石學(xué)峰

[摘 要]“為官不為”是當(dāng)前亟須面對和解決的吏治難題?！盀楣俨粸椤北憩F(xiàn)形式多種多樣，主要以膽小怕事“不敢為”、失去好處“不作為”、貪圖安逸“不愿為”及行為受限“不能為”四副臉譜示人。作為世界性難題，國外主要采取依法公開考試，亮績擇優(yōu)錄用，從源頭預(yù)防“為官不為”;科學(xué)績效考核，依績升降獎懲，以考核整肅“為官不為”;注重監(jiān)督管理，立足抓早抓小，用監(jiān)督抵御“為官不為”;強(qiáng)化懲戒舉措，出重拳動刀子，以嚴(yán)懲整治“為官不為”。我們應(yīng)完善選拔任用機(jī)制，公開公正公平選拔，筑起“為官不為”防火墻;健全政績考核體系，創(chuàng)新政績考核方法，祭出“為官不為”撒手锏;構(gòu)筑無縫監(jiān)督鏈條，織密立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，擰緊“為官不為”制動閥;構(gòu)建“為官不為”者淘汰機(jī)制，對“為官不為”問題形成強(qiáng)大威懾，多措并舉形成合力重拳規(guī)制“為官不為”，以落實全面從嚴(yán)治黨政治任務(wù)。

[關(guān)鍵詞]全面從嚴(yán)治黨;“為官不為”;選拔任用;政績考核;立體監(jiān)督

中圖分類號：D26?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）04-0012-09

“為官不為”是當(dāng)前亟須面對和解決的吏治難題。放任“為官不為”不管，必然導(dǎo)致整個國家治理能力的退化，嚴(yán)重影響國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。作為世界性難題之一，國外很多國家也在為有效規(guī)制“為官不為”進(jìn)行探索和實踐，并形成了許多有益做法，很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、“為官不為”的四副示人臉譜

當(dāng)前“為官不為”表現(xiàn)形式雖然多種多樣，如敷衍了事“懶”、急難險重“避”、不敢擔(dān)當(dāng)“軟”、消極怠工“散”、空喊口號“唱”、作風(fēng)漂浮“混”、欺上瞞下“捂”及碌碌無為“庸”等，但就存在的類型而言，其主要以四副臉譜示人。

（一）膽小怕事“不敢為”型

這一類型的“為官不為”者的最鮮明特點就是“怕”，其突出表現(xiàn)為“三怕”。

1.怕失誤與怕丟官帽。十八大以來，黨中央以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、無死角、全方位及不松懈勢頭管黨治黨，正風(fēng)反腐、嚴(yán)明黨紀(jì)、從嚴(yán)治吏，強(qiáng)化守紀(jì)律、重申守規(guī)矩，拔爛樹、治病樹，鐵面問責(zé)、終身追責(zé)，利劍高懸震懾常在。面對這樣強(qiáng)力震懾形勢，一些領(lǐng)導(dǎo)干部心生怯意，怕發(fā)生失誤、怕承擔(dān)風(fēng)險、怕丟官帽。他們信奉“無事一身輕”，把“不出事”作為最大原則，把“干凈”和“干事”、守紀(jì)律講規(guī)矩和干事創(chuàng)業(yè)對立起來，認(rèn)為干事就會有風(fēng)險，由此產(chǎn)生“多干重責(zé)，少干輕責(zé)，不干無責(zé)”的錯誤思想，只想護(hù)官帽、守官位，畏首畏尾“不敢為”。

2.怕觸及利益與怕得罪人。今天的改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”“攻堅期”與“破冰期”，必然會觸及深層次矛盾，觸動固有利益格局，撬動牢固利益鏈藩籬。這往往比觸及靈魂還難。特別在現(xiàn)實中，不同地區(qū)、部門、行業(yè)及不同階層的利益又往往與自身的既得利益緊密扭合在一起。面對如此錯綜復(fù)雜的利益糾葛，對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部來說如臨險地、如履薄冰。因此，在某種程度上講，積極作為是要付出很大成本的。比如，既有觸及別人利益、得罪他人與遭受打擊報復(fù)等成本，又有觸犯自己“小圈子”利益、使自己利益受損等成本。在這種情況下，由于怕觸及利益和怕得罪人，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對職責(zé)范圍內(nèi)該管的事不管、該干的事不干、該抓的事不抓，不敢較真碰硬、不敢主動作為。

3.怕“被曝光”與怕出亂子。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督無處不在、無時不在，由此逐漸形成一張縱橫交錯的監(jiān)督“天網(wǎng)”。面對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，很多領(lǐng)導(dǎo)干部都有不同程度的“網(wǎng)絡(luò)恐懼”癥。特別是近年來發(fā)生的“天價煙局長”“煙草局長”“十不知道局長”等事件，使很多問題官員“中槍倒地”。由此引發(fā)的“蝴蝶效應(yīng)”進(jìn)一步使很多領(lǐng)導(dǎo)干部聞之色變。他們認(rèn)為，一旦主動作為而出現(xiàn)不必要的失誤和問題，極有可能使自己卷入網(wǎng)絡(luò)風(fēng)暴中心，陷于網(wǎng)絡(luò)“聚光燈”下而成為事件的犧牲品。這也使得很多領(lǐng)導(dǎo)干部不敢較真碰硬、不敢主動作為。

