóng)藥使用量、化肥施用量分別實現(xiàn)了負增長，化肥施用量負增長率從2016年的-0.63%增加到2019年的-4.42%，農(nóng)藥使用量負增長率從2014的-0.24%增加到2019年的-3.17%（見圖2）。與此同時，化肥、農(nóng)藥利用率實現(xiàn)穩(wěn)步提升，2015年，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥、農(nóng)藥利用率分別為35.2%、36.6%，2019年分別提高到39.2%、39.8%。我國農(nóng)業(yè)污染境況得到改善，第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)顯示，2017年全國農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量、總氮、總磷分別比2007年下降了19%、48%、26%，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得顯著成效[24]。但相較于發(fā)達國家與國際平均水平，我國農(nóng)業(yè)依賴資源消耗的生產(chǎn)方式未得到根本性改變，我國農(nóng)業(yè)化肥施用量2019年為325.5公斤/公頃，遠高于120公斤/公頃的世界平均水平，是美國的2.6倍;農(nóng)藥使用量為8.7公斤/公頃，是世界平均水平的3.3倍。

三、“十四五”時期我國糧食安全觀的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

過去我國糧食安全觀中一再強調(diào)安全保障的最大化，卻很少關(guān)注到糧食安全背后的風(fēng)險問題。新冠肺炎疫情在國內(nèi)暴發(fā)、國外蔓延帶給國內(nèi)糧食從生產(chǎn)到貿(mào)易的一系列影響啟示我們，關(guān)注我國糧食安全，必須要跳出農(nóng)業(yè)看糧食，要把糧食安全放在全球農(nóng)業(yè)大開放環(huán)境中，以更高站位、更大視野去審視糧食問題，既要分析外部環(huán)境變化帶來的糧食領(lǐng)域全范圍的鏈式影響，又要準確把握我國的農(nóng)情、糧情及食情新動向，思考并重構(gòu)新時代多重目標下我國糧食安全戰(zhàn)略的新轉(zhuǎn)向。

（一）從“國內(nèi)保障”轉(zhuǎn)向“全球?qū)徱暋?，最大限度降低國外風(fēng)險

我國是世界上僅有的5%能夠?qū)崿F(xiàn)糧食自給的國家之一。但國外風(fēng)險已跨越有形壁壘深入影響我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，表現(xiàn)為國內(nèi)外糧食價格倒掛，國內(nèi)市場受到擠壓，糧食“三量齊增”（高產(chǎn)量、高進口、高庫存）現(xiàn)象依然存在，飼料及國內(nèi)畜牧業(yè)受國際大豆市場價格傳導(dǎo)影響大，外資糧企已逐漸競爭布局我國糧油市場[10]等。為此，我國“糧食自給”戰(zhàn)略不是盡量減少全球聯(lián)系帶來的風(fēng)險，放棄國際化，而應(yīng)主動出擊，在更加開放的國際經(jīng)濟環(huán)境下，立足全球視野，積極參與全球糧食規(guī)則制定，加強國際農(nóng)業(yè)合作，建立自我穩(wěn)定、可靠的國外糧食供應(yīng)鏈，最大化利用國外糧食資源，把握國外市場主動權(quán)，為規(guī)避各類風(fēng)險超前謀劃布局，如此方能更好地實現(xiàn)“糧食自保”安全戰(zhàn)略。

（二）從“數(shù)量增長”轉(zhuǎn)向“食物營養(yǎng)與安全”，加快糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

《全球糧食安全和營養(yǎng)戰(zhàn)略框架》（CFS）指出，“糧食安全是指所有人在任何時候都能通過物質(zhì)、社會和經(jīng)濟獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的食物，滿足其保持積極健康生活所需的膳食需要和食物喜好”。在全面建成小康社會背景下，我國的糧食安全不應(yīng)再單純強調(diào)產(chǎn)量增長，而應(yīng)該轉(zhuǎn)向更多地強調(diào)糧食質(zhì)量能否滿足消費者對于營養(yǎng)健康的高質(zhì)量糧食品種的需求[25]，保障居民對個性化、多元化、綠色化食物消費的需求，同時增加生態(tài)高值糧食產(chǎn)品有效供給，促使糧食向高質(zhì)量方向轉(zhuǎn)型。

