摘?要：目前宅基地改革的國(guó)家政策導(dǎo)向意在增加以農(nóng)房為基礎(chǔ)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，在這一共識(shí)之下首先需要統(tǒng)一的問(wèn)題是：“一戶(hù)一宅”與“一戶(hù)多宅”需要在區(qū)分取得方式的基礎(chǔ)上制定政策，“房地一體”也并非是農(nóng)房入市的必然選擇，因?yàn)檗r(nóng)房不僅是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，更承擔(dān)社會(huì)保障的重要使命。比照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以“三權(quán)分置”的方式對(duì)農(nóng)房入市進(jìn)行“縱深推進(jìn)”在理論和實(shí)踐上均存在障礙。在農(nóng)民欲對(duì)其所有的農(nóng)房及宅基地用益物權(quán)處分時(shí)，通過(guò)由集體組織收回該宅基地及宅基地上房屋所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員可取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的相應(yīng)份額的方式使得農(nóng)房曲線(xiàn)入市。此種比照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以“土地置換”的方式“橫向拓展“農(nóng)房入市的思路，與目前我國(guó)試點(diǎn)主推的宅基地“三權(quán)分置”路徑相比較，在環(huán)境狀況、人文狀況、立法狀況、現(xiàn)實(shí)狀況和權(quán)利狀況等方面都更具優(yōu)越性和可行性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)房入市;宅基地用益物權(quán);集體經(jīng)濟(jì)組織;土地置換;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

中圖分類(lèi)號(hào)：F303.4?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）05-0110-10

作者簡(jiǎn)介：李謙（1995-），女，南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，南京大學(xué)住宅政策與不動(dòng)產(chǎn)法研究中心助理研究員，主要研究方向?yàn)槲餀?quán)法與不動(dòng)產(chǎn)法。

一、問(wèn)題的提出

2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！边@一意見(jiàn)的出臺(tái)，奠定了我國(guó)農(nóng)村宅基地改革“三權(quán)分置”的工作總基調(diào)，并為接下來(lái)的改革方向指明了道路。但是另一方面，宅基地制度為我國(guó)所獨(dú)有的、具有高度中國(guó)特色和濃郁民族性的土地所有制模式[1]，沒(méi)有其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。故而，在進(jìn)行改革的過(guò)程當(dāng)中，只能以問(wèn)題為導(dǎo)向，走“摸著石頭過(guò)河”的試探性道路。目前我國(guó)在農(nóng)房入市的摸索過(guò)程中，國(guó)家擬遵循和比照《土地管理法》中趨于成熟的農(nóng)地入市的成果，繼而開(kāi)展農(nóng)房入市工作。

宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)政策，實(shí)施過(guò)程當(dāng)中仍有許多細(xì)節(jié)問(wèn)題亟待探究，主要以宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)與農(nóng)房作為農(nóng)民惟一財(cái)產(chǎn)權(quán)如何變現(xiàn)之間的沖突問(wèn)題為邏輯展開(kāi)。宅基地“三權(quán)分置”理念的提出，是通過(guò)拆分和細(xì)化以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)的。筆者將這種對(duì)權(quán)利層層解剖，悉分為所有權(quán)、用益物權(quán)、使用權(quán)三種權(quán)利分類(lèi)以解決農(nóng)房入市問(wèn)題的方式，稱(chēng)之為“縱深式”的農(nóng)房入市推進(jìn)手段。

但是可以看到，宅基地“三權(quán)分置”與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”存在很大不同，宅基地因承載了農(nóng)民惟一的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利并且受制于集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)無(wú)效的規(guī)定，而須在入市的道路上慎之又慎。宅基地上現(xiàn)行的權(quán)利類(lèi)型已然無(wú)法保全宅基地這種帶有社會(huì)保障性質(zhì)所維護(hù)的神圣使命，全然比照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入市路徑無(wú)法發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)農(nóng)房入市的最根本意義，因而還需要在拓展思路的基礎(chǔ)上對(duì)于宅基地的入市路徑進(jìn)行開(kāi)放性的思考，以探求宅基地入市路徑最優(yōu)解。惟有如此，才能在將試點(diǎn)擬運(yùn)行措施大規(guī)模運(yùn)用到農(nóng)村宅基地改革政策當(dāng)中，爭(zhēng)取最大限度的保障我國(guó)9億農(nóng)民宅基地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，化解法律上宅基地流出禁止與現(xiàn)實(shí)中農(nóng)房流出需求迫切的矛盾關(guān)系，還原宅基地用益物權(quán)這一制度占有、使用、收益的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的本來(lái)權(quán)能。

