陳征　陳升凱

美國嘻哈明星坎耶、妻子卡戴珊和他們的三個孩子。

特朗普執(zhí)政近四年，對外政策遭到不少詬病。仔細觀察，姑且不論其對外政策好壞與否，其一貫性、連續(xù)性有目共睹，無論是大國競爭還是“退出主義”都已成為“美國優(yōu)先”之下“特朗普主義”的重要組成部分。如此個性鮮明且持之以恒的對外政策究竟由哪些人推動？特朗普在其中又扮演了何種角色？美國對外決策機制出現(xiàn)問題了嗎？

鐵打營盤流水兵

特朗普任內(nèi)，白宮幕僚團隊流動性大、穩(wěn)定度低。特朗普強調(diào)競爭性和忠誠度的管理風格導致其重要幕僚如走馬燈般更換。美國布魯金斯學會凱瑟琳·滕帕斯研究發(fā)現(xiàn)，特朗普執(zhí)政首年，政府決策“A隊（A-Team）”（除內(nèi)閣部長以外的白宮高級幕僚，如國家安全理事會幕僚和其他委員會高級別官員）的離職率達34%，第二年達31%，截至2020年7月15日的離職率總和更是高達88%，而奧巴馬執(zhí)政首年官員離職率僅為9%，第二年為15%。

一些重要崗位屢易其主，比如，已有四人擔任過白宮辦公廳主任，五人擔任過白宮辦公廳副主任，四人擔任過總統(tǒng)國家安全事務助理，七人擔任過總統(tǒng)國家安全事務副助理（其中科茨曾與波廷杰共同擔任這一職務，之后科茨于2020年2月成為能源部長高級顧問），三人擔任過國內(nèi)政策委員會主任。將內(nèi)閣一些涉外部門也納入視野，人員流動同樣頻繁。國務卿從蒂勒森到蓬佩奧，國防部長從馬蒂斯到代理防長沙納漢，再到現(xiàn)在的埃斯珀，蒂勒森還成為1945年后唯一一位被解雇的國務卿。離職的副部級、司局級官員更是不勝枚舉。

人員變動背后是派系之爭，大致可分為三個階段。第一階段是“美國優(yōu)先”力量與“全球主義”力量的分庭抗禮，前者以前白宮首席戰(zhàn)略師班農(nóng)、白宮國家貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅為首，后者則以前白宮國家經(jīng)濟委員會主任科恩為領銜。第二階段是“美國優(yōu)先”力量進入蟄伏期。在這一階段，班農(nóng)出局，納瓦羅暫被打入“冷宮”，白宮內(nèi)部出現(xiàn)總統(tǒng)國家安全事務助理麥克馬斯特、國防部長馬蒂斯、白宮辦公廳主任凱利為首的“成人軸心”，試圖重塑對外政策，將其拉回傳統(tǒng)軌道。第三階段是“美國優(yōu)先”力量回歸，“成人軸心”出局，“全球主義”派在白宮徹底衰敗，此后博爾頓（總統(tǒng)國家安全事務助理）的出局、納瓦羅的重新崛起，以及以奧布萊恩為代表的“附庸派”主導國安會，表明“美國優(yōu)先”派徹底占領白宮決策高地。

從目前白宮內(nèi)部的權力結構看，國務卿蓬佩奧在對外政策上的主導權達到巔峰。此前的博爾頓至少能作為與其不同的聲音出現(xiàn)在白宮里，但博爾頓的繼任者奧布萊恩曾是蓬佩奧的下屬，顯然無法與之平起平坐協(xié)調(diào)對外政策，只能成為蓬佩奧的“傳聲筒”和“復讀機”。在大選背景下，美國的對外政策基本服從于特朗普的國內(nèi)政治需求，追求“美國優(yōu)先”和“競選優(yōu)先”成為主旋律，多方辯論在白宮內(nèi)部幾乎銷聲匿跡。這一點在近期的對華政策上表現(xiàn)得淋漓盡致，以蓬佩奧的國務院團隊為首、總統(tǒng)國家安全事務副助理波廷杰為輔佐的鷹派全面主導白宮對華政策。蓬佩奧還將白宮其他部門負責人拉入反華聯(lián)隊，從奧布萊恩、聯(lián)邦調(diào)查局局長克里斯托弗·雷、司法部長巴爾再到蓬佩奧的四場涉華演講全面勾勒出對華接觸政策的終結。在蓬佩奧的鼓動下，國務院發(fā)言人奧塔古斯也在不斷升級對華強硬措辭，推升輿論對峙。