（三）從“生產(chǎn)收儲環(huán)節(jié)”轉(zhuǎn)向“全產(chǎn)業(yè)鏈”延伸，增強糧食產(chǎn)業(yè)控制力

過去我國在糧食豐產(chǎn)和儲備上花了很大精力，但糧食生產(chǎn)、收購、儲藏、加工、運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)之間連接松散，流通效率低，各鏈條上的經(jīng)營主體規(guī)模“小而散”“廣而弱”，遠未達到數(shù)字化聯(lián)通及一體化生產(chǎn)[26]。為此，必須要樹立“大糧食安全觀”，構(gòu)建系統(tǒng)高效的集生產(chǎn)、倉儲、物流、加工、貿(mào)易于一體的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，突出創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，積極推進糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。

（四）從“追求化學(xué)產(chǎn)量”轉(zhuǎn)向“藏糧于技、綠色生產(chǎn)”，謀求糧食可持續(xù)發(fā)展

從過去過度追求產(chǎn)量增長，拼資源、拼消耗的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)移到依靠科技創(chuàng)新提升科技裝備水平和勞動者素質(zhì)的軌道上來，突出高效、優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向，實現(xiàn)現(xiàn)代糧食生產(chǎn)內(nèi)涵式、集約式增長。通過科學(xué)布局、合理種植和高效管理，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率，保護耕地生態(tài)環(huán)境，全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和糧食安全水平。

四、“十四五”時期我國糧食安全的戰(zhàn)略保障目標

確保糧食安全是“十四五”時期促進經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，維護國家安全的最重要基石，糧食安全的基礎(chǔ)性作用和突出地位仍需被高度重視。這里以我國糧食產(chǎn)業(yè)體系狀況和發(fā)展新需求為依據(jù)，提出新時代國家糧食安全的具體戰(zhàn)略保障目標，為做好“十四五”糧食安全保障工作指明方向，提供根本遵循。

（一）總體目標

“十四五”時期是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作由脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革進一步深化的關(guān)鍵期[3]，推動糧食發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，擴大有效和中高端供給，提高全要素生產(chǎn)率，深化糧食價格市場機制改革，建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系，將是這一時期我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向?！笆奈濉逼陂g我國糧食安全保障的戰(zhàn)略目標包括：建立穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、綠色的新型糧食生產(chǎn)體系;建立健康、營養(yǎng)、品種豐富的新型糧食消費體系;建立合理、科學(xué)、先進的新型糧食儲備體系;建立低碳、高效、現(xiàn)代的新型糧食流通體系;建立權(quán)威、系統(tǒng)、靈敏的新型風(fēng)險防范體系。相關(guān)指標如表2（下頁）所示。

（二）具體目標

1.建立穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、綠色的新型糧食生產(chǎn)體系

第一，穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力。嚴守耕地紅線和永久基本農(nóng)田控制線，確保耕地保有量不低于1.24億公頃，糧食作物面積穩(wěn)定在1.10億公頃左右。到2025年，建成高標準農(nóng)田0.8億公頃①，保障糧食綜合生產(chǎn)能力在6820億公斤以上，糧食單產(chǎn)水平達到5850公斤/公頃②，糧食自給率保持在90%及以上。

第二，持續(xù)優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。以市場需求為導(dǎo)向優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，擴大黃淮海地區(qū)強筋低筋小麥、青貯及專用玉米和高油高蛋白大豆種植規(guī)模，打造東北地區(qū)優(yōu)質(zhì)稻谷、玉米及大豆核心區(qū)，重點扶持長江經(jīng)濟帶雙季稻和優(yōu)質(zhì)專用小麥產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。到2025年，保持玉米單產(chǎn)年均增速2.0%，大豆單產(chǎn)年均增速保持3%，增加大豆作物面積至0.13億公頃。

第三，增強糧食科技支撐作用。大力提高產(chǎn)糧大縣糧食優(yōu)質(zhì)品率，支持種業(yè)自主創(chuàng)新，到2025年，實現(xiàn)良種覆蓋率98%以上，農(nóng)業(yè)科技貢獻率達到64%以上③，糧食作物耕種收綜合機械化率達85%以上。在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)種、養(yǎng)、加、游等深度融合的工農(nóng)復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)，增強糧企產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)核心競爭力和區(qū)域輻射帶動能力。爭取到2025年，糧食加工業(yè)年均增速7%，總產(chǎn)值突破5.0萬億元，主營業(yè)務(wù)收入過百億糧食企業(yè)超過60個④，糧食加工率達到90%以上。