二、農(nóng)房入市的認(rèn)識(shí)澄清與應(yīng)然邏輯

（一）“一戶(hù)多宅”的可歸責(zé)性

2020年實(shí)施的新《土地管理法》第62條 《土地管理法》第62條：農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。，延續(xù)了修訂之前“一戶(hù)一宅”的規(guī)定。這一規(guī)定的出臺(tái)似乎令很多期待能對(duì)“一戶(hù)一宅”問(wèn)題提出否定的學(xué)者大失所望?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)“一戶(hù)一宅”的嚴(yán)格規(guī)定，成為宅基地從保障性利益到財(cái)產(chǎn)性權(quán)利突破的巨大阻礙。主要表現(xiàn)在“一戶(hù)一宅”與“禁止向集體經(jīng)濟(jì)組織以外流轉(zhuǎn)”之間存在矛盾。一方面，“一戶(hù)一宅”的基本政策規(guī)定，只要是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員都可以無(wú)償獲得宅基地的使用資格，從而也就無(wú)需另行購(gòu)買(mǎi)宅基地，即便是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得的“一戶(hù)多宅”也為《土地管理法》所不容;另一方面，國(guó)家目前禁止宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流通，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織以?xún)?nèi)的成員之間互易、買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與。兩規(guī)定相結(jié)合，形成了“無(wú)購(gòu)買(mǎi)需求的人有購(gòu)買(mǎi)資格和有購(gòu)買(mǎi)需求的人無(wú)購(gòu)買(mǎi)資格”的尷尬局面。

近年來(lái)，學(xué)者紛紛建言獻(xiàn)策，提出對(duì)于“一戶(hù)一宅”政策的不同解讀。其中保守派認(rèn)為，“一戶(hù)一宅”制度應(yīng)貫穿于取得宅基地的全過(guò)程，包括初始取得和繼受取得[2];而自由派則認(rèn)為，“一戶(hù)一宅”政策僅僅在初始取得這一階段得到落實(shí)即可，在繼受取得方面可以有條件放開(kāi)“一戶(hù)多宅”政策，通過(guò)繳納宅基地使用費(fèi)的方式以平衡集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地使用權(quán)這一帶有福利性質(zhì)的分配[3-4];甚至有學(xué)者從建筑規(guī)劃學(xué)視角出發(fā)，基于為傳統(tǒng)民居提供更好保護(hù)為目的，提出初始取得階段“一戶(hù)二宅”政策在集體土地政策上的可實(shí)施性[5]。

筆者認(rèn)為，對(duì)于“一戶(hù)一宅”亦或“一戶(hù)多宅”問(wèn)題的探討，還需分具體情況進(jìn)行分別討論。以宅基地取得方式作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，分為原始取得的“一戶(hù)一宅”或者是“超面積占宅”、繼受取得的“一戶(hù)一宅”或者“超面積占宅”兩種類(lèi)型。原始取得多占有的宅基地因通過(guò)占有集體資源所得，相應(yīng)地也就損害了其他成員的利益。在這種情況下，則需要通過(guò)繳納宅基地使用費(fèi)等的經(jīng)濟(jì)行為來(lái)調(diào)節(jié)。

另外一方面，在目前集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格管控宅基地申請(qǐng)條件的現(xiàn)實(shí)狀況之下，“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象的出現(xiàn)更多是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間相互的買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與等繼受取得的方式所獲得的。取得“一戶(hù)多宅”的買(mǎi)受人支付了相應(yīng)對(duì)價(jià)。因繼受取得的住宅，系從符合宅基地取得條件的他人之手移轉(zhuǎn)而來(lái)，既不涉及對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員福利分配秩序的打破，也不是以申請(qǐng)方式侵占集體經(jīng)濟(jì)組織共同的利益，沒(méi)有苛責(zé)這部分主體繳納宅基地使用費(fèi)的理由。

有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村宅基地用益物權(quán)所擔(dān)當(dāng)?shù)淖畹捅Ｕ戏谰€(xiàn)這一問(wèn)題不必過(guò)于謹(jǐn)小慎微。當(dāng)事人作為自己利益的最佳照料者和判斷者，應(yīng)當(dāng)對(duì)其能夠權(quán)衡利益以作出協(xié)調(diào)的能力保持高度信任[14]。對(duì)待村民對(duì)于其自有的宅基地使用權(quán)及其上建筑物，是否有意愿轉(zhuǎn)讓以及在何種情況下轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民是理智的[11]。

另有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于宅基地身份權(quán)屬性的賦予，雖然意在增加農(nóng)民的可支配收入，但是宅基地所承載的更加重要的任務(wù)是保有農(nóng)民最基本的“住宅權(quán)”的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，才有討論如何增加農(nóng)民可支配收益的余地。即便目前宅基地的社會(huì)保障功能已經(jīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高逐漸弱化[15]，只要社會(huì)保障體系未在農(nóng)村全面覆蓋，宅基地上所附著的社會(huì)保障功能就有其發(fā)揮余熱的余地[13]。

