李剛 鄧曉 張震 王曉華

摘? 要： 競(jìng)猜型體育彩票主要以足球賽事結(jié)果為競(jìng)猜對(duì)象，是中國(guó)銷售比例最高、籌集公益金數(shù)量最多的體育彩票類型。目前僅有極低比例的中國(guó)體育彩票公益金被用于足球事業(yè)，未充分貫徹中國(guó)體育彩票“來(lái)之于民、用之于民”的發(fā)行宗旨，不能很好地滿足《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》的政策要求，也不符合國(guó)際彩票業(yè)發(fā)展的慣例。在遵從現(xiàn)有法規(guī)和尊重既有主體利益的基礎(chǔ)上，依據(jù)“帕累托改進(jìn)”思路提出：中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金的增量資金應(yīng)適度轉(zhuǎn)向足球事業(yè)，這一改進(jìn)過程應(yīng)分階段穩(wěn)步進(jìn)行;資金應(yīng)專項(xiàng)用于青少年足球事業(yè)，以彌補(bǔ)巨大資金缺口并彰顯其重大意義;建立獨(dú)立監(jiān)督審計(jì)機(jī)構(gòu)，及時(shí)、詳實(shí)發(fā)布使用情況并協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 競(jìng)猜型體育彩票; 公益金; 分配模式; 帕累托改進(jìn); 足球事業(yè)

中圖分類號(hào)： G80-05? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? ? ? ? ?文章編號(hào)： 1000-5498（2020）09-0074-13

DOI： 10.16099/j.sus.2020.09.008

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國(guó)彩票業(yè)已初步實(shí)現(xiàn)了從“項(xiàng)目彩票”到“部門彩票”再到“國(guó)家彩票”的轉(zhuǎn)變。在中央層面彩票公益金分配形成了以財(cái)政部代表國(guó)家統(tǒng)一分配為主、國(guó)家體育總局和民政部參與分配為輔的模式，但同時(shí)也存在分配項(xiàng)目欠失公平、項(xiàng)目細(xì)節(jié)較模糊等問題，這在很大程度上不利于中國(guó)體育彩票“來(lái)之于民、用之于民”的發(fā)行宗旨的實(shí)現(xiàn)。

競(jìng)猜型體育彩票主要以體育比賽結(jié)果為競(jìng)猜對(duì)象，在中國(guó)各類體育彩票中最具“體育內(nèi)涵”，也是目前銷售比例最高、籌集公益金數(shù)量最多以及市場(chǎng)潛力最大的體育彩票類型。同時(shí)，校園足球工作是中國(guó)足球改革發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，但巨大的資金缺口是制約其進(jìn)一步發(fā)展最關(guān)鍵的問題。

2015年3月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》，其第41條指出：“加大彩票公益金支持足球發(fā)展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國(guó)足球發(fā)展基金會(huì)，專項(xiàng)用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和足球公益活動(dòng)?！钡壳皟H有極低比例的彩票公益金被用于足球事業(yè)，上述政策在現(xiàn)實(shí)中有待深入貫徹落實(shí)。

發(fā)行體育尤其是足球競(jìng)猜型彩票，將籌集的公益資金用于發(fā)展體育事業(yè)，這是國(guó)際慣例。部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在此方面的實(shí)踐為我們提供了不少成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然，其在某些細(xì)節(jié)操作方面的不足甚至是教訓(xùn)亦值得我們加以防范。本文遵循國(guó)際彩票業(yè)的基本規(guī)律，參考各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的具體實(shí)踐，在遵從現(xiàn)有法規(guī)和尊重既有主體利益的基礎(chǔ)上，以“帕累托改進(jìn)”為思路，探討中國(guó)（不含港澳臺(tái)地區(qū)）競(jìng)猜型體育彩票公益金分配模式的改進(jìn)策略，以促進(jìn)中國(guó)足球尤其是青少年足球事業(yè)發(fā)展，彰顯其公益屬性。

1? 文獻(xiàn)回顧與評(píng)論

1.1 國(guó)際相關(guān)文獻(xiàn)

1.1.1 彩票公益金分配與彩票銷售的關(guān)系

Landry等[1]發(fā)現(xiàn)，在其他條件不變的情況下，將彩票公益金專項(xiàng)用于教育事業(yè)的美國(guó)各州，相對(duì)于其他州，彩票銷量高出47%。如果將彩票公益金多投向教育事業(yè)1%，彩票銷量將增長(zhǎng)近5%。作為對(duì)比，如果彩票返獎(jiǎng)率提升1%，彩票銷量只會(huì)增長(zhǎng)0.04%?？缰莶势钡囊胧姑绹?guó)各州彩票銷量增長(zhǎng)19%。Stivender等[2]對(duì)1980—2000年美國(guó)發(fā)行彩票各州年度數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，如果將彩票公益金全部或部分專項(xiàng)用于教育，彩票銷量將增加11%～25%。增加的程度取決于各州民眾對(duì)彩票倫理（ethical）或道德（moral）觀念的看法。Carruthers等[3]研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)得克薩斯州彩票自1992年發(fā)行，彩票公益金被納入州財(cái)政總預(yù)算，從1997年8月起，專項(xiàng)用于義務(wù)教育（K-12 Education），但起初“只做不說”，直到2000年1月才在州政府網(wǎng)站公布相關(guān)數(shù)據(jù)，即“既做又說”。無(wú)論是在“只做不說”還是“既做又說”階段，即開型彩票銷量都未明顯增加，樂透型彩票銷量還略有下降。在該州收入相對(duì)較高的各縣，將彩票公益金用于教育事業(yè)，彩票銷量會(huì)增加，而其他各縣彩票銷量減少，因此從全州范圍看，彩票銷售總量不變甚至還稍有下降。作者對(duì)這一現(xiàn)象的解釋是，該州居民清楚地了解到彩票公益金用于教育不過是替代了此前的財(cái)政支出，而教育支出總量并未增加，因此打著“教育”旗號(hào)發(fā)行彩票并不能使彩票銷量增加。Brookfield[4]介紹了英國(guó)國(guó)家彩票公益金用于遺產(chǎn)彩票基金（Heritage Lottery Fund，HLF）的效果。自1994年成立以來(lái)，英國(guó)HLF支持了數(shù)以千計(jì)的紀(jì)念日項(xiàng)目，其中最重要的是第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)100周年紀(jì)念日活動(dòng)。截至2018年3月，HLF為英國(guó)近2 000個(gè)項(xiàng)目資助了9 420萬(wàn)英鎊，英國(guó)93%的地區(qū)至少獲得了一項(xiàng)資助。這些活動(dòng)對(duì)個(gè)人產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，增加了英國(guó)國(guó)民的集體知識(shí)，豐富了該國(guó)的遺產(chǎn)。

