金玲

7月1日，德國接任歐盟輪值主席國，開啟為期半年的任期。德國接任恰逢歐洲一體化的危機(jī)時刻，在新冠疫情沖擊下，歐盟不僅面臨衛(wèi)生危機(jī)，還需要應(yīng)對疫情所帶來的前所未有的經(jīng)濟(jì)和社會沖擊。歐洲一體化進(jìn)程面臨自啟動以來最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為歐盟內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)體，德國“臨危受命”，承載著歐洲伙伴的期待。

歐洲的危機(jī)關(guān)頭

新冠疫情不僅考驗(yàn)了歐洲各國的衛(wèi)生體系，更是對各國經(jīng)濟(jì)韌性、治理結(jié)構(gòu)，以及歐盟成員國間合作精神的考驗(yàn)，歐洲一體化面臨歷史性關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。面對疫情，由于準(zhǔn)備不足、醫(yī)療物資缺乏、歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)能有限、成員國之間協(xié)調(diào)不力等種種原因，歐洲付出了慘痛的代價，成為受疫情打擊最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。當(dāng)前，一些成員國正面臨著第二波疫情的風(fēng)險。更為嚴(yán)峻的是，在疫情封控措施下，歐洲經(jīng)濟(jì)和社會正承受前所未有的沖擊，失業(yè)率不斷上升，尤其是年輕人失業(yè)情況嚴(yán)重。5月份西班牙和意大利年輕人的失業(yè)率分別高達(dá)32.9%和23.5%。疫情沖擊下，歐盟的衛(wèi)生危機(jī)正不斷擴(kuò)展為經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)。

疫情還對歐盟成員國合作和協(xié)調(diào)精神提出挑戰(zhàn)，考驗(yàn)了一體化的韌性。疫情早期，成員國各自為政，各行其是，歐洲團(tuán)結(jié)受到嚴(yán)重質(zhì)疑。此后，雖然各方顯著加強(qiáng)協(xié)調(diào)，但在該踐行怎樣的團(tuán)結(jié)原則方面仍齟齬不斷。圍繞經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方案，南歐國家指責(zé)以“節(jié)儉四國”（荷蘭、奧地利、瑞典、丹麥）為代表的歐洲北方國家缺乏團(tuán)結(jié)精神，沒有跳出應(yīng)對歐債危機(jī)政策的“窠臼”;北方國家則認(rèn)為南歐國家需要反思為何無法有效應(yīng)對疫情及其帶來的沖擊。與此同時，西歐和東歐國家圍繞民主和法治問題的沖突也因疫情而加劇?？梢哉f，疫情再次撕開了近十年來歐盟多重危機(jī)留下的傷痕。老牌政治家、歐洲共同體委員會前主席德洛爾針對疫情期間歐洲缺乏團(tuán)結(jié)提出警告，認(rèn)為這對歐盟而言是“死亡威脅”。成員國缺乏團(tuán)結(jié)不僅影響聯(lián)合行動的可能，還極大沖擊了歐洲民眾對歐盟的支持。一份民調(diào)顯示，由于疫情初期意大利向歐洲的求助沒有得到有力回應(yīng)，有67%的意大利人認(rèn)為歐盟成員國身份對意大利不利。

新冠疫情成為德國歐洲政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)

德國在歐洲一體化中的角色一向備受爭議。2007年，德國接任歐盟輪值主席國，恰逢法國和荷蘭否決《歐盟憲法條約》。德國斡旋各方，推動達(dá)成《里斯本條約》，帶領(lǐng)歐盟走出“憲政危機(jī)”。然而，在之后的歐洲債務(wù)危機(jī)和難民危機(jī)中，有很多聲音認(rèn)為德國給歐洲帶來了更多分歧，而不是團(tuán)結(jié)和應(yīng)對。債務(wù)危機(jī)期間，雖然德的作用不可替代，但因?yàn)槠鋱詻Q反對發(fā)行共同債券，堅持嚴(yán)肅財政紀(jì)律，強(qiáng)推緊縮政策，被多方認(rèn)為是將德國本國的利益置于歐洲利益之上，缺乏戰(zhàn)略視野。難民危機(jī)中，德國“單邊”對難民開放邊境的政策更是被波蘭、匈牙利等中東歐國家認(rèn)為是“道德帝國主義”。法國總統(tǒng)馬克龍上臺以來，提出一系列雄心勃勃的歐洲改革計劃，希望重啟法德軸心，“重建一個獨(dú)立、統(tǒng)一和民主的歐洲”。但是，對于法國的倡議，德國一直未能給予實(shí)質(zhì)和有效支持，更多是做出象征性回應(yīng)，導(dǎo)致法德軸心陷入空轉(zhuǎn)。德國在回應(yīng)法國訴求方面的遲滯，除了自身的內(nèi)政掣肘和法德在諸多歐洲議題上的分歧等因素外，還與德國的歐洲角色定位相關(guān)。如何在實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的同時，展現(xiàn)其作為“歐洲的德國”，而不是引發(fā)“德國的歐洲”之憂，一直是德國面臨的悖論。