特朗普的個人烙印

美國對外決策到底誰說了算？答案似乎不言而喻，當然是總統(tǒng)說了算，但這并不代表幕僚沒有施加決策影響的空間，而歷任總統(tǒng)大相徑庭的執(zhí)政風格和管理方式——比如里根總統(tǒng)抓大放小的做法，多少都會給幕僚留出一定的影響決策空間。特朗普輕視團隊建設、漠視決策機制、重視下屬忠誠的執(zhí)政風格則讓白宮對外決策基本上沿著“特朗普主義”的主干道一路狂奔。

第一，特朗普從一開始就不重視外交及安全團隊建設。從任命新澤西州州長克里斯蒂擔任過渡團隊負責人，到轉由副總統(tǒng)彭斯和特朗普女婿庫什納接手，特朗普的外交及安全團隊組建歷經(jīng)波折。在特朗普女兒伊萬卡舉薦下，弗林進入總統(tǒng)國家安全事務助理候選人隊列。然而，對弗林的背景審查發(fā)生嚴重紕漏，暴露出特朗普及其團隊對這一職位的輕視。在正式任命前，一些媒體已經(jīng)報道了弗林曾為土耳其利益游說的“劣跡”，但弗林并未如實報告，過渡團隊亦毫無察覺。弗林得勢后立即“清洗”克里斯蒂在團隊中的人員，嚴重遲滯了團隊組建速度。直到2016年12月中旬，弗林的親信凱洛格才被任命為國安會行政秘書，可見國安會上層官員的任命十分緩慢。2017年2月13日，就在白宮表示“特朗普總統(tǒng)正在評估弗林與俄羅斯官員私下交流情況”后數(shù)小時，弗林即發(fā)表聲明辭職，總共履職不到一個月，成為美國歷史上任期最短的總統(tǒng)國家安全事務助理。

第二，特朗普缺乏耐心、不喜歡書面文字的特性對幕僚工作提出了新要求，導致他們難以向總統(tǒng)傳遞全面詳盡的信息。白宮幕僚為了吸引特朗普的注意力，只能盡量言簡意賅，爭取把重要文件的篇幅控制在一頁左右，還要配上許多圖標和地圖。即使上報的文件已經(jīng)“瘦身”，特朗普還是會認為篇幅過長。白宮官員會特意把特朗普的名字放在文件顯眼之處，這樣更有可能吸引他的注意力，確保總統(tǒng)能讀到他們呈報的文件。特朗普很少閱讀《總統(tǒng)每日簡報》，更喜歡聽官員口頭匯報，并且將慣常的與總統(tǒng)國家安全事務助理、中情局局長和國家情報總監(jiān)的每日會晤改為一周兩三次，聽取匯報的過程還經(jīng)常被其他進入辦公室的人和電話打斷。為了不讓特朗普感到枯燥，情報官員會想盡辦法在匯報時加入照片、視頻和圖表。在2017年4月美國對敘利亞發(fā)動有限軍事打擊前，正是伊萬卡和時任總統(tǒng)國家安全事務副助理迪娜·鮑威爾準備的圖片觸動了特朗普，促使他下了決心。

第三，特朗普的決策風格與歷任白宮核心幕僚沖突較大，其強調(diào)“內(nèi)部競爭”但又看重“忠誠度”的管理方式破壞了白宮內(nèi)部權力穩(wěn)定，也干擾了國安會等重要對外政策機制發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。從特朗普就職后國安會的表現(xiàn)看，雖然第二任總統(tǒng)國家安全事務助理麥克馬斯特試圖重新樹立對外政策的協(xié)調(diào)能力，但特朗普繼續(xù)經(jīng)常繞過國安會“自主決策”。從部門關系看，特朗普讓下屬彼此競爭以強化效忠的執(zhí)政風格加劇了部門爭斗。特朗普更喜歡開放、競爭、隨意，但其個人必須居于中心的決策體系，更愿意以命令的方式治理官僚體系，而不喜歡融入決策流程或者參與其中。前白宮辦公廳主任普里伯斯曾透露，特朗普“讓身邊環(huán)繞著互相競爭的官員”，如在關稅問題上曾讓商務部長羅斯和國家經(jīng)濟委員會主席科恩當著自己的面辯論。特朗普還會故意混淆下屬職責，把同一個任務交辦給不同官員，布置任務有時還超出被命令者的職責范圍。這種競爭性的管理風格也導致重要官員頻繁更迭。

對外決策機制的危機

隨著特朗普第一任期即將結束，大體上可以就其對外決策機制做出相應評估。從決策機制調(diào)整、組織形式和幕僚關系三方面看，特朗普政府的表現(xiàn)均很糟糕。