三、農(nóng)房“三權(quán)分置”入市理論與實(shí)踐障礙

通過(guò)“縱深推進(jìn)” 的方式將宅基地上的權(quán)利層層剖析，并將剝離出的宅基地租賃權(quán)的債權(quán)權(quán)利作為流轉(zhuǎn)標(biāo)的物的方式保障農(nóng)房入市，同時(shí)保留農(nóng)民收租權(quán)以作為其保有宅基地用益物權(quán)人身份的象征的做法，在制度構(gòu)想層面較為理想化和圓滿(mǎn)。但是農(nóng)房入市制度不能只停留在制度設(shè)想的層面上，最終還要將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)落地為具有普適性的法律政策。檢驗(yàn)“三權(quán)分置”對(duì)于宅基地入市能否與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”一樣，發(fā)揮立法者所設(shè)定的意旨，亦應(yīng)當(dāng)為農(nóng)房入市制度改革實(shí)踐的題中之意。

（一）宅基地用益物權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)

將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“三權(quán)分置”引入宅基地，宅基地上所附著的權(quán)利分為三個(gè)不同層級(jí)：所有權(quán)——集體經(jīng)濟(jì)組織所有;用益物權(quán)——農(nóng)民個(gè)人所有;使用權(quán)——抵押、出賣(mài)后受讓人占有。抵押本身是一種變價(jià)的優(yōu)先受償權(quán)，決定財(cái)產(chǎn)最后歸誰(shuí)所有的，并非是債權(quán)人而是擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的買(mǎi)受人。故無(wú)需在宅基地用益物權(quán)的抵押中，對(duì)于抵押權(quán)人的身份是否是“本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員”予以特別規(guī)定，甚至即便抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，在抵押權(quán)期限屆滿(mǎn)之后，該宅基地的買(mǎi)受人也并非一定是抵押權(quán)人，只需要對(duì)于拍賣(mài)、變賣(mài)后的買(mǎi)受人的主體身份進(jìn)行限制即可。

對(duì)于宅基地用益物權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流通的法律限制，有學(xué)者提出：通過(guò)將宅基地用益物權(quán)中的物權(quán)屬性剝離出來(lái)，將買(mǎi)受人對(duì)于宅基地的權(quán)利設(shè)定為租賃權(quán)合同，移轉(zhuǎn)的時(shí)候用租賃方式去規(guī)避這一問(wèn)題。如此一來(lái)，抵押人僅喪失住房所有權(quán)，并不喪失宅基地使用權(quán)，可以依宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)收取受讓人的租金[9]。此種方式不僅使得農(nóng)民可以將自己的住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行變現(xiàn)，又能夠保證宅基地使用權(quán)抵押后“基本的住房權(quán)利”得到滿(mǎn)足。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大范圍適用后，買(mǎi)受人獲得的權(quán)益解釋為出租關(guān)系。

根據(jù)受讓對(duì)象身份不同適用不同的交易規(guī)則的方法，似乎能夠有效規(guī)避“宅基地使用權(quán)”僅能夠在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的規(guī)定。但是這一做法在實(shí)際操作中仍然存在一定的問(wèn)題。透過(guò)宏觀的無(wú)差別化“交易規(guī)則”，將其置于具體交易形態(tài)下進(jìn)行審視，需要考慮的問(wèn)題是：宅基地用益物權(quán)人的用益物權(quán)如何表征？買(mǎi)受人獲得的宅基地上建筑物所有權(quán)的期限如何界定？宅基地使用權(quán)是建立在宅基地土地之上的，一般以宅基地用益物權(quán)期限為限。此時(shí)，將抵押物出賣(mài)后，抵押物的處分權(quán)則全然的歸屬于買(mǎi)受人所有，應(yīng)當(dāng)沒(méi)有期限限制，但是若不設(shè)置期限限制，則會(huì)導(dǎo)致為了保留農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員關(guān)系而設(shè)置的宅基地用益物權(quán)被虛置架空。而若遵循目前學(xué)界的大多數(shù)意旨，設(shè)置了期限限制[16]，這種期限限制則將是因?yàn)橘I(mǎi)受人是否為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員進(jìn)行的判斷，又會(huì)因主體不同產(chǎn)生不公正，并隨之導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外部成員有所不同的時(shí)候，拍賣(mài)價(jià)格因是否附帶宅基地用益物權(quán)而差異巨大，產(chǎn)生債務(wù)清償?shù)臅r(shí)候抵押物拍賣(mài)價(jià)格上的不穩(wěn)定問(wèn)題，從而危及債權(quán)人的利益。