1.1.2 發(fā)行彩票對(duì)政府財(cái)政的影響

Alm等[5]對(duì)1964—1988年陸續(xù)發(fā)行彩票的美國(guó)34個(gè)州研究發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)60—70年代，在各州決定是否發(fā)行彩票時(shí)財(cái)政壓力起到了重要作用。從20世紀(jì)80年代開始，政治考量以及模仿鄰州行為成為各州決定是否發(fā)行彩票更重要的影響因素。Calcagno等[6]基于1985—2000年美國(guó)各州的財(cái)政狀況、政治格局、州內(nèi)和州際的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及人口數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)，從公共財(cái)政的角度研究發(fā)現(xiàn)，各州商業(yè)博彩合法化的重要影響因素是州政府財(cái)政壓力，以及獲得州內(nèi)博彩收益并吸引州外游客的博彩收益。Copeland[7]通過對(duì)美國(guó)阿肯色州19位調(diào)查者以及86份相關(guān)文件的研究，描述了該州彩票公益金的希望工程項(xiàng)目（Helping Outstanding Pupils Educationally，HOPE）嵌入政策設(shè)計(jì)的過程。2009年，該州立法機(jī)構(gòu)決定就是否發(fā)行彩票進(jìn)行表決，并計(jì)劃將籌集的彩票公益金用于教育事業(yè)（主要是高等教育）。當(dāng)年9月，該州正式發(fā)行彩票。Da等[8]基于1998—2009年美國(guó)強(qiáng)力球和超級(jí)百萬(wàn)彩票的各州面板數(shù)據(jù)，分析彩票公益金與各州各年度的經(jīng)濟(jì)狀況及財(cái)政政策的關(guān)系。彩票公益金能補(bǔ)充各州政府的財(cái)政收入，進(jìn)而增加社會(huì)保障方面的支出，但這僅限于經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期。其背后的機(jī)理是，彩票作為一座“橋梁”，將資金從彩票購(gòu)買者家庭轉(zhuǎn)移至低收入家庭，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期的消費(fèi)水平。Dadayan[9]對(duì)美國(guó)各州政府發(fā)行彩票后所獲公益金變化趨勢(shì)的研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)80年代，越來(lái)越多的美國(guó)州政府解禁彩票，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)處于衰退期時(shí)尤為明顯。從長(zhǎng)期看，發(fā)行彩票所獲公益金的增長(zhǎng)速度將放緩，甚至?xí)陆怠Ｒ虼?，彩票公益金并非可依賴和可持續(xù)的政府財(cái)政收入。

1.2 國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)

1.2.1 體育彩票公益金的分配

賈明學(xué)等[10]通過對(duì)我國(guó)體育彩票歷年公益金的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在體育彩票公益金使用上存在目標(biāo)偏差：多錦上添花，少雪中送炭;使用績(jī)效不明顯。在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)體育彩票公益金的使用模式進(jìn)行重新定位，提出通過上繳財(cái)政滿足其他公益事業(yè)利益的需要。李毳等[11]通過對(duì)我國(guó)體育彩票公益金運(yùn)用現(xiàn)狀（包括運(yùn)用結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、監(jiān)管體系、使用效果等）的分析指出，在我國(guó)體育彩票公益金運(yùn)用過程中存在的主要問題是發(fā)行成本過高、法律法規(guī)不健全、缺乏高效監(jiān)管機(jī)制、部分地區(qū)存在挪用公益金現(xiàn)象等。張策宇[12]對(duì)我國(guó)體育彩票公益金管理模式現(xiàn)狀的分析認(rèn)為，中國(guó)體育彩票公益金采用“統(tǒng)收統(tǒng)支、?？顚Ｓ谩钡呢?cái)政管理模式，按照收支2條線對(duì)體育彩票公益金進(jìn)行有效管理，在一定程度上發(fā)揮了體育彩票公益金的功效，但在籌集、分配、使用上還存在一些問題，阻礙了中國(guó)體育彩票的發(fā)展，建議加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督以促進(jìn)體育彩票良性發(fā)展。艾郁[13]對(duì)我國(guó)體育彩票資金構(gòu)成變化的分析認(rèn)為：我國(guó)體育彩票返獎(jiǎng)率應(yīng)按照彩票的特性和市場(chǎng)規(guī)律科學(xué)設(shè)定，不能一味反對(duì)和壓制返獎(jiǎng)率的提高;應(yīng)通過各種管理、市場(chǎng)手段，擴(kuò)大購(gòu)彩者群體，從而為國(guó)家籌集更多公益金;體育彩票發(fā)行費(fèi)總體比例應(yīng)下調(diào)，同時(shí)調(diào)整發(fā)行費(fèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升其市場(chǎng)調(diào)控作用。劉辛丹等[14]利用CHARLS的2011年社區(qū)數(shù)據(jù)以及2012年體育彩票年鑒數(shù)據(jù)，從直接和間接2個(gè)傳導(dǎo)路徑探究體育彩票公益金對(duì)社區(qū)居民死亡率的影響。從直接效應(yīng)看，體育彩票公益金對(duì)社區(qū)居民的健康狀況有明顯促進(jìn)作用。從間接效應(yīng)看，體育基礎(chǔ)設(shè)施是體育彩票公益金影響社區(qū)居民死亡率的中間變量。農(nóng)村地區(qū)體育彩票公益金對(duì)降低社區(qū)居民死亡率的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均強(qiáng)于城鎮(zhèn)地區(qū)。

1.2.2 相關(guān)主題的其他文獻(xiàn)

李麗等[15]對(duì)我國(guó)群眾體育公共財(cái)政投入問題的研究認(rèn)為，體育彩票公益金的民生性逐步彰顯，其對(duì)群眾體育的投入雖不斷增加，但仍未達(dá)到《體育彩票公益金管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定的要求，因此其使用的公益性尚待提高。莫巍峰等[16]對(duì)國(guó)家體育總局體育場(chǎng)地設(shè)施經(jīng)費(fèi)狀況的分析認(rèn)為，國(guó)家體育總局用于體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的體育彩票公益金數(shù)量逐年提高，且占本級(jí)公益金總量的60%以上。各省（區(qū)、市）體育彩票公益金在群眾體育設(shè)施建設(shè)方面的使用流向表現(xiàn)出東部?。▍^(qū)、市）經(jīng)費(fèi)絕對(duì)值高、西部省（區(qū)、市）經(jīng)費(fèi)相對(duì)值高的特征。曾小溪等[17]基于彩票公益金扶貧項(xiàng)目運(yùn)行和管理的基本狀況，以及對(duì)山東省費(fèi)縣、湖北省英山縣、四川省廣元市朝天區(qū)彩票公益金扶貧項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查認(rèn)為，彩票公益金扶貧項(xiàng)目的實(shí)施是村組道路建設(shè)的重要資金來(lái)源，改善了人畜飲水安全和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前彩票公益金扶貧項(xiàng)目實(shí)施面臨項(xiàng)目資金量偏少、項(xiàng)目整合資金難度大、項(xiàng)目資金投入分散、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理辦法陳舊、項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)和管理有待加強(qiáng)等問題，需不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。殷浩棟等[18]以8省9縣彩票公益金扶貧項(xiàng)目的受益群體為研究對(duì)象，通過探索性案例研究，構(gòu)建了1個(gè)交易成本分析框架，從生產(chǎn)成本、交通運(yùn)輸成本、信息獲取成本和集體行動(dòng)成本等4個(gè)方面解析小型基礎(chǔ)設(shè)施的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。該研究結(jié)果顯示，以小型基礎(chǔ)設(shè)施為主的彩票公益金扶貧項(xiàng)目通過多種途徑降低了貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活成本。

1.3 文獻(xiàn)述評(píng)

目前國(guó)際彩票公益金籌集與分配相關(guān)研究文獻(xiàn)為本文提供了重要參考，其中一些普遍性、基本性的客觀規(guī)律必須遵守。但這些研究主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家，由于中國(guó)與其政治、經(jīng)濟(jì)情況的巨大差異，以及中外彩票業(yè)發(fā)行和運(yùn)作模式的巨大差別，若僅將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單移植到中國(guó)必然水土不服，甚至?xí)霈F(xiàn)“南橘北枳”的結(jié)果。特別要強(qiáng)調(diào)的是，從2018年起，國(guó)家體育總局體育彩票管理中心已成為世界銷售規(guī)模最大的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)也必須在國(guó)際彩票市場(chǎng)獲得與自身銷售規(guī)模相匹配的話語(yǔ)權(quán)，為其他國(guó)家或地區(qū)尤其是發(fā)展中國(guó)家的彩票業(yè)發(fā)展做出表率。

當(dāng)前中國(guó)基礎(chǔ)學(xué)科研究需大幅增強(qiáng)，社會(huì)各界甚至是學(xué)術(shù)界都本能地對(duì)彩票研究有諸多誤解，同時(shí)彩票業(yè)又因涉及諸多敏感問題而“不能夠”或“不允許”被深入研究。在此背景下，國(guó)內(nèi)雖已有學(xué)者開始涉足彩票研究并取得了一定成果，但從總體而言，目前中國(guó)彩票領(lǐng)域相關(guān)研究仍嚴(yán)重滯后。