（二）失去好處“不作為”型

這一類型的“為官不為”者的最顯著特征是“利”字當(dāng)頭、“利”字為先。在這類“為官不為”者看來，十八大以來他們主要失去了幾種好處。

1.權(quán)力被削減，“大權(quán)旁落”?！按蟮乐梁?，有權(quán)不可任性”。十八大以來，黨中央和國務(wù)院用法制劃定權(quán)力邊界，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、程序清單、負(fù)面清單，用紀(jì)律、規(guī)矩和制度制約權(quán)力“任性”，不斷給權(quán)力“瘦身”、給權(quán)力做“減法”，簡政放權(quán)、限制特權(quán)、管住惡權(quán)，把權(quán)力逐步納入法制軌道，讓權(quán)力在陽光下運行。然而，一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于長期習(xí)慣于“當(dāng)官做老爺”，信奉“唯權(quán)獨大”“權(quán)力至上”“有了權(quán)力就有了一切”“有權(quán)不用，過期作廢”，以及“一朝權(quán)在手，便把令來行”等錯誤思想，對日漸分解與層層下放權(quán)力感到很不適應(yīng)。他們漸漸感到“特權(quán)全無”，手中掌握的權(quán)力幾乎完全失去了變現(xiàn)的效用，再也不能任性用權(quán)、公權(quán)私用、以權(quán)謀私、以權(quán)生財、權(quán)錢交易、以權(quán)壓人等，進(jìn)而感覺“大權(quán)旁落”“當(dāng)官大不如從前”，就以“不作為”方式消極對抗。

2.灰色收入被卡死。灰色收入是介于合法收入與非法收入之間的一種隱性收入，但實際更傾向于非法收入。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，只應(yīng)有合法收入，不能靠灰色收入獲取利益。黨的十八大以來，中央頻頻制定規(guī)章制度、出臺政策法規(guī)、下發(fā)意見規(guī)定，不斷深化收入分配制度改革、穩(wěn)步推進(jìn)公職人員工資改革、制定違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定、廢除“養(yǎng)老金雙軌制”、推動官員財產(chǎn)申報公示等，由此構(gòu)建起了公職人員科學(xué)、規(guī)范、公開、透明的工資與職務(wù)晉升機(jī)制。這就打破了一些官員灰色收入的潛規(guī)則，很多權(quán)勢部門的灰色收入之門和渠道被封死和堵死，部分領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心的“不平衡感”“落差感”驟然而生，紛紛感嘆“為官不易”“官不聊生”，一心只想回到過去那種時不時就有灰色收入的“好日子”，進(jìn)而對當(dāng)下的工作心不在焉、消極怠工，最終產(chǎn)生“為官不為”問題。

3.超規(guī)福利消失。十八大以來，黨中央以嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的日常從政行為作為根本切入點和突破口，從大處著眼、小處著手，嚴(yán)管官員小事情，彰顯治吏大決心。如頒布“八項規(guī)定”“六條禁令”，印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》《關(guān)于嚴(yán)禁公款購買印制寄送賀年卡等物品的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《關(guān)于嚴(yán)禁元旦春節(jié)期間公款購買贈送煙花爆竹等年貨節(jié)禮的通知》，下發(fā)《關(guān)于在全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會員卡專項清退活動的通知》《中央和國家機(jī)關(guān)會議費管理辦法》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等一系列文件、規(guī)定。各地區(qū)和各部門紛紛出臺配套規(guī)定，穩(wěn)健推進(jìn)，督促落實。這使得很多權(quán)勢部門的超規(guī)福利之門被封堵，過去那種時不時就享受特權(quán)、動不動就發(fā)福利的“好日子”一去不復(fù)返，由此部分領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心產(chǎn)生較大的失落感，感嘆“今不如昔”，進(jìn)而沒有了干事創(chuàng)業(yè)的激情和熱情。

（三）貪圖安逸“不愿為”型

這一類型“為官不為”者的最顯著特征是享受當(dāng)下、享樂為先，滿足于悠閑自得、追求舒服安逸，不愿再艱苦奮斗和勇敢拼搏，不想再苦干實干，不樂意再服務(wù)人民。

1.以功臣自居、驕傲自滿。這類貪圖安逸“不愿為”型的領(lǐng)導(dǎo)干部，往往工作時間較長，年齡較大，資歷較老，甚至已接近退休年齡。他們心態(tài)老成持重，工作四平八穩(wěn)，諳熟自己的工作“環(huán)境”，也曾在工作上取得過成績、在崗位上做出過貢獻(xiàn)，甚至為黨和人民做出過較大犧牲。面對過去的成績和成就，他們往往愛擺老資格，常常以功臣自居，習(xí)慣于躺在過去的功勞簿上，認(rèn)為自己曾經(jīng)為黨和人民吃過不少苦、受過不少罪，現(xiàn)在功成名就且即將退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，理應(yīng)好好“歇歇腳、享享清福、療養(yǎng)一番”。于是乎，他們放松了對自己的要求，忘記了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，再也不愿像從前那樣始終以“夜不能寐、食不甘味”的精神繼續(xù)奮斗，再也不愿像從前那樣努力向更高的目標(biāo)邁進(jìn)，而是把剩余的時間和精力用在考慮如何享受上，因而在崗卻不在狀態(tài)，只求不出事，不想再干事。

2.清閑衙門、“旱澇保收”。貪圖安逸“不愿為”型的領(lǐng)導(dǎo)干部，其工作單位往往環(huán)境比較優(yōu)越、工資福利“旱澇保收”，但工作性質(zhì)比較單一、部門權(quán)力比較薄弱、受關(guān)注度較小，通常被人們戲稱為“清水衙門”或“養(yǎng)老的地方”。與那些掌管人財物、承擔(dān)改革發(fā)展穩(wěn)定重要任務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部相比，他們的工作緊迫感、責(zé)任感、使命感都相對較弱。由于日復(fù)一日地重復(fù)著相同、單調(diào)枯燥又備感無足輕重的工作，有的領(lǐng)導(dǎo)干部對工作失去熱情和激情，工作態(tài)度消極，只求過得去，不求做得好;有的領(lǐng)導(dǎo)干部則把上班當(dāng)作休養(yǎng)、把辦公室當(dāng)作休息室，滿足于在“四季如春”的辦公室里喝茶、吸煙、看報紙、聊閑天等;有的領(lǐng)導(dǎo)干部則安于現(xiàn)狀、按部就班，疲疲沓沓混日子、平平安安占位子，無所擔(dān)當(dāng)、無所作為。

