代凱

[摘 要]基層是國家治理的神經(jīng)末梢，基層社會管理狀態(tài)折射出國家治理體系與治理能力水平。上級政府對下級政府的“行政發(fā)包”愈演愈烈，與之而來的是基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象日漸顯現(xiàn)，造成上級政府考核問責(zé)的泛化、虛化和基層組織開展工作的疲態(tài)化、形式化。基層社會管理中“擊鼓傳花”現(xiàn)象的產(chǎn)生從深層次上緣于地方分權(quán)體制的錯用，更直接的原因則是屬地管理體制的濫用。在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革與減輕基層負(fù)擔(dān)背景下，改進(jìn)基層社會管理，需要從效率和合法性的價值理性與問題發(fā)現(xiàn)和問題處置的工具理性出發(fā)，以權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等為基本原則，以制度設(shè)計(jì)為根本保障，將資源、管理和服務(wù)真正下沉到基層，從而提升基層社會管理現(xiàn)代化水平。

[關(guān)鍵詞]社會管理;屬地管理;機(jī)構(gòu)改革;基層減負(fù)

中圖分類號：D261.3?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）04-0077-09

一、問題的提出

社會建設(shè)是“五位一體”總體布局的重要部分，社會管理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會提出“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”的要求[1]。黨的十九大進(jìn)一步提出“形成有效的社會治理、良好的社會秩序”的目標(biāo)[2]。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，傳統(tǒng)的過分追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，調(diào)解社會矛盾、防范社會風(fēng)險(xiǎn)、保障社會安全和維護(hù)社會穩(wěn)定等社會管理職能在地方政府工作中的地位越來越突出。在很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部看來，作為“加分項(xiàng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與作為“減分項(xiàng)”的社會管理是衡量工作績效的兩個最重要指標(biāo)。在此背景下，如何開展有效的社會管理成為地方政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部亟待解決的問題。為回答上述問題，地方政府設(shè)計(jì)了諸多方案、花費(fèi)了大量成本、部署了各項(xiàng)工作。無論是社會管理工作分工上強(qiáng)調(diào)“橫向到邊、縱向到底”，社會管理工作開展上倡導(dǎo)“5+2”“白+黑”，還是社會管理工作落實(shí)上推崇“項(xiàng)目化、陣地化”，社會管理工作方法上應(yīng)用“網(wǎng)格化、智能化”，都反映出地方政府為達(dá)成有效社會管理目標(biāo)而進(jìn)行的努力。這些努力換來了一定的社會管理成效，推動了社會大局保持穩(wěn)定、社會運(yùn)行井然有序，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感不斷提升。

值得注意的是，在社會管理工作越來越系統(tǒng)化、精細(xì)化、常態(tài)化的今天，基層社會管理中滋生出一個奇怪的現(xiàn)象：原本應(yīng)由各級政府及其職能部門分級承擔(dān)的社會管理工作通過層層傳遞，最終幾乎都指向了基層，造成基層組織成為社會管理工作的實(shí)際執(zhí)行者;基層組織面對繁重的社會管理工作任務(wù)，在缺乏相應(yīng)權(quán)力和資源的情況下采取了各種應(yīng)對策略，導(dǎo)致社會管理工作停留在表面、效果不顯著。本研究將上述現(xiàn)象稱為基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象。事實(shí)上，這一現(xiàn)象并非是一種新鮮事物，在很大程度上可以看作是“壓力型體制”在社會管理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)[3]（P28）。與日常生活中的擊鼓傳花游戲不同的是，基層社會管理中的“擊鼓傳花”并非一種平等交互的圓圈式結(jié)構(gòu)，而是一種自上而下的直線式鏈條，上級政府及其職能部門可以把“花”傳給基層組織，基層組織卻不能反過來再傳給上級政府及其職能部門。更為不同的是，落在基層組織手中的“花”并不能帶來獎賞或激勵，反倒有可能成為沉重的負(fù)擔(dān)和巨大的隱患，為部分領(lǐng)導(dǎo)干部滋生各種各樣的形式主義、官僚主義行為埋下了種子。