一方面，彩票研究成果數(shù)量不多。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)搜索結(jié)果，2000—2019年發(fā)表于CSSCI收錄期刊的論文主題詞包括“彩票”的僅616篇，其中2000年25篇，2009年最多，為75篇，隨后逐漸減少，2018年23篇，2019年僅20篇。作為對(duì)比，同期主題詞包括“電影”的論文22 316篇，包括“游戲”的論文5 420篇。2019年，中國(guó)體育彩票銷售規(guī)模為2 308.15億元，與同年游戲行業(yè)銷售收入2 308.80億元基本持平，是電影票房收入642.66億元的3.59倍;競(jìng)猜型體育彩票銷售規(guī)模為1 219.19億元，是電影票房收入的1.90倍。

另一方面，相關(guān)研究成果質(zhì)量不高，甚至一些基本數(shù)據(jù)存在錯(cuò)誤。李麗等[15]指出，2012年我國(guó)體育彩票公益金總支出為92.64億元，其中投入群眾體育的比例為43.18%。但實(shí)際上，當(dāng)年體育彩票公益金總支出為293.78億元，在國(guó)家體育總局層面投入群眾體育的資金為15.91億元。賈明學(xué)等[10]的研究數(shù)據(jù)中，總量與各項(xiàng)支出之和不匹配。劉辛丹等[14]得出的“體育彩票公益金每增加1%，社區(qū)居民的死亡率就會(huì)下降 0.016 3%”的結(jié)論讓人費(fèi)解。張策宇[12]指出，“在現(xiàn)行彩票管理制度中，財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定的公益金提取比例是不低于 35%的”，但實(shí)際上早在2005年9月，競(jìng)猜型彩票公益金率就下調(diào)至22%，即開型彩票公益金率下調(diào)至20%。艾郁[13]提出通過多種手段擴(kuò)大體育彩民群體，增加銷售總體規(guī)模和公益金總量，但并未給出相應(yīng)對(duì)策。李毳等[11]認(rèn)為，當(dāng)時(shí)中國(guó)體育彩票發(fā)行成本過高，造成公益金比例較低，提出“要不斷降低發(fā)行成本，壓縮銷售網(wǎng)點(diǎn)傭金比例”，但并未考慮這一做法會(huì)打擊彩票銷售人員的主觀能動(dòng)性，進(jìn)而大幅減少彩票的銷量和公益金數(shù)量。莫巍峰等[16]提出，應(yīng)加大對(duì)西部省（區(qū)、市）體育場(chǎng)地設(shè)施的體育彩票公益金投入力度，但實(shí)際上國(guó)家體育總局能夠分配的體育彩票公益金只占其總量的5%，因此這一設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)。曾小溪等[17]、殷浩棟等[18]的研究都有過度夸大彩票公益金對(duì)于扶貧項(xiàng)目的作用之嫌，忽視了其他部門在此方面本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

特別是《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》已出臺(tái)5 a，但第41條規(guī)定一直未能實(shí)現(xiàn)。這就需要學(xué)界擺脫利益羈絆，以提升全社會(huì)整體福利為目標(biāo)，一方面科學(xué)、準(zhǔn)確、全面地描述中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金籌集和分配的實(shí)際情況，另一方面獨(dú)立、客觀、公平地提出分配模型的改進(jìn)舉措。

2? 中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金籌集與分配現(xiàn)狀

2.1 競(jìng)猜型體育彩票公益金籌集情況

中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票于2001年11月在遼寧、上海等12個(gè)?。▍^(qū)、市）銷售，次年逐步推廣至全國(guó)。如圖1所示：當(dāng)年銷量達(dá)70.63億元，占全部體育彩票的32.45%;籌集公益金24.72億元，亦占全部體育彩票的32.45%。2004—2009年，中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票連續(xù)6 a銷售低迷。2009年5月，更受彩票購(gòu)買者歡迎的“競(jìng)彩”品種在遼寧省試點(diǎn)推出，并于次年在全國(guó)推廣，此后競(jìng)猜型體育彩票銷售進(jìn)入“快車道”：2010年銷量突破100億元，達(dá)到147.36億元，占全部體育彩票銷量的21.22%;籌集公益金29.99億元，占全部體育彩票籌集公益金的15.66%。2018年，受俄羅斯足球世界杯賽影響，競(jìng)猜型體育彩票銷量達(dá)到歷史最大值1 655.05億元，占全部體育彩票銷量的57.68%;籌集公益金303.11億元，占全部體育彩票籌集公益金的45.30%。2019年初，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局等三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整高頻快開彩票游戲和競(jìng)猜彩票游戲規(guī)則 加強(qiáng)彩票市場(chǎng)監(jiān)管的通知》，對(duì)其游戲規(guī)則做出重大調(diào)整，同時(shí)該年也非足球世界杯賽舉辦年，競(jìng)猜型體育彩票銷量下降26.34%，但仍超過1 000億元，為1 219.19億元，占全部體育彩票銷量的52.83%;籌集公益金243.17億元，占全部體育彩票籌集公益金的41.75%。

2.2 彩票公益金分配情況

2.2.1 彩票公益金分配模式

自20世紀(jì)80年代中國(guó)開始發(fā)行彩票以來(lái)，其公益金分配方式經(jīng)歷了從“項(xiàng)目彩票”到“部門彩票”再到“國(guó)家彩票”的轉(zhuǎn)變歷程。

（1）項(xiàng)目彩票（1984—1993年）。在此階段，無(wú)論是體育彩票、福利彩票還是其他彩票，籌集的公益金都專門用于某個(gè)特定項(xiàng)目。如1989年發(fā)行的北京亞運(yùn)會(huì)基金獎(jiǎng)券，即體育彩票的前身，所籌集的資金全部用于此項(xiàng)賽事。

（2）部門彩票（1994—1999年）。1994年正式確定了國(guó)家體育總局（國(guó)家體委）和民政部2個(gè)部門分別發(fā)行體育彩票和福利彩票的制度，籌集的公益金分別歸2個(gè)彩票管理部門。在這一階段，體育彩票成為國(guó)家體育總局事實(shí)上的“部門彩票”。

（3）國(guó)家彩票（2000年至今）。2000年，彩票監(jiān)管部門從中國(guó)人民銀行轉(zhuǎn)至財(cái)政部，實(shí)現(xiàn)彩票發(fā)行與公益金使用的分離，并逐步擴(kuò)大彩票公益金使用范圍。具體而言，分為以下3個(gè)子階段。

①過渡階段（2000—2005年）。2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，規(guī)定要適當(dāng)擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，并對(duì)彩票公益金的分配比例進(jìn)行調(diào)整，中央層面的彩票公益金從此前民政部和國(guó)家體育總局獨(dú)立支配轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)政部集中支配。當(dāng)年以2000年彩票發(fā)行量160億元為基數(shù)，超過基數(shù)的80%彩票公益金劃歸全國(guó)社保基金，其余留歸民政和體育部門使用。

②調(diào)整階段（2006—2011年）。2006年，財(cái)政部出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》（財(cái)綜函[2006]7號(hào)），對(duì)2005年彩票公益金分配政策做出調(diào)整：彩票公益金在中央與地方政府之間，按50%∶50%的比例分配;中央層面的彩票公益金在社會(huì)保障基金、財(cái)政部專項(xiàng)基金、民政部和國(guó)家體育總局之間按60%∶30%∶5%∶5%的比例分配;在地方留成的彩票公益金中，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅(jiān)持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級(jí)人民政府財(cái)政部門與民政、體育部門研究確定分配原則。