3.提拔無望、坐等論資排輩。當(dāng)前，由于受制度、年齡、學(xué)歷、能力及資歷等各種因素制約，領(lǐng)導(dǎo)干部在從低到高晉升的每一個層級中都或多或少遭遇“天花板”問題。這一問題在基層表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重和突出。據(jù)調(diào)查，“從科員到縣處級干部升遷比例僅為4.4%”，“從縣處級升遷為廳局級的比例更是低至1%”[1]，其余的則構(gòu)成所謂的“天花板”干部群體?！?5歲～55歲的官員最容易遭遇‘天花板”[2]，這一年齡段卻又是人精力最充沛、最想干事、最能干成事的時期。由于領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)的有限性，相互競爭的人數(shù)又相當(dāng)多，很多領(lǐng)導(dǎo)干部較早看到了自己人生的“天花板”，自感根本沒有出頭之日，升遷之路更是遙遙無期，于是乎便萎靡不振、無心干事、坐等論資排輩。

（四）行為受限“不能為”型

1.人崗不適。只有“崗得其人”“人適其崗”，實現(xiàn)人與崗的相互匹配和有機(jī)統(tǒng)一，才能讓人盡其才、才盡其用、事盡其功。但現(xiàn)實的情況是：有的地方和部門在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行選拔任用、輪崗交流或組織分配時，不能對崗位的專業(yè)性質(zhì)、職權(quán)范圍及工作程序等做全面了解和考察，未能明確崗位要求和配崗標(biāo)準(zhǔn)，就匆匆忙忙對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行安排;有的雖對領(lǐng)導(dǎo)干部的能力特長、專業(yè)知識、先前經(jīng)歷等考慮較多，但對領(lǐng)導(dǎo)干部的個性特征、心理預(yù)期、稟賦氣質(zhì)考慮較少;有的則存在嚴(yán)重的任人唯親、論資排輩、封官許愿、遷就照顧、近親繁殖等問題，不能在用人問題上真正實現(xiàn)任人唯賢與五湖四海。這些問題在很大程度上嚴(yán)重制約了人與崗的精配度，產(chǎn)生了很多不勝任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部。他們在工作崗位上表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，遇事進(jìn)入角色非常慢，經(jīng)常打不開工作局面，群眾威信和工作業(yè)績處于末位數(shù)。人崗不適使得他們根本不能各得其位、各盡其職、各施其能，也就無法有所作為。

2.本領(lǐng)恐慌。這類領(lǐng)導(dǎo)干部往往忙于公務(wù)，平時疏于學(xué)習(xí)，甚至還為疏于學(xué)習(xí)找種種借口，實則是不思進(jìn)取和不求上進(jìn)?！斑^去學(xué)的本領(lǐng)只有一點點，今天用一些，明天用一些，漸漸告罄了”[3]（P178）。由于知識體系過于老化、知識嚴(yán)重透支，以及自身不能開展有針對性的補充和積累，面對日新月異的社會變革和時代發(fā)展，他們時常顯得缺少辦法、捉襟見肘、力不從心，表現(xiàn)出從未有過的無奈和茫然;面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、新的政績觀、簡政放權(quán)、深化改革、依法行政、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式等新任務(wù)時，則心中無數(shù)、信心不足、茫然無措、束手無策，因而，工作中總是患得患失、瞻前顧后、等待觀望、縮手縮腳、無所適從，最終喪失機(jī)遇;有的則在工作中裝樣子、擺架子、做假把式、走過場，因循守舊、舊瓶裝新酒，憑經(jīng)驗和感覺辦事，企圖蒙混過關(guān)。

3.退居二線。黨委政府集中調(diào)整換屆時，總需要一批領(lǐng)導(dǎo)干部退出現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，委以調(diào)研員、巡視員等虛職，將其改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即所謂的“退居二線”?！巴司佣€”不是轉(zhuǎn)崗、離崗，更不是退休，雖然“退居二線”期間，此類領(lǐng)導(dǎo)干部的政治與經(jīng)濟(jì)等各種待遇都不變，但由于受“官本位”思想和觀念影響，有些領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心存在很大的不平衡感和落差感：在位時“說話算數(shù)，遇事拍板”，退下來后“掛冠封印，心中失落”;在位時門庭若市、前呼后擁，退下來后門可羅雀、冷冷清清;盡管想干事情、發(fā)揮余熱，但擔(dān)心別人說“多管閑事”，等等。因而，“退居二線”的這類領(lǐng)導(dǎo)干部普遍存在“無權(quán)可使，無事可做”的狀態(tài)，他們思想上松懈懈怠，政治上不思進(jìn)取，工作上沒有激情，“占編不謀事”“在編不在崗”、得過且過、無所作為。

“為官不為”既是一種典型的官僚主義行為，又是一種失職與瀆職行為，還是一種變相腐敗行為，其危害性極大，任其日益蔓延和發(fā)展，將會搞壞官場風(fēng)氣、損害政治生態(tài)、污染從政環(huán)境，脫離人民群眾、破壞干群關(guān)系、激化干群矛盾，因而亟須對其進(jìn)行有效治理和規(guī)制。

二、國外規(guī)制“為官不為”的主要做法

（一）依法公開考試，亮績擇優(yōu)錄用，從源頭預(yù)防“為官不為”