基層是國家治理的神經(jīng)末梢，基層社會管理狀態(tài)折射出國家治理體系與治理能力水平?；鶎由鐣芾碇械摹皳艄膫骰ā爆F(xiàn)象反映出當(dāng)前我國社會管理工作中的結(jié)構(gòu)性矛盾。這種結(jié)構(gòu)性矛盾帶來諸多問題，不僅使整個科層體制的運(yùn)轉(zhuǎn)承受著巨大的壓力，而且造成了“干部有怨言，群眾不買賬”的尷尬局面。當(dāng)然，上述現(xiàn)象和問題并非沒有引起人們的注意。事實(shí)上，許多基層干部對此感同身受、反映強(qiáng)烈，以《半月談》為代表的一些主流媒體對之也進(jìn)行了持續(xù)報(bào)道。從已有相關(guān)文獻(xiàn)來看，很多新聞報(bào)道對基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象的不同表現(xiàn)進(jìn)行了生動的描繪，很多媒體評論對基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象造成的諸多問題進(jìn)行了大量的揭露。然而，無論是對理論界還是對實(shí)務(wù)界而言，僅僅停留在對現(xiàn)象的描繪、對問題的點(diǎn)出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

當(dāng)前我們需要做的是從學(xué)理層面進(jìn)行系統(tǒng)化的分析，進(jìn)而從理論層面厘清上述現(xiàn)象產(chǎn)生的制度原因、從實(shí)踐層面提煉解決上述問題的有效路徑。

本研究以公共管理相關(guān)理論為基礎(chǔ)，聚焦于“縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）”這一場域，分析基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式、生成機(jī)理及治理之策。

二、任務(wù)轉(zhuǎn)嫁與責(zé)任承受：“擊鼓傳花”現(xiàn)象中不同層級政府的行為分析

（一）上級任務(wù)“甩鍋”與基層責(zé)任“背鍋”

近年來，基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。上級政府及其職能部門開展社會管理工作雖然宣稱要“上下聯(lián)動”，但卻強(qiáng)調(diào)要“壓力層層傳遞”“責(zé)任層層壓實(shí)”。面對鋪天蓋地的工作任務(wù)，基層組織只得簽訂大量的“責(zé)任書”“任務(wù)狀”來保證完成。歸納起來，基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象突出表現(xiàn)在兩個層面。

一是職能部門任務(wù)“甩鍋”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與信息技術(shù)的進(jìn)步，政府面臨的社會形勢發(fā)生了極大的變化，需要預(yù)防和化解的社會矛盾和社會風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，需要處理和解決的社會問題和社會利益日趨復(fù)雜。在此背景下，政府職能部門所要承擔(dān)的社會管理工作的任務(wù)總量和任務(wù)要求大大提升。在一些縣區(qū)政府的職能部門，由于行政編制特別是行政執(zhí)法編制的限制，很難對所管轄范圍內(nèi)的社會事務(wù)進(jìn)行及時有效的管理。有些職能部門雖然聘用了一些編外人員，但由于這類人員沒有執(zhí)法權(quán)，對緩解社會管理工作壓力作用有限。面對工作任務(wù)多、可用人手少的問題，一些職能部門開始通過各種方式采用各種理由，如“以縣區(qū)政府的名義”“打著簡政放權(quán)的幌子”“基層熟悉情況并易于開展工作”等，將本應(yīng)由職能部門履行的社會管理工作任務(wù)“甩鍋”給基層組織，自己卻充當(dāng)起“二傳手”的角色，巧妙規(guī)避本應(yīng)由本部門承擔(dān)的責(zé)任[4]。

二是基層組織責(zé)任“背鍋”。面對職能部門下派的社會管理工作任務(wù)，基層組織雖然頗有怨言但也無可奈何，畢竟很多社會管理任務(wù)是帶著“一票否決”的帽子。當(dāng)然，如此繁重的任務(wù)僅靠鎮(zhèn)街政府完成是不可能的。對此，鎮(zhèn)街政府同樣采用了任務(wù)分解與下壓的辦法，將工作轉(zhuǎn)包給村居組織。雖然按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，村委會、居委會屬于自治組織，只有協(xié)助黨委政府做好社會管理工作的義務(wù)，但在現(xiàn)有的行政體制下，村委會、居委會儼然成了一級準(zhǔn)政府組織。2015年民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，并要求依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)、建立社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，但依然抵擋不住上級政府和職能部門向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁工作任務(wù)?；鶎咏M織不僅要完成上級政府布置的工作任務(wù)，而且要達(dá)到職能部門規(guī)定的考核要求。如果完不成任務(wù)，就會給予處分;如果達(dá)不到要求，就會進(jìn)行問責(zé)。

（二）上級考核問責(zé)泛化、虛化與基層工作疲態(tài)化、形式化

基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象造成了許多意想不到的后果。從表面看，社會管理工作似乎是一片繁榮的景象，實(shí)際情況卻是形式主義的盆景，中看不中用。很多社會管理工作不僅沒有起到實(shí)際效果，反而造成大量的資源浪費(fèi)，加重了基層組織的負(fù)擔(dān)。