③完善階段（2012年至今）。2012年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，“繼續(xù)通過劃撥國(guó)有資產(chǎn)、擴(kuò)大彩票發(fā)行等渠道充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金”。同年11月，為了規(guī)范和加強(qiáng)彩票公益金籌集、分配和使用管理，健全彩票公益金監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效益，財(cái)政部印發(fā)《彩票公益金管理辦法》，明確“彩票公益金是按照規(guī)定比例從彩票發(fā)行銷售收入中提取的，專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)的資金”，“彩票公益金納入政府性基金預(yù)算管理，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用”。

2.2.2 彩票公益金分配規(guī)模與比例

財(cái)政部綜合司自2008年起每年8月定期公布上一年中央層面彩票公益金的使用情況。基于此，結(jié)合全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)和國(guó)家體育總局發(fā)布的公告，本文將2007—2018年中央層面彩票公益金的分配情況總結(jié)如下。

（1）社會(huì)保障基金。如圖2所示，2007—2018年彩票公益金撥入社?；鹂傤~達(dá)2 781.43億元，占同期財(cái)政性撥款總額6 788.38億元的40.97%，占同期中央彩票公益金支配總額4 666.54億元的59.60%，且2項(xiàng)指標(biāo)從2009年起都呈上升趨勢(shì)。2018年，彩票公益金補(bǔ)充社會(huì)保障基金的規(guī)模達(dá)358.45億元，占當(dāng)年財(cái)政性撥款573.77億元的62.47%，占中央彩票公益金總支出586.54億元的61.11%。

（2）財(cái)政部專項(xiàng)基金。中央層面彩票公益金中的30%用于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目，即“財(cái)政部專項(xiàng)基金”。如圖3所示，該基金規(guī)模呈顯著上升趨勢(shì)，從2012年起，每年都超過百億元規(guī)模。同時(shí)，該基金向越來(lái)越多的項(xiàng)目分配，不僅包括體育和民政類，還包括教育和醫(yī)療類等。

例如，2010年的6大項(xiàng)目分別是北京奧運(yùn)會(huì)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療救助、城市醫(yī)療救助和教育助學(xué)等。2018年增至16個(gè)項(xiàng)目，分別是未成年人校外教育、鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮建設(shè)、教育助學(xué)和大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療救助、養(yǎng)老公共服務(wù)、扶貧事業(yè)、文化公益事業(yè)、殘疾人事業(yè)、紅十字事業(yè)、法律援助、農(nóng)村貧困母親“兩癌”救助、留守兒童快樂家園、出生缺陷干預(yù)救助、禁毒關(guān)愛工程、足球公益事業(yè)和地方社會(huì)公益事業(yè)等。2018年11月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》又提出“研究中央專項(xiàng)彩票公益金等支持學(xué)前教育發(fā)展”的政策。

財(cái)政部專項(xiàng)基金可分為體育、民政、教育、醫(yī)療、其他和地方等6類。以2018年為例：體育類包括足球公益事業(yè)1項(xiàng);民政類包括養(yǎng)老公共服務(wù)、扶貧事業(yè)和殘疾人事業(yè)等3項(xiàng);教育類包括未成年人校外教育、鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮建設(shè)、教育助學(xué)和大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、留守兒童快樂家園等4項(xiàng);醫(yī)療類包括醫(yī)療救助、農(nóng)村貧困母親“兩癌”救助、出生缺陷干預(yù)救助和紅十字事業(yè)等4項(xiàng);其他類包括文化公益事業(yè)、法律援助和禁毒關(guān)愛工程等3項(xiàng);地方類包括地方社會(huì)公益事業(yè)1項(xiàng)。

（3）國(guó)家體育總局局本級(jí)基金。國(guó)家體育總局自2012年起定期公布上年局本級(jí)彩票公益金分配情況。如圖4所示，從2012年起，每年都超過20億元。該基金分為競(jìng)技體育和群眾體育2類。競(jìng)技體育類占總基金的10%～30%，其中2015年最低，為11.27%，2018年最高，為30.05%，細(xì)分為后備人才、國(guó)家隊(duì)訓(xùn)練、全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)、國(guó)家隊(duì)備戰(zhàn)和其他支出等5個(gè)小類。群眾體育類占總基金的70%～90%，細(xì)分為場(chǎng)地器材、組織建設(shè)、科研宣傳和健身活動(dòng)等4個(gè)小類。

2.3 彩票公益金分配的主要問題

2.3.1 分配項(xiàng)目欠公平

中央層面彩票公益金主要用于充實(shí)社?；疬@一做法值得商榷。同時(shí)，財(cái)政部專項(xiàng)基金分配至體育事業(yè)資金與體育彩票所作的貢獻(xiàn)不相匹配。例如，該基金在2007年和2008年，各有17.32億元和6.55億元資金用于北京奧運(yùn)會(huì)，比例分別為42.97%和11.14%。但2009—2016年連續(xù)8 a，體育類資金無(wú)論是規(guī)模還是比例都接近于0。2017和2018年，各有4億元分配至體育類，用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和社會(huì)足球公益活動(dòng)，比例分別僅為2.46%和2.38%。作為對(duì)比，2018年分配至醫(yī)療類和教育類項(xiàng)目的資金分別為25.74億元和27.25億元，各占15.29%，分配至民政類項(xiàng)目的資金為50.09億元，占29.75%。

2.3.2 分配細(xì)節(jié)較模糊

當(dāng)前一些機(jī)構(gòu)和媒體過度宣傳彩票的社會(huì)公益功能，但具體到公益金的分配細(xì)節(jié)又比較模糊。例如，2019年6月25日，國(guó)家體育總局公布的《2018年度本級(jí)體育彩票公益金使用情況公告》涉及29.87億元本級(jí)彩票公益金，全文僅8 188字;同年6月28日，民政部公布的《2018年度彩票公益金使用情況公告》同樣涉及29.87億元的資金，全文僅3 614字。再如，根據(jù)《彩票公益金管理辦法》第21條規(guī)定，“省級(jí)以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應(yīng)于每年6月底前，向社會(huì)公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規(guī)模、資助項(xiàng)目、執(zhí)行情況和實(shí)際效果等”，但在每一年度的截止日前，都有很多省份未公布相關(guān)情況。

2.3.3 違規(guī)現(xiàn)象數(shù)次發(fā)生

根據(jù)《彩票公益金管理辦法》第23條規(guī)定，“彩票公益金的使用部門、單位，應(yīng)當(dāng)按照同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目資金使用計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，不得擠占挪用彩票公益金，不得改變彩票公益金使用范圍”，但目前全國(guó)各地并未建立起各項(xiàng)彩票公益金使用情況的獨(dú)立審計(jì)機(jī)制，彩票公益金使用主體不愿接受甚至排斥社會(huì)監(jiān)督，也發(fā)生了數(shù)次彩票公益金使用違規(guī)的案件。

2.4 彩票公益金用于足球事業(yè)情況

彩票公益金用于足球事業(yè)主要體現(xiàn)在中央和地方層面。

2.4.1 中央層面

體育彩票公益金支持中國(guó)青少年足球始于2009 年。當(dāng)年5月，國(guó)家體育總局決定每年從本級(jí)體育彩票公益金中提取4 000萬(wàn)元作為開展青少年校園足球的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要用于人員培訓(xùn)、器材補(bǔ)充、聯(lián)賽實(shí)施、學(xué)生保險(xiǎn)、訓(xùn)練營(yíng)和足球節(jié)組織、場(chǎng)地建設(shè)以及宣傳推廣等專項(xiàng)支出。同年10月，國(guó)家體育總局、教育部聯(lián)合啟動(dòng)“全國(guó)青少年校園足球計(jì)劃”。2013年起，國(guó)家體育總局每年對(duì)校園足球項(xiàng)目的撥款增至5 600萬(wàn)元，2017年起又增至6 600萬(wàn)元。