1.實行分級分類考試模式，提升官員錄用的精準(zhǔn)性。韓國公務(wù)員有國家和地方之分，國家公務(wù)員大體分為9個等級，級數(shù)越小級別越高。韓國對公務(wù)員的錄用考試具體劃分為三級：高級公務(wù)員考試（5級）、7級公務(wù)員考試和9級公務(wù)員考試。高級公務(wù)員考試又因職責(zé)方向不同而具體劃分為三大類考試：行政類考試、外務(wù)類考試及司法類考試。印度公務(wù)員招考情況比較復(fù)雜，分為全印公務(wù)員、中央公務(wù)員及邦公務(wù)員三種。其中，全印公務(wù)員是由國家通過公開競爭性考試統(tǒng)一招考錄用的，能夠在全國范圍內(nèi)通用;中央公務(wù)員由聯(lián)邦內(nèi)政部中央各部管理;邦公務(wù)員由各邦自行招考錄用，僅能在邦內(nèi)使用。這樣的分級分類考試，增強(qiáng)了考試的針對性和有效性，有利于精準(zhǔn)選出符合崗位要求的官員。

2.多種測評手段并用，保證錄用官員的質(zhì)量。美國對公職人員的考試主要有筆試、口試和實際操作三種方式。筆試具有較強(qiáng)的科學(xué)性和客觀性，可以較為準(zhǔn)確地測試應(yīng)試者的基礎(chǔ)知識、理論廣度、素質(zhì)能力等，準(zhǔn)確度和可信度都很高，初試往往采用筆試?？谠嚳梢暂^為清晰地測試應(yīng)考者的語言表達(dá)能力、靈活應(yīng)變能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作能力、快速解決難題能力及待人接物技巧等，美國公職人員的復(fù)試基本采取口試方式。實際操作的考試方式主要運用于某些特別職務(wù)，以保證特定崗位人員的及時補充和能力勝任。日本對公職人員的考試方法更為靈活多樣。日本法律規(guī)定了七種方式：筆試、經(jīng)歷評定、實地測驗、業(yè)務(wù)評定、口試、體格檢查及其他客觀評定完成職務(wù)能力的方法。由于對考試方法高度重視，保證了對官員進(jìn)行錄用的質(zhì)量。

3.強(qiáng)化品能測驗，確保錄用官員的實際才能。品能測驗又稱品資測驗，是一種對官員的才能進(jìn)行綜合測驗的方法。這一考評方法最先興起于英國，經(jīng)在美國發(fā)展與完善，逐漸被德國、法國、意大利、澳大利亞、新西蘭、日本等國家所普遍采用。這種考試由主考人與應(yīng)試者共同參與完成。主考人會想方設(shè)法設(shè)計和營造出一個供應(yīng)試者工作的逼真環(huán)境，讓應(yīng)試者通過自己的畢生所學(xué)，去完成和解決在這個環(huán)境中所需要處理的各種問題及遇到的各種任務(wù)和難題，主考人則通過應(yīng)試者的各種表現(xiàn)來判斷和檢驗其目標(biāo)調(diào)整、方案制定、語言表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、換位思考、綜合分析、應(yīng)對突發(fā)事件、心理調(diào)適及自我情緒控制等各方面的素質(zhì)和才能，從而確保勝出者具備“為官必為”能力。

（二）科學(xué)績效考核，依績升降獎懲，以考核整肅“為官不為”

1.嚴(yán)謹(jǐn)精準(zhǔn)設(shè)置政績考核內(nèi)容，發(fā)揮考核的導(dǎo)向功能。新加坡在設(shè)置公職人員政績考核內(nèi)容時，緊緊圍繞“潛能評估”和“工作表現(xiàn)評估”兩項內(nèi)容展開。“潛能評估”是一種秘密評估方式，主要評估公職人員的潛能大小，側(cè)重于公職人員是否具有智能素質(zhì)、領(lǐng)袖素質(zhì)和績效素質(zhì)?！皾撃茉u估”的考核項目主要包括“直升機(jī)品質(zhì)”、分析問題的能力、想象能力、現(xiàn)實感和有效領(lǐng)導(dǎo)能力?！肮ぷ鞅憩F(xiàn)評估”為公開性評估，考核項目雖因公職人員類別略有差異，但一般都包括如工作行為表現(xiàn)、團(tuán)體協(xié)作、工作主動性、工作責(zé)任感、工作熱情、工作效率、工作質(zhì)量、服務(wù)與協(xié)作、服務(wù)與執(zhí)行、敬業(yè)精神、出勤率等內(nèi)容。這樣嚴(yán)謹(jǐn)精準(zhǔn)的考核內(nèi)容，有利于將公職人員考準(zhǔn)考實，有效避免了“為官不為”問題的發(fā)生。

2.科學(xué)合理制定政績考核周期，提升考核的靈活度。日本對公職人員的政績考核周期制定沒有搞簡單的“一刀切”，而是在充分衡量公職人員的行業(yè)特征、崗位類別、層級結(jié)構(gòu)及考核指標(biāo)類型等因素基礎(chǔ)上，將日?？己恕⑻貏e考核與定期考核相互結(jié)合和綜合運用，以實現(xiàn)對公職人員的全方位和全過程考核。日本對高級公職人員的考核一般是一年舉行一次，為了對高級公職人員的業(yè)績狀況考準(zhǔn)考實，日本高級公職人員的“業(yè)績評價”可以每半年開展一次。對處于試用期內(nèi)的公職人員，日本采取的是特別考核，考核結(jié)果將最終決定其能否轉(zhuǎn)正。日本對公職人員的考核周期，由于實現(xiàn)了長短結(jié)合與全程管理，非常有利于實現(xiàn)對公職人員的全程監(jiān)督與及時獎懲，進(jìn)而能夠最大限度地避免“為官不為”問題的產(chǎn)生。

