羅春梅 劉映曼

摘 要：選取最有利于研究區(qū)域稅負(fù)的統(tǒng)計口徑，結(jié)合實證結(jié)果對廣東省區(qū)域宏觀稅負(fù)差異進行分析，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)差異和非稅收入占比不斷攀升是稅負(fù)失衡的主要原因，并對促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化稅收制度等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：廣東省;區(qū)域;宏觀稅負(fù);失衡

中圖分類號：F812.42? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）23-0125-03

改革開放以來，作為排頭兵的廣東省，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。從財政收入總量上分析，廣東省連續(xù)28年位居全國第一，即使是實施大幅度減稅降費政策的2019年，全省一般公共預(yù)算收入也以12 651.46億元和增長4.5%的比例蟬聯(lián)第一，遠(yuǎn)超排名第二的江蘇省。然而，廣東省內(nèi)部發(fā)展不平衡也是不爭的事實。盡管省政府近年來實施區(qū)域協(xié)調(diào)政策，加大對較落后地區(qū)的扶持力度，但粵東、粵西和粵北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平仍與珠三角地區(qū)存在較大的差異。其中，經(jīng)濟發(fā)展失衡與區(qū)域稅收負(fù)擔(dān)失調(diào)互為因果，不均衡的稅收負(fù)擔(dān)水平會抑制經(jīng)濟的發(fā)展，并進一步拉大區(qū)域發(fā)展差距。本文擬對這一問題展開研究。

一、廣東省區(qū)域宏觀稅負(fù)差異分析

（一）選用中小口徑稅負(fù)指標(biāo)

宏觀稅負(fù)水平較客觀地衡量納稅人負(fù)擔(dān)的輕重，反映了政府參與收入分配的程度。根據(jù)現(xiàn)有文獻，在理論界演化出三種口徑，采用政府收入占GDP的比重來反映，但分子采取不同的統(tǒng)計口徑得出的結(jié)論迥異：一是稅收收入;二是財政收入，主要包括稅收和非稅收入;三是全部政府收入，分別代表窄口徑、中口徑和寬（大）口徑宏觀稅負(fù)。

理論上，大口徑的指標(biāo)最為真實、全面地反映政府集中財力的程度和整個國民經(jīng)濟的負(fù)擔(dān)水平，也便于用作國際比較。但在現(xiàn)行政府收入較不規(guī)范的財政語境下，難以獲得完全精確的制度外統(tǒng)計數(shù)據(jù)。而單純以小口徑的稅收收入做出的比較顯然又不能反映企業(yè)稅負(fù)的全貌，即小口徑過窄而大口徑又不準(zhǔn)確。近年來，隨著非稅收入的統(tǒng)計愈來愈規(guī)范，從數(shù)據(jù)的完整、權(quán)威、可比3個因素考慮，以稅收收入和非稅收入為主的中口徑的指標(biāo)分析則更能研判現(xiàn)實稅負(fù)水平。

（二）四大區(qū)域稅負(fù)結(jié)構(gòu)及變化趨勢特點

根據(jù)廣東省統(tǒng)計局的官方文件，廣東省21個地級市共分為四大區(qū)域：珠三角地區(qū)、粵東地區(qū)、粵西地區(qū)和粵北地區(qū)。下文對區(qū)域內(nèi)稅負(fù)水平進行測度和比較。

1.中小口徑總體稅負(fù)水平對比

由表1知，2012—2017年，珠三角地區(qū)小口徑宏觀稅負(fù)在7%—8%的范圍內(nèi)波動，2015年達(dá)到峰值7.97%，中口徑宏觀稅負(fù)在8%—10.3%之間，且歷年的宏觀稅負(fù)均高于其他三大區(qū)域。

2.宏觀稅負(fù)呈區(qū)域差異化特點總結(jié)

（1）經(jīng)濟發(fā)展水平呈內(nèi)在擴張的勢頭。截至2017年，珠三角地區(qū)人均GDP水平達(dá)近10年最高值。其中，2017年珠三角、粵東、粵西和粵北地區(qū)人均GDP水平分別為10年前的2.28倍、2.73倍、2.85倍和2.52倍，體現(xiàn)出稅收與總體經(jīng)濟發(fā)展之間相互依存的關(guān)系。

（2）區(qū)域宏觀稅負(fù)水平差距拉大。無論是小口徑還是中口徑稅負(fù)，珠三角地區(qū)總體稅負(fù)水平都高于粵東西北地區(qū)。然而，從稅負(fù)增長趨勢來看，粵東西北地區(qū)宏觀稅負(fù)水平增速較快，尤其2016年“營改增”實施政策之后，是粵西和粵北地區(qū)稅負(fù)彈性系數(shù)提高的幅度相對較大，增速高于粵東和珠三角地區(qū)。