新冠疫情成為德國歐洲政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。德國總理默克爾就已經(jīng)明確認(rèn)識到疫情危機(jī)是歐洲一體化面臨的有史以來的最嚴(yán)重危機(jī)，歐盟如何應(yīng)對將決定自身未來的走向和在世界的地位。

疫情進(jìn)一步凸顯了德國對德與歐洲利益一致性的認(rèn)知。債務(wù)危機(jī)時，德國民眾認(rèn)為救助計劃是替南歐國家的“高福利”買單。而疫情作為系統(tǒng)性危機(jī)，德國也不能幸免，其所帶來的價值鏈沖擊讓德國人深刻認(rèn)識到德國與其他歐洲國家一榮俱榮、一損俱損的關(guān)系。德國貝塔斯曼基金會報告顯示，作為歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體，德國從單一市場每年額外獲利860億歐元，是成員國中絕對獲利最多的國家。德國經(jīng)濟(jì)受益于統(tǒng)一的大市場，對歐元區(qū)出口占德國總出口的40%。恰是深知單一市場下利益和產(chǎn)業(yè)鏈的緊密聯(lián)結(jié)，德國產(chǎn)業(yè)界發(fā)出了推進(jìn)救助計劃的呼聲。5月21日，德國最強(qiáng)大商業(yè)游說集團(tuán)德國工業(yè)聯(lián)盟與法國、意大利的工業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)表聲明，表示為了減少危機(jī)對商業(yè)和社會的影響，需要強(qiáng)大的財政政策，要發(fā)揮團(tuán)結(jié)精神，支持受損嚴(yán)重的地區(qū)?？梢?，與歐債危機(jī)時不同，德國當(dāng)前對于其經(jīng)濟(jì)利益根植于健康的歐洲市場有更深刻的認(rèn)識。德國外長馬斯表示德法推動的救助計劃不僅是為了展現(xiàn)歐洲團(tuán)結(jié)，即使從純經(jīng)濟(jì)的角度看，對于德國也是必要的。默克爾在面向德聯(lián)邦議院闡述德國歐洲政策立場時則表示，“歐洲需要德國，恰如德國需要?dú)W洲”，幫助歐洲符合德國的核心利益。

2020年7月21日，德國總理默克爾（右）與法國總統(tǒng)馬克龍在位于比利時布魯塞爾的歐盟總部出席記者會。

新冠疫情的暴發(fā)及其應(yīng)對也賦予了默克爾政府更為寬松的內(nèi)政環(huán)境，有利于其調(diào)整歐盟政策。近年來，歐盟的多重危機(jī)導(dǎo)致歐洲議題在德國高度“政治化”，內(nèi)政因素掣肘明顯。無論是聯(lián)盟黨（由基督教民主聯(lián)盟與基督教社會聯(lián)盟組成）內(nèi)部的分歧，綠黨的異軍突起，還是德國選擇黨影響力的上升，都一度讓默克爾所屬聯(lián)盟黨的第一大黨地位岌岌可危，顯著制約了其在制定歐洲政策方面的空間。但疫情暴發(fā)后，由于應(yīng)對得力，默克爾政府的支持率顯著提升，默克爾本人更是聲望大增。2020年6月份的民調(diào)顯示聯(lián)盟黨的支持率為38%，默克爾成為最受歡迎的政治家，甚至國內(nèi)呼吁她繼續(xù)第五任期的聲音也不斷增加。此外，德國內(nèi)部也發(fā)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代際更替，債務(wù)危機(jī)期間主導(dǎo)辯論的老派經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓位于更贊同救助政策的年輕一代。聯(lián)盟黨內(nèi)部基社盟領(lǐng)導(dǎo)人的變更，較保守的老一代領(lǐng)導(dǎo)人的卸任，也為德國在財政問題上展現(xiàn)更加靈活立場提供了有利條件。