一方面，上級政府及其職能部門對基層組織的考核問責(zé)越來越泛化、虛化。

所謂“泛化”，就是從數(shù)量上看，考核問責(zé)的項(xiàng)目不斷增加、更加細(xì)化且層出不窮，每一項(xiàng)社會管理工作都被納入考核問責(zé)的指標(biāo)體系內(nèi);所謂“虛化”，就是從質(zhì)量上看，考核問責(zé)的條款雖然名目繁多，但在真正考核時，上級政府通常只是“高高舉起、輕輕落下”，對實(shí)在完不成任務(wù)的基層組織也不會給予太多問責(zé)?？己藛栘?zé)的泛化與虛化除了使基層組織的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部甚至普通工作人員身上或多或少背負(fù)了一些黨紀(jì)政務(wù)處分之外，對其開展工作的真正激勵或懲戒作用并不大。一些基層干部以無人無權(quán)為借口對開展社會管理工作奉行“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”的態(tài)度，對被問責(zé)變得司空見慣、習(xí)以為常，甚至產(chǎn)生了一種“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的錯誤認(rèn)知。長此以往，一種“為官不為”的不良風(fēng)氣在基層廣泛蔓延。

另一方面，基層組織在開展社會管理工作中越來越呈現(xiàn)出疲態(tài)化、形式化。所謂“疲態(tài)化”，就是從工作狀態(tài)看，基層組織的工作人員每天都在進(jìn)進(jìn)出出、忙忙碌碌，“5+2”“白+黑”都是家常便飯，每個人都處于一種緊繃的情緒之中;所謂“形式化”，就是從工作效果看，基層組織雖然做了很多工作，但往往浮于表面，重形式而非內(nèi)容，只是為了完成考核指標(biāo)而采取的短期應(yīng)對之策，對社會管理并不能起到真正的長期效果?；鶎庸ぷ鞯钠B(tài)化與形式化是基層組織面對上級責(zé)任“甩鍋”時的真實(shí)寫照。面對鋪天蓋地的工作任務(wù)，基層干部在人、財(cái)、物、權(quán)有限的情況下，只能選擇一些變通的手段加以應(yīng)對。而為了規(guī)避大量的考核問責(zé)，一些基層干部采取了“工作不夠，材料來湊”的策略，以求在精美的包裝下蒙混過關(guān)。在這種背景下，基層社會管理中的“痕跡主義”、形式主義等問題就大量滋生了。

三、地方分權(quán)與屬地管理：“擊鼓傳花”現(xiàn)象產(chǎn)生的體制基礎(chǔ)

基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象是如何產(chǎn)生的？理解這一現(xiàn)象的生成機(jī)制，我們需要將分析視角聚焦于我國現(xiàn)有的行政管理體制。

周黎安認(rèn)為，中國政府內(nèi)部上下級之間存在著明顯的發(fā)包關(guān)系，并將之用“行政發(fā)包制”來概括?！靶姓l(fā)包制”的核心內(nèi)涵包括三個方面，即“以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包、高度依賴各級地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財(cái)政分成和預(yù)算包干、以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕蜋z查”[5]。在社會管理領(lǐng)域，上級政府對下級政府的社會管理工作“行政發(fā)包”是同樣存在的。隨著社會管理工作任務(wù)的增加，“行政發(fā)包”的數(shù)量和頻率隨之增長，基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象便大量產(chǎn)生了。 “行政發(fā)包”只是問題的表象，基層社會管理中“擊鼓傳花”現(xiàn)象的產(chǎn)生從深層次上緣于地方分權(quán)體制的錯用，而更直接的原因則是屬地管理體制的濫用。

（一）地方分權(quán)體制的錯用

分析基層社會管理中“擊鼓傳花”現(xiàn)象的產(chǎn)生原因，首先要放在中央與地方關(guān)系的視野下來審視。新中國成立以來，中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出由中央集權(quán)到地方分權(quán)的變化趨勢，形成了行政性分權(quán)和財(cái)政性分權(quán)兩種分權(quán)類型[6]。隨著“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”行政管理體制改革目標(biāo)的提出，地方分權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。從制度設(shè)計(jì)上看，地方分權(quán)體制有利于發(fā)揮地方政府的能動性，促進(jìn)地區(qū)間競爭，刺激經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展[7]。正是在這一體制的作用下，帶來了中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。然而，實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)體制的有效運(yùn)作并非一件容易的事情，必須在中央政府所下放的權(quán)力與地方政府所承擔(dān)的責(zé)任之間尋求平衡。以公共服務(wù)供給為例。一段時間以來，地方政府承擔(dān)了大量的公共服務(wù)供給職責(zé)卻沒有相應(yīng)的財(cái)稅保障，造成了公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的較大差異[8]。近年來中央政府已經(jīng)認(rèn)識到上述問題，出臺了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》等政策文件，以調(diào)整中央與地方在公共服務(wù)供給上的權(quán)力與責(zé)任，推動地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