3.有效運用政績考核結(jié)果，發(fā)揮考核結(jié)果的獎懲功能。美國向來提倡擇優(yōu)晉升、獎懲分明，把政績考核結(jié)果與官員的晉職、降職、降調(diào)、解雇、去留、加薪、獎金、獎勵等嚴(yán)格掛鉤和整合運用，實現(xiàn)激勵先進(jìn)、警示落后的效果。美國聯(lián)邦政府高級公務(wù)員如在考核中獲得杰出獎，將會一次性得到其年薪35%的獎金，如在考核中獲得一等獎，將會一次性得到其年薪20%的獎金。此外，英國、韓國、澳大利亞、新加坡等把對官員的政績考核結(jié)果與獎勵、晉升、培訓(xùn)、薪資調(diào)整及處分等密切掛鉤，通過對政績考核結(jié)果的靈活和準(zhǔn)確運用，引導(dǎo)官員忠誠履職、勇于擔(dān)責(zé)、奮發(fā)有為、踏實干事。

（三）注重監(jiān)督管理，立足抓早抓小，用監(jiān)督抵御“為官不為”

1.周密立法，依法依規(guī)監(jiān)督管理。西方發(fā)達(dá)國家在政治實踐中逐步探索和建構(gòu)了一套嚴(yán)格完善的法律體系。通過嚴(yán)格這些法律體系，突出法治功能，以法治權(quán)，為有效規(guī)制“為官不為”問題奠定了重要基礎(chǔ)。美國制定了《政府行為道德法》《監(jiān)察長法》《獨立檢察官法》《陽光下的政府法》《政府績效與結(jié)果法》《政府倫理法》《行政官員道德行為準(zhǔn)則》及《文官制度改革法》等。新加坡制定了《公務(wù)（懲戒性程序）規(guī)則》《公務(wù)員紀(jì)律條例》《防止貪污賄賂法》《財產(chǎn)申報法》《現(xiàn)行反貪污法》等。這就消除了“以言代法”“以情代法”“以人代法”“以權(quán)壓法”的弊端，為有效監(jiān)督官員提供了剛性標(biāo)準(zhǔn)，有利于預(yù)防“為官不為”問題的發(fā)生。

2.打造結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的監(jiān)督體系。英國對官員的監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系主要包括英國議會、英國議會監(jiān)察專員署、文官事務(wù)部、政府監(jiān)察專員署、國家審計署、審計委員會、公共賬目委員會、國民保健署反欺詐處、國民保健監(jiān)察專員、諾蘭公職道德規(guī)范委員會、不良行為投訴局、嚴(yán)重犯罪調(diào)查局，等等。在美國，國會、總統(tǒng)協(xié)調(diào)辦公室、總顧問室、政府道德署、政府問責(zé)總署、監(jiān)察辦公室、人事管理總署、聯(lián)邦調(diào)查局、獨立委員會、獎懲制度保護(hù)委員會及刑事局公共誠實處等機(jī)構(gòu)，都從不同層面、不同層次、不同角度切實擔(dān)負(fù)起了對官員的監(jiān)督和監(jiān)察職能，有利于預(yù)防“為官不為”問題的發(fā)生。

3.激勵公眾舉報行為，激發(fā)公眾監(jiān)督熱情。為及時發(fā)現(xiàn)官員的不作為、亂作為及違法違紀(jì)等問題，切實對他們實施有效監(jiān)督，世界上很多國家既鼓勵公眾對官員進(jìn)行實名舉報，又嚴(yán)格嚴(yán)密保護(hù)舉報者的合法權(quán)益，防止舉報人受到打擊報復(fù)。如美國政府實行了一項物質(zhì)刺激鼓勵制度，即檢舉人分享罰金制度。與此同時，為保護(hù)舉報者的合法權(quán)益，美國先后制定了《被害人和證人保護(hù)法》《證人安全改革法》《舉報人保護(hù)法》等法律，并設(shè)立了對舉報人進(jìn)行專門保護(hù)的機(jī)構(gòu)——馬歇爾辦公室。日本也主要以立法的方式對舉報人進(jìn)行保護(hù)。日本政府于2004年6月制定的《公益舉報人保護(hù)法》明確規(guī)定：接受舉報的任何機(jī)構(gòu)和個人都要嚴(yán)格為舉報人保密，絕不能以任何方式和形式透露和暴露舉報人的姓名、單位、住址、家庭等信息，否則將依法受到嚴(yán)厲懲處。

（四）強(qiáng)化懲戒舉措，出重拳動刀子，以嚴(yán)懲整治“為官不為”

1.設(shè)立種類齊全的懲戒方式，對“為官不為”者形成強(qiáng)大震懾。在阿根廷，一旦官員有不作為行為，將依據(jù)情節(jié)輕重依法受到警告、暫停工作、停職和開除的懲罰，其中，官員受到警告或暫停工作處分主要基于四種情況：一是屢次不遵守工作時間;二是一年中非正當(dāng)缺勤未超過10天的無正當(dāng)理由而缺勤者，第一次給予警告處分，第二次和第三次各給予暫停工作1天的處分，第四次和第五次每次暫停工作2天，第六次暫停工作3天，第七次暫停工作4天，第八次暫停工作5天，第九次和第十次每次都暫停工作6天。;三是玩忽職守;四是不遵守紀(jì)律。受到停職處分的情況主要有五種：一是一年中非正當(dāng)缺勤超過10天;二是擅離職守;三是工作屢出差錯;四是不履行職責(zé)和義務(wù);五是在10年中連續(xù)有過2年或交替有過3年被評定為工作不能令人滿意。嚴(yán)重失職并使政府受到損害、故意不服從命令、不適于擔(dān)任公職的官員則要給予開除處分。如此全面、完善及種類齊全的懲戒方式，對“為官不為”者形成了強(qiáng)大震懾，使其不敢不為。