這一點還可以從中小口徑稅負(fù)對比得出結(jié)論。因為，小口徑稅負(fù)數(shù)據(jù)顯示，粵西和粵北地區(qū)整體稅負(fù)較低;而中口徑稅負(fù)水平粵北地區(qū)卻明顯高于其他各區(qū)，2016年和2017年該區(qū)中口徑稅負(fù)分別是小口徑稅負(fù)的3.70倍和3.43倍。

二、區(qū)域宏觀稅負(fù)失衡的進一步研究

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平與宏觀稅負(fù)總體水平的高度一致性

一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，可供分配的物質(zhì)財富就越豐富，可承受的稅收負(fù)擔(dān)就越重;反之則反是。珠三角地區(qū)2017年的人均GDP是粵東西北地區(qū)人均GDP的4倍，而粵東地區(qū)的人均GDP水平整體高于粵西北地區(qū)，且差距隨著時間推移不斷增大。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)GDP增長速度快于西部地區(qū)，相應(yīng)的，東部地區(qū)宏觀稅負(fù)也高于西部地區(qū)，兩者之間呈現(xiàn)出高度的一致性。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)差異是形成區(qū)域宏觀稅負(fù)失衡的主要原因

在政策、征管和經(jīng)濟總量因素一定的條件下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，稅收貢獻也不一樣，主要表現(xiàn)在各區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布（配比）不同。在中國稅制體系下，第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是第二產(chǎn)業(yè)比重較高的地區(qū)承擔(dān)著較高的宏觀稅負(fù)。例如，珠三角地區(qū)得益于地理位置和改革開放政策的實施，是各類先進制造業(yè)的匯集點，如各類裝備制造業(yè)、交通運輸制造業(yè)等，均是稅收產(chǎn)出率高的行業(yè)，且珠三角地區(qū)占了全省制造業(yè)的重點稅源企業(yè)八成、稅收貢獻度達(dá)九成，珠三角地區(qū)稅負(fù)長期較為穩(wěn)定。

然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度與宏觀稅負(fù)高低并非絕對的正相關(guān)。以粵東西北區(qū)域為例，如表1所示，經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū)宏觀稅負(fù)反而輕于經(jīng)濟相對落后的西北部地區(qū)。首先，粵北山區(qū)小口徑稅負(fù)最低，而中口徑稅負(fù)最高。該區(qū)為廣東省的生態(tài)功能區(qū)，山多地少，礦產(chǎn)、農(nóng)林和旅游資源相對豐富，以資源密集型的第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主。同時承接珠三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。粵北山區(qū)的制造產(chǎn)業(yè)非金屬礦物制品業(yè)（主要是水泥、混凝土企業(yè)、煙草業(yè)集中）近年來受成本增加的影響，拉高了粵北山區(qū)制造業(yè)平均稅負(fù)水平。其次，粵西地區(qū)人口密度和城鎮(zhèn)化率較低，服務(wù)業(yè)發(fā)展遇到很大瓶頸。其產(chǎn)業(yè)主要以臨港重化工業(yè)、石油為主，屬于偏資本密集型產(chǎn)業(yè)。相比較毗鄰珠三角的粵東地區(qū)（“深汕一體化”政府項目的實施使得粵東地區(qū)提速較快），企業(yè)利潤空間不大。

（三）非稅收入占比不斷攀升，推高中口徑宏觀稅負(fù)水平

非稅收入是計算中口徑宏觀稅負(fù)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重一定程度上反映了政府財政收入的質(zhì)量，其比重高低也從側(cè)面反映宏觀稅收負(fù)擔(dān)的合理性。

圖1所列的數(shù)據(jù)顯示，從四大區(qū)域非稅收入占一般公共預(yù)算收入比重數(shù)據(jù)來看，珠三角地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于粵東、粵西和粵北地區(qū)，后者這一指標(biāo)從2012年的35.86%上升至2016年的38.35%，即使“營改增”之后的2017年，非稅收入占比仍然保持在36.99%，各區(qū)域依賴非稅財源的現(xiàn)象較為突出。從圖1中我們也發(fā)現(xiàn)，粵西和粵北地區(qū)這一數(shù)據(jù)居高不下，兩地區(qū)稅基較少，為達(dá)到一定的稅收增長率，對非稅收入的依賴較高，這也是導(dǎo)致西部稅負(fù)中口徑稅負(fù)高于其他地區(qū)的原因。

就行業(yè)特點分析，制造業(yè)營業(yè)利潤有所增長，但利潤率仍普遍較低。另外，企業(yè)還要承擔(dān)各種稅外繳費，如行政事業(yè)性收費、社會保險費等，放大了企業(yè)的“負(fù)重感”。表3顯示，從廣東省區(qū)域內(nèi)域制造業(yè)平均稅負(fù)數(shù)據(jù)上看，粵西稅負(fù)水平最高，粵東最低，粵北及珠三角處于中間水平，各區(qū)域稅負(fù)差異較大。