我國的地方分權(quán)體制體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面。在社會管理領(lǐng)域，中央政府對地方政府采取了行政性分權(quán)的模式。具體而言，中央政府將權(quán)力下放給省級政府，要求省級政府承擔(dān)屬地內(nèi)責(zé)任;省級政府將權(quán)力下放給市級政府，要求市級政府承擔(dān)屬地內(nèi)責(zé)任;市級政府將權(quán)力下放給縣區(qū)級政府，要求縣區(qū)級政府承擔(dān)屬地內(nèi)責(zé)任。我們看到，社會管理工作從中央政府下放至縣區(qū)級政府這一層級，既下放責(zé)任又下放權(quán)力，應(yīng)當(dāng)說這一階段的地方分權(quán)體制是科學(xué)的，也是合理的。但是，隨著行政層級的下移，縣區(qū)級政府沒有將權(quán)力下放給鎮(zhèn)街級政府，卻要求鎮(zhèn)街級政府承擔(dān)屬地內(nèi)責(zé)任;鎮(zhèn)街政府同樣沒有將權(quán)力（事實(shí)上它本身就沒有權(quán)力）下放給村居組織，卻要求村居組織承擔(dān)屬地內(nèi)責(zé)任。仔細(xì)分析就會發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)到了基層組織這一層級就沒有再繼續(xù)往下分，責(zé)任卻下放了。在不下放權(quán)力卻要求承擔(dān)責(zé)任的制度設(shè)計(jì)下，地方分權(quán)體制是不科學(xué)的，也是不合理的。需要指出的是，地方分權(quán)體制本身并沒有問題，問題的關(guān)鍵在于這一體制應(yīng)用在縣區(qū)級政府以下的基層組織后發(fā)生了變異，造成了權(quán)力與責(zé)任的不對等。顯然，地方分權(quán)體制在基層社會管理工作中被錯用了，而這種錯用從深層次上導(dǎo)致了“擊鼓傳花”現(xiàn)象的持續(xù)上演。

（二）屬地管理體制的濫用

如果說地方分權(quán)體制反映的是中央政府與地方政府之間的上下級關(guān)系，那么在探討職能部門與某一層級政府之間的關(guān)系問題上，屬地管理體制就必須提及了。我國行政管理體制的基本結(jié)構(gòu)是“條”與“塊”，大部分政府職能部門基于“條塊結(jié)合、以塊為主、分級管理”的屬地管理體制運(yùn)作[9]。與屬地管理體制相對應(yīng)的概念是垂直管理體制。在理論研究層面，學(xué)者們探討屬地管理與垂直管理問題，主要是圍繞職能部門究竟是由中央領(lǐng)導(dǎo)還是地方領(lǐng)導(dǎo)、哪種管理體制能夠更好地解決某一領(lǐng)域的行政管理問題而展開[10]。從制度比較層面看，在屬地管理體制下，職能部門由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物、權(quán)下放，其行政管理職能容易受到地方政府的干預(yù);在垂直管理體制下，職能部門由中央政府領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物、權(quán)上收，其行政管理職能受到地方政府干預(yù)的可能性降低。當(dāng)然，無論是垂直管理還是屬地管理都有其優(yōu)缺點(diǎn)，隨著工作任務(wù)性質(zhì)的變化，屬地管理與垂直管理各自的優(yōu)劣也發(fā)生變化[11]。對于社會管理工作而言，是采用垂直管理還是屬地管理？在實(shí)踐中，考慮到社會管理問題的復(fù)雜性，在很長一段時期內(nèi)，我國政府的社會管理職能是“條”與“塊”分工協(xié)作、密切配合完成的，有的工作以職能部門為主，有的工作以地方政府為主。