2.4.2 地方層面

根據(jù)全國(guó)20多個(gè)?。▍^(qū)、市）2016—2018年彩票公益金的使用情況報(bào)告，用于足球事業(yè)的項(xiàng)目非常少，其中新疆具有一定示范意義。2002年，宋慶齡基金會(huì)與新疆維吾爾自治區(qū)體育局簽署了援建新疆宋慶齡足球?qū)W校的協(xié)議，共同促進(jìn)西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，在這一過程中體育彩票公益金發(fā)揮了一定作用。2018年，新疆維吾爾自治區(qū)體育局將其本級(jí)體育彩票公益金225萬(wàn)元用于青少年足球事業(yè)。

2.4.3 總體評(píng)價(jià)

盡管用于足球事業(yè)的彩票公益金的表面數(shù)字較大，但其占體育彩票公益金的實(shí)際比例極小，與競(jìng)猜型體育彩票所籌資金總量不匹配。例如，在國(guó)家體育總局層面，2009—2018年用于足球事業(yè)的資金共計(jì)5.16億元，僅占同期局本級(jí)體育彩票公益金支出209.23億元的2.47%。2018年，國(guó)家體育總局將6 600萬(wàn)元用于購(gòu)買中國(guó)足球協(xié)會(huì)服務(wù)，占局本級(jí)彩票公益金支出29.87億元的2.21%;財(cái)政部專項(xiàng)基金中有4億元用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和社會(huì)足球公益活動(dòng)，占該基金總支出168.35億元的2.38%。以上2項(xiàng)合計(jì)4.6億元，僅占當(dāng)年中央層面彩票公益金總支出586.54億元的0.78%。2017年，競(jìng)猜型體育彩票公益金為171.77億元，占全部體育彩票公益金522.72億元的32.86%，占全部公立彩票公益金1 144.94億元的15.00%。新疆2017年競(jìng)猜型體育彩票公益金為1.94億元，其中50%即9 708萬(wàn)元?dú)w地方所有，2018年用于青少年足球事業(yè)的225萬(wàn)元僅占其中的2.32%。

3? 競(jìng)猜型體育彩票公益金分配的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

世界各國(guó)的彩票公益金在使用項(xiàng)目上有所不同，但基本遵循公益和公平原則，由政府支配用于各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，尤其是不少國(guó)家或地區(qū)將體育彩票籌集的大部分公益金專項(xiàng)用于各項(xiàng)體育事業(yè)。

3.1 全球整體情況

根據(jù)世界彩票協(xié)會(huì)（World Lottery Association，WLA）出版的歷年《全球彩票數(shù)據(jù)概要》（Global Lottery Data Compendium），如圖5所示，在全球整體范圍內(nèi)：彩票公益金支出最多的是財(cái)政統(tǒng)一分配，占45%左右;其次是教育類，占25%左右;再次是體育類，占6%左右;競(jìng)猜型體育彩票所籌公益金占全部彩票公益金的比例為6%左右。

3.2 代表性國(guó)家情況

3.2.1 英國(guó)

目前英國(guó)占優(yōu)勢(shì)地位的彩票是國(guó)家彩票（National Lottery），所籌公益金主要用于藝術(shù)、體育、國(guó)家遺產(chǎn)、慈善、健康、教育和環(huán)境等7個(gè)領(lǐng)域，前3項(xiàng)各占20%，后4項(xiàng)合計(jì)占40%。如表1所示，目前有12個(gè)組織參與分配英國(guó)國(guó)家彩票公益金，分別是英格蘭藝術(shù)委員會(huì)（Arts Council England）、威爾士藝術(shù)委員會(huì)（Arts Council of Wales）、北愛爾蘭藝術(shù)委員會(huì)（Arts Council of Northern Ireland）、英國(guó)電影學(xué)院（British Film Institute）、創(chuàng)意蘇格蘭（Creative Scotland）、英格蘭體育 （Sport England）、北愛爾蘭體育 （Sport Northern Ireland）、蘇格蘭體育（Sport Scotland）、威爾士體育理事會(huì)（Sports Council for Wales）、全英體育（UK Sport）、遺產(chǎn)彩票基金（Heritage Lottery Fund）、大彩票基金（Big Lottery Fund）等。

根據(jù)上述比例，在2016—2017財(cái)年，英國(guó)彩票公益金共支出16.33億英鎊，其中體育類3.27億英鎊，占20%。需特別指出的是，英國(guó)還設(shè)有“奧運(yùn)彩票分配者”（Olympic Lottery Distributor）資金，該項(xiàng)資金在1996年亞特蘭大奧運(yùn)會(huì)時(shí)只有500萬(wàn)英鎊，2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)時(shí)為5 400萬(wàn)英鎊，2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)時(shí)達(dá)到了2.64億英鎊。該項(xiàng)資金主要用于資助有運(yùn)動(dòng)天賦的人員，分為領(lǐng)獎(jiǎng)臺(tái)級(jí)別（podium level）和潛在領(lǐng)獎(jiǎng)臺(tái)級(jí)別（podium potential level）2類，前者每年資助金額為3.6萬(wàn)～6萬(wàn)英鎊，后者為2.3萬(wàn)～4萬(wàn)英鎊。此外，2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)主體場(chǎng)館投資為31.35億英鎊，其中18.35億英鎊（占58.53%）源自國(guó)家彩票公益金。

3.2.2 日本

20世紀(jì)90年代起，日本青少年身體素質(zhì)呈下降趨勢(shì)，民眾參加體育活動(dòng)的機(jī)會(huì)減少，日本奧運(yùn)成績(jī)不佳。為改變這一現(xiàn)狀，日本文部科學(xué)省在2000年提出了《體育振興基本計(jì)劃》（スポーツ基本計(jì)畫），以提高日本競(jìng)技體育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)青少年身體素質(zhì)，提高體育參與度。2001年，日本正式發(fā)行體育振興彩票（スポーツ振興くじ），即足球彩票，目標(biāo)是：①讓每個(gè)人都熟悉運(yùn)動(dòng);②提高頂級(jí)運(yùn)動(dòng)員的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;③支持國(guó)際體育活動(dòng);④培養(yǎng)體育領(lǐng)導(dǎo)者并提高其素質(zhì)。

根據(jù)規(guī)定，日本足球彩票銷量的50%作為獎(jiǎng)金，除去發(fā)行和銷售費(fèi)用，剩余為公益金。如圖6所示，2018年，日本足球彩票公益金共計(jì)229.60億日元，被分配至10個(gè)分項(xiàng)，其中99.33%用于體育事業(yè)：69.54億日元用于地方體育設(shè)施建設(shè)，占30.29%，主要用于俱樂部設(shè)施、草場(chǎng)和運(yùn)動(dòng)設(shè)施建設(shè)等3項(xiàng);其次32.70億日元用于東京奧運(yùn)會(huì)，占14.24%。

4 中國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)競(jìng)猜型體育彩票公益金分配情況

4.1 中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

中國(guó)臺(tái)灣運(yùn)動(dòng)彩票于2008年5月正式發(fā)行，宗旨是“為振興體育籌資以發(fā)掘、培訓(xùn)及照顧運(yùn)動(dòng)人才，協(xié)助國(guó)際體育交流，健全運(yùn)動(dòng)彩券發(fā)行、管理及盈余運(yùn)用，并促進(jìn)社會(huì)公益”。