三、推動各地區(qū)宏觀稅負(fù)合理化的建議和對策

在當(dāng)前疫情的突發(fā)對2020年的經(jīng)濟增速會造成一定的負(fù)面影響的情況下，廣東省需要通過制定更加符合公平稅負(fù)原則的區(qū)域稅收調(diào)控政策，從而促進區(qū)域間的公平競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）規(guī)范稅外收費，降低中口徑宏觀稅負(fù)水平

要根據(jù)廣東省所處的經(jīng)濟發(fā)展階段和收入水平，在大力清理政府收費的基礎(chǔ)上，控制中口徑宏觀稅負(fù)不斷上升的態(tài)勢，減低企業(yè)間接稅負(fù)水平，優(yōu)化營商環(huán)境，以及社保繳費制度改革。一方面，嚴(yán)格落實收費項目和標(biāo)準(zhǔn)審批規(guī)定，涉及到行政事業(yè)性收費的取消、減征、免征或緩征;另一方面，確保降低企業(yè)社保繳費實際負(fù)擔(dān)。2018 年稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收社保費后引發(fā)的社會討論凸顯了長期以來社保制度運行中名義費率與實際費率的巨大差距，尤其是對中小企業(yè)占比較高的廣東省，受影響頗大。在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，貫徹中央政治局常委會提出的，“完善支持中小微企業(yè)的財稅、金融、社保等政策”，通過減稅與降費相結(jié)合，進一步降低企業(yè)綜合成本的“負(fù)重感”。

（二）推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進廣東省區(qū)域稅負(fù)均衡

盡管廣東省政府多次出臺促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)政策，但是在市場機制的作用下，優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟資源仍然向珠三角地區(qū)聚集，從而出現(xiàn)了珠三角地區(qū)對周邊地區(qū)的聚集效應(yīng)強于相應(yīng)政策下珠三角地區(qū)的輻射帶動作用。特別是，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏深層次的分工，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的效果見效甚差，區(qū)域發(fā)展不平衡問題引發(fā)的稅負(fù)失衡問題難以解決。

面對全球新冠疫情對制造業(yè)和外貿(mào)的沖擊，需推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。特別是在傳統(tǒng)制造業(yè)稅負(fù)面臨上行壓力的情況下，廣東省正在大力推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，保持廣東省制造業(yè)的核心競爭力，也有助于回應(yīng)當(dāng)前存在的資本回流擔(dān)憂。同時，增強稅收政策彈性將有利于促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)節(jié)稅負(fù)差異。

（三）堅持區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色為導(dǎo)向，針對性實施減稅優(yōu)惠政策

創(chuàng)新稅收政策先行先試，探索落實契合自貿(mào)區(qū)、自由貿(mào)易港功能定位和產(chǎn)業(yè)布局的重點稅收政策，對設(shè)在橫琴、前海的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按 15% 的稅率征收企業(yè)所得稅。在珠海橫琴區(qū)內(nèi)注冊企業(yè)之間貨物交易免征增值稅和消費稅。

除此之外，稅收優(yōu)惠政策還須適時動態(tài)調(diào)整，增強稅收政策柔性力度。應(yīng)適當(dāng)將優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)傾斜為主，傾斜于具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)而不是局限于某些地區(qū)。具體而言，今后稅收優(yōu)惠政策應(yīng)逐步向有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向適當(dāng)予以傾斜，從而促進投資、人才等生產(chǎn)要素向粵東西北地區(qū)流動，以加快其發(fā)展。從目前的情況看，粵東西北地區(qū)比之周邊省份接壤區(qū)域所享受的稅收優(yōu)惠政策并不具備優(yōu)勢，甚至存在差距。針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定合理的稅收優(yōu)惠政策，對平衡區(qū)域差距具有重要意義。

（四）優(yōu)化省級以下轉(zhuǎn)移支付制度

地方政府要從實際出發(fā)，切忌給經(jīng)濟困難地區(qū)制定過高財政收入目標(biāo)，要根據(jù)對各地區(qū)稅源規(guī)模、抗風(fēng)險能力進行的客觀判斷，在轉(zhuǎn)移支付中對經(jīng)濟困難地區(qū)給予傾斜支持，防止該地區(qū)為完成財政收入目標(biāo)大力挖掘非稅收入，導(dǎo)致財政收入質(zhì)量進一步下滑。

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收稿日期：2020-05-26

基金項目：2018—2019 年度廣東財政廳公開擇優(yōu)課題“廣東區(qū)域宏觀稅負(fù)研究”（G201802）;湛江財政局課題“推進省與市縣財政事權(quán)與支出責(zé)任改革的思路與政策建議”的階段性成果

作者簡介：羅春梅（1969-），女，湖北武漢人，副教授，博士，從事財稅管理與財政政策研究;劉映曼（1994），女，碩士研究生。