近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域呈現(xiàn)出垂直管理不斷增強(qiáng)的態(tài)勢，然而有關(guān)社會管理的相關(guān)事項(xiàng)卻越來越強(qiáng)調(diào)屬地管理。以信訪維穩(wěn)為例，原有的“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩俚毓芾怼?，維穩(wěn)成為地方政府尤其是基層政府的政治任務(wù)和中心工作[12]。上述現(xiàn)象反映出社會管理工作越來越呈現(xiàn)屬地負(fù)責(zé)的擴(kuò)大化趨勢。當(dāng)然，如果強(qiáng)化社會管理領(lǐng)域的屬地管理是以增進(jìn)工作效果為出發(fā)點(diǎn)，那么這種改革本身是沒有問題的;事情的關(guān)鍵在于，這種轉(zhuǎn)變不是以上述目的為出發(fā)點(diǎn)，真正的原因是職能部門逃避責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這是屬地管理體制在社會管理領(lǐng)域的濫用表現(xiàn)。有研究指出，屬地管理的濫用集中表現(xiàn)在擁有權(quán)力和資源的職能部門不干活、不負(fù)責(zé)與沒有權(quán)力和資源的基層組織干活、負(fù)責(zé)[13]。尤其值得注意的是，在我國“行政發(fā)包制”與屬地管理體制高度融合在一起，形成了屬地化“行政發(fā)包制”。在這一體制下，上級政府及其職能部門把一系列行政事務(wù)依據(jù)屬地原則分解給下級政府和基層組織，最大程度地減少了上級政府及其職能部門的社會管理工作負(fù)擔(dān)[14]。很多基層干部坦言，許多社會管理工作動不動就冠之以“屬地管理”已經(jīng)成為他們最為頭疼的問題。在他們看來，所謂的“屬地管理”其實(shí)就是職能部門對社會管理工作進(jìn)行任務(wù)分配和監(jiān)督考核，而基層組織要接受任務(wù)并對工作全權(quán)負(fù)責(zé)，進(jìn)而達(dá)到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的效果。可見，屬地管理體制在社會管理工作中被濫用了，而這種濫用直接導(dǎo)致了“擊鼓傳花”現(xiàn)象的普遍存在。

四、權(quán)力法授與力量整合：“擊鼓傳花”現(xiàn)象的破解之道

基層社會管理中“擊鼓傳花”現(xiàn)象的本質(zhì)問題是上級政府及其職能部門的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁與基層組織的有責(zé)無權(quán)，而我國現(xiàn)行的行政管理體制進(jìn)一步造成了這一現(xiàn)象的強(qiáng)化。如果說在一個較短的時間內(nèi)改變我國現(xiàn)行行政管理體制是一件十分困難的事情，那么，從較為簡單的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新層面著手破解上述現(xiàn)象，則是一條可能的路徑。對此，我們需要建構(gòu)一個“理想類型”，并基于公共管理的相關(guān)理論進(jìn)行剖析。按照馬克斯·韋伯的分類，人類理性分為工具理性與價值理性兩種形式[15]（P114）。政府開展社會管理工作同樣遵循這兩種理性形式。具體而言，在價值理性層面，社會管理要符合效率與合法性的要求;在工具理性層面，社會管理要達(dá)到問題發(fā)現(xiàn)與問題處置的目標(biāo)。

（一）價值理性：效率和合法性

分析社會管理背后的價值理性，要將研究的視線回歸到開展社會管理工作的主體——政府。知曉了政府運(yùn)作的價值理性，社會管理所要符合的價值要求就水到渠成了。在組織學(xué)研究中，理論界圍繞組織運(yùn)作的效率與合法性議題展開了激烈的討論[16]。公共管理屬于組織管理的范疇，政府運(yùn)作的效率與合法性問題同樣引發(fā)了大量的研究。傳統(tǒng)公共行政的價值追求是效率至上的，這在管理主義路徑研究中體現(xiàn)得尤為明顯;不過，在制度主義路徑研究看來，公共管理受外部環(huán)境的影響，需要合乎社會規(guī)則和規(guī)范的要求[17]。當(dāng)然，公共管理的價值理性不是非此即彼的，在效率與合法性之間始終存在一定的張力?；谝陨戏治?，我們認(rèn)為政府開展社會管理工作在價值理性層面需要遵循兩個方面的原則：一是效率，二是合法性（見圖1）。強(qiáng)調(diào)效率，指的是政府開展社會管理要用最小的成本獲得最大的收益;強(qiáng)調(diào)合法性，指的是政府開展社會管理要符合法律法規(guī)要求和社會規(guī)范期待。