2016年及以前，中國(guó)臺(tái)灣運(yùn)動(dòng)彩票公益金的90%歸體育主管部門，其余10%撥入公益彩券（即當(dāng)?shù)氐摹案＠势薄保┯?，其中?.5%歸衛(wèi)生福利主管部門，0.5%歸健康保險(xiǎn)主管部門，余下5%歸各縣市行政部門，并依《公益彩券發(fā)行條例》管理使用。2016年11月，《運(yùn)動(dòng)彩券發(fā)行條例》再次修訂，將彩票公益金全部“專供主管機(jī)關(guān)發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)之用”。因此，從2017年開始，中國(guó)臺(tái)灣運(yùn)動(dòng)彩票的公益金專項(xiàng)用于體育項(xiàng)目。需強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)臺(tái)灣運(yùn)動(dòng)彩票公益金不能用于充抵已有體育預(yù)算支出。例如，2017年中國(guó)臺(tái)灣棒球經(jīng)典賽運(yùn)彩籌集公益金8 400萬(wàn)元新臺(tái)幣，原計(jì)劃贊助8所學(xué)校的棒球隊(duì)，但因籌集資金高于預(yù)期，又多贊助了2所學(xué)校。又如，2018年受足球世界杯賽影響，中國(guó)臺(tái)灣運(yùn)動(dòng)彩票在當(dāng)年6—7月銷量同比增長(zhǎng)125.31%，多籌集公益金6.83億元新臺(tái)幣，為避免被“充公”，部分資金被用于中國(guó)臺(tái)北隊(duì)參加當(dāng)年雅加達(dá)亞運(yùn)會(huì)的來(lái)回“包機(jī)”。

為保證彩票公益金的透明公正，中國(guó)臺(tái)灣各級(jí)行政機(jī)構(gòu)都設(shè)有“彩券監(jiān)理委員會(huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)督其分配及運(yùn)用事項(xiàng)，成員由官員、學(xué)者及社會(huì)團(tuán)體代表組成。各級(jí)彩票監(jiān)理委員會(huì)一般由本地行政負(fù)責(zé)人主持，但規(guī)定官員不超過1/2，即來(lái)自于民間的社會(huì)團(tuán)體代表和專家學(xué)者的人數(shù)超過1/2。委員會(huì)的重大決議需經(jīng)全體委員2/3以上出席，出席委員過半數(shù)同意。各縣市對(duì)地方彩票盈余支出也都建立了嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，每季度都必須據(jù)實(shí)制作財(cái)務(wù)報(bào)表，對(duì)項(xiàng)目支出的記載精確到個(gè)位數(shù)。

4.2 中國(guó)香港地區(qū)

目前中國(guó)香港合法的博彩主要有賽馬博彩、足球博彩和六合彩彩票等3類，均由中國(guó)香港賽馬會(huì)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，其中前2類可歸為競(jìng)猜型體育彩票。

中國(guó)香港于1846年首次舉辦賽馬活動(dòng)，1884年中國(guó)香港賽馬會(huì)成立，管理賽馬運(yùn)動(dòng)，并于1891年開始接受博彩投注，至今已有129年的歷史。中國(guó)香港曾長(zhǎng)期禁止足球博彩，但非法賭球一直存在，且活動(dòng)猖獗。為打擊中國(guó)香港的非法足球博彩，雖有相當(dāng)多人士強(qiáng)烈反對(duì)，但中國(guó)香港特區(qū)政府仍于2003年7月將足球彩票正式合法化銷售。中國(guó)香港民政事務(wù)局局長(zhǎng)何志平向立法會(huì)議員介紹時(shí)強(qiáng)調(diào)：“香港不鼓勵(lì)賭博，設(shè)立合法賭球渠道，旨在打擊非法博彩業(yè)，而非為了解決財(cái)政赤字?！笨梢姡袊?guó)香港發(fā)行博彩的目標(biāo)側(cè)重于“打擊非法博彩活動(dòng)”。

在中國(guó)香港，各類博彩收益以稅收形式上繳中國(guó)香港特區(qū)政府，2018—2019財(cái)年共計(jì)上繳233億元港幣。香港賽馬會(huì)將95%的稅后經(jīng)營(yíng)盈余捐贈(zèng)給慈善信托基金，該基金分配至4個(gè)領(lǐng)域：①體育、康樂及文化;②教育及培訓(xùn);③社會(huì)服務(wù);④醫(yī)藥衛(wèi)生。在2018—2019財(cái)年，全部資金42.77億元港幣的24.69%即10.56億元港幣被投入體育相關(guān)事業(yè)。此外，慈善信托基金創(chuàng)辦了香港體育學(xué)院，2005年該基金還捐款1.03億元港幣資助中國(guó)香港足球總會(huì)興建將軍澳足球訓(xùn)練中心。

5? 中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金分配模式的改進(jìn)策略

5.1 分配思路

當(dāng)前中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金很少用于支持中國(guó)足球的發(fā)展，未能充分貫徹中國(guó)體育彩票“來(lái)之于民、用之于民”的原則，也未能很好地滿足《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》的政策要求，不符合國(guó)際彩票業(yè)發(fā)展的慣例，因此其分配模式亟待改革。

5.1.1 遵循原則

中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金分配的改革，首先須符合《彩票管理?xiàng)l例》《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《彩票公益金管理辦法》等法規(guī)，同時(shí)尊重全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，以及中央和地方各級(jí)財(cái)政、民政和體育等部門的既有利益，否則一方面改革舉措不會(huì)被通過，另一方面也會(huì)激發(fā)尚未從彩票公益金受益的其他部門參與彩票公益金分配的“已有且強(qiáng)烈”的意愿。

中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金的分配應(yīng)遵循“帕累托改進(jìn)”原則，即用于足球事業(yè)的資金須建立在不能減少已有主體的利益基礎(chǔ)之上。根據(jù)前文所述2001年和2006年中央層面彩票公益金改革思路，筆者提出，競(jìng)猜型體育彩票公益金專項(xiàng)用于足球事業(yè)的部分應(yīng)選定適當(dāng)基期，以每年相對(duì)基期的增量部分為主。

5.1.2 分配主體

中國(guó)足球協(xié)會(huì)是團(tuán)結(jié)全國(guó)足球組織和個(gè)人共同發(fā)展足球事業(yè)、具有公益性質(zhì)的社會(huì)組織，根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國(guó)足球事務(wù)。這樣在法理上天然具有對(duì)競(jìng)猜型體育彩票公益金一定的支配權(quán)。因此，建議在中國(guó)足球協(xié)會(huì)成立“中國(guó)足球協(xié)會(huì)彩票公益金分配委員會(huì)”，獨(dú)立支配“中國(guó)足球彩票公益金專項(xiàng)資金”，該項(xiàng)資金來(lái)自競(jìng)猜型體育彩票公益金的增量部分，并成立獨(dú)立賬戶，與其他賬戶隔離、脫鉤，專門用于足球事業(yè)。未來(lái)可考慮先在足球氛圍和經(jīng)濟(jì)水平較高的上海、北京和廣東等省市試點(diǎn)設(shè)立“地方足球彩票公益金分配委員會(huì)”，具體操作參考中央層面做法，待成熟后推廣至其他省份。

5.1.3 備選方案

基于目前彩票公益金在各?。▍^(qū)、市）使用情況復(fù)雜，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，本文集中討論中央層面彩票公益金的分配方案。如前所述，中央層面彩票公益金60%用于補(bǔ)充社?；?，30%用于財(cái)政專項(xiàng)基金，5%劃歸國(guó)家體育總局。2018年足球世界杯賽、2019年彩票政策調(diào)整以及2020年新冠疫情都對(duì)競(jìng)猜型體育彩票產(chǎn)生很大影響，因此，應(yīng)以2017年為基準(zhǔn)年份，當(dāng)年競(jìng)猜型體育彩票公益金為171.78億元，上繳至中央層面85.89億元。彩票公益金采用跨年度使用，2020年已過半，因此探討2021年所籌競(jìng)猜型體育彩票公益金在2022年的分配方案。歐洲杯足球賽延期至2021年，加之新冠疫情有望得到控制，保守估計(jì)當(dāng)年競(jìng)猜型體育彩票公益金應(yīng)與2019年持平，即243.17億元，上繳至中央層面121.59億元，比2017年多35.7億元（其中約30%即10.71億元擬劃歸財(cái)政部，約5%即1.79億元擬劃歸國(guó)家體育總局），由此提出以下3項(xiàng)備選方案。