2.懲戒的起點較低，力度大，使“為官不為”者無處可遁。日本官員遲到早退都會受到警告處分，上班期間更不能在電腦或手機(jī)上玩游戲，或在社交網(wǎng)站上聊天、發(fā)表留言、評論，否則將受到嚴(yán)重警告或書面警告處分。日本官員因不作為而受到免職處分后，兩年內(nèi)不能再就任任何官職，其福利年金及退職津貼被取消。在瑞士，官員不管是因客觀原因造成的細(xì)微失誤，還是有故意磨洋工、懶散、懈怠等行為，都將受到嚴(yán)懲，而且多種懲戒可一并執(zhí)行。

3.懲戒后果影響深遠(yuǎn)，面臨“一旦除名、永不錄用”境地。新加坡《沒收貪污所得利益法》《公務(wù)員懲戒規(guī)則》及《防止貪污法》等法律明文規(guī)定：凡公職人員貪污有據(jù)，就永不錄用，不能再任公職。其中最典型的案例就是“格林奈案”格林奈曾是新加坡原商務(wù)事務(wù)局局長，被新加坡政府授予“杰出公務(wù)員”稱號。后來格林奈卻因兩項“說謊罪”而鋃鐺入獄，導(dǎo)致他不僅失去了職位津貼、公積金、退休金，更為嚴(yán)重的是，他還被新加坡政府開除公職并永不錄用。。正是由于這樣的嚴(yán)格法度和嚴(yán)厲執(zhí)行力度，才能有效地警惕和震懾其他官員，使他們不敢貪污腐敗及亂作為和不作為。

三、我國規(guī)制干部“為官不為”的合力措施

為有效預(yù)防和規(guī)制“為官不為”，國外很多國家進(jìn)行了卓有成效的探索，并形成了許多寶貴的經(jīng)驗與做法，很值得學(xué)習(xí)，并為我們在新時代有效規(guī)制“為官不為”提供有益借鑒與重要啟示。

（一）完善選拔任用機(jī)制，公開公正公平選拔，筑起“為官不為”防火墻

1.樹立正確選任導(dǎo)向，力戒選任誤區(qū)，確立“有為有位”風(fēng)向標(biāo)。一是樹立注重實績、突出能力導(dǎo)向，力戒論資排輩、平衡照顧誤區(qū)，真正把實績突出、能力出眾的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)班子中去;二是樹立人崗相適、不拘一格導(dǎo)向，力戒唯年齡、唯學(xué)歷選任誤區(qū)，真正做到不唯年齡、不唯學(xué)歷選拔領(lǐng)導(dǎo)干部;三是樹立群眾公認(rèn)、綜合研判導(dǎo)向，力戒唯票選才、唯分取人誤區(qū)，真正把群眾擁護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)班子中去;四是樹立任人唯賢、五湖四海導(dǎo)向，力戒任人唯親、團(tuán)團(tuán)伙伙誤區(qū)，真正做到唯賢是舉、唯才是用、舉賢任能。

2.推進(jìn)選任工作民主化，讓“多數(shù)人選少數(shù)人”，確保優(yōu)秀人才勝出?！皬耐晟泣h內(nèi)政治生態(tài)的實踐看，解決‘為官不為是和有效使用優(yōu)秀干部有機(jī)統(tǒng)一的。只有真正把那些在群眾中形象好、威望高、有灼見的好干部及時發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來，才能夠有效降低和減少干部不作為亂作為問題”[4]。這就要求我們必須推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部選任工作民主化，讓“多數(shù)人選少數(shù)人”，避免“少數(shù)人選少數(shù)人”。一是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部初始提名環(huán)節(jié)，拓寬候選人提名主體，拓展候選人提名渠道，科學(xué)規(guī)范提名程序，務(wù)求在初始提名環(huán)節(jié)擴(kuò)大民主;二是嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部組織考察環(huán)節(jié)，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部考察方式，推行全方位、多層次、立體式考察，務(wù)求在組織考察環(huán)節(jié)擴(kuò)大民主;三是嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部討論決定環(huán)節(jié)，堅決實行票決制，務(wù)求在討論決定環(huán)節(jié)擴(kuò)大民主，提高領(lǐng)導(dǎo)干部選任公信力。

3.創(chuàng)新選任方式，拓寬選任渠道，建立競爭擇優(yōu)的人才“進(jìn)口”機(jī)制。我們要按照上下統(tǒng)籌和聯(lián)合行動原則，及時構(gòu)建競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度體系，對競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的適用崗位、適用層級、適用范圍、適用邊界等進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，推進(jìn)競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作的協(xié)調(diào)有序開展，切實讓想干事、敢干事、能干事的領(lǐng)導(dǎo)干部脫穎而出，讓那些庸碌無為的領(lǐng)導(dǎo)干部無位。

（二）健全政績考核體系，創(chuàng)新政績考核方法，祭出“為官不為”撒手锏

1.健全政績考核標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化政績考核指標(biāo)設(shè)計，調(diào)動干部工作積極性。一是按照統(tǒng)一性與差異性并重的原則和要求，考慮不同領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、所在部門、所在崗位及所在層級等現(xiàn)實情況，進(jìn)行科學(xué)性分類，合理確定共性考核指標(biāo)和個性考核指標(biāo)權(quán)重。二是按照統(tǒng)籌兼顧與突出重點的基本原則和基本要求，精心設(shè)置和完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價指標(biāo)體系，建立健全一個涵蓋范圍全面且適中、重點突出且明確、目標(biāo)具體且明晰的政績考核評價指標(biāo)體系。三是政績考核評價指標(biāo)體系設(shè)置必須既堅持政績考核評價指標(biāo)體系的相對靜止性，又突出動態(tài)性，將相對靜止性與動態(tài)性有機(jī)結(jié)合。