對政府而言，第一象限中的“高效率—高合法性”模式顯然是開展社會管理工作所追求價值理性的最佳類型。然而在現(xiàn)實(shí)中，能夠滿足“高效率”或“高合法性”的其中一個標(biāo)準(zhǔn)就不錯了。從我國的實(shí)際情況看，第二象限中的“高效率—低合法性”模式和第四象限中的“低效率—高合法性”模式是開展社會管理工作可以達(dá)成的價值理性的主要類型。所謂的“高效率—低合法性”模式，其實(shí)就是以基層組織為主的社會管理類型?；鶎咏M織管轄范圍較小，與群眾日常接觸較多，可以采用一些非制度化的方式開展社會管理，這就降低了工作成本，實(shí)現(xiàn)了較高的效率;然而由于缺少法律法規(guī)依據(jù)，其工作的合法性就較低。所謂的“低效率—高合法性”模式，其實(shí)就是以職能部門為主的社會管理類型。職能部門開展社會管理有著明確的法律法規(guī)授權(quán)，其工作的合法性較高;然而由于職能部門管轄范圍較大，開展工作要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定，投入較大的資源成本和時間成本，造成工作上的低效率。

可見，無論是以基層組織為主還是以職能部門為主的社會管理類型都無法同時達(dá)到高效率和高合法性。從理論上看，要想實(shí)現(xiàn)“高效率—高合法性”的社會管理模式的目標(biāo)，必須滿足兩個要求。其一，在管理主體上，以基層組織為主，從而滿足高效率要求;其二，在管理程序上，以法律法規(guī)授予基層組織管理權(quán)限，從而滿足高合法性要求。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方開展了相關(guān)的實(shí)踐探索，試圖達(dá)到社會管理的高效率和高合法性。例如，2018年深圳市寶安區(qū)印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)的實(shí)施方案》，致力于打造以社區(qū)黨委為龍頭的現(xiàn)代化社區(qū)治理體系[18]。寶安區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐有兩個突出特征。一是以政策文件的形式明確社區(qū)黨委行使社區(qū)人事安排權(quán)、重要事項(xiàng)決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)保障權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)等，保障基層組織開展社會管理工作的主體地位，實(shí)現(xiàn)了管理上的高效率;二是通過把綜合巡查、綜合整治、安監(jiān)、治安消防、環(huán)水、交通、交警、市場監(jiān)管等8支隊(duì)伍共一萬多人全面下沉社區(qū)并由社區(qū)黨委統(tǒng)籌適用，賦予基層組織開展社會管理工作的執(zhí)法權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了管理上的高合法性。

（二）工具理性：問題發(fā)現(xiàn)和問題處置

社會管理在實(shí)踐層面表現(xiàn)為一系列的動態(tài)管理過程。計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制是管理活動的五種要素，也是管理的五項(xiàng)職能[19]（P6）。社會管理是政府對社會問題、社會矛盾的化解過程，在這個過程中涉及大量的指揮、協(xié)調(diào)和控制工作。不過，要想實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，有一項(xiàng)前提性的工作必須完成，這就是信息工作。信息在組織管理過程中是一個非常關(guān)鍵的問題，做好信息的搜尋工作以減低管理者與被管理者之間信息不對稱至關(guān)重要[20]（P109）。基于以上分析，我們認(rèn)為政府開展社會管理工作在工具理性層面致力于達(dá)成兩個方面的目標(biāo)：一是問題發(fā)現(xiàn);二是問題處置（見圖2）。所謂問題發(fā)現(xiàn)，亦即信息獲取，指的是政府開展社會管理要盡可能地在第一時間了解和掌握相關(guān)的社會信息;所謂問題處置，亦即行政執(zhí)法，指的是政府開展社會管理要對即將或已經(jīng)發(fā)生的社會問題進(jìn)行合法且有效的解決。