第四，促進糧食生產(chǎn)向綠色、生態(tài)、可持續(xù)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)灌溉用水總量實現(xiàn)“負增長”，到2025年，農(nóng)業(yè)用水維持在3720億立方米以內(nèi)，農(nóng)田有效灌溉率提高到0.58。主要糧食作物化肥施用量、農(nóng)藥使用量實現(xiàn)“負”增長，化肥、農(nóng)藥利用率達到45%，秸稈綜合利用率達到90%⑤。

2.建立健康、營養(yǎng)、品種豐富的新型糧食消費體系

提升居民糧食營養(yǎng)健康狀況，建立以谷類食物為主的平衡膳食模式，基本消除營養(yǎng)不良現(xiàn)象。到2025年，保證總?cè)丝诩Z食不安全發(fā)生率降為3.0%，兒童（5歲以下）發(fā)育遲緩率降低至2%以下，兒童超重發(fā)生率控制在3.0%以下⑥。

推廣膳食結(jié)構(gòu)多樣化健康消費模式，保證食物多樣性到2025年達到60%，全國人均谷物消費100公斤，配合充足蛋白質(zhì)和適量礦物質(zhì)攝入量，人均每日蛋白質(zhì)攝入量達到83.5毫克/人/天，鋅可攝入量13.1毫克/人/天，鐵可攝入量18.3毫克/人/天⑦。

3.建立合理、科學(xué)、先進的新型糧食儲備體系

第一，保持合理的糧食儲備水平。完善地方儲備安全管理制度，建立國家政府儲備、政策性儲備及企業(yè)商品庫存功能互補、協(xié)同高效的糧食儲備體系。促使糧食儲備保持在合理規(guī)模水平，適度調(diào)減當(dāng)前庫存壓力和低質(zhì)量糧食入庫量，將國家糧食儲備庫存消費比降為50%。

第二，加快糧食收儲能力現(xiàn)代化水平。規(guī)劃建設(shè)一批現(xiàn)代化新糧倉，維修改造一批老糧庫，不斷擴大先進倉儲設(shè)施規(guī)模，到2025年建設(shè)標準糧食倉房倉容8.1億噸①。完善糧倉設(shè)施功能，促使信息化成為推進糧食和物資儲備治理能力現(xiàn)代化、提升治理效能的創(chuàng)新動力。

第三，推進現(xiàn)代糧食市場價格機制改革。按照“市場定價、價補分離”導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進糧食收儲制度和價格形成機制改革，在世界貿(mào)易組織規(guī)則下，積極擴大“綠箱”政策內(nèi)容，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代糧食市場體系。

4.建立低碳、高效、現(xiàn)代的新型糧食流通體系

第一，打造糧食流通新格局。持續(xù)推進糧庫智能化升級，打通糧食進出口物流網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點，打造幾條糧食進出口物流重要通道，提升糧食物流流通效率。到2025年，促使全國糧食商流、物流市場達到600家，跨省域糧食流通量達到2500億公斤。

第二，減少糧食損失率。建立完善的糧食產(chǎn)后技術(shù)服務(wù)體系，提高糧農(nóng)產(chǎn)后服務(wù)能力，減少產(chǎn)后損失。開展糧食產(chǎn)后高效節(jié)糧新技術(shù)、新工藝、新裝備的研發(fā)和應(yīng)用，完善糧食產(chǎn)后標準體系，突出依規(guī)減損。形成社會節(jié)糧減損長效機制，到2025年糧食損失率下降到3%以下②。

5.建立權(quán)威、系統(tǒng)、靈敏的新型糧食風(fēng)險防范體系

第一，完善糧情預(yù)警監(jiān)測體系。建成指標科學(xué)、技術(shù)先進、監(jiān)測高效、數(shù)據(jù)可靠、發(fā)布及時的糧情監(jiān)測預(yù)警體系。到2025年，國家級糧食信息直報點增加到2000個，地方糧食市場信息監(jiān)測點增加到1.5萬個。