疫情背景下，各成員國期待德國承擔(dān)更多責(zé)任，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，“德國的歐洲”問題暫退居其次。歐洲智庫歐盟對外關(guān)系委員會的調(diào)查報告顯示，當(dāng)前歐盟內(nèi)部其他國家對德國認(rèn)知更加正面，97%的受訪者認(rèn)可德國是歐盟的核心力量也是最有影響力的國家。幾乎所有的受訪者都認(rèn)為與德國有共同利益，在所有政策領(lǐng)域都尋求與德國聯(lián)合，并認(rèn)為德國是能夠做出回應(yīng)的國家。

2020年5月，德法聯(lián)合提出總額高達(dá)5000億歐元的“恢復(fù)基金”倡議，其中包含數(shù)額龐大的撥款、贈款，以幫助受疫情沖擊最嚴(yán)重的國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。拒絕聯(lián)合發(fā)債和預(yù)算外財政轉(zhuǎn)移支付，一直是德國歐洲財政政策的紅線。德國也一直與歐洲北方國家站在一起，抵制南歐國家的相關(guān)訴求。因此，法德的聯(lián)合倡議，不僅見證了法德軸心的重啟，更是德國在歐洲財政一體化問題上立場前所未有的轉(zhuǎn)變，徹底重塑了歐盟內(nèi)部在財政議題方面的南北力量均衡。德國立場的轉(zhuǎn)變?yōu)槠湓跉W洲贏得了信任，也為其進(jìn)一步展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力打下了基礎(chǔ)。

歐洲的“德國時刻”

2020年7月1日，德國開始為期半年的歐盟輪值主席國任期，歐洲進(jìn)入“德國時刻”。面對疫情沖擊，德國喊出“團(tuán)結(jié)起來，讓歐洲再次強(qiáng)大”的口號，致力于帶領(lǐng)歐盟擺脫新冠疫情危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并增強(qiáng)歐洲的凝聚力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，德國發(fā)布了歐盟輪值主席國任期內(nèi)的工作計劃，重點(diǎn)關(guān)注六大方面：克服疫情帶來的不利影響，著力于經(jīng)濟(jì)和社會復(fù)蘇;更強(qiáng)大和更具創(chuàng)新性的歐洲;公平的歐洲;可持續(xù)的歐洲;安全并擁有共同價值觀的歐洲，以及在世界舞臺上強(qiáng)大的歐洲。

7月21日，歐盟特別峰會經(jīng)歷長達(dá)90個小時的馬拉松式談判，最終就“恢復(fù)基金”和未來七年歐盟財政預(yù)算框架達(dá)成協(xié)議，兩者總計給歐盟提供了高達(dá)1.82萬億歐元的財政資源。盡管最終達(dá)成的協(xié)議與法德倡議略有差距，但保持了其核心財政轉(zhuǎn)移要素。談判中，德國立場堅定，始終聯(lián)合法國進(jìn)行多方協(xié)調(diào)，展現(xiàn)了其作為“積極領(lǐng)導(dǎo)者”和“誠實(shí)居間人”的角色，回應(yīng)了歐盟各方對其領(lǐng)導(dǎo)力的期待，成為德國作為輪值主席國邁出的堅實(shí)一步，為歐洲注入了信心。這是歐盟歷史上第一次成員國聯(lián)合發(fā)債，也為歐盟未來的合作創(chuàng)新了模式，成為歐洲一體化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。默克爾在會后表示，協(xié)議傳遞出積極的信號，表明特殊形勢下，多樣化的27國可以聯(lián)合開辟新天地。

不能忽視的是，未來的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻：預(yù)算的有效執(zhí)行;避免英歐談判陷入無協(xié)議結(jié)局;促成恢復(fù)計劃與歐洲綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型目標(biāo)融合;等等。更為重要的是，在地緣政治競爭日益加劇的背景下，德國能否有效協(xié)調(diào)成員國立場，真正實(shí)現(xiàn)歐洲的“戰(zhàn)略自主”，而不是被進(jìn)一步邊緣化。歐盟作為27國的聯(lián)合體，德國的領(lǐng)導(dǎo)作用也需要與其他伙伴的合作，如果僅僅突出輪值主席國的領(lǐng)導(dǎo)角色，對于歐盟的長遠(yuǎn)發(fā)展絕非可持續(xù)之舉。在歐洲未來的建設(shè)進(jìn)程中，德國必須利用法德軸心的引擎作用，平衡成員國間多樣化的利益，同時加強(qiáng)與歐盟機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，忠實(shí)居間，積極協(xié)調(diào)，才能有效“領(lǐng)導(dǎo)”。