對政府而言，第一象限中的“高問題發(fā)現(xiàn)—高問題處置”模式顯然是開展社會管理工作所追求工具理性的最佳類型。然而在現(xiàn)實(shí)中，能夠滿足“高問題發(fā)現(xiàn)”或“高問題處置”的其中一個標(biāo)準(zhǔn)就實(shí)屬不易。從我國的實(shí)際情況看，第二象限中的“高問題發(fā)現(xiàn)—低問題處置”模式和第四象限中的“低問題發(fā)現(xiàn)—高問題處置”模式是開展社會管理工作可以達(dá)成的工具理性的主要類型。所謂的“高問題發(fā)現(xiàn)—低問題處置”模式，就是以基層組織為主的社會管理類型?；鶎咏M織身處基層一線，對發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)的社會問題可以在第一時間、第一現(xiàn)場獲取一手信息，具備問題發(fā)現(xiàn)上的優(yōu)勢;但由于不具備專業(yè)資質(zhì)且缺少行政執(zhí)法權(quán)，基層組織在問題處置上很容易陷入“心有余而力不足”的尷尬局面。所謂的“低問題發(fā)現(xiàn)—高問題處置”模式，就是以職能部門為主的社會管理類型。職能部門具備專業(yè)的技術(shù)資質(zhì)，開展執(zhí)法工作有著明確的法律法規(guī)授權(quán)，在對社會管理問題的處置上占據(jù)優(yōu)勢;但由于職能部門距離基層一線距離較遠(yuǎn)且管轄范圍較大，相關(guān)信息需要一個傳遞過程才能到達(dá)職能部門，造成在對社會問題的發(fā)現(xiàn)上存在滯后性。

可見，無論是以基層組織為主還是以職能部門為主的社會管理類型都無法同時達(dá)到高問題發(fā)現(xiàn)和高問題處置。從理論上看，要想實(shí)現(xiàn)“高問題發(fā)現(xiàn)—高問題處置”的社會管理模式的目標(biāo)，必須滿足兩個要求。其一，在管理主體上，以基層組織為主，從而滿足高問題發(fā)現(xiàn)要求;其二，在管理程序上，以法律法規(guī)授予基層組織管理權(quán)限，從而滿足高問題處置要求。在實(shí)踐中，一些地方開展了相關(guān)的機(jī)制創(chuàng)新，試圖達(dá)到社會管理的高問題發(fā)現(xiàn)和高問題處置。這其中以北京市平谷區(qū)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機(jī)制最具代表性。所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨”，就是當(dāng)社會問題發(fā)生后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織在發(fā)現(xiàn)后第一時間上報(bào)給職能部門，實(shí)現(xiàn)了問題發(fā)現(xiàn)上的快速反應(yīng)，破解了“管得了的看不見”的問題;所謂“部門報(bào)到”，就是職能部門在接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織上報(bào)的問題后，第一時間趕赴現(xiàn)場處理問題，實(shí)現(xiàn)了問題處置上的有效解決，破解了“看得見的管不了”的問題。2018年北京市出臺《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，將平谷區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在全市推廣[21]。上述改革舉措得到了中央的充分肯定。2018年11月《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》在中央全面深化改革委員會第五次會議上被審議通過，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制有望在全國推廣應(yīng)用[22]。

五、結(jié)論與討論

當(dāng)前，我國基層組織不僅要承擔(dān)“上面千條線，下面一根針”的工作任務(wù)，而且要面臨“上面千把錘，下面一根釘”的考核問責(zé)。來自各條線的任務(wù)下移與考核問責(zé)帶給基層組織沉重的工作。在社會管理領(lǐng)域，上級政府及其職能部門向下級政府特別是基層組織的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁大量存在，“權(quán)小責(zé)大”“小馬拉大車”已經(jīng)成為基層組織開展社會管理工作的突出矛盾。面對有限的資源、權(quán)力與無限的任務(wù)、責(zé)任之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，基層組織不得不采取形式主義的策略加以應(yīng)付和應(yīng)對。本研究以分析基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象為切口，借助公共管理相關(guān)理論，探討了上述現(xiàn)象的表現(xiàn)形式、形成機(jī)理和破解思路。我們認(rèn)為，在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，由于地方分權(quán)體制的錯用以及屬地化“行政發(fā)包制”的濫用，基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象呈現(xiàn)逐漸增長的態(tài)勢?；鶎由鐣芾碇械摹皳艄膫骰ā爆F(xiàn)象是一個典型的職能部門“甩鍋”、基層組織“背鍋”的非正?，F(xiàn)象，對此必須進(jìn)行糾正。在不改變我國現(xiàn)行行政管理體制的前提下，基于理論分析我們發(fā)現(xiàn)，無論是從價值理性還是工具理性層面考慮，以基層組織為社會管理主體同時通過法律法規(guī)授予基層組織執(zhí)法力量和執(zhí)法權(quán)力是最佳的制度設(shè)計(jì)。