為了規(guī)避《土地管理法》禁止將宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織以外流通的規(guī)定，設(shè)置的永久性的“宅基地用益物權(quán)租賃權(quán)”，將附著在宅基地建筑物之下的土地以設(shè)定法定宅基地使用權(quán)的方式永久性的“出租”給抵押權(quán)人。這一做法在解釋論上的邏輯似乎是順理成章的，在實(shí)際操作中對(duì)“禁止處分于本集體經(jīng)濟(jì)組織外成員”的變通，實(shí)際上還是形成了集體組織所有的宅基地在抵押并被實(shí)現(xiàn)后永久性的流出?！胺康匾惑w”亦或者“房地分離”的宅基地與建筑物處分規(guī)則，都不可避免的導(dǎo)致宅基地用益物權(quán)人事實(shí)上對(duì)其享有的宅基地用益物權(quán)為占有、使用、收益的權(quán)利落空，與直接將負(fù)有宅基地用益物權(quán)的村民的權(quán)利擇出的做法事實(shí)上別無(wú)二致。

（二）保留農(nóng)民收租權(quán)的邊際收益效率

若法律賦予宅基地用益物權(quán)人可以收取宅基地使用租賃費(fèi)，作為彰顯其物權(quán)人身份屬性的表征時(shí)，對(duì)于受讓人來(lái)說(shuō)，不僅需要向享有房屋優(yōu)先受償權(quán)的人一次性支付購(gòu)買(mǎi)房屋的費(fèi)用，購(gòu)買(mǎi)房屋之后還需要按月、按年支付宅基地用益物權(quán)人土地使用費(fèi)用。這種法定給付雖然既滿(mǎn)足了出讓方的優(yōu)先受償權(quán)并滿(mǎn)足了其基本住房保障，但直接增加了房屋買(mǎi)受人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，給其造成較大的經(jīng)濟(jì)壓力。

同時(shí)，既然開(kāi)放了宅基地租賃權(quán)的流轉(zhuǎn)，則宅基地的價(jià)格將由其市場(chǎng)上的價(jià)值和供需關(guān)系決定。就市場(chǎng)價(jià)值而言，雖然集體土地與國(guó)有土地均有使用價(jià)值和財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，但是無(wú)可爭(zhēng)議的一點(diǎn)是，國(guó)有土地因大多集中于城市地區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)較農(nóng)村集體土地更為明顯，城市土地租賃價(jià)格大多數(shù)均高于鄉(xiāng)村。故而依照市場(chǎng)化思維，農(nóng)民收取的宅基地租賃費(fèi)價(jià)格不會(huì)樂(lè)觀。大多數(shù)農(nóng)村房屋與城市房屋相比沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力。即使政府強(qiáng)行將宅基地租賃費(fèi)規(guī)定在較高的水平，租賃費(fèi)用過(guò)于高昂，農(nóng)村房屋有價(jià)無(wú)市，形成市場(chǎng)泡沫，進(jìn)而損害買(mǎi)受人利益。同時(shí)還需要面對(duì)的問(wèn)題是，農(nóng)村宅基地之上房屋的買(mǎi)賣(mài)在地理位置、交通條件、配套設(shè)施等方面均落后于城市地區(qū)，如何形成購(gòu)買(mǎi)競(jìng)爭(zhēng)力，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的買(mǎi)受人在投資房屋時(shí)必定需要考慮其收益，以上各方面都沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村房屋形成不了“賣(mài)方市場(chǎng)”。

農(nóng)民房屋抵押并被拍賣(mài)之后，并用收取的宅基地租賃費(fèi)另外租用他人閑置住房的方式可保障“失房”農(nóng)民基本的居住權(quán)。故農(nóng)民向買(mǎi)受人收取的宅基地使用費(fèi)，需要用以負(fù)擔(dān)其所租賃房屋的費(fèi)用，這種收支上的極度不平衡往往不能完全滿(mǎn)足出讓方基本生活保障，也無(wú)法在根本上解決“失房”農(nóng)民的后續(xù)住房保障問(wèn)題。宅基地上的建筑物抵押流轉(zhuǎn)的方式，在清償期屆滿(mǎn)未能清償債務(wù)的，保持農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的身份并賦予其收取宅基地租賃費(fèi)的權(quán)利。

宅基地同建設(shè)用地所有權(quán)一樣，需要在規(guī)劃當(dāng)中提前做出利用方式的規(guī)定，并非所有的買(mǎi)受人都只對(duì)其作居住之用。

實(shí)踐中大量的宅基地被用于餐飲、住宿、電商、養(yǎng)老、文創(chuàng)、手工制作等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)[16]。過(guò)多地限制會(huì)影響潛在買(mǎi)受人前來(lái)競(jìng)價(jià)。事實(shí)上僅僅限于住宅用地也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)房即使進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，也無(wú)法以其市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格成交，損害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。雖然在有關(guān)于農(nóng)房抵押試點(diǎn)過(guò)程中，部分省市將“農(nóng)房”的定義作出了擴(kuò)大化的解釋 如2009年出臺(tái)的《上海市工商行政管理局關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的若干意見(jiàn)》規(guī)定：經(jīng)所在地村民委員會(huì)審查同意，允許農(nóng)民以宅基地自營(yíng)或出租給他人開(kāi)辦個(gè)體工商戶(hù)從事小型商業(yè)零售、“農(nóng)家樂(lè)”等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者作為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。，即認(rèn)定為“與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”也屬于“農(nóng)房”的范疇。但是在中央層面和大多數(shù)的試點(diǎn)地區(qū)，都將農(nóng)房嚴(yán)格限定在“農(nóng)村居民用于居住、生活的房屋”之內(nèi)，部分省市對(duì)于農(nóng)房概念的擴(kuò)大解釋尚不具有借鑒意義和普適性，這種“打擦邊球”的做法實(shí)質(zhì)上已經(jīng)逾越了“農(nóng)房”本身所具有的含義。