（1）A方案。將增量35.7億元全部用于足球事業(yè)。這一方案涉及社?；鸬淖⑷雴栴}，實(shí)現(xiàn)難度非常大。

（2）B方案。將劃歸財(cái)政部的增量10.71億元用于足球事業(yè)。如前所述，提高彩票公益金用于足球事業(yè)比例具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)支撐，但為實(shí)現(xiàn)這一策略，中國(guó)足球協(xié)會(huì)、國(guó)家體育總局應(yīng)與財(cái)政部門協(xié)商。

（3）C方案。將劃歸國(guó)家體育總局的增量1.79億元用于足球事業(yè)?；谥袊?guó)足球協(xié)會(huì)與國(guó)家體育總局的密切關(guān)系，這一策略最易實(shí)現(xiàn)，但仍面臨2個(gè)問題：①與前2個(gè)方案相比，資金數(shù)量有限;②為助力第32屆奧運(yùn)會(huì)、2022年北京冬奧會(huì)和2022年杭州亞運(yùn)會(huì)，國(guó)家體育總局局本級(jí)彩票公益金也會(huì)縮緊。

因此，中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金改革目標(biāo)應(yīng)分階段進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)B方案作為保底，并在未來(lái)幾年力爭(zhēng)部分實(shí)現(xiàn)A方案。

5.2 投入項(xiàng)目

中國(guó)足球彩票公益金專項(xiàng)資金應(yīng)主要用于青少年足球事業(yè)。

5.2.1 政策及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（1）發(fā)展青少年足球事業(yè)是一項(xiàng)重大政治責(zé)任。“足球要從娃娃抓起”，這是鄧小平針對(duì)中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展而提出的具有指導(dǎo)意義的發(fā)展建議與指示。2015年2月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議提出了《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》，并指出“發(fā)展振興足球，必須克服阻礙足球發(fā)展振興的體制機(jī)制弊端，為足球發(fā)展振興提供更好體制保障，從娃娃抓起，從基層抓起，從基礎(chǔ)抓起，從群眾性參與抓起。要讓校園足球、新型足球?qū)W校、職業(yè)俱樂部、社會(huì)足球等各種培養(yǎng)途徑銜接貫通，使足球事業(yè)發(fā)展動(dòng)力更足、活力更強(qiáng)”。2019年8月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要的通知》中有4處提到足球：“統(tǒng)籌建設(shè)全民健身場(chǎng)地設(shè)施。加強(qiáng)城市綠道、健身步道、自行車道、全民健身中心、體育健身公園、社區(qū)文體廣場(chǎng)以及足球、冰雪運(yùn)動(dòng)等場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)”“全面推動(dòng)足球、籃球、排球運(yùn)動(dòng)的普及和提高”“建設(shè)一批小型足球籃球場(chǎng)地，提高學(xué)校足球籃球場(chǎng)地利用率”“開展各類業(yè)余足球賽事活動(dòng)和全國(guó)業(yè)余足球教練員培訓(xùn)”。

（2）落實(shí)《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》目標(biāo)。該方案中期目標(biāo)為青少年足球人口大幅增加，職業(yè)聯(lián)賽組織和競(jìng)賽水平達(dá)到亞洲一流，男足國(guó)家隊(duì)躋身亞洲前列，女足國(guó)家隊(duì)重返世界一流強(qiáng)隊(duì)行列。第19～23條明確了校園足球的必要性和重要性，將“從娃娃抓起”從口號(hào)落實(shí)為明文規(guī)定。第41條則指出加大彩票公益金支持足球發(fā)展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國(guó)足球發(fā)展基金會(huì)，專項(xiàng)用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和足球公益活動(dòng)。積極研究推進(jìn)發(fā)行以中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽為競(jìng)猜對(duì)象的足球彩票。

（3）目前中國(guó)青少年足球事業(yè)面臨巨大資金缺口。青少年足球培訓(xùn)不僅潛藏較大商業(yè)價(jià)值，更具極高的社會(huì)公益屬性。需強(qiáng)調(diào)的是，這項(xiàng)事業(yè)的特點(diǎn)是投資周期長(zhǎng)、回報(bào)慢。建設(shè)完成數(shù)萬(wàn)所足球?qū)W校，以及專業(yè)足球教師隊(duì)伍的培養(yǎng)和培訓(xùn)，需要較大的人力、物力和財(cái)力投入，單純靠財(cái)政撥款也會(huì)讓各級(jí)政府部門面臨資金難題。

（4）形成良性正向反饋閉環(huán)效果。競(jìng)猜型體育彩票購(gòu)買者主要是中青年男性，同時(shí)多為足球愛好者，將由此籌集的資金真正用于足球方面的支出，必將進(jìn)一步激發(fā)其投注熱情，從而形成一個(gè)正向循環(huán)。

5.2.2 現(xiàn)實(shí)例證

“國(guó)家對(duì)校園足球工作投入了專項(xiàng)扶持資金，各省區(qū)市、地市、縣，包括每一所校園足球特色學(xué)校都有專門的經(jīng)費(fèi)投入”[19]。截至2019年12月，教育部已在全國(guó)38萬(wàn)所中小學(xué)中遴選認(rèn)定校園足球特色學(xué)校27 059所，設(shè)立校園足球改革試驗(yàn)區(qū)38個(gè)，遴選校園足球試點(diǎn)縣（區(qū)）160個(gè)，布局建設(shè)“滿天星”訓(xùn)練營(yíng)80個(gè)、招收高水平足球隊(duì)高校181所。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況看，中小學(xué)普及與興趣班是足球青訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)。足球培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的主要生源為中小學(xué)生，以普及和興趣培養(yǎng)為主。因此，青訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)校園進(jìn)行普及和師資輸出就成為青少年校園足球的主要發(fā)展模式之一。將依托外部青訓(xùn)機(jī)構(gòu)的商業(yè)收費(fèi)模式和完全依托本校師資的公益模式比較如下。

（1）商業(yè)模式——上海閔行模式。上海市閔行區(qū)青少年校園足球教育發(fā)展迅速，全區(qū)81所學(xué)校普及足球教學(xué)，區(qū)域校園足球活動(dòng)人口近10萬(wàn)人次。閔行區(qū)青少年校園足球精英訓(xùn)練營(yíng)U13、U15、U17男子，U17女子組穩(wěn)居上海市青少年精英杯賽前4名，絕大多數(shù)營(yíng)員順利進(jìn)入自己理想的高中、大學(xué)學(xué)習(xí)，訓(xùn)練營(yíng)也已成為校園足球明星培養(yǎng)的“搖籃”。閔行區(qū)連續(xù)承辦2016、2017中國(guó)（上海）國(guó)際青少年校園足球邀請(qǐng)賽，以“全員培訓(xùn)、全程對(duì)接”的理念，高品質(zhì)地辦好了“家門口”的國(guó)際賽事。閔行區(qū)校園足球聯(lián)盟學(xué)校成立校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，積極落實(shí)“每周一節(jié)足球課，每校一支足球隊(duì)”的要求，為學(xué)生參與足球運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

閔行區(qū)青少年足球教育采用商業(yè)收費(fèi)模式，依托與英國(guó)托特納姆熱刺俱樂部合作的青訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行青少年足球業(yè)余培訓(xùn)，學(xué)生的培訓(xùn)費(fèi)用完全由家長(zhǎng)承擔(dān)，培訓(xùn)時(shí)間則在每天放學(xué)后。上海市平均家庭收入水平相對(duì)較高，加之樂于在子女身上投資，每個(gè)小學(xué)推出的業(yè)余培訓(xùn)課程經(jīng)常一經(jīng)推出就報(bào)名滿員甚至比計(jì)劃超員。這一模式的特點(diǎn)是參與業(yè)余培訓(xùn)的學(xué)生大多以?shī)蕵窞橹?，很少參加比賽提高?jìng)技水平。