基層社會管理中大量存在的“擊鼓傳花”現(xiàn)象影響了國家治理的效能，加重了基層組織的負(fù)擔(dān)。針對這一問題，中央高度重視并出臺了一系列政策文件。2019年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）指出，“組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作”，賦予了鎮(zhèn)街政府一定的執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了各類執(zhí)法力量的有效整合;《實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，“上級部門不得以簽訂‘責(zé)任狀、分解下達(dá)指標(biāo)、考核驗(yàn)收等方式，將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)”，明確了職能部門的工作職責(zé)，限制了職能部門把任務(wù)“甩鍋”給基層組織[23]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出，要“按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制”，“進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平”[24]。

2020年4月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》進(jìn)一步指出，要“總結(jié)一些地方的新鮮經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，推動更多社會資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財(cái)力投放到基層。厘清不同層級、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范‘屬地管理，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任”[25]?？梢钥闯?，中央政策的有關(guān)規(guī)定與我們的理論分析具有很強(qiáng)的契合性，同時與北京、深圳等一些地方的改革創(chuàng)新也有相通之處。在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革與減輕基層負(fù)擔(dān)背景下，改進(jìn)基層社會管理，需要從效率和合法性的價值理性與問題發(fā)現(xiàn)和問題處置的工具理性出發(fā)，以權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等為基本原則，以制度設(shè)計(jì)為根本保障，防止職能部門任性“甩鍋”、基層組織莫名“背鍋”，將資源、管理和服務(wù)真正下沉到基層，從而提升基層社會管理現(xiàn)代化水平。只有做好上述工作，才能切實(shí)貫徹落實(shí)好中央政策精神，從根本上提高治理效能，減輕基層負(fù)擔(dān)，解決基層工作中的官僚主義、形式主義問題。

研究基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象不僅具有重要的實(shí)踐價值，而且具有一定的理論意義。“擊鼓傳花”現(xiàn)象不僅在基層社會管理中大量存在，在其他領(lǐng)域同樣大量存在。如果說在新時代之前“擊鼓傳花”現(xiàn)象主要存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，那么，新時代之后“擊鼓傳花”現(xiàn)象將會更多地體現(xiàn)在社會管理領(lǐng)域。隱藏在諸多領(lǐng)域“擊鼓傳花”現(xiàn)象的背后，有一條政府管理的趨勢逐漸顯現(xiàn)：“管理單元最小化”。所謂“管理單元最小化”，指的是現(xiàn)代政府管理越來越強(qiáng)調(diào)任務(wù)層層分解、責(zé)任層層下移、管理落實(shí)到網(wǎng)格的趨勢。如近年來在全國各地推廣的網(wǎng)格化管理模式就是一種典型表現(xiàn)[26]。通過“管理單元最小化”，實(shí)現(xiàn)了管理主體的明確、管理幅度的縮小、問題發(fā)現(xiàn)的及時和問題處理的高效。在已有研究中，有學(xué)者提出我國政府管理中出現(xiàn)了“行政層級延長”的現(xiàn)象[27]。在中央政府之下，行政層級已經(jīng)從省-市-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延長到村（社區(qū)）-網(wǎng)格，有的甚至延長至樓層工作組-包戶工作小組等。本研究提出的“管理單元最小化”與“行政層級延長”具有異曲同工的內(nèi)涵。事實(shí)上，“行政層級延長”是從縱向“條”的角度分析政府管理層次的問題，“管理單元最小化”則是從橫向“塊”的角度研究政府管理幅度的問題。從制度設(shè)計(jì)的角度來看，無論是“管理單元最小化”還是“行政層級延長”，都是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展形勢的需要，在管理公共事務(wù)和處理社會問題上具有多方面的優(yōu)勢。然而，這些管理模式在實(shí)踐應(yīng)用過程中必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等的基本原則，不能將其當(dāng)作上級政府和職能部門任務(wù)“甩鍋”和責(zé)任“背鍋”的對象，否則，不僅不能有效發(fā)揮基層治理的效能，還可能產(chǎn)生更多的治理問題，甚至釀成“有組織的不負(fù)責(zé)任”的嚴(yán)重后果[28]。

需要指出的是，本研究只是根據(jù)大量的實(shí)踐觀察和調(diào)研體會，從理論層面對基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象進(jìn)行分析，沒有采用案例研究對之進(jìn)行實(shí)證研究。我們期待能有更多的理論界和實(shí)務(wù)界同仁關(guān)注基層社會管理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象并開展扎實(shí)的實(shí)證研究，共同推進(jìn)這一領(lǐng)域的知識積累與實(shí)踐改善，為構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治理有機(jī)統(tǒng)一的基層治理體制機(jī)制，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧和力量。

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責(zé)任編輯：陳文杰