第二，健全糧食應(yīng)急保供體系。形成全國統(tǒng)一、合理布局、高效調(diào)配、渠道可靠的糧食應(yīng)急供應(yīng)保障體系，應(yīng)急儲備規(guī)模滿足大中城市10—15天口糧消費需要。到2025年，建成應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點5萬家，應(yīng)急加工企業(yè)達到6000家，應(yīng)急儲運企業(yè)達到5000家，區(qū)域性配送中心達到5000個。

五、“十四五”時期保障我國糧食安全的對策建議

2020年新冠肺炎疫情蔓延局勢愈演愈烈，嚴重擾亂了全球化的進程與秩序，增加了國際貿(mào)易的成本與風(fēng)險。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，也是食物消費的基礎(chǔ)保障，對于國際公共衛(wèi)生突發(fā)事件表現(xiàn)出了更強的敏感性與脆弱性。未來新冠肺炎疫情的鏈式反應(yīng)勢必還將放大國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)格局繼續(xù)破裂的風(fēng)險，糧食貿(mào)易海外風(fēng)險和不確定性有加劇趨勢。我國是世界上人口最多的國家之一，“把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食”始終是守住國家糧食安全的底線。確立新時代國家糧食安全保障目標，體現(xiàn)了糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與風(fēng)險防范的取向。

（一）創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式

加快構(gòu)建以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶為主體、利益聯(lián)動為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體復(fù)合型現(xiàn)代糧食生產(chǎn)經(jīng)營體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是未來我國糧食現(xiàn)代化發(fā)展的主力軍，要鼓勵支持各類人才加入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，并對其進行政策、金融扶持。另外，基于我國特定的人口與資源稟賦結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)小農(nóng)戶經(jīng)營仍是常態(tài)，而且還將占據(jù)相當(dāng)大的比例，因此，要扶持小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)有機銜接[27]，全面提升小農(nóng)戶發(fā)展能力，拓寬小農(nóng)戶增收空間，以有效保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。為此，一方面，要提高小農(nóng)戶組織化程度，鼓勵小農(nóng)戶通過多種合作形式以及利益分享機制加入或者創(chuàng)建生產(chǎn)組織，引導(dǎo)小農(nóng)戶開展合作以降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，同時幫助小農(nóng)戶有效規(guī)避市場風(fēng)險，穩(wěn)定收益預(yù)期;另一方面，要不斷健全面向小農(nóng)戶的社會化服務(wù)體系，為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與推廣、農(nóng)業(yè)就業(yè)等多樣化服務(wù)，切實幫助小農(nóng)戶提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益和效率。

（二）培育壯大各類糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主體

糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主體是帶動提升整個糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益和競爭力的中堅力量，培育壯大各類糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主體，有利于進一步激發(fā)糧食市場活力，推動糧食經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展。為此，一要鼓勵各地加快國有糧食購銷企業(yè)改革，支持大型糧食骨干企業(yè)圍繞我國糧食功能區(qū)建設(shè)，發(fā)展“產(chǎn)購儲加銷”一體化全產(chǎn)業(yè)鏈模式，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提升價值鏈，打造供應(yīng)鏈，積極發(fā)揮穩(wěn)市場、保供應(yīng)、促發(fā)展的戰(zhàn)略功能。二要支持多元主體積極參與糧食倉儲物流設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)等。鼓勵發(fā)展混合所有制糧食企業(yè)，通過直接投資、股權(quán)分配、兼并重組等方式，實現(xiàn)國有糧企和社會資本結(jié)合，引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度和運營機制，提升糧企運營效率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。三要培育打造國際大糧商，鼓勵有實力的糧企，在國際糧食市場上開展縱向并購，拓展產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接合作關(guān)系，重點投資糧食產(chǎn)前研發(fā)、產(chǎn)后加工、倉儲保管、物流通道、貿(mào)易渠道等產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，增強對國際市場糧源的影響力和掌控力，增強我國海外市場的話語權(quán)。