《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉的通知》（2011）明確指出：“將宅基地上建造的房屋出賣(mài)給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人的合同，不具有法律效力?！闭\(chéng)然，在此執(zhí)法前提之下，“房地分離”的技術(shù)路徑，為本集體經(jīng)濟(jì)組織外宅基地上不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的取得提供了可以操作的空間，并且使得農(nóng)民在失去宅基地上的不動(dòng)產(chǎn)后，仍然能夠保有“宅基地用益物權(quán)人”的身份，但是這一做法也僅僅能夠保證農(nóng)民“宅基地用益物權(quán)人”的身份，無(wú)法落實(shí)“農(nóng)民的基本住房權(quán)利”。制度上的“房地分離”，可以賦予和保障農(nóng)民“宅基地用益物權(quán)人”身份的抽象權(quán)利形象，但是，無(wú)法給農(nóng)民提供真實(shí)的有形的住房以解決農(nóng)民的具象基本生活需求。這種處于虛位的宅基地用益物權(quán)人身份的設(shè)置不僅沒(méi)有任何正面的積極意義，反而導(dǎo)致宅基地利用類(lèi)型上的復(fù)雜化，在設(shè)置收租權(quán)的時(shí)候牽涉主體過(guò)多、成本過(guò)高，雖然看似制度上所構(gòu)想的宏偉藍(lán)圖可觀，但真正實(shí)施過(guò)程中宅基地實(shí)際受眾群體寥寥無(wú)幾，宅基地的入市無(wú)法真正落到實(shí)處。

區(qū)分不同的主體身份，以設(shè)定不同性質(zhì)的買(mǎi)賣(mài)。當(dāng)買(mǎi)受人是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的時(shí)候，買(mǎi)賣(mài)合同中標(biāo)的物包括宅基地用益物權(quán)和農(nóng)房所有權(quán);而當(dāng)買(mǎi)受人是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，買(mǎi)賣(mài)合同中標(biāo)的物包括宅基地用益物權(quán)租賃權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。根據(jù)主體身份的不同設(shè)置不同的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同內(nèi)容，或許在一定程度上保證了農(nóng)民在宅基地用益物權(quán)上的身份地位，卻沒(méi)有辦法將這一身份所賦予的權(quán)利屬性予以落實(shí)，既不能在形式上行使用益物權(quán)上占有、使用的基本權(quán)能，甚至受讓人的租賃費(fèi)用的繳納與否及數(shù)額多寡亦會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。租賃費(fèi)用的約定存在以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）集體經(jīng)濟(jì)組織以外的買(mǎi)受人不僅不能獲得宅基地的所有權(quán)，還需要交納宅基地租賃費(fèi)用，導(dǎo)致抵押權(quán)因?yàn)橹黧w上的區(qū)別，權(quán)利義務(wù)有別。因?yàn)閾?dān)保權(quán)人不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，從而不能獲得宅基地的用益物權(quán)，故而在擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的受償方面受到影響，缺少了宅基地用益物權(quán)這一部分權(quán)利，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值要低于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員獲得的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，產(chǎn)生因?yàn)橹黧w相同權(quán)利不同的不公平現(xiàn)象。（2）租賃費(fèi)的繳納對(duì)于買(mǎi)受人不利。甚至在使用自己所有房屋的時(shí)候，需要繳納一定的租賃費(fèi)用給宅基地用益物權(quán)人，造成買(mǎi)受人經(jīng)濟(jì)上的不利。（3）影響農(nóng)民抵押權(quán)中可擔(dān)保的價(jià)值。本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員的抵押權(quán)不但沒(méi)有宅基地用益物權(quán)，還需要在后續(xù)使用過(guò)程中繳納租賃費(fèi)用，造成抵押人在與其為抵押行為的時(shí)候顧慮重重，即便是賦予了宅基地上的農(nóng)房以可抵押性，但是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)過(guò)程對(duì)于擔(dān)保權(quán)人極為不利，造成沒(méi)有人愿意通過(guò)此種方式進(jìn)行擔(dān)保融資，實(shí)際上造成了這種權(quán)利的賦予成為空中樓閣，無(wú)法真正盤(pán)活農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)，也無(wú)法真正維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