一方面，政績考核評價指標(biāo)體系應(yīng)具有非常強(qiáng)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，一經(jīng)制定完成并公布實施后，絕不能隨意更改、隨意調(diào)整和隨意變動，必須保證其相對穩(wěn)定性。否則，將使考核對象窮于應(yīng)付而導(dǎo)致考核混亂，最終將動搖考核評價指標(biāo)體系的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，進(jìn)而影響政績考核制度的公信力。另一方面，政績考核評價指標(biāo)體系不能一成不變，應(yīng)根據(jù)世情國情黨情的發(fā)展變化與時俱進(jìn)地調(diào)整、補充與完善，否則，將造成政績考核評價指標(biāo)體系嚴(yán)重滯后，進(jìn)而造成領(lǐng)導(dǎo)干部考核的教條化、機(jī)械化、形式化、過場化，最終影響政績考核評價制度的有效性。

2.創(chuàng)新政績考核方法，采取多元民主化政績考評方式，考準(zhǔn)考實干部實績。只有創(chuàng)新政績考核評價方法，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全面、歷史、辯證的考核評價，才能考準(zhǔn)考實領(lǐng)導(dǎo)干部，清晰地鑒別領(lǐng)導(dǎo)干部究竟是“作為”還是“不作為”，是“真作為”還是“假作為”，從而能夠讓“為官不為”者紅臉、出汗、丟位，讓“為官有為”者風(fēng)光、有位。反之，若政績考核評價方法陳舊落后，不能實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部的全面、歷史及辯證性的考核，不僅容易讓那些庸碌無為的領(lǐng)導(dǎo)干部輕易蒙混過關(guān)，進(jìn)而占據(jù)官位而不作為，而且會打擊那些勇于擔(dān)當(dāng)與敢于作為的領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)干事創(chuàng)業(yè)的積極性，使他們產(chǎn)生“干與不干一個樣，干多干少一個樣，干好干壞都一樣”的錯誤思想，最終變得日益消沉而“為官不為”。所以，能否創(chuàng)新政績考核評價方法，是否選擇和運用科學(xué)、合理、正確的政績考核評價方法，在很大程度上決定著對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績考核評價的成效。一是堅持組織考核與群眾評議相結(jié)合，提升群眾評議和測評的權(quán)重，增強(qiáng)政績考核評價的真實性和可信度。二是強(qiáng)化日?？己耍哟缶C合研判，推行全過程與全方位考核，增強(qiáng)政績考核評價的動態(tài)性和全面性。三是加大量化考核力度，推動開展互補延伸式量化考核，凡能量化的必須進(jìn)行量化，讓那些真正的“為官有為”者凸顯出來。

3.獎罰并施，注重有效性，強(qiáng)化對政績考核評價結(jié)果的綜合應(yīng)用。要真正發(fā)揮政績考核的指揮棒作用，使考核起到“獎勤罰懶”的功能，必須強(qiáng)化對政績考核結(jié)果的應(yīng)用?？梢哉f，只有確保政績考核評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)、合理、公平、公正，讓領(lǐng)導(dǎo)干部干與不干不一樣、干多干少不一樣、干好干壞不一樣，才能對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為產(chǎn)生積極的引導(dǎo)和約束作用，才能有效解決部分領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的“為官不為”問題。

為此，“要注重對績效考核結(jié)果的應(yīng)用，獎罰并施”[5]。這就要求我們必須在實踐中不斷探索和完善考核獎懲機(jī)制，切實將考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的能“上”能“下”、職務(wù)調(diào)整、工資晉升、個人績效、帶薪休假、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、評先評優(yōu)、評先樹模等聯(lián)系起來，以考促用。讓干事者有動力，不干事者有壓力，進(jìn)而激發(fā)出領(lǐng)導(dǎo)干部積極作為的內(nèi)在動力。

（三）構(gòu)筑無縫監(jiān)督鏈條，織密立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，擰緊“為官不為”制動閥

1.構(gòu)筑“事前事中事后”無縫監(jiān)督鏈，壓縮“為官不為”滋生空間。一是強(qiáng)化事前“預(yù)警”監(jiān)督，堅持警示在先。要充分利用報紙、雜志、宣傳品、宣傳欄、布告、書面通報、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式和方式對“為官不為”問題典型案例及時通報和曝光，讓領(lǐng)導(dǎo)干部從中吸取教訓(xùn)、引以為戒，進(jìn)而做到警鐘長鳴。二是強(qiáng)化事中“動態(tài)”監(jiān)督，對領(lǐng)導(dǎo)干部的工作情況進(jìn)行全程紀(jì)實。根據(jù)“一事一記”原則，建立領(lǐng)導(dǎo)干部工作情況全程紀(jì)實檔案，對工作過程中的所有環(huán)節(jié)、所有事項、所有情況都及時、客觀、準(zhǔn)確、如實地以文字、錄音、錄像、照片或?qū)嵨锏刃问接涗浵聛?，為領(lǐng)導(dǎo)干部的工作表現(xiàn)全程留痕，做到工作過程有據(jù)可查、留痕備查。三是強(qiáng)化事后“懲戒”監(jiān)督，狠抓“為官不為”問題處理。要視“為官不為”問題情節(jié)輕重及造成影響的惡劣情況，分別給予不同的處理，對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部形成強(qiáng)大震懾。