（三）充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)支撐作用

科技進步是確保我國糧食安全的必然選擇。進一步發(fā)揮科技創(chuàng)新在糧食產(chǎn)業(yè)中的支撐引領(lǐng)作用，應(yīng)從如下方面著手：一要加大糧食科技投入力度，大力發(fā)展糧食育種技術(shù)，強化科技創(chuàng)新，從基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)、共性關(guān)鍵技術(shù)、品種創(chuàng)制與示范應(yīng)用，實施全產(chǎn)業(yè)鏈育種科技攻關(guān)，重點突破糧食基因挖掘、品種設(shè)計和種子質(zhì)量控制等核心技術(shù)，創(chuàng)制重大新品種，提升我國糧種自主創(chuàng)新能力。二要加大對糧食關(guān)鍵環(huán)節(jié)的創(chuàng)新支持，針對我國糧食科技發(fā)展重產(chǎn)前輕產(chǎn)后的問題，加大對營養(yǎng)健康、質(zhì)量安全、節(jié)糧減損、加工轉(zhuǎn)化、現(xiàn)代物流等領(lǐng)域基礎(chǔ)與急需關(guān)鍵技術(shù)的研究創(chuàng)新支持。三要支持糧企與科研院所合作，深化“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同，培育適應(yīng)我國糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新體系。鼓勵科研機構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合申請或創(chuàng)建糧食產(chǎn)業(yè)重點實驗室，加快科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，推動科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化與市場需求的精準對接。四要加大對一線技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，積極推廣糧食生產(chǎn)綠色防控技術(shù)，讓農(nóng)民利用綠色技術(shù)種出最好的糧食。

（四）持續(xù)深化糧食體制改革

在糧食價格改革中，要堅持以“市場定價、價補分離”為取向，深化糧食價格形成機制和收儲制度改革。從長遠來看，應(yīng)以提質(zhì)增效、綠色生產(chǎn)為導(dǎo)向，鼓勵多元市場主體積極入市，建立“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”糧食市場化收購機制。在糧食補貼改革中，要提高補貼精準性，向糧食生產(chǎn)者、新型糧食經(jīng)營主體傾斜，以增加真正種糧者的底氣。在財政金融支持政策中，政府要在制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和創(chuàng)造良好市場環(huán)境方面制定框架和標準，有效彌補因市場失靈而出現(xiàn)的資源錯配，創(chuàng)新并完善財政、金融與稅收支持政策，要針對糧食大省、大市，建立完善的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，針對小農(nóng)戶，積極探索實施糧食“保險+期貨”、完全成本和收入保險等“綠箱”補貼措施，以增加農(nóng)戶種糧預(yù)期，充分調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民種糧的積極性。要引導(dǎo)和鼓勵多元主體為糧食市場化經(jīng)營提供貸款，構(gòu)建穩(wěn)定的銀企合作關(guān)系，增強糧食企業(yè)抗風(fēng)險能力和銀行機構(gòu)風(fēng)險識別能力。要加快推動《糧食安全保障法》及相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和完善，為糧食安全執(zhí)法督查提供制度支撐。

（五）積極參與全球糧食治理

有效規(guī)避糧食海外市場風(fēng)險，應(yīng)積極參與全球農(nóng)業(yè)治理，加強區(qū)域農(nóng)業(yè)合作。一要堅持糧食進口來源多元化和品種多元化并舉，增強糧食貿(mào)易關(guān)系的穩(wěn)定性。二要深度參與全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈治理，加快完善海外糧食物流體系建設(shè)，扶持大型糧商在世界主要糧倉和主產(chǎn)區(qū)建立港口碼頭、倉儲物流設(shè)施，并將全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)及糧源掌控能力與國內(nèi)物流、加工、分銷網(wǎng)絡(luò)有機對接，完善全球糧食市場風(fēng)險監(jiān)測評估體系，增強我國糧食海外保障能力，以有效應(yīng)對國際風(fēng)險。三要主動參與WTO全球貿(mào)易規(guī)則的制定，在糧食國內(nèi)支持、安全公共儲備、出口限制等議題上發(fā)出中國聲音，重塑有利于國內(nèi)糧食發(fā)展的國際農(nóng)業(yè)規(guī)則。要培育大連商品交易所快速成長為全球有影響力的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，提升我國農(nóng)產(chǎn)品國際定價權(quán)。四要在“一帶一路”倡議下，依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺，帶動企業(yè)走出去到海外投資，構(gòu)建我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈和投資合作平臺，推進糧食產(chǎn)業(yè)國際化升級。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）