故而，對(duì)于“三權(quán)分置”下宅基地的利用模式，還應(yīng)另辟蹊徑，在充分保障集體組織的宅基地所有權(quán)、農(nóng)民住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)、抵押人債權(quán)、買(mǎi)受人競(jìng)價(jià)權(quán)等多方面主體權(quán)利的基礎(chǔ)上綜合考慮?？梢钥闯?，通過(guò)“縱深推進(jìn)”的方式層層剝繭并分離出“宅基地使用權(quán)”的方法，解決宅基地不能在集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)和農(nóng)房入市之間的矛盾。在制度構(gòu)想和宏觀架構(gòu)上面似乎可資運(yùn)行，但將其置于司法實(shí)踐的運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中之后卻會(huì)發(fā)現(xiàn)，“縱深推進(jìn)”的解決思路在處理農(nóng)房與宅基地矛盾之間明顯力不從心，故而對(duì)于這一問(wèn)題的探究，還需要另辟蹊徑。

四、“曲線(xiàn)入市”路徑障礙消弭

集體組織所有、集體經(jīng)濟(jì)組織成員用益的土地包括三類(lèi)：宅基地、承包土地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地三個(gè)部分。上文已經(jīng)指出，依照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的方法，對(duì)于宅基地的權(quán)利類(lèi)型進(jìn)行層層剝離、縱深推進(jìn)的做法不適宜于我國(guó)目前宅基地以保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)為主要目的的立法前置性條件，故而比照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，建立宅基地上所有權(quán)、用益物權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的入市路徑仍然困難重重。除此之外，還存在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不僅僅與宅基地的用益類(lèi)型相似（即都是非農(nóng)業(yè)用地），同時(shí)二者的目的追求也十分契合（即都通過(guò)入市的方式以達(dá)到從物權(quán)到財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變的目的），故而農(nóng)房的入市比照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地更加具有借鑒意義。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。利用《土地管理法》新增的關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定，通過(guò)簽訂“三方合同”的形式，將村民處分的其所有的不能流轉(zhuǎn)至集體經(jīng)濟(jì)組織外的宅基地用益物權(quán)收歸集體經(jīng)濟(jì)組織，并由集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)村民大會(huì)表決的方式對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的某一地塊轉(zhuǎn)讓給買(mǎi)受人的事宜作出表決。此種通過(guò)“土地置換”本文中“土地置換”的主要流程是建立在買(mǎi)受人是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人的基礎(chǔ)之上的，其主要操作方式為：以集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)和買(mǎi)受人三主體為邏輯展開(kāi)。農(nóng)戶(hù)將自己的農(nóng)房通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、抵押的方式流轉(zhuǎn)的，需要經(jīng)三方主體共同簽訂宅基地移轉(zhuǎn)合同，同時(shí)在合同中約定，農(nóng)戶(hù)將農(nóng)房所有權(quán)及宅基地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)出，并由集體經(jīng)濟(jì)組織取得農(nóng)房的所有權(quán)和宅基地的所有權(quán)（宅基地用益物權(quán)因財(cái)產(chǎn)混同而消滅），集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)買(mǎi)受人對(duì)于房屋的利用方式不同將其所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地移轉(zhuǎn)給買(mǎi)受人，以作清償債務(wù)或者出賣(mài)之用。， 將集體經(jīng)濟(jì)組織、村民和買(mǎi)受人三者通過(guò)合同的形式緊緊維系的農(nóng)房入市形式，筆者將其稱(chēng)之為“橫向拓展”，意在通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的其他土地利用類(lèi)型，解決宅基地的入市問(wèn)題，同時(shí)還能盤(pán)活相應(yīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流通市場(chǎng)。溫世揚(yáng)等在其論述中亦提到類(lèi)似的農(nóng)房入市手段，即“在符合土地規(guī)劃并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”[17]。通過(guò)“土地置換”的方式，規(guī)避宅基地用益物權(quán)不能向集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員移轉(zhuǎn)的規(guī)定，同時(shí)還能夠保障集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人的身份權(quán)利。

（一）“土地置換”的可行性探析

1.環(huán)境狀況：農(nóng)房買(mǎi)受人需求日漸多元化。農(nóng)村和城市的居住環(huán)境差異較大，買(mǎi)受人作為集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員則絕大多數(shù)是具有城市戶(hù)籍的居民。此類(lèi)人群若對(duì)于農(nóng)村民房的居住環(huán)境不盡滿(mǎn)意，則可能導(dǎo)致對(duì)農(nóng)房的需求并不旺盛。同時(shí)，買(mǎi)受人在取得宅基地租賃權(quán)和建筑物所有權(quán)之后，若想對(duì)該建筑物推翻重建，這種方式不僅造成了資源的極大浪費(fèi)，甚至?xí)?dǎo)致矛盾。如宅基地上建筑物的所有權(quán)人想對(duì)建筑物加蓋或者重建，村民則希望能夠保留其原本宅基地上建筑物的原樣，二者之間如何協(xié)調(diào)亦是實(shí)施過(guò)程中難以調(diào)和的矛盾，而強(qiáng)迫受讓人維持房屋現(xiàn)狀不僅不符合所有權(quán)人自由處分其所有之物的物權(quán)絕對(duì)權(quán)之理念，也與受讓人取得房屋的經(jīng)濟(jì)目的相沖突，嚴(yán)重抑制土地資源經(jīng)濟(jì)效用的發(fā)揮，阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施[18];再者，這種可抵押的宅基地上建筑物的權(quán)利設(shè)置的期限如何規(guī)定亦是立法上難以權(quán)衡的重要問(wèn)題，是直接繼受村民對(duì)于建筑物的永久性權(quán)利，還是對(duì)其設(shè)置一定的期限限制。若設(shè)置為永久性權(quán)利，則會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的宅基地用益物權(quán)的架空;若設(shè)置一定的期限限制，期限限制的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在多久亦或者由集體經(jīng)濟(jì)組織成員決定。這些在具體執(zhí)行上接踵而來(lái)的問(wèn)題，都導(dǎo)致政策上的重新評(píng)估量化，從而使得制度運(yùn)行成本和試錯(cuò)成本疊增。

2.人文狀況：“熟人社會(huì)”穩(wěn)定關(guān)系的維系。本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部一直處于長(zhǎng)期的“熟人社會(huì)”，甚至很多都是通過(guò)血緣關(guān)系或者親屬關(guān)系得以維系的。這種中國(guó)傳統(tǒng)的人文環(huán)境已經(jīng)在我國(guó)歷史上延續(xù)了幾千年。宅基地入市導(dǎo)致其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者具有城市戶(hù)口的居民的流入，導(dǎo)致“熟人社會(huì)”所維系的穩(wěn)定關(guān)系被輕易打破，強(qiáng)制性的給農(nóng)村注入“新鮮血液”。從集體經(jīng)濟(jì)組織的方面進(jìn)行考慮，對(duì)于傳統(tǒng)文化的保護(hù)、村規(guī)民約的遵守等等方面均會(huì)產(chǎn)生不利影響;對(duì)于進(jìn)駐村集體的買(mǎi)受人來(lái)說(shuō)，其作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人，對(duì)于目前農(nóng)村中的“熟人社會(huì)”不一定能夠很好的融入，甚至因?yàn)樯钗幕?、交際范圍等方面的不適應(yīng)，造成生活上的沖突。在購(gòu)買(mǎi)該地區(qū)房屋之前，買(mǎi)受人因?yàn)樯鲜龇N種考慮，導(dǎo)致即便是國(guó)家政策上開(kāi)放了宅基地用益物權(quán)租賃權(quán)及建筑物所有權(quán)，作為可抵押財(cái)產(chǎn)有資格入市流通，在拍賣(mài)、變賣(mài)階段無(wú)人應(yīng)價(jià)的尷尬局面。

3.立法狀況：集體土地中只有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可自由流轉(zhuǎn)。新修訂的《土地管理法》第63條，首次允許集體土地中的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域流通，即允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有土地使用權(quán)一樣，正常進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，開(kāi)展“轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押”等交易行為，并且沒(méi)有關(guān)于移轉(zhuǎn)主體必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的限制。只有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以為我國(guó)宅基地的入市提供解決思路。同時(shí)，此種“曲線(xiàn)入市”的方式，還可以避免宅基地上農(nóng)房入市給集體組織帶來(lái)的宅基地永久流出的弊端。將集體組織入市的期限限制于同建設(shè)用地使用權(quán)相同，依據(jù)不同的建筑規(guī)劃用地類(lèi)型確定不同的年限，到期之后集體組織重新獲得集體經(jīng)營(yíng)性用地的所有權(quán)并可以再次流通出賣(mài)，避免集體組織土地永久流出。

4.現(xiàn)實(shí)狀況：部分地區(qū)沒(méi)有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。目前，我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作已經(jīng)在《土地管理法》的推動(dòng)下進(jìn)入新的時(shí)期。2020年1月1日，新《土地管理法》正式生效之后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就可以正式進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域自由流通。

但是目前橫亙?cè)谶@一積極制度面前的消極現(xiàn)狀是：我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織并非都是有足夠的甚至是存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，來(lái)支撐集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一制度的開(kāi)展和發(fā)揮效用?？梢钥吹?，在很多農(nóng)村地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的農(nóng)村，是沒(méi)有存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，故而也無(wú)法開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市工作。而將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地用益物權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)相結(jié)合，可以解決宅基地用益物權(quán)不能向集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況。同時(shí)，此種做法還能夠推動(dòng)和促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地購(gòu)買(mǎi)動(dòng)力不足的問(wèn)題。

5.權(quán)利狀況：作為所有權(quán)人的集體組織有權(quán)參與處分過(guò)程。集體組織作為宅基地所有權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)擁有最為廣泛的權(quán)利基礎(chǔ)，但是在司法實(shí)踐當(dāng)中集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)人的身份往往無(wú)處彰顯。目前《土地管理法》僅通過(guò)第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！逼渌麤](méi)有關(guān)于集體組織所謂所有權(quán)人身份的體現(xiàn)。

通過(guò)分離宅基地用益物權(quán)租賃權(quán)，并由村民獨(dú)立決定可以移轉(zhuǎn)于集體經(jīng)濟(jì)組織外的任何人的規(guī)定，存在的另一個(gè)弊端是：即便是租賃權(quán)作為一個(gè)債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，但是目前法律上已經(jīng)賦予登記的租賃權(quán)以類(lèi)物權(quán)性質(zhì)，這種類(lèi)物權(quán)性質(zhì)的債權(quán)的移轉(zhuǎn)，亦不應(yīng)當(dāng)僅僅直接由村民個(gè)人決定。對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，在農(nóng)房移轉(zhuǎn)之后，其不僅事實(shí)上導(dǎo)致了農(nóng)民失去了農(nóng)房的所有權(quán)，所固有的宅基地用益物權(quán)也必須處于“休眠”狀態(tài);對(duì)集體組織來(lái)說(shuō)，集體組織對(duì)于宅基地的所有權(quán)也不能直接向買(mǎi)受人主張，其權(quán)利自然也就隨之進(jìn)入了“休眠”狀態(tài)。這種立法架構(gòu)直接導(dǎo)致了宅基地上的物權(quán)人，包括所有權(quán)人和用益物權(quán)人，實(shí)際上對(duì)于宅基地的物權(quán)權(quán)利已經(jīng)完全被架空和虛置，物權(quán)中的占有、使用、收益權(quán)能完全無(wú)主張可能性，徒留名義上的物權(quán)人而已。而使集體組織成為宅基地上房的轉(zhuǎn)讓中的一方當(dāng)事人，賦予集體組織在轉(zhuǎn)讓農(nóng)房時(shí)，保障農(nóng)民在處分宅基地租賃權(quán)的時(shí)候，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而坐實(shí)其作為所有權(quán)人的身份地位。不僅是法理上之應(yīng)然，也是對(duì)于物權(quán)人的尊重之必然。

（二）“土地置換”的具體操作方式

1.抵押權(quán)設(shè)立階段。在抵押權(quán)設(shè)立階段作為宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織，作為宅基地用益物權(quán)人、抵押人的村民、抵押權(quán)人三者共同形成抵押合同。合同中約定在債權(quán)清償期屆滿(mǎn)之后，債務(wù)人不能清償債務(wù)的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回債務(wù)人宅基地用益物權(quán)及其上建筑物，同時(shí)將宅基地上的用益物權(quán)和建筑物折價(jià)，抵押權(quán)人將這種折價(jià)后的權(quán)利拍賣(mài)并移轉(zhuǎn)于買(mǎi)受人，抵押權(quán)人以此獲得債務(wù)的清償。買(mǎi)受人則根據(jù)折算價(jià)格的多寡，選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的部分地塊，并經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員“村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，后續(xù)通過(guò)“多退少補(bǔ)”的方式，彌補(bǔ)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地上建筑物之間的價(jià)格差。

2.抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)階段。集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地用益物權(quán)人的房屋收回，并作為新的集體經(jīng)濟(jì)組織成員流入時(shí)，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的存量土地;同時(shí)，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地劃撥給抵押權(quán)人，抵押權(quán)人可以即時(shí)取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)。通過(guò)這種方式獲得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，與直接向集體經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)買(mǎi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有相同的權(quán)利。并且根據(jù)不同的土地類(lèi)型，可以選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的不同土地使用類(lèi)型，避免了抵押權(quán)人拍賣(mài)宅基地用益物權(quán)的時(shí)候，只能拍賣(mài)給用于居住的購(gòu)買(mǎi)人——受眾主體的限制，使得宅基地上的建筑物拍賣(mài)時(shí)候的市場(chǎng)價(jià)格難以保證，甚至很大程度上出現(xiàn)流拍狀況。

用宅基地用益物權(quán)及其上的建筑物置換集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并以此作為買(mǎi)受人標(biāo)的物的行為，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，能夠更大程度的發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織以宅基地所有權(quán)人的身份地位;對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，可以使得其宅基地用益物權(quán)及其上建筑物的財(cái)產(chǎn)屬性發(fā)揮最大效果;對(duì)于買(mǎi)受人來(lái)說(shuō)，可以提供更加多樣化的集體土地利用類(lèi)型，充分競(jìng)價(jià);對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，可以在有效規(guī)避“宅基地向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流轉(zhuǎn)”規(guī)定的同時(shí)，充分保證農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。故而，對(duì)于多方主體來(lái)說(shuō)都可謂之“共贏之策”。

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（責(zé)任編輯： 王倩）