2.構(gòu)建嚴(yán)密立體化權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，確保“為官不為”無所遁形。一是以上管下、以上督下，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的自上而下式的組織監(jiān)督。

為此，我們必須強(qiáng)化授權(quán)者對受權(quán)者的監(jiān)督職責(zé)，同時要強(qiáng)化上級黨委對下級黨委的監(jiān)督職責(zé)，還要強(qiáng)化上級紀(jì)委對各級黨委的監(jiān)督職能，

更要加強(qiáng)巡視制度建設(shè)，將巡視制度引向制度化。二是切實發(fā)揮同級相互監(jiān)督的作用與功能，提升對領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的同級監(jiān)督力度。目前，亟須建立同級相互監(jiān)督責(zé)任制，確保同級相互監(jiān)督的實效性。三是改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的自下而上的民主監(jiān)督方式，落實下級對上級的監(jiān)督權(quán)，確保下級對上級所享有的監(jiān)督權(quán)能夠正常行使。總之，必須切實“溝通上下聯(lián)系渠道，發(fā)動廣大群眾監(jiān)督干部所做所為”[6]。

3.強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任落實，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部“不得不為”?！盀楣俨粸椤眴栴}之所以產(chǎn)生，與各級紀(jì)委沒有很好地履行黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任有緊密關(guān)系。因此，必須深入推進(jìn)紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任落實。一是“從快從速”“有進(jìn)有退”“從嚴(yán)從實”轉(zhuǎn)職能。讓紀(jì)委抓好主線、明確主責(zé)、聚焦主業(yè)，逐步從“包打天下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶g(shù)業(yè)專攻”，從“無處不涉”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎貧w本位”，實現(xiàn)有所為有所不為。二是“有收有放”“求新求變”“注重效果”轉(zhuǎn)方式。要堅持防微杜漸、重點突出、抓早抓小，既盯住“關(guān)鍵少數(shù)”又管住“絕大多數(shù)”。三是“堅持不懈”“善始善終”“久久為功”轉(zhuǎn)作風(fēng)。紀(jì)委要自我加壓、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、鐵面執(zhí)紀(jì)，牢記責(zé)任、勇于擔(dān)當(dāng)，自覺接受監(jiān)督。

（四）構(gòu)建“為官不為”者淘汰機(jī)制，對“為官不為”問題形成強(qiáng)大威懾

1.制定“為官不為”者“退出”與“能下”標(biāo)準(zhǔn)。目前，由于對“為官不為”者缺乏明確的“退出”和“能下”標(biāo)準(zhǔn)，很多“庸官”“懶官”及“散官”才能在工作崗位上安心地守攤子、熬年頭、混飯吃。因此，亟須制定一套科學(xué)、完整、公平與公正的“退出”與“能下”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，將“能下”與“退出”作為遏制“為官不為”問題的有力杠桿。一方面，從定性與定量兩個方面對“為官不為”問題的程度作出精準(zhǔn)分析，確?！巴顺觥焙汀澳芟隆钡暮侠硇约翱刹僮餍浴Ａ硪环矫?，走群眾路線，廣泛聽取群眾意見，吸納相關(guān)研究領(lǐng)域?qū)＜遗c學(xué)者建議，讓“為官不為”者“退出”的依據(jù)和“能下”的標(biāo)準(zhǔn)更加符合客觀實際。

2.拓寬“為官不為”者的“退出”與“能下”渠道。一是“改”。這主要適用于那些專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、但因黨政領(lǐng)導(dǎo)能力弱或身體條件差而無法作為的領(lǐng)導(dǎo)干部。對這類“為官不為”者，可改為專業(yè)技術(shù)崗領(lǐng)導(dǎo)或改為同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。二是“派”。這主要適用于那些發(fā)展?jié)摿Υ蟮蚬ぷ鹘?jīng)驗不足而難以勝任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)崗位致使工作打不開局面的領(lǐng)導(dǎo)干部。對這類“為官不為”者，可將他們派往基層開展實踐鍛煉，逐步積累領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗和實踐才能。三是“辭”。對那些因不作為而導(dǎo)致較大失誤或引發(fā)群體性事件的領(lǐng)導(dǎo)干部，可責(zé)令其辭職。四是“免”。對那些“為官不為”問題突出、影響極壞的領(lǐng)導(dǎo)干部，可就地免職。

3.設(shè)置“為官不為”者的“退出”與“能下”程序。一是初步提出“退出”與“下去”的“為官不為”者之具體名單。在這一環(huán)節(jié)，務(wù)必要做到客觀、公正與精準(zhǔn)。二是對提出的“退出”與“下去”的“為官不為”者之具體名單進(jìn)行考察核實。這一環(huán)節(jié)務(wù)必做到四個結(jié)合。首先，上下結(jié)合。既看上級評價，又看下級反映，將上級評價與下級反映有機(jī)結(jié)合起來。其次，正反結(jié)合。既看正面好評，又看反面差評，將正面好評與反面差評有機(jī)結(jié)合起來。再次，內(nèi)外結(jié)合。既看8小時以內(nèi)，又看8小時以外，將8小時以內(nèi)與8小時以外有機(jī)結(jié)合起來。最后，遠(yuǎn)近結(jié)合。既看顯績，又看潛績，將顯績與潛績有機(jī)結(jié)合起來。三是集體認(rèn)定需要“退出”與“下去”的“為官不為”者的最終對象。在這一環(huán)節(jié)，要確保對“退出”與“下去”對象的認(rèn)定必須由集體說了算，嚴(yán)防“一把手”獨斷專行或由少數(shù)人決斷。

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責(zé)任編輯：陳文杰