機制調(diào)整方面，白宮對外政策最高協(xié)調(diào)機制國家安全理事會并沒有做到與時俱進。國安會在本質(zhì)上是個總統(tǒng)幕僚班底，在不同總統(tǒng)的執(zhí)政時期，國際環(huán)境變化對其塑造能力不一，這一點在特朗普執(zhí)政期間尤其明顯?？肆诸D看到了全球化趨勢，更加重視經(jīng)濟議題，在國安會之外設立國家經(jīng)濟委員會作為補充;小布什突遭9.11事件挑戰(zhàn)，國家安全政策重心轉向反恐，因而設立國土安全委員會;奧巴馬拓展了國安會在網(wǎng)絡安全、能源安全方面的協(xié)調(diào)職能。特朗普執(zhí)政后，美國的安全觀再次變化，白宮出爐的首份《美國國家安全戰(zhàn)略》報告顯示，美國對國際形勢的判斷趨于負面，認為大國競爭和地緣博弈將全面回歸。然而，特朗普并未依照“大國競爭”思路對國安會做出實質(zhì)性改革，反而更側重國內(nèi)安全，強調(diào)非法移民對本土民眾生活的沖擊，這體現(xiàn)出特朗普作為“競選總統(tǒng)”“內(nèi)政總統(tǒng)”而非“外交總統(tǒng)”的特性。

特朗普喜歡非正式的決策流程，這導致本屆白宮未能發(fā)揮正式政策協(xié)調(diào)機制所應發(fā)揮的作用。歷任美國總統(tǒng)都有依靠非正式?jīng)Q策流程的傳統(tǒng)，如約翰遜認為“周二午餐會”是討論越南戰(zhàn)爭情況的絕佳場所;尼克松討厭幕僚們在正式會議上唇槍舌劍，更喜歡獨自閱讀文件和與基辛格私商;卡特重視每周一次的“周五早餐會”，在會上與副總統(tǒng)、國務卿、國防部長及國安顧問交換意見。但都并沒有取代國安會流程和作用。而特朗普在一系列重大問題上的表態(tài)和決策多次與國安會立場沖突，在將美軍撤離敘利亞及對朝鮮實施制裁等問題上屢屢發(fā)出與第三任總統(tǒng)國家安全事務助理博爾頓不同的聲音，暴露出總統(tǒng)與正式對外決策機制的脫節(jié)，證明國安會并未充分發(fā)揮白宮決策樞紐的作用。尤其在朝鮮半島問題上，特朗普曾強烈表達對博爾頓的不滿，在解雇博爾頓后直接批評他復制“利比亞模式”的想法“大錯特錯”，并暗示這與博爾頓離職有關。

由于對正式?jīng)Q策機制不信任，特朗普常選擇“小圈子”決策的方式推動一些重要議程。2019年9月，在籌劃與塔利班及阿富汗政府在戴維營秘晤過程中，特朗普繞過國安會機制，只與國務卿蓬佩奧、總統(tǒng)國家安全事務助理博爾頓等極少數(shù)幕僚進行前期商討，最終導致對阿富汗政策出爐后遭廣泛批評。

幕僚關系方面，奧布萊恩接替博爾頓出任總統(tǒng)國家安全事務助理后，對外決策的權力進一步向蓬佩奧集中，決策缺乏充分討論與協(xié)調(diào)的問題更加突出。在襲殺伊朗將領蘇萊曼尼的決策過程中，“小圈子”再次取代國安會流程，只有奧布萊恩、副總統(tǒng)彭斯、國務卿蓬佩奧、國防部長埃斯珀、參謀長聯(lián)席會議主席米利參與。本應努力爭取總統(tǒng)重視國安會流程廣納建言的奧布萊恩成為“小圈子”決策模式的忠實支持者，認為這種方式與肯尼迪總統(tǒng)的“愛爾蘭幫”一樣，能有效解決類似古巴導彈危機這樣的巨大挑戰(zhàn)。奧布萊恩還堅決執(zhí)行特朗普要求縮小國安會規(guī)模的要求，減少參與對外政策協(xié)調(diào)的人數(shù)，有意讓國防部、國務院、情報機構等部門委派至國安會的幕僚“打道回府”，其目標是使國安會人員減半。這種“小圈子”模式令特朗普政府陷入集體迷思，難以吸收圈外人的建議。

然而，作為首席外交官的蓬佩奧卻難以擺脫此前中情局局長的角色陰影，以“深暗勢力”的固有思維思考外交關系，其強硬態(tài)度讓軍方都感到難以接受，國務院和五角大樓的摩擦日益顯現(xiàn)。在對華問題上，蓬佩奧與防長埃斯珀、常務副國務卿比根的分歧幾乎公開化，在蓬佩奧對中國“喊打喊殺”之際，后兩者卻主動釋放接觸與合作的信號，埃斯珀更是隔洋喊話希望今年內(nèi)訪華。可見，在對外政策上，美國政府仍沒有形成“鐵板一塊”，只是從決策影響力看，埃斯珀難以動搖蓬佩奧在當前白宮決策體系中的地位，加上感染新冠病毒，在特朗普本屆任期所剩不多的時間里更將碌碌無為。