（2）公益模式——江蘇鹽城模式。江蘇省鹽城市某小學(xué)為國(guó)家級(jí)青少年校園足球特色學(xué)校，在全國(guó)校園杯比賽中連續(xù)4年進(jìn)入決賽。該校從最低年級(jí)開始，每年級(jí)都有1個(gè)足球隊(duì)。從2003年開始設(shè)立足球興趣小組起，該校的青少年足球已經(jīng)發(fā)展了17年，培養(yǎng)出現(xiàn)役國(guó)奧隊(duì)員2人，國(guó)青、國(guó)少隊(duì)員19人，俱樂部球員40余人，其中3人進(jìn)入萬(wàn)達(dá)“中國(guó)足球希望之星”選秀活動(dòng)。該校的校園足球教育完全依靠自身力量完成。目前全校擁有足球教練員7人，均系基層專職體育教師，其中1人擁有C級(jí)教練員證書，3人擁有D級(jí)教練員證書。學(xué)生參與該校的業(yè)余足球訓(xùn)練全部免費(fèi)。比賽服裝由學(xué)校提供，訓(xùn)練服裝由家長(zhǎng)贊助或自己購(gòu)買。每年投入學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行場(chǎng)地維護(hù)、器械修理和比賽資助。經(jīng)筆者實(shí)地調(diào)研，初步測(cè)算了該校青少年校園足球各項(xiàng)費(fèi)用見表2。

該校每名足球教練員每年的工資補(bǔ)助僅1萬(wàn)元，折合每小時(shí)工資15元。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些教練員對(duì)如此低的補(bǔ)助也有所抱怨，但憑著對(duì)青少年足球事業(yè)的熱愛而長(zhǎng)期堅(jiān)持，并取得了非常出色的成績(jī)。需強(qiáng)調(diào)的是，這一情況違背了市場(chǎng)規(guī)律，更不能在全國(guó)范圍廣泛推廣。

在中國(guó)大部分地區(qū)，要激發(fā)廣大青少年參與校園足球的熱情還應(yīng)采用公益模式。按照表2中可能比實(shí)際偏低的標(biāo)準(zhǔn)，目前全國(guó)2.7萬(wàn)所青少年校園足球特色學(xué)校每年所需資金為160億元，且隨特色足球?qū)W校數(shù)量的增長(zhǎng)，所需資金將進(jìn)一步增長(zhǎng)。即使考慮部分高收入水平地區(qū)可能會(huì)采用商業(yè)收費(fèi)模式進(jìn)行補(bǔ)貼，所需資金也不會(huì)減少，因?yàn)楹芏喑鞘械膭趧?dòng)力成本明顯高出本文測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前地方政府財(cái)政并不寬裕，完全獨(dú)自承擔(dān)這項(xiàng)事業(yè)，資金壓力較大。

5.2.3 分配比例

在各地資金分配比例上，綜合考慮各地區(qū)的青少年足球基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)水平和競(jìng)猜型體育彩票的銷售規(guī)模等情況，適度優(yōu)先分配于青少年足球發(fā)展較好且資金相對(duì)缺乏的地區(qū)。筆者初步設(shè)想如下：中國(guó)足球彩票公益金專項(xiàng)資金可分為中央和地方兩部分，比例分別為20%和80%;就地方部分而言，50%按各地青少年足球開展?fàn)顩r分配，30%按各省份前一年度競(jìng)猜型體育彩票銷售金額比例分配，余下20%專門用于資助中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在具體投向上，中國(guó)足球彩票公益金專項(xiàng)資金可分解為4個(gè)項(xiàng)目：足球場(chǎng)地建設(shè)和維護(hù)費(fèi)、足球器械裝備費(fèi)、青少年足球比賽補(bǔ)助費(fèi)、青少年足球教練員勞務(wù)補(bǔ)助費(fèi)，其中前3項(xiàng)各占20%，后1項(xiàng)占40%。原因在于：對(duì)青少年足球發(fā)展而言，最重要的是有一支有責(zé)任心、有專業(yè)能力、有奉獻(xiàn)精神的教練員隊(duì)伍，因此人力資本的投入是最重要的。實(shí)施合適的激勵(lì)機(jī)制，改善和提高基層足球教師的收入水平是最迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

5.3 配套措施

5.3.1 建立獨(dú)立的監(jiān)督審計(jì)機(jī)構(gòu)

在英國(guó)、日本以及中國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)，對(duì)于彩票公益金都有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。因此，建議成立第三方機(jī)構(gòu)“中國(guó)足球協(xié)會(huì)彩票公益金監(jiān)督委員會(huì)”，其成員組成可參考中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“彩券監(jiān)理委員會(huì)”，成員部分來(lái)自中國(guó)足球協(xié)會(huì)、國(guó)家體育總局、財(cái)政部，另應(yīng)有超過半數(shù)以上的成員為社會(huì)團(tuán)體代表和專家學(xué)者。需強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)足球協(xié)會(huì)彩票公益金監(jiān)督委員會(huì)必須以第三方為視角監(jiān)督中國(guó)足球彩票公益金專項(xiàng)資金，保持公正和獨(dú)立，避免流于形式。

5.3.2 及時(shí)、詳實(shí)發(fā)布使用情況

在英國(guó)、日本以及中國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)，彩票公益金使用部門都會(huì)及時(shí)、詳實(shí)地發(fā)布其分配項(xiàng)目和支配金額。例如，日本各類體育博彩銷售規(guī)模以及資金分配方式的數(shù)據(jù)均置于管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，從中可獲得日本足球彩票公益金每年在每個(gè)項(xiàng)目的使用情況，其細(xì)致、準(zhǔn)確和詳細(xì)程度需要中國(guó)彩票各監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。因此，建議未來(lái)擬成立的中國(guó)足球協(xié)會(huì)彩票公益金分配委員會(huì)在其網(wǎng)站上每月發(fā)布上月資金使用情況，具體到每個(gè)項(xiàng)目及每位個(gè)體，同時(shí)每年發(fā)布由第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)的資金使用報(bào)告。

5.3.3 協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系

若本文的設(shè)計(jì)能最終“落地成型”，中國(guó)足球協(xié)會(huì)彩票公益金分配委員會(huì)作為每年將支配數(shù)十億資金的行為主體，須提前計(jì)劃如何協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

2020年受新冠疫情影響，競(jìng)猜型體育彩票乃至整個(gè)體育彩票的銷售會(huì)受到一定的負(fù)面沖擊。例如，因多國(guó)體育賽事暫停，2020年3月競(jìng)猜型體育彩票相對(duì)上年同比下降90%以上。但這一沖擊應(yīng)是暫時(shí)的，未來(lái)中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票銷量至少應(yīng)維持在2019年的1 200億元水平，且伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其銷量及所籌公益金也會(huì)進(jìn)一步增加，而其公益金有能力、有責(zé)任也有理由在促進(jìn)中國(guó)足球事業(yè)尤其是青少年足球事業(yè)中發(fā)揮重要作用。

中國(guó)競(jìng)猜型體育彩票公益金分配的改進(jìn)應(yīng)基于“帕累托改進(jìn)”思路，遵從現(xiàn)有法規(guī)，尊重既有主體利益，足球彩票公益金專項(xiàng)用于足球事業(yè)的部分應(yīng)以其每年新增量為主。同時(shí)，應(yīng)跨出“部門彩票”的藩籬，從國(guó)家層面的全局視角，突出青少年足球重要的公益屬性和重大的政治責(zé)任，充分依托“足球改革部際聯(lián)席會(huì)議”平臺(tái)，由國(guó)家體育總局、教育部、民政部及其他部門共同完成這一目標(biāo)。

作者貢獻(xiàn)聲明：

李? 剛：提出論文選題，設(shè)計(jì)論文框架，實(shí)地調(diào)研，撰寫論文;鄧? 曉：收集、整理部分外文文獻(xiàn)，協(xié)助撰寫、修改論文;張? 震：實(shí)地調(diào)研，修改論文;王曉華：收集、整理部分